Renvoi : Ligne directrice à l intention des banques / SPB / SFP / ACC / SAV / SSM / SAM / SPA Le 28 janvier 2013 Destinataires : Institutions financières fédérales (IFF) Objet : Version finale de la ligne directrice sur la gouvernance d entreprise Le 7 août dernier, le BSIF a fait paraître une nouvelle version à l étude sa ligne directrice sur la gouvernance d entreprise en invitant les intéressés à en prendre connaissance et à lui faire part de leurs observations au plus tard le 14 septembre. Cet exercice de consultation nous a valu plus d une trentaine de commentaires. Je tiens à remercier tous ceux et celles qui nous ont fait part de leurs commentaires et suggestions. Après étude des commentaires, nous publions maintenant la version finale de cette ligne directrice, de même que, joint en annexe, un résumé des principaux commentaires reçus et l explication de leur prise en compte dans la version finale. Le BSIF s attend à ce que les institutions financières fédérales examinent leurs activités à la lumière de la ligne directrice sur la gouvernance d entreprise et prennent les mesures nécessaires pour s y conformer. On leur demande de rendre compte par écrit à leur gestionnaire des relations des résultats de cet examen, ainsi que des mesures prévues, d ici le 1 er mai 2013. Les institutions devront conserver les documents relatifs à cet examen dans leurs dossiers et les produire au BSIF sur demande. Toutes les institutions financières fédérales devront se conformer intégralement à la ligne directrice sur la gouvernance d entreprise d ici le 31 janvier 2014. À compter du printemps, le BSIF offrira aux dirigeants de petites et moyennes IFF des séminaires sur la ligne directrice sur la gouvernance d entreprise. Le BSIF communiquera directement avec les conseils d administration des IFF pour leur donner des précisions. Le surintendant auxiliaire, Secteur de la réglementation, Mark Zelmer 255, rue Albert Ottawa, Canada K1A 0H2 www.osfi-bsif.gc.ca
Annexe Résumé des commentaires reçus pendant la consultation et réponses du BSIF Commentaires Commentaires généraux Adaptation à la réalité des IFF de petite taille Bien qu il soit indiqué au début de la ligne directrice que les pratiques en matière de gouvernance peuvent varier en fonction de la taille, de la structure du capital social et du profil de risque de l institution financières, plusieurs commentaires témoignent des craintes que soulève le fait que la ligne directrice et les attentes du BSIF s adresse aux grandes institutions et qu elle ne soit pas adaptée à la réalité des institutions de petite taille. Entre autres exemples d exigence notés par les commentateurs, citons : l existence d un agent principal de gestion des risques (APGR); la création d un cadre de gestion de la propension à prendre des risques (qui n est guère utile aux IFF à bureau et à produit uniques, qui ne sont pas des institutions de dépôts); la séparation des attributions du chef et président de la direction de celles du président du conseil d administration; la réalisation d examens par des tiers indépendants. La révision de la ligne directrice sur la gouvernance d entreprise visait notamment à indiquer quels éléments peuvent être appliqués par les IFF avec plus de flexibilité, en fonction des circonstances qui leur sont propres. Par exemple : Dans le cas des institutions financières de petite taille et peu complexes et de petite taille, le conseil d administration plénier ou un de ses comités peut faire office de comité de gestion des risques. Le cas échéant, ce comité devra réunir, à titre collectif, les compétences et le savoir requis pour assurer une supervision efficace de la gestion des risques et avoir le temps pour le faire; les IFF ne sont pas tenues d avoir un APGR désigné. Toutefois, elles doivent désigner un cadre supérieur chargé de la surveillance de tous les risques importants. Cette fonction peut être exercée par un autre dirigeant de l IFF, qui assume ainsi un double rôle. L essentiel est qu il y ait dans l entreprise un cadre supérieur tenu de rendre des comptes au conseil d administration et à la haute direction à l égard des mêmes fonctions que celles d un APGR. Nous préférons que le rôle du président du conseil d administration soit séparé de celui du chef et président de la Janvier 2013 Page 2 de 9
