Bureau 413/MCB Le Président N /G/156/13-0680 B NOISIEL, le 31 OCT. 2013 N 13-0161 R RECOMMANDE AVEC A.R