La Crise de Sauvegarde des Produits Alimentaires en Afrique du Sud: Juillet 2002 Mémorandum de Fond 2 pour discussion La préparation à- et la prévention des Chocs de Consommation Majeurs 1 I. Origines de ce Mémorandum En juin 2002, la Région Afrique de la Banque a preparé un Mémorandum de fond sur la Situation Alimentaire en Afrique du Sud (McConnell-Brooks, AFTR1). Il ouvrait un débat sur la crise actuelle de sauvegarde alimentaire et proposait des options pour canaliser l aide apportée par la Banque aux pays affectés, dans leur effort de rétablissement après cette crise. Le présent memorandum s inspire des idées développées dans le memorandum de juin mais avec un point de vue différent. Il explore la manière dont le choc touchant la production se transmit aux ménages sous la forme d un choc touchant la consommation. Etant données les différences en avoirs et en accès aux opportunités du marché, les ménages aisés et les ménages défavorisés auront des capacités très différentes de prévention des pertes à long terme, pertes telles que les morts de nourrissons (jusqu à 1 an), les arrêts de croissance, les résultats éducationnels bas, les autres pièges de productivité réduite résultant de la pauvreté, etc. qui peuvent découler des chocs de consommation à court terme comme la sécheresse actuelle. Ce mémorandum éclaire le besoin d et les moyens d - atteindre les ménages les plus pauvres qui peuvent expérimenter des défaillances ou des manques en matière d allocation ou de demande, manques qui les empêchent de bénéficier de manière adéquate des améliorations en matière d offre, telles que l approvisionnement en nourriture du marché. Ce mémorandum propose des amendements spécifiques aux recommendations de politique de l AFR destinées aux pays en crise. Ces amendements ont pour but l amélioration des résultats et des entrées des marchés agricoles, y compris celui du cheptel, et ce, dans le but d éviter la perversion du système «D» des plus pauvres, système qui a pour conséquence une dissipation de l actif productif. Ce mémorandum ajoute à la discussion sur les mécanismes d assurance catastrophe, mécanismes que la note précédente a relevé comme étant liés à des indices basés sur les conditions météorologiques. Enfin, il apporte des options concrètes pour la gestion que la Région Afrique peut prendre en considération lorsqu elle aide les pays à développer une assurance abordable, non basée sur la cotisation mais plutôt sur un mécanisme de déclenchement, c est-à-dire, des réseaux de sécurité ciblés capables d être introduits pendant la crise actuelle, peaufinés dans les années entre deux crises et réévalués si nécessaire lors de la prochaine, et non moins inévitable, crise. II. Relations entre les chocs de production et les chocs de consommation La crise alimentaire en Afrique du Sud est dûe non seulement à un facteur climatique affectant la productivité régionale et l approvisionnement en nourriture, mais aussi aux faiblesses des cadres politiques de ces pays, faiblesses qui résultent en une maladresse habituelle du secteur public des pays concernés à gérer l impact des chocs climatiques, ou celle des marchés à répondre. Alors même qu à l origine le choc est un choc de production, son impact est très rapidement ressenti par une grande majorité des ménages de la région comme un choc de consommation. 1 Ce mémorandum a été préparé par Trina Haque (HDNVP), Harold Alderman (AFTHD), et Kalanidhi Subbarao (AFTHD/HDNSP) avec l aide d Arvil Van Adams (AFTH3). 1
Les «chocs» saisonniers de consommation. Les grandes sécheresses périodiques que la région d Afrique du Sud a expérimenté -y compris la sécheresse actuelle- représentent en bien des façons une aggravation des baisses saisonnières. Beaucoup de ménages ruraux, dont le mode opérationnel principal est une technologie basée sur le niveau des précipitations, ne sont pas capables d égaliser leur consommation même durant le cycle agricole normal, ce qui entraîne des variations saisonnières en matière de prix de la nourriture et en matière de consommation. Ceci est illustré dans les deux diagrammes suivants. Le premier diagramme montre l excès des prix des céréales comestibles pendant la période creuse (par rapport à la saison suivant immédiatement les récoltes) au Malawi, au Mozambique, en