La notion d autonomie Des commentateurs ont fait savoir que la ligne directrice devrait être plus claire et plus précise au sujet de la signification d autonomie ou d indépendance. De plus, certains ont indiqué qu il n était pas clair si la signification d autonomie ou d indépendance différait d une partie de la ligne directrice à une autre. Par exemple, la signification d autonomie dans le contexte du bon fonctionnement du conseil d administration diffère-t-elle de celle s appliquant à l ensemble des membres du comité d audit? Application de la ligne directrice aux filiales Des commentateurs ont fait observer que, selon la taille de la filiale et l étendue et la complexité de ses activités, la société mère pouvait, de façon appropriée et efficace et dans certaines circonstances, exercer certaines des fonctions énoncées dans la ligne directrice. Par exemple, il y a des situations dans lesquelles il n est ni nécessaire ni approprié pour la filiale direction, car cela est essentiel au maintien de l autonomie du conseil. Cela vaut particulièrement pour les institutions financières, et cette séparation existe dans plusieurs normes internationales. Par ailleurs, compte tenu des risques que les IFF prennent, nous nous attendons à ce chacune d entre elles instaure un cadre de gestion de la propension à prendre des risques adapté à sa taille et à l étendue de ses activités. Nous estimons que la notion d autonomie est bien comprise, surtout dans le milieu juridique, et qu elle est beaucoup utilisée dans les normes internationales. Si nous donnions une définition de la notion d autonomie ou d indépendance, nous courrions le risque que les IFF n effectuent qu un simple exercice de conformité (c.-à-d. une vérification en regard d une liste de critères du BSIF) et qu elles ne respectent pas nécessairement l esprit de parfaite indépendance. Cela dit, la ligne directrice a été modifiée afin que la notion d autonomie ou d indépendance soit utilisée de manière sélective et appropriée (au-delà de la mention d autonomie du conseil d administration). L Annexe B qui figurait dans la version provisoire de la ligne directrice n avait pas pour but de modifier les pratiques courantes des institutions financières (cette section était tirée textuellement de la version 2003 de la ligne directrice sur la gouvernance d entreprise). Janvier 2013 Page 3 de 9
d avoir son propre comité de gestion des risques, ni d établir une distinction entre le rôle du chef et président de la direction et celui du président du conseil d administration. Par ailleurs, des commentateurs ont fait remarquer que c est généralement la société mère qui possède un cadre de gestion de la propension à prendre des risques et qui assume le rôle d APGR. Conseil d administration Usage du terme «ensure» dans la version anglaise de la ligne directrice Des commentateurs ont fait remarquer que, en ce qui concerne les devoirs du conseil d administration, le terme «ensure» utilisé à plusieurs reprises dans la version anglaise du texte était trop fort, car il confond le rôle du conseil d administration avec celui de la haute direction. En matière de supervision, le conseil d administration ne peut jamais veiller à ce que des actions soit prises ou être garant de résultats, ce qui correspond à la notion de ensure, en anglais. Durée du mandat des administrateurs et autonomie Plusieurs commentateurs désapprouvent l affirmation selon laquelle les administrateurs de longue date ne sont plus considérés comme étant indépendants. Ils ont fait remarquer par ailleurs que la plus grande partie, sinon la totalité, des institutions financières avaient instauré des limites pour la durée du mandat des administrateurs ou une politique en la matière. Quoi qu il en soit, pour plus de clarté, nous avons supprimé l Annexe B et l avons remplacée par une section abrégée qui figure dans le corps du texte. Cette nouvelle section insiste sur le fait que «le conseil d administration de la société mère doit déterminer la structure des conseils d administration des filiales qui permet le mieux d assurer une supervision efficace de leurs activités.» Nous avons supprimé le terme «ensure» dans la totalité de la ligne directrice. Nous nous attendons plutôt à ce que le conseil d administration «obtienne l assurance de la haute direction» (seek assurances from Senior Management) ou «mette en place des processus visant à valider périodiquement les assurances fournies par la haute direction» (establish processes to periodically assess the assurances provided to it by Senior Management). Bien que de nombreuses institutions aient établi des limites pour la durée du mandat des administrateurs ou une politique en la matière, le BSIF estime que la durée du mandat de l administrateur est l un des facteurs dont l IFF devrait tenir compte, s il y a lieu, lors de l élaboration de sa politique sur l autonomie des membres du conseil d administration. Un grand nombre de pays ont prévu des limites explicites relativement à la durée du mandat des administrateurs et à leur Janvier 2013 Page 4 de 9
