Le droit et les systèmes alimentaires territorialisés : perspective canadienne

In Économies et Sociétés, Série«Systèmes agroalimentaires >>, AG, no 37, 08/2015, p. 1185-1201 Le droit et les systèmes alimentaires territorialisés : perspective canadienne Geneviève Parent Faculté de droit de l'université Laval, Chaire de recherche en droit sur la diversité et la sécurité alimentaires Marie-Claude Desjardins Faculté de droit de l'université de Sherbrooke Le concept des SAT prend racine depuis quelques années et constitue une matrice porteuse pour envisager des systèmes alimentaires plus respectueux de la diversité culturelle et biologique et mieux à même de servir les différents aspects de la sécurité alimentaire. Pour l'heure, le droit fait peu partie des recherches pluridisciplinaires qui mèneront à l'effectivité de ces systèmes. Cet article rend compte des différents rôles que peut jouer le droit pour l'élaboration des SAT et présente quelques-uns des défis que cela pose du point de vue juridique. The concept of TAS emerged in the last few years and now forms a strong matrix to work towards food systems that are more respectful of cultural and biological diversity in arder to better serve the severa! components of food security. Presently, the legal aspect is absent in most of interdisciplinary research that will bring to the setting up of these systems. This article assesses the different rozes that can be assumed by the law in the elaboration of TAS and highlights sorne of the challenges that the se systems may face from a legal point of view.

1186 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS INTRODUCTION Le concept de systèmes alimentaires territorialisés (SAT) prend racine depuis quelques années [Rastoin (2015)] ; Association des régions de France (2014)]1 et constitue une matrice sérieuse pour envisager l'élaboration, la promotion et la protection de systèmes alimentaires qui cohabitent avec le modèle agroindustriel de production et de consommation de masse, mais qui soient plus respectueux de la diversité culturelle et biologique et mieux à même de servir les différents aspects de la sécurité alimentaire. L'Académie d'agriculture de France (2014) identifie les objectifs et les éléments distinctifs des SAT en ces termes : «Les objectifs des SAT sont de valoriser les produits dans des filières de proximité, de privilégier une agriculture familiale et des réseaux de PME et TPE agroalimentaires et des circuits alternatifs de commercialisation permettant de mieux partager la valeur créée, d'inventer de nouveaux modèles de production respectueux de la santé des consommateurs et intégrant une bonne gestion des ressources naturelles tout en limitant l'impact sur l'environnement et les pertes et gaspillages tout au long de la chaîne alimentaire». Malgré la reconnaissance de l'importance d'associer les sciences humaines et sociales pour aborder l'objet de recherche qu'est le système alimentaire [Rastoin et Ghersi (2010)], les enjeux des SAT sont essentiellement discutés en termes agroéconomiques, politiques, agronomiques et plus récemment agroécologiques. Le droit fait peu partie du discours et des recherches pluridisciplinaires qui mèneront à l' effectivité de ces systèmes. Nous souhaitons donc rendre compte des différents rôles que peut jouer le droit au regard des SAT et, ce faisant, présenter quelques-uns des défis que posent les SAT du point de vue juridique. L'approche théorique sur laquelle repose notre recherche est le pluralisme juridique. Cette conception du droit admet qu'il existe plusieurs ordres juridiques et que ces ordres peuvent émaner d'autres sources que l'état [Belley (1996) ; Delmas-Marty (1998) ; Otis (2012)]. Les propos de Guy Rocher (2005) résument bien notre approche: «Le droit de l'état, dont l'empire s'est immensément étendu sur et dans la vie civile des sociétés modernes, est une référence obligée dans presque toutes les institutions. Mais on y trouve aussi 1 Les SAT s'inscrivent dans la continuité des<< systèmes alimentaires localisés» ou SYAL [Muchnik et al. (2007)], avec une dimension supplémentaire de contribution à une sécurité alimentaire durable.