Tanzanie et en Zambie. Nous pouvons prévoir que les prix plus élevés vont rendre les céréales moins abordables pour les ménages défavorisés qui sont des consommateurs payant au comptant (voir ci-dessous). L augmentation saisonnière des niveaux de pauvreté résultant de ces prix élevés pendant la saison de famine précédant la récolte est illustrée, pour le Zimbabwe, dans le deuxième diagramme. Diagramme 1 350 300 250 200 Excess of lean period maize price over harvest period maize price: average of observed (regional) prices, 4 countries (%) Mozambique Malawi Zambia Tanzania 150 100 50 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1998 Source: Estimations calculées par le personnel de la Banque Mondiale 2
Diagramme 2 70 Pauvreté saisonnière dans le Zimbabwe rural 60 Prevalence of Severe Poverty 50 40 30 20 10 0 July Aug. Sept. Oct. Nov. Dec. Jan. Feb. Mar. Apr. May June Source: Gouvernement du Zimbabwe. Note: L information porte sur la fréquence de la pauvreté rurale extrême (ou sévère, c est-à-dire la proportion des ménages vivant sous le seuil de pauvreté) selon le mois de l entretien. Le ICES est représentatif sur une base annuelle et il n était nullement intentionnel de le rendre statistiquement représentatif sur une base mensuelle. Ce diagramme n a qu une valeur d exemple. Consommateurs gagnant net contre producteurs produisant net. Les données disponibles sur les ménages suggèrent que la plupart des ménages pauvres sont des consommateurs payés net plutôt que des producteurs de nourriture produisant net. Alors que les vendeurs nets de céréales possèdent un certain tampon de protection vis-à-vis des prix plus élevés pour leurs résultats en période de production diminuée, les consommateurs nets n en ont pas autant. Des facilités de stockage local et de petit transport pourraient permettre à ces ménages de s ouvrir vers un arbitrage de nourriture à la fois inter-spatial et inter-temporel, afin d obtenir de meilleurs prix. De telles facilités sont souvent rudimentaires. En leur absence, ces ménages finissent souvent par vendre tôt lorsque les prix sont bas et par devoir acheter plus tard lorsque les prix sont à leur point le plus élevé. Des preuves provenant des régions semi-arides de l Inde indiquent aussi que les ménages ruraux pauvres font face à une plus grande volatilité de revenus et de profits que les ménages plus riches, alors que les deux partagent les mêmes présomptions d incertitude en matière de précipitation. Les fermiers les plus riches et possédant le plus de terres dans les zones rurales auront probablement et par définition une base d actifs plus large, base qui comprendra des facilités de stockage ainsi que l accès à des systèmes de transport. C est l assurance que les fermiers les plus pauvres bénéficieront del accessibilité à de tels mécanismes -soit par le moyen du micro-crédit ou par le levier étatique de l activité communautaire- qui sera importante pour atténuer l impact distributionnel du choc de production. 3
L entraide mutuelle tend à disparaître. Et alors que des chocs de production périodiques et saisonniers affectent plus ou moins simultanément tous les ménages dans une localité donnée, la nature covariate de ces chocs signifie que l entraide mutuelle traditionnelle ou les mécanismes informels d assurance tendent à disparaître dans la mesure où les ménages riches tout comme les ménages pauvres sont victimes de ce stress. Pendant la crise actuelle, par exemple, cela signifie que les deux ou trois derniers déciles de la population rurale souffrent probablement de baisses encore plus grandes dans le domaine du bien-être et de la santé que ne le mettraient en évidence une évaluation directe des baisses de la production. Les ménages les plus pauvres ont aussi tendance à se rétablir moins facilement, même après que la crise a passé. Si plusieurs sécheresses se suivent les unes à la suite des autres, la capacité des ménages les plus défavorisés à retrouver leurs niveaux de production et de consommation, ne serait-ce même qu à leurs niveaux originels d avant la succession de sécheresses, peut être endommagé en permanence. Il en est ainsi parce que les ménages les plus défavorisés ont tendance, en situation de détresse, à effectuer des ventes de leurs actifs productifs, tels que le