Examens par des tiers indépendants Selon de nombreux commentateurs, il existe plusieurs problèmes d ordre pratique relativement aux examens par des tiers indépendants : le manque d examinateurs qualifiés, du fait que la nature, les activités, les risques et la gouvernance de chaque IFF sont uniques. Certains examinateurs pourraient être portés à faire preuve de zèle lorsqu ils appliquent aux IFF de petite taille les pratiques de gouvernance considérées comme étant «exemplaires» pour les grandes IFF complexes; l absence de critères objectifs et clairs et de normes mesurables, que ce soit dans la ligne directrice ou dans les normes sectorielles établies. L examinateur évalue-t-il les pratiques de gouvernance mises par écrit ou l efficacité globale? Le degré de subjectivité serait grand; l examen par un tiers indépendant des fonctions de supervision (la gestion des risques, par exemple) fait double emploi avec l examen des contrôles internes que réalisent les auditeurs internes et externes ainsi que l actuaire indépendant; l incertitude et le risque juridique qui peut survenir lorsque le conseil d administration désapprouve un rapport d examen défavorable émanant d un tiers. indépendance (p. ex., R.-U., Espagne), mais nous n avons pas adopté cette approche. Nous avons révisé la ligne directrice pour indiquer que «le conseil d administration de l IFF devrait procéder périodiquement à une autoévaluation de l efficacité de ses pratiques et de celles de ses comités, quelquefois avec l aide de conseillers externes indépendants. L étendue et la fréquence de cette collaboration de l extérieur doivent être établies par le conseil d administration.» Nous avons aussi modifié la ligne directrice pour préciser que, en ce qui concerne l efficacité des fonctions de supervision : «De temps à autre, dans le cadre de son évaluation, il [le conseil d administration] effectuera une analyse comparative de ces fonctions ou de leurs processus avec l aide de conseillers externes indépendants.» Par ailleurs, on a aussi noté que la ligne directrice n indiquait Janvier 2013 Page 5 de 9
pas clairement si le BSIF s attendait à une opinion définitive, un rapport comparatif ou une évaluation conceptuelle. Intermédiaire entre le conseil d administration et les fonctions de supervision Selon certains commentateurs, on ne sait pas très bien comment et pourquoi le conseil d administration «doit approuver et jouer un rôle actif dans les activités des fonctions de supervision». Si l on ajoute à cela le fait qu il doit intervenir en matière de rémunération et de gestion du rendement, cela donne à penser que le conseil d administration doit dépasser son rôle de gérance et agir comme gestionnaire opérationnel des fonctions de supervision. Nous avons supprimé cette phrase de la ligne directrice, laquelle indique maintenant que le conseil d administration devrait approuver le mandat, les ressources et les budgets des fonctions de supervision et, s il y a lieu, la nomination, l évaluation du rendement et la rémunération des dirigeants de ces fonctions. Gouvernance des risques Cadre de gestion de la propension à prendre des risques Des commentateurs ont fait valoir que le cadre de gestion de la propension à prendre des risques ne devrait pas prendre en compte l ensemble des risques. L analyse de tous les types de risques fait partie intégrante du Programme interne d évaluation de l adéquation des fonds propres ou du dispositif ORSA, et elle peut être utile lorsqu il s agit de formuler le cadre. Selon certains commentateurs, le cadre de gestion de la propension à prendre des risques devrait être axé sur les risques majeurs susceptibles d avoir une incidence considérable sur l IFF. Comité de gestion des risques et indépendance Des commentateurs ont fait remarquer qu il était difficile de recruter des administrateurs ayant une connaissance suffisante Nous avons modifié la ligne directrice pour indiquer que le cadre de gestion de la propension à prendre des risques doit prendre en compte les «risques importants» auxquels l IFF est exposée, et non l ensemble des risques. Nous avons modifié la ligne directrice pour indiquer que tous les membres du comité de gestion des risques de l IFF doivent être Janvier 2013 Page 6 de 9
de la gestion des risques et qui comprennent bien les types de risques auxquels l IFF est exposée (l une des principales compétences des membres du comité de gestion des risques) et qui sont en plus indépendants. indépendants (p. ex., les administrateurs d entreprises liées sont éligibles), ce qui est cohérent avec les normes internationales. Selon eux, certains des administrateurs les plus compétents du comité de gestion des risques appartiennent au groupe et ils sont très utiles du fait qu ils ont une connaissance approfondie des activités de l IFF. Pour certaines IFF, le comité de gestion des risques est le seul comité du conseil d administration sur lequel peuvent siéger des administrateurs qui ne sont pas autonomes. Rémunération de l APGR Mise à part la mention des Principles for Compensation du Conseil de stabilité financière, des commentateurs ont fait valoir que la ligne directrice devrait indiquer de façon explicite que la rémunération de l APGR ne doit pas être liée aux aspects de la production de recettes de l IFF. L APGR et l actuaire désigné Des commentateurs ont noté que, à la différence des autres institutions financières, qui peuvent effectuer des opérations d intermédiation financière et être ainsi exposées à une grande