LE DROIT ET LES SAT : PERSPECTIVE CANADIENNE 1187 généralement une autre forme de droit, entendu dans un sens élargi, un droit non étatique, instaurant dans l'institution une forme de normativité explicite, contraignante, produite et interprétée par des acteurs de l'institution, aussi efficace, sinon plus, que le droit positif de l'état». Notre analyse juridique repose donc à la fois sur des instruments normatifs d'origine étatique et des normes privées. Dans une perspective pluraliste, le droit est amené à jouer deux rôles principaux au regard des SAT. Le premier grand rôle est celui de participer à leur fondement (I). D'une part, les droits humains, notamment celui à l'alimentation, se trouvent au cœur de l'élaboration des SAT qui devraient être mobilisés pour en assurer le respect (I.l). D'autre part et malgré qu'il soit axé sur la production et la consommation de masse, le droit international économique permet l'élaboration des SAT par le biais d'indications géographiques mais également par la possibilité de financer ces initiatives et par l'utilisation de labels ou l'élaboration de normes privées ou publiques pour ce faire (I.2). Le droit international laisse donc l'espace juridique nécessaire aux États pour adopter des outils juridiques nationaux innovants en vue de la promotion et la protection des SAT (II). Ce deuxième grand rôle du droit, plus technique, le fait intervenir par divers instruments juridiques favorisant la promotion des SAT (II.l) et assurant leur protection (11.2). l.- LE DROIT COMME FONDEMENT DES SYSTÈMES ALIMENTAIRES TERRITORIALISÉS Parmi les rôles importants que joue le droit dans l'élaboration des SAT, le premier est de constituer le fondement de ces systèmes alimentaires (I.l) et d'en permettre le développement (1.2). Bien que le cadre juridique international, envisagé au regard du pluralisme juridique, tende à favoriser le système agroindustriel et percole de cette manière jusqu'aux droits nationaux, force est de constater que, bien que parcellaire et incohérent à plusieurs égards, il permet l'élaboration et le développement des SAT. 1.1. Les droits humains au cœur des SAT Que 1' on définisse le système alimentaire comme «la façon dont les hommes s'organisent dans l'espace et dans le temps pour obtenir et consommer leur nourriture» [Malassis (1994)] ou encore comme un «ensemble interdépendant d'acteurs orientés vers la satisfaction des besoins alimentaires d'un groupe de consommateurs» [Rastoin et

1188 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS Ghersi (2010)], pour le juriste, les droits humains apparaissent clairement être au cœur de cette définition et leur réalisation ainsi que leur respect devraient en constituer l'objectif principal. Le système agroindustriel de production et de consommation de masse, supporté par la globalisation et donc l'hégémonie du droit international économique [Rastoin (2014)] peut nous faire douter de sa capacité à atteindre cet objectif. Il en va autrement des SAT. Les objectifs des SAT et l'originalité de leur configuration sont davantage en phase avec les droits humains impliqués dans la réalisation de la sécurité alimentaire, notamment le droit à l'alimentation [De Schutter (2014); Mougeot (1999) ; Duchernin et al. (2008)]. Inspiré par l'article 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme qui énonce le droit à un niveau de vie suffisant, notamment pour l'alimentation, l'article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), adopté par l'assemblée générale des Nations Unies en 1966, constitue à ce jour l'énoncé le plus complet d'un droit à l'alimentation en droit positif. Dans le cadre de cet article, les États reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, ce qui comprend notamment le droit à une nourriture suffisante ainsi que le droit fondamental de toute personne d'être à l'abri de la faim. Une interprétation cohérente de cette disposition avec l'observation générale N 12 sur le droit à une nourriture suffisante formulée par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels [ONU (1999)], mène Olivier De Schutter (2014) à définir le droit à l'alimentation comme «le droit de toute personne, seule ou en communauté avec d'autres, d'avoir physiquement et économiquement accès à tout moment à une nourriture suffisante, adéquate et culturellement acceptable, qui soit produite et consommée de façon durable, afin de préserver l'accès des générations futures à la nourriture». Tout en étant en phase avec la définition du concept de sécurité alimentaire de la FAO (1996), cette interprétation a l'avantage de mettre en exergue la nature culturelle de l'acte alimentaire ainsi que la nécessaire«durabilité» de la sécurité alimentaire recherchée. Tel que le fait clairement ressortir la définition proposée par De Schutter, selon l'observation No 12, «pour que la nourriture soit acceptable sur le plan culturel ou pour le consommateur, il faut également tenir compte, dans toute la mesure possible, des valeurs subjectives, n'ayant rien à voir avec la nutrition, qui s'attachent aux aliments et à la consommation alimentaire, ainsi que des préoccupations du consommateur avisé quant à la nature des approvisionnements alimentaires auxquels il a accès».