bétail plus tôt que les ménages plus aisés, puisque les mécanismes de système «D», moins coûteux, s épuisent. La nature cumulative des chocs a été observée à la fois en Ethiope et au Burkina Faso lors des sécheresses des années 80. Marchés de Bétail. En dehors de leur propre travail, le bétail et autres animaux ont tendance à être la forme la plus courante d actifs commerciaux que les pauvres en zone rurale puissent posséder. En période de détresse économique, tel que c est le cas maintenant ou dans les prochains mois jusqu à la prochaine récolte, il est fort probable que les ménages les plus pauvres effectueront des ventes de détresse, -ventes de bétail. Etant donné le peu d intégration des marchés dans la plupart des pays de la région, le prix local du bétail peut aisément plonger, eu égard à l offre excédentaire de bétail et à la très basse demande effective. Si le ménage réussit à vraiment vendre l animal, il devra faire face à un double danger peu de liquidités pour faire face aux besoins immédiats de consommation et la perte de son pouvoir productif de tirage pour la prochaine saison agricole. Reconnaissant que cette situation est handicapante pour les ménages pauvres en termes de production et de consommation, lors d une sécheresse récente, le Fonds «Save the Children» a commencé à soutenir un système de rachat par lequel les ménages pauvres de la région d Afrique du Sud pouvaient obtenir un prix équitable pour le bétail et ensuite les racheter plus tard. La Banque a soutenu un projet au Kenya pour stabiliser les prix du bétail en subventionnant le transport en provenance des régions affectées par la sécheresse. Pertes à long terme dans le développement humain. Il existe beaucoup de preuves indiquant une nutrition diminuée des enfants à l âge le plus vulnérable (6-24 mois) même en période de sécheresse modérée dans le pays. Des données sur la région montrent aussi qu un tel choc à court terme a des conséquences à long terme, en matière de scolarisation réduite et en matière d arrêt de développement de l adulte, ces deux conséquences entraînant des niveaux plus bas de productivité. Kelly (2000) a remarqué que parmi les obstacles majeurs empêchant les enfants de rester scolarisés, l on trouvait le manque de finances, l augmentation des responsabilités de famille, ainsi que le stigmate et le traumatisme d événements tels que la mort des parents. Bien que les preuves reliant les taux d abandon de la scolarité à des chocs à court terme manquent, il est en revanche indubitable que les enfants abandonnent leur scolarité à la suite de chocs permanents tels que le décès de leurs parents. Au Zimbabwe, à la suite du décès de travailleurs fermiers (largement dû au SIDA), 4
48% des enfants (appartenant à ces familles) ont abandonné leur scolarité (Kelly 1999). Si l on considère que les pays souffrant actuellement de cette sévère crise alimentaire sont aussi ceux qui ont sévèrement été touchés par le SIDA, il y a peu de doute que la probabilité qu un enfant abandonne sa scolarité lors de cette période difficile ait dramatiquement augmenté en raison même de la combinaison de ces risques. Résumé. La sécheresse actuelle doit être perçue comme une partie intégrante d une série de chocs répétés sur la production et la consommation (voir Diagramme 3). Les ménages pauvres qui doivent recourir à des ventes de détresse de leurs actifs productifs ou à des systèmes «D» pervers ayant des conséquences à long terme, font supposer un coût à la société globale en termes de production économique perdue, de productivité économique perdue, une hémorragie potentielle sur les ressources publiques en termes de transferts, et la création d une force socialement déstabilisante. L impact cumulé sur les ménages les plus défavorisés peut entraîner des revers significatifs dans les efforts de réduction de la pauvreté. Il y a donc ainsi un cas d espèce à la fois humanitaire et économique en faveur d une aide à de tels pays, dans un but de développement d un cadre de politique publique de prévention des facteurs climatiques entraînant des pertes importantes et permanentes en matière de bien-être pour les ménages les plus pauvres. L observation des modèles distributionnels des sècheresses précédentes révèle que des réformes destinées à faciliter des marchés de données et de résultats mieux intégrés sont clairement un élément nécessaire d un compromis de politique du point de vue de l habilitation des ménages plus défavorisés à profiter des mécanismes de stabilisation des revenus basés sur le marché ; mais ils ne peuvent et n ont pas besoin- d être les seuls mécanismes vers lesquels les ménages les plus pauvres pourraient se tourner. Tous les types de ménages ne pourront pas profiter de tels mécanismes, et parmi ceux qui en bénéficient, il y aura une certaine inégalité dans l étendue de la protection que les ménages pourront obtenir. Un financement public des mécanismes d assurance des catastrophes et des réseaux de protection doit aussi faire partie de la réponse politique. Diagramme 3 2,500,000 2,000,000 Malawi Mozambique Zambia Maize production (Mt) 1,500,000 1,000,000 500,000 0 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1997 Source: Estimations par le Personnel de la Banque Mondiale. III. Recommendations 5
Nous trouvons les recommendations émises par le mémorandum précédent à la fois solides et utiles. La section suivante complémente ces idées et discute les interventions publiques du côté de la demande, ce qui peut aider tant à surmonter les défauts d allocation qu à renforcer la réponse des ménages face aux stimulants accessoires dans le domaine de l offre. Le travail de la Banque sur les réseaux de sécurité et les crises économiques signifie globalement qu elle est bien positionnée pour aider les pays de la région Afrique du Sud à aller de l avant rapidement et effectivement dans ces domaines. i. Suppression des contraintes à l émergence de marchés ruraux fonctionnant bien. Dans notre politique de dialogue avec les pays, nous devons faire face à la question de fixation des prix pan-territoriale. L argument de la libération des prix et du haut coût local du prix des denrées alimentaires dans les zones de basse production est souvent un «épouvantail» utilisé pour justifier une libéralisation lente ou des baisses. Si le prix doit être un mécanisme d arbitrage à travers les zones de surplus et de déficit de production, la fixation des prix au plan pan-territorial mettrait une sourdine aux primes commerciales. Au lieu de cela, nous devons établir le cas d espèce qu un même objectif (d assurer une allocation alimentaire aux groupes de population ayant de faibles revenus) peut être achevé par l amélioration du pouvoir d achat des populations défavorisées au moyen des revenus, et non des prix ; e.g., l on peut souhaiter de poursuivre l option de soutien ciblé des transferts de revenu plutôt que de subventionner des prix non ciblés. ii. Assurance basée sur les conditions météorologiques: réseaux de protection contribuants et non contribuants Questions génériques Le dossier global de l assurance agricole n est pas encourageant. Des programmes ont échoué en raison des obstacles au contrôle imposés par l assymétrie de l information et par le risque moral qui réduit les efforts d atténuation des risques. Beaucoup de désastres ont un risque réduit de survenir dans n importe quel endroit donné, cependant ils entraînent des coûts élevés lorsqu ils ont lieu et, ce faisant, ne sont pas adaptés à l assurance privée. Dans d autres cas, le déficit a lieu régulièrement et nécessite donc une prime relativement élevée pour être profitable. Cependant, un autre obstacle à l assurance se trouve dans l impératif politique d offrir des programmes qui écartent les dispositions privées mais ne sont ni actuellement solides en tant qu assurance ni ne bénéficient totalement de fonds en tant qu alternative à une assurance privée. Pour surmonter certains des problèmes bien connus de l assurance récolte traditionnelle, la Banque Mondiale et nombre de ses partenaires sont en train de tester de nouveaux produits d assurance, tels que des polices d assurance basées sur les précipitations. Ces produits sont basés sur des indicateurs objectifs de gros temps et ne demandent pas l évaluation des pertes; d ailleurs, certaines propositions ne requièrent même pas que l assuré soit un cultivateur. La Banque est aussi en train d explorer de nouveaux mécanismes d assurance contre des risques liés aux prix. De tels arrangements d assurance prix, encore au stade expérimental, fonctionneront en conjonction avec des instruments de crédit dans le but de diminuer le risque à la fois pour les établissements financiers prêteurs et pour les producteurs petits 6
emprunteurs ; cependant, ces programmes devront être adaptés au cas par cas avant de pouvoir bénéficier aux consommateurs à faible revenus. Options de financement public contre-cycliques. Le risque tant en matière de prix qu en matière de production peut être abordé aussi bien par la position fiscale des gouvernements que par celle des ménages. En effet, les gouvernements ne veulent peut-être pas seulement égaliser la consommation, mais aussi s engager dans des dépenses allant à l encontre du cycle. Des mécanismes d assurance peuvent aider les gouvernements nationaux ou municipaux à établir des fonds pour les «mauvais jours» -ou dans le cadre du contexte spécifique à l Afrique du Sud- des fonds pour les «jours de sécheresse». Pour permettre une budgétisation et une mise en priorité publiques qui soient transparentes et responsables, un tel Fonds ne devrait pas être hors budget. 2 Trois questions seront importantes cependant. Premièrement, de conduire l analyse économique et fiscale qui étayerait l inclusion d un tel fonds «sécheresse» au sein même du déficit fiscal acceptable dans le cadre du FMI. Deuxièmement, d aider les gouvernements à construire un cadre de travail règlementaire qui protège du détour des fonds lors des périodes sans crise. La Banque pourrait mobiliser un grand nombre d expériences issues des travaux des pays FSU dans lesquels des fonds d assurance santé ont été établis selon les mêmes grandes lignes. Troisièmement, il faut identifier des objectifs déclencheurs qui évitent le risque moral et les questions d information assymétriques. L index basé sur les conditions météorologiques est un choix raisonnable selon les circonstances. Cette approche fait l objet d une étude pilote dans des projets soutenus par la Banque en Ethiopie, au Maroc et au Nicaragua. Une autre question clé est de savoir si un tel fonds grouperait les risques au niveau national ou multi-national. Notre recommendation serait l établissement d un fonds de sécheresse de niveau SADC, dans la mesure où des chocs climatiques ont eu tendance à affecter tous les pays simultanément mais à des niveaux différents. Une approche multi-pays ajouterait inévitablement une certaine complexité et un risque moral potentiel au niveau national, mais vaut peut-être bien les bénéfices pouvant être gagnés d un groupe de risque élargi. L établissement d un fonds bien déterminé serait essentiel pour un fonds d assurance catastrophe contribuante dans lequel les ménages pourraient aussi participer. Cependant, un fonds d assurance contribuante n est pas bien adapté aux besoins des ménages les plus défavorisés qui ne pourront peut-être pas se permettre de payer les primes d assurance. Néanmoins, un fonds sécheresse déclenché par des critères objectifs pourrait être utilisé pour fonder des interventions de réseaux de protection à la fois contribuantes et non contribuantes pour les ménages les plus défavorisés. De telles interventions non contribuantes et de réseaux de protection, pouvant être mises en application d une manière effective par rapport au coût dans des pays à faible revenu, comprennent les interventions suivantes : Programmes de Travaux Publics. L expérience internationale importante indique que des programmes de travaux publics (PTP) peuvent être conçus comme allant à l encontre d un cycle de crise. En plus d un mécanisme approprié de budgétisation, la fonction d assurance 2 L alternative serait de se reposer sur un financement du déficit, les niveaux et sources de financement duquel devant être négociés au moment de chaque crise. Un désavantage de ce mécanisme est l introduction de l incertitude dans la planification des programmes au-delà même de l incertitude reliée à l avènement de la crise. 7