volatilité de leurs actifs et passifs, le principal risque auquel sont exposées les sociétés d assurances multirisques est celui de l insuffisance de leurs réserves. C est pourquoi l actuaire désigné d une société d assurances multirisques devrait être autorisé à exercer les fonctions d APGR. Nous avons modifié la ligne directrice pour indiquer que «la rémunération de l APGR [ ] ne doit pas être liée à la performance de secteurs d activité spécifiques de l IFF.» Elle peut toutefois être liée à la performance globale de l IFF. Nous avons modifié la ligne directrice afin d y inclure la note de bas de page 13, qui indique que «le rôle d APGR peut être exercé par un autre dirigeant de l IFF, qui assume ainsi un double rôle. Certaines IFF n ont pas d AGPR en tant que tel, mais elles savent néanmoins qui doit rendre des comptes au conseil d administration et à la haute direction à l égard de ces mêmes fonctions.» Janvier 2013 Page 7 de 9
Plan de relève de l APGR La version provisoire de la ligne directrice indique qu il incombe au comité de gestion des risques de superviser la planification de la relève de l APGR et d autres postes clés au sein de la fonction de gestion des risques. Des commentateurs ont fait valoir que, chez la plupart des IFF, cette fonction est exercée par le comité de gestion des ressources humaines ou l équivalent, et non par le comité de gestion des risques. Rapports hiérarchiques directs Des commentateurs ont proposé que nous supprimions la mention de «rapport hiérarchique direct». On s accorde généralement pour dire que les dirigeants des fonctions de contrôle doivent avoir un accès direct aux comités concernés du conseil d administration. Toutefois, s ils devaient relever des comités et n avoir qu un rapport hiérarchique administratif avec le chef et président de la direction, leur capacité de travailler efficacement en tant que membre de l équipe de gestion serait compromise. Assurance de l objectivité de l analyse de la part de l APGR Selon certains commentateurs, il n est pas raisonnable que le conseil d administration et le comité de gestion des risques doivent obtenir l assurance de l APGR de l objectivité de l analyse qu il est censé superviser. Cette assurance devrait être fournie par le chef de l audit interne en sa qualité de partie sans lien de dépendance. Nous avons modifié la ligne directrice pour indiquer que le conseil d administration (soit le conseil d administration plénier ou l un de ses comités auquel il a délégué cette fonction) doit approuver, s il y a lieu, les plans de relève des dirigeants des fonctions de supervision. Nous avons modifié la ligne directrice pour indiquer que les dirigeants des fonctions de supervision «devraient aussi pouvoir consulter librement le conseil d administration ou le comité concerné du conseil (le comité d audit ou de gestion des risques, par exemple) et, à des fins fonctionnelles, entretenir des rapports directs avec eux», ce qui est cohérent avec les normes internationales. Le BSIF ne voulait pas laisser entendre que l APGR se substitue au chef de l audit interne. Cependant, son rôle consiste à évaluer l information qui porte sur le risque ou les analyses de risques que produisent les secteurs d activités, et d émettre une opinion à leur sujet à l intention du conseil d administration. Janvier 2013 Page 8 de 9
Rôle du comité d audit Autonomie du comité d audit La ligne directrice propose que les membres du comité d audit n aient aucun lien de dépendance. Or, des commentateurs ont fait remarquer que les lois régissant les institutions financières exigent que le comité d audit soit composé d administrateurs qui ne sont pas des employés de l IFF et dont la plupart ne sont pas «affiliés» à l institution. Des commentateurs souhaitent que la ligne directrice du BSIF soit cohérente avec la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d assurances, etc. Le passage de la ligne directrice qui exigeait que les membres du comité d audit n aient aucun lien de dépendance a été supprimé afin de se conformer aux lois fédérales. Toutefois, l absence de liens de dépendance des membres du comité d audit est une pratique exemplaire qui a cours à l échelle internationale et à laquelle se plie déjà nombres d IFF, ce à quoi souscrit le BSIF. Normes d audit Des commentateurs ont noté que les Normes canadiennes d audit (NCA) comportaient des exigences relatives aux communications de l auditeur avec le conseil d administration et que celles-ci étaient complètes. Selon certains, les critères énumérés dans le projet de ligne directrice semblent être plus exigeants et plus spécifiques que les critères des NCA. Les critères énumérés relativement aux communications de l auditeur avec le conseil d administration sont conformes à plusieurs pratiques exemplaires, et ils se veulent plus stricts que ceux des NCA du fait que le secteur des institutions financières se distingue des autres secteurs de l économie. Janvier 2013 Page 9 de 9