LE DROIT ET LES SAT : PERSPECTIVE CANADIENNE 1189 Les directives volontaires à l'appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale, adoptées en novembre 2004 par le Conseil de la FAO [Conseil de la FAO (2005)] invitent les États, à travers leurs droits nationaux, à favoriser le développement de petits marchés locaux et régionaux tout en assurant la diversité alimentaire, en protégeant la diversité des ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture et la durabilité écologique ainsi que le potentiel des écosystèmes, en augmentant la production et la consommation d'aliments sains et en renforçant la capacité des consommateurs de participer aux processus décisionnels qui pourraient les concerner dans le domaine de l' alimentation. Plus récemment, à l'occasion de la deuxième conférence internationale sur la nutrition, la FAO et l'oms ont conjointement défini une vision commune pour une action mondiale visant à mettre fin à toutes les formes de malnutrition dont l'obésité est une manifestation en affirmant notamment «qu'un appui à une action coordonnée des divers acteurs de l'ensemble des secteurs concernés sur les plans international, régional, national et communautaire doit être consenti par l'intermédiaire de politiques, programmes et initiatives transversaux et cohérents, notamment dans le domaine de la protection sociale, afin d'alléger les fardeaux multiples de la malnutrition et de promouvoir des systèmes alimentaires durables» ; et il est précisé «que la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale est favorisée par des systèmes alimentaires durables, équitables, accessibles dans tous les cas, résilients et multiformes» [FAO-OMS (2014)]. Plus précisément, la recommandation 9 prévoit entre autres de renforcer la production alimentaire et la transformation des aliments sur le plan local. Olivier De Schutter, dans son dernier rapport à titre de rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à l'alimentation (2014), préconise d'ailleurs la reconstrnction des systèmes alimentaires locaux afin de contribuer à une meilleure sécurité alimentaire. Au regard de ce qui précède, en favorisant les filières de proximité, en privilégiant une agriculture familiale, en contribuant à la santé des consommateurs en leur procurant des aliments frais, en favorisant une gestion des ressources naturelles et une chaîne alimentaire plus respectueuse de l'environnement, en contribuant à la diversité alimentaire et agrobiologique [Fournier et Touzard (2014)], les SAT prennent assise sur le droit à l'alimentation et peuvent clairement contribuer à sa réalisation.

1190 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS 1.2. Cadre juridique permettant l'élaboration des systèmes alimentaires territorialisés L'élaboration du droit international devrait se faire de manière cohérente en plaçant les droits humains au cœur de cette construction [Brodeur et al. (2010) ; De Schutter (2014)]. L'Accord sur l'agriculture pose les bases de la libéralisation des échanges de produits agricoles et alimentaires en régissant l'octroi de subventions à l'exportation, de subventions internes et en réduisant les tarifs douaniers aux frontières. Cet accord, dans sa forme actuelle, constitue l'une des dispositions de l'omc poussant le plus loin l'idée de prendre en compte des considérations non commerciales [Parent et Mayer-Robitaille (2007)]. Cependant, les négociations de Doha relatives au dossier agricole, bien qu'ayant débuté en 2000, stagnent toujours. Cette situation nous incite à conclure que 1' élaboration du droit international économique ne se fait malheureusement pas en cohérence suffisante avec l'objectif de la réalisation du droit à l'alimentation [De Schutter (2011)] ni avec celui de la protection de l' agrobiodiversité. Ce constat a un impact indéniable sur la protection et la promotion de la diversité agricole et alimentaire considérant que le droit international économique, qu'il provienne des accords multilatéraux de l'omc ou d'accords bilatéraux encadrant la libéralisation des échanges, constitue de loin le type de droit international le plus efficace [Brodeur et al. (2010)]. Il en est ainsi en raison, entre autres, de l'importante mise en œuvre de ce droit international dans les droits nationaux des États (contrairement au droit à l'alimentation) et de 1' efficacité de son système de règlement des différends. Deux raisons principales expliquent ce manque de cohérence au sein du droit international applicable à la diversité et la sécurité alimentaires. La première est la mise en œuvre parcellaire et la difficile justiciabilité des droits humains. L'entrée en vigueur en mai 2013 du protocole facultatif au PIDESC est encourageante à ce titre, mais beaucoup reste à faire lorsque l'on constate que ce protocole n'est pas ratifié par des pays comme le Canada ou d'autres États très influents dans l'élaboration du droit international économique. La seconde raison qui explique ce manque de cohérence est que le droit international de l' agroalimentaire autre que le droit international économique est trop peu développé. Le Traité sur les ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation (TIRPGAA), en vigueur depuis 2004, constitue le seul traité contraignant véritablement aux confins de l'agriculture, de l'environnement et du commerce. Il met sur pied un cadre juridiquement contraignant afin de conserver et

LE DROIT ET LES SAT: PERSPECTIVE CANADIENNE 1191 d'assurer l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et 1' agriculture ainsi que le partage juste et équitable des avantages découlant de cette utilisation [Parent et Mayer-Robitaille (2007) ; Halewood, Lopez et Louafi (2012)]. Or, le TIRPGAA qui ambitionne d'assurer un certain contrepoids en matière agroalimentaire au phénomène généralisé de la brevetabilité du vivant, promu par l'accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touche au commerce (ADPIC), a un champ d'application restreint. Qui plus est, le Protocole de Nagoya, entré en vigueur en octobre 2014, porte également sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation. Outil juridique relevant essentiellement du droit international de l'environnement, le Protocole de Nagoya soulève un lieu supplémentaire d'incohérences potentielles en droit international et national de l'agroalimentaire [Chiarolla, Louafi et Schloen (2012)]. Le développement d'un droit international propre au secteur agroalimentaire doit impérativement se poursuivre. Malgré cette difficile recherche de cohérence au sein du droit international, il est tout de même possible de conclure que le droit international en vigueur- y compris l'accord sur l'agriculture, l'adpic et l'ensemble du droit international économique -permet l'élaboration des SAT, la promotion et la protection de ces structures. De manière générale et comme le droit international économique visant la libéralisation des échanges agroalimentaires constitue le droit international le plus développé et le plus efficace, les mesures de promotion et de protection des SAT seront possibles si elles ne constituent pas des restrictions déguisées à la libéralisation des échanges et respectent le cadre posé par les accords commerciaux. L'Accord sur l'agriculture, les autres accords de l'omc comme l'ensemble des accords bilatéraux en matière de libéralisation des échanges autorisant les subventions internes qui sont considérées comme ayant des effets minimes ou nuls sur la production nationale agricole ou sur les échanges agricoles mondiaux, cela laisse une certaine marge de manœuvre aux États pour la mise sur pied de certains incitatifs fiscaux ou programmes de financement pouvant soutenir l'élaboration de SAT. En effet, si ces programmes répondent aux critères énoncés à l'annexe 2 de l'accord sur l'agriculture, ces programmes de subventions ne sont pas soumis aux obligations de réduction et ne peuvent se voir imposer des droits compensateurs. Plusieurs des programmes indiqués à l'annexe 2 traitent directement de sécurité alimentaire et de développement rural, ce qui permet aux États de sou-

1192 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS tenir l'élaboration et le maintien des SAT. Cependant, bien que l'annexe 2 de l'accord sur l'agriculture de l'omc serve sans ambigüité des considérations autres que d'ordre commercial et qu'elle prévoie un traitement spécial et différencié pour les pays en développement, il nous faut mentionner que ses conditions d'application ne sont pas adaptées à la réalité de ces pays qui - en conséquence - ne peuvent souvent pas y recourir [Parent (2003)]. Au-delà de la possibilité de subventionner l'élaboration des SAT et des initiatives qui les composent, le droit international économique en vigueur permet le recours à des outils de différenciation des marchés, notamment à travers les indications géographiques encadrées par 1' AD PIC et par l'élaboration de régimes normatifs d'origine publique ou privée. Le commerce équitable en est un exemple [Desjardins (2015)]. La protection des indications géographiques et des autres termes valorisants est également une manière d'utiliser l'espace que laisse le cadre juridique international. Bien que des discussions difficiles soient toujours en cours pour étendre à d'autres produits la protection plus étendue que reçoivent les vins et spiritueux, les indications géographiques pour tous les produits sont protégées par l'ad PIC. En conclusion, les droits fondamentaux, et en particulier le droit à l'alimentation, constituent une assise solide pour les SAT qui peuvent être mobilisés pour le concrétiser. L'élaboration des SAT doit cependant se faire dans le respect du cadre juridique international construit par les différents engagements internationaux déjà pris par les États. Si les États n'arrivent toujours pas à placer les enjeux de sécurité alimentaire avant les préoccupations commerciales et à élaborer le droit international de l'agroalimentaire cohérent en plaçant les droits humains au cœur de cette construction, le cadre juridique international existant laisse un espace suffisant pour que les États puissent élaborer des SAT et en assurer la promotion et la protection. L'atteinte d'une plus grande diversité agricole et alimentaire et d'une meilleure sécurité alimentaire à travers la valorisation des SAT repose donc essentiellement sur la volonté politique d'utiliser de façon adéquate cet espace, notamment par des instruments juridiques adaptés. II. - LE DROIT COMME INSTRUMENT DE PROMOTION ET DE PROTECTION DES SYSTÈMES ALIMENTAIRES TERRITORIALISÉS Au-delà d'en procurer le fondement et d'en permettre la création, le droit intervient de manière plus technique dans le développement des SAT. Plusieurs instruments permettant le développement des SAT sont

LE DROIT ET LES SAT : PERSPECTIVE CANADIENNE 1193 identifiés dans la littérature scientifique. Il s'agit notamment de l'innovation pour développer des savoirs technologiques et organisationnels intégrant toutes les dimensions d'une sécurité alimentaire durable, l'éducation des mangeurs, l'information générique par les médias de masse et l'encadrement de la communication commerciale, les normes, les labels et une fiscalité différenciée permettant d'établir un jeu concurrentiel équilibré [Rastoin (2015)]. Sans en faire son monopole, le droit est inévitablement amené à jouer un rôle important dans la mise en œuvre de ces instruments de développement des SAT. Il ne s'agit pas de réguler de façon rigide le développement des SAT, mais plutôt de fournir un cadre et un certain soutien par la voie juridique. En effet, le droit peut intervenir en tant qu'instrument favorisant la promotion des SAT (II.l). Il peut également assurer leur protection (II.2). II.l. Le droit en tant qu'instrument de promotion des SAT Le droit est traditionnellement connu comme un instrument édictant des droits et des obligations. Mais il ne se limite pas à cela. Il peut, entre autres, être utilisé comme un outil de promotion d'initiatives que souhaite encourager l'état. Dans le contexte des SAT, cette promotion par la voie juridique peut prendre différentes formes. Nous pensons que l'espace politique dont disposent encore les États devrait être investi par le droit principalement dans l'objectif d'élaborer des incitatifs fiscaux, d'assurer l' éducation des consommateurs, d'organiser les achats alimentaires des organismes publics au bénéfice des SAT et de faire en sorte que les règles encadrant les activités agricoles permettent l'élaboration des SAT. Dans une perspective pluraliste, la protection des SAT peut également se faire par des régimes normatifs d'origine publique ou privée, comme la normalisation ou les certifications. D'abord, le droit fiscal pourrait se révéler fort utile dans l'objectif de promouvoir les SAT. Le changement des modes de production, mais aussi de commercialisation que nécessitent les SAT peut être favorisé par la création de certains incitatifs fiscaux. Bien qu'encore peu nombreux, quelques gouvernements ont déjà adopté des législations de cette nature en faveur des SAT. L'exemple canadien de la province de l'ontario qui a adopté la Loi édictant la Loi de 2013 sur les aliments locaux et modifiant la Loi de 2007 sur les impôts pour prévoir un crédit d'impôt pour les agriculteurs qui font don de certains produits agricoles qu'ils ont produits est intéressant. Cette loi permet, entre autres, aux agriculteurs ontariens de bénéficier d'un crédit d'impôt lorsqu'ils font des dons de produits agricoles qu'ils ont eux-mêmes

1194 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS produits ou récoltés (cela inclut ainsi les aliments provenant des forêts ou des eaux douces) à un programme alimentaire communautaire. L'objectif explicitement poursuivi par cette disposition est d' encourager le développement de nouveaux débouchés pour les aliments locaux. Cet exemple n'est qu'un aperçu des initiatives fiscales qui pourraient être adoptées par les États. Les SAT intégrant diverses dimensions de la production et de la commercialisation agricoles, parmi lesquelles on retrouve la création et le maintien d'emplois décents ainsi que la protection de l'environnement et de la santé des individus [Blouin et al. (2009)], il y aurait lieu, entre autres, de s'inspirer des initiatives existantes dans ces domaines en matière fiscale. Le domaine des arts offre également un exemple à partir duquel il serait possible de s'inspirer pour favoriser le développement des SAT. Les incitatifs fiscaux peuvent également encourager des pratiques de consommation favorisant les SAT. Le domaine des véhicules électriques et hybrides offre un exemple intéressant d'incitatifs gouvernementaux destinés à favoriser l'achat et la location d'un type spécifique de biens par les consommateurs : déductions fiscales, rabais lors de l'achat financé par le gouvernement, conditions d'amortissement avantageuses, etc. Dans le contexte des SAT, cela pourrait par exemple prendre la forme d'une déduction fiscale ou d'un crédit d'impôt aux consommateurs se procurant des paniers de fruits et légumes sur une base hebdomadaire auprès de producteurs de leur région. Ensuite, le développement des SAT et la diversité agricole et alimentaire qu'ils contribuent à préserver nécessitent de consacrer des efforts à l'éducation des consommateurs de toutes les générations. L'éducation des enfants et adolescents par le biais de programmes scolaires, des consommateurs, des agriculteurs, des restaurateurs, des transformateurs d'aliments, des distributeurs, des détaillants et le secteur public passe, entre autres, par le droit. La loi ontarienne précitée offre à nouveau des pistes intéressantes sur ce point. L'article 3 de la loi décrète une «Semaine des aliments locaux» qui commence le premier lundi de juin de chaque année. Preuve de l'importance de l'éducation dans cette loi ontarienne, l'un de ses trois objectifs consiste à «améliorer la littératie alimentaire en ce qui concerne les aliments locaux». La réalisation de ces objectifs passe notamment par les organismes publics qui doivent prendre des mesures à cette fin. Tel qu'expliqué dans le préambule, il s'agit de développer «une vision commune et une approche collaborative qui implique les organismes du secteur public» afin de «maintenir et développer les systèmes ali-

LE DROIT ET LES SAT: PERSPECTIVE CANADIENNE 1195 mentaires locaux et régionaux de l'ontario» et «de promouvoir les aliments locaux et d'arriver à une compréhension commune de ce qu'il faut faire pour soutenir ces aliments en Ontario». Chaque année, le ministre doit préparer un rapport qui «résume les activités du gouvernement en ce qui concerne les aliments locaux [... ], décrit les buts ou les objectifs fixés en vertu de la Loi en ce qui concerne les aliments locaux [et] résume les mesures prises et les progrès accomplis par les organismes du secteur public relativement aux buts ou aux objectifs [... ]». Aucun rapport n'a encore été publié étant donné le caractère très récent de cette loi, mais diverses initiatives ont résulté de l' adoption de cette loi. Des régimes de certification ou de normalisation d'origine non étatique peuvent également contribuer à l'éducation des citoyens sur les aliments locaux, comme le fait notamment le programme Aliments du Québec. Le développement et la promotion des SAT peuvent donc également se traduire par des mesures juridiques favorisant l'acquisition des produits des SAT par les marchés publics. Instituant les limites à l'intérieur desquelles doivent agir les autorités publiques lorsqu'ils formulent les appels d'offres publics et octroient les contrats, le droit ne doit pas constituer un obstacle à la prise en compte de caractéristiques propres aux SAT, bien au contraire. Il serait même souhaitable qu'il l'encourage explicitement. Un projet de loi de la province canadienne de la Colombie-Britannique en 2014 fournit un exemple intéressant d'une telle initiative. L'article 5 de ce projet de loi prévoit que le ministre de l'agriculture, en collaboration avec le Comité institué par cette loi, devra établir des objectifs quant à l'augmentation du pourcentage d'achat de produits locaux pour les organismes du secteur public. Cet article précise, entre autres, que les premiers organismes visés par cette augmentation seront les hôpitaux et les centres de soins. Enfin, étant donné que le développement des SAT propose une conception différente de celle du système agroindustriel de production et de consommation de masse [Blouin et al. (2009)], la législation concernant l'aménagement du territoire devra aussi être cohérente avec ces nouvelles façons de faire. Elle devrait ainsi ne pas poser d'obstacle au développement de l'agriculture urbaine et péri-urbaine et de manière générale à l'agriculture à plus petite échelle. La récente modification réglementaire de l'arrondissement Rosemont-Petite Patrie de la ville de Montréal offre un exemple intéressant. En plus de permettre l'agriculture urbaine sur les toits et en serre dans les zones commerciales et industrielles, et ce, qu'elle soit pratiquée à des fins personnelles ou commerciales, le règlement permettra dorénavant l' aquacul-

1196 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS ture. La législation relative à la protection du territoire agricole devrait également être adaptée afin de répondre à la nouvelle réalité que proposent les SAT. 11.2. Le droit en tant qu'instrument de protection des SAT Les produits issus de SAT comportent des caractéristiques particulières les distinguant des autres sur le marché. C'est d'ailleurs entre autres en raison de ces différences qu'ils intéressent une proportion grandissante de consommateurs. Ces caractéristiques particulières ont donné naissance à un vocabulaire propre aux SAT qui tend à se développer. À l'instar des termes«équitable»,«socialement responsable» et «écologique», les appellations qui sont susceptibles d'être utilisées pour qualifier et faire la promotion des SAT auprès des consommateurs encourent le risque d'être diluées, galvaudées et parfois même usurpées. Le droit, étant lui-même un «outil de mots»,peut prévenir ce problème en établissant certaines règles. Le droit de la consommation, particulièrement, dispose de normes visant à prévenir et à sanctionner les représentations fausses, trompeuses ou mensongères faites par le producteur, le commerçant ou le publicitaire relativement à un produit. À titre d'illustration, le libellé de l'article 5.1 de la Loi sur les aliments et les drogues prévoit qu'il est «interdit d'étiqueter, d'emballer, de traiter, de préparer ou de vendre un aliment ou d'en faire la publicité de manière fausse, trompeuse, mensongère ou susceptible de créer une fausse impression quant à sa nature, sa valeur, sa quantité, sa composition, ses avantages ou sa sûreté». Bien qu'il permette de limiter les usages totalement faux ou abusifs des mots utilisés, le droit de la consommation fera face à un certain nombre de défis quant à l'encadrement des SAT dans une perspective de protection. Ces défis résident principalement dans la définition des mots utilisés afin de promouvoir les produits. En effet, des questions se posent déjà : qu'est-ce qu'un produit «local», «de la région», «artisanal», «traditionnel», «du terroir» [Prévost et al. (2014)], «arctique», «boréal», «de proximité»? Il y a lieu de se demander comment la législation pourrait répondre à cette question. L'utilisation de repères déjà existants comme les frontières politiques, le nombre de kilomètres séparant un produit de son point de vente serait-elle adaptée? Considérant le fonctionnement de l'approvisionnement des supermarchés qui centralisent leur distribution, le produit qui serait cultivé par un agriculteur d'une région spécifique, mais qui devrait

LE DROIT ET LES SAT: PERSPECTIVE CANADIENNE 1197 transiter par l'entrepôt d'un grand centre urbain avant de revenir dans le supermarché de la région où il a été cultivé pourrait-il être considéré comme local? Si la définition législative d'un produit fondée sur l'aspect géographique n'est pas aisée, la prise en compte de critères sociaux, environnementaux, culturels, en raison de leur appréciation particulièrement subjective, risque de poser d'autres défis. Le recours à ces normes générales du droit de la consommation permet également un certain contrôle des initiatives de certification émanant du secteur privé. En effet, en interdisant les déclarations fausses ou trompeuses relativement à un produit de façon générale, elle s'adresse également aux déclarations que constituent les labels et certifications. En plus du recours aux dispositions existantes du droit de la consommation, les États pourraient intervenir afin de faciliter la reconnaissance des aliments issus de SAT. Cela pourrait se faire par la définition de termes dans une loi. L'expression «produit local», par exemple, a été définie et donc circonscrite dans la loi ontarienne mentionnée précédemment. Elle fait référence aux «aliments produits ou récoltés en Ontario, y compris les aliments provenant des forêts ou des eaux douces; b) sous réserve de toute restriction énoncée dans les règlements, les aliments et boissons fabriqués en Ontario, s'ils contiennent des ingrédients qui y sont produits ou récoltés» (art. 2 Loi). Le projet de loi britanno-colombien prévoit une disposition similaire (art. 1 Projet de loi). Dans ces deux lois, la définition du mot«local» doit être comprise en tenant compte de l'étendue du territoire des provinces visées. À titre d'illustration, l'ontario a une superficie de plus d'un million de kilomètres carrés. Cette définition législative du mot «local» pose plusieurs questions juridiques intéressantes : le législateur d'une autre province qui voudrait définir le terme «local» dans une perspective davantage conforme à la conception des SAT aurait-il désormais plus de difficultés à le faire? Le mot«local» devrait-il être défini en des termes aussi précis que dans la loi ontarienne et britannocolombienne? Une définition législative qui répondrait spécifiquement aux caractéristiques des SAT ne devrait-elle pas permettre une certaine flexibilité en fonction des caractéristiques d'une région ou d'un État? En tout état de cause, toute tentative de formulation est susceptible d'être critiquée, l'une étant susceptible de générer des dérives alors que l'autre ne correspondrait pas forcément à un véritable SAT. Le changement d'interprétation du mot«local» par le gouvernement fédéral offre un exemple éloquent des critiques susceptibles d'être formulées quant à une position à ce sujet que prendrait un gouvernement. Dans la foulée de l'adoption de la loi ontarienne, l'agence canadienne

1198 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS d'inspection des aliments (ACIA) a modifié sa politique relative aux allégations sur les aliments quant à l'interprétation du mot «local». Auparavant, le terme «local» correspondait à tout aliment fabriqué dans un rayon de 50 km de l'endroit où il était vendu ou à tout aliment provenant de la collectivité locale où il était vendu ou d'une collectivité locale adjacente. Désormais et jusqu'à l'adoption de la politique définitive sur le sujet, le terme «local» peut être utilisé pour les aliments produits dans la province ou le territoire où ils sont vendus ou produits pour les aliments vendus dans d'autres provinces ou territoires dans un rayon de 50 km de la province ou du territoire d'origine. Il est possible de se demander si une définition du terme «local» aussi étroitement liée aux frontières des provinces canadiennes ne constitue pas un outil de promotion de la provenance des produits auprès des consommateurs plutôt qu'une définition favorisant réellement les SAT. La façon la plus répandue d'atteindre cet objectif, en droit, est par le biais des appellations réservées [Chazoule et Lambert (2007)]. Le régime québécois créé sous l'égide de la Loi sur les appellations réservées et les termes valorisants (LARTV) en est un exemple. Ce régime, créé en 2006, est le seul du genre dans le pays et permet de «développer et maintenir des systèmes de reconnaissance, de certification, de surveillance et d'information permettant d'une part à des regroupements d'entreprises agroalimentaires d'utiliser une appellation pour des produits se distinguant par leur origine ou leur qualité, et d'autre part d'assurer l'intégrité desdits produits en vue de gagner la confiance de ceux et celles qui les consomment» (CARTV). De façon plus concrète, ce régime soumet l'utilisation des appellations réservées à tout produit commercialisé au Québec à l'exigence d'être certifié par un organisme certificateur accrédité par le CARTV, organisme désigné pour remplir cette fonction. Pour l'heure, seuls les termes «biologique», «agneau de Charlevoix», «cidre de glace du Québec» et«vin de glace du Québec» font l'objet d'une appellation, mais les possibilités sont grandes. Au contraire de l'europe, les terroirs québécois sont en formation et la LARTV, au lieu d'en être le reflet, contribuera à les créer et à les développer. À notre avis, un tel régime permet de s'assurer du respect de critères uniformes à la grandeur du territoire, d'enrayer la confusion et de renforcer la crédibilité associée à l'utilisation d'une appellation. En réservant l'usage de termes propres aux SAT, les consommateurs désireux d'acheter des produits se démarquant de ceux issus du système agroindustriel bénéficient d'une information fiable et sûre et peuvent ainsi faire des choix plus éclairés. En plus d'assurer une protection des

LE DROIT ET LES SAT : PERSPECTIVE CANADIENNE 1199 consommateurs, ce régime a le potentiel d'offrir une protection aux producteurs qui verraient leurs produits concurrencés par des produits qui tenteraient de s'approprier ces termes spécifiques sans réel fondement. De plus, la reconnaissance particulière qu'offre ce régime auprès des consommateurs est susceptible d'inciter nombre de producteurs à convertir leurs modes de production afin de répondre aux critères associés à ces appellations ou à faire certifier leurs produits afin de bénéficier de leur plus-value sur le marché. Cet outil juridique peut ainsi encourager la création de filières locales de production qui favorisent l'agritourisme et par là même un développement territorial [Jouve, Chazoule et Lambert (2008)]. Au regard de ce qui précède, force est de constater que le droit canadien de 1' agroalimentaire est en pleine effervescence et que le débat sur la manière d'encadrer efficacement les SAT par le droit y est bel et bien lancé. CoNCLUSION Les SAT sont essentiels à la diversité agricole et alimentaire et donc à l'atteinte de la sécurité alimentaire. Le droit peut intervenir de plusieurs manières afin de justifier, promouvoir et protéger les SAT. L'objectif de cet article était de présenter les principales fonctions du droit pour ce faire et de mettre en exergue certains défis juridiques que posent les SAT. Cette analyse fait ressortir que, malgré l'hégémonie du droit international économique et, donc, l'hégémonie du système alimentaire de production et de consommation de masse qu'il soutient naturellement, il existe encore un espace politique et juridique permettant l'élaboration des SAT. À notre avis, il est important que les États et la société civile sortent du discours prédominant selon lequel les accords de libéralisation des échanges lient totalement les mains des États sur la scène nationale et qu'ils s'engagent dans une position plus proactive et constructive afin d'utiliser de façon adéquate l'espace politique et juridique effectivement disponible. À cet effet, réfléchir à l'élaboration des SAT en les fondant sur le respect des droits fondamentaux et en comprenant qu'ils peuvent contribuer à leur réalisation permet d'offrir un cadre conceptuel solide pour l'adoption d'instruments juridiques plus techniques, mais nécessaires à la promotion et la protection des SAT. Quels que soient les instruments juridiques qui seront priorisés pour promouvoir et protéger les SAT, il faudra arriver à développer un droit

1200 G. PARENT, M.-C. DESJARDINS international, national et régional assez souple qui permette la prise en compte des réalités culturelles et régionales transposées dans les définitions variables de différents termes communs. RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES ACADÉMIE D'AGRICULTURE DE FRANCE [2014], <<Les systèmes alimentaires territorialisés : quelle contribution à la sécurité alimentaire?», CR des séances de l'académie d'agriculture de France, Paris. ASSOCIATION DES RÉGIONS DE FRANCE [2014], Déclaration de Rennes, Rennes, 4 juil. BELLEY J.G. [1996], «L'État et la régulation juridique des sociétés globales : pour une problématique du pluralisme juridique >>, 18(1), Sociologies et sociétés 11. BLOUIN C. et al. [2009], Local Food Systems and Public Policy : A Review of the Literature, Équiterre & The Centre for Tracte Policy and Law, Carleton University, sept. BRODEUR J. et al. [2010], Pour une meilleure cohérence des normes internationales : Reconnaître la spécificité agricole et alimentaire pour le respect des droits humains, Y. Blais, Cowansville. CHAZOULE C., LAMBERT R. [2007], «L'émergence des appellations d'origine au Québec ; négociations autour d'une nouvelle convention de qualité >>, Économie rurale no 299, mai-juin, p. 24-41. CHIAROLLA C., LOUAFI S., SCHLOEN M. [2012], «Genetic Resources for Food and Agriculture and Farmers' Rights: an analysis of the relationship between the Nagoya Protocol and related instruments >> in Margera E., Buck M. and Tsioumani E. (eds), The Nagoya Protocol in Perspective: Implications for International Law and Implementation Challenges, Brill/Martinus Nijhoff, Leiden/Boston. CONSEIL DELA FAO [2005], Directives volontaires à l'appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale, FAO, Rome. DELMAS-MARTY M. [1998], Trois défis pour un droit mondial, Éd. du Seuil, Paris. DE SCHUTTER O. [2011], L'Organisation Mondiale du Commerce et l'agenda sur la Crise Mondiale de la Sécurité Alimentaire : Placer la sécurité alimentaire au sommet du système commercial international, Note d'information, 4 nov. DE SCHUTTER O. [2014], Rapport final: Le droit à l'alimentation, facteur de changement, Conseil des droits de l'homme, NHRC/25/57. DESJARDINS M.C. [2015], Contribution à l'analyse de la certification du commerce équitable depuis une perspective juridique. L'exemple du secteur viticole, Y. Blais, Cowansville.

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