de ces programmes est mise en valeur par un réapprovisionnement en idées entre des périodes d utilisation intensive. Transferts conditionnels de liquidités liés à la santé/à la scolarisation. Dans la mesure où la scolarisation est affectée par des chocs liés aux conditions météorologiques ou bien dans la mesure où le besoin de mesures préventives de santé publique augmente dans de telles circonstances, des transferts conditionnels de liquidités peuvent aussi être rattachés à un financement allant à l encontre de ce cycle de crise. Cependant, à l inverse des programmes de travaux publics (PTP) qui apprécient un certain degré d auto-objectivisation, de tels transferts conditionnels de liquidités requièrent à la fois un mécanisme explicite de formation d objectif (mais pas nécessairement un critère manifeste -l objectivisation basée sur la communauté est un mécanisme et non un critère) et une stratégie définie de sortie (de crise). A l heure actuelle, le Zimbabwe met en œuvre un objectif de programme de renonciation aux frais de scolarité, programme qui paie les frais de scolarité et les cotisations pour plus de 600,000 enfants, directement aux écoles. Des programmes similaires sont en cours de réalisation en Indonésie, au Mexique, au Brésil et ailleurs. Un tel programme de transfert peut, en fonction de sa conception, procurer un transfert substantiel vers les ménages défavorisés tout en protégeant en même temps les investissements en capital humain d enfants vulnérables. Les compromis de départ sont populaires et peuvent éviter les extensions temporelles d un choc à court terme, extensions dûes à des contraintes en liquidités au plant. Là où des marchés sont développés, des bons de consommation peuvent avoir un impact développemental plus grand dans le long terme. Tout comme il est ci-dessus mentionné, un critère d objectivisation et des stratégies de sortie de crise mettent en valeur la fonction d assurance. Des combinaisons exerçant une pression sur l entraide mutuelle. Les communautés ont procuré des soupapes de sécurité bien avant que les gouvernements n adoptent cette responsabilité. Elles possèdent un potentiel d utilisation du savoir local et en fonction des caractéristiques clés de leur conception- la capacité de prévenir la mise à l écart des efforts individuels et du risque moral. Cependant, les réseaux de protection informels ont tendance à disparaître dans les communautés les plus pauvres et avec des chocs covariate. Un soutien aux réseaux de protection traditionnels (tels que le champ du chef, - zunde ra mambo au Zimbabwe) peut être à la fois culturellement approprié et durable. iii. Surveillance avancée et contrôle régulier. Des investissements considérables ont eu lieu dans les systèmes de surveillance avancée de la famine dans nombre de pays d Afrique sub-saharienne. Alors que de tels systèmes peuvent être équipés d une capacité technique adéquate, ils ne sont pas forcément liés à un processus de prise de décision. Qui plus est, beaucoup de systèmes de surveillance avancée sont plus orientés vers un suivi des défaillances de production que vers une garantie de contrôle des prix et des salaires comme c est le cas en Inde, Bengladesh, etc. S occuper des crises de sauvegarde alimentaire dans un cadre élargi de gestion du risque. 8
Beaucoup de pays du cône sud, victimes de sérieuses crises de sauvegarde alimentaire sont aussi sujettes à de grandes variations de l activité économique dûes à d autres chocs, de nature covariate. Par exemple, la plupart des pays sont sérieusement pieds et poings liés à leur système fiscal ainsi que pris au piège de la pauvreté, ayant fait l expérience de sérieux chocs structurels (e.g., la crise minière en Zambie), ou de changements et de renversements systémiques sur les plans socio-économique et politique (e.g., Zimbabwe) ainsi que de la mortalité dûe au SIDA et de la perte des soutiens de famille à travers la Région. Qui plus est, dans certains de ces pays, la vulnérabilité reliée à la volatilité macroéconomique a d autant plus augmenté alors même que les modalités du commerce se sont aggravées de manière dramatique ces dernières années. La magnitude, la durée et la fréquence de tels chocs économiques doivent être prises en considération lors de la conception de politiques d intervention à court ou à moyen terme, politiques devant faire face à des carences de production localisées, dans la mesure où l impact final sur le bien-être des ménages dépend grandement non seulement des interventions faisant face à la crise immédiate de sauvegarde alimentaire dans une région donnée victime de la sécheresse, mais aussi sur l agrégation (non moins importante) des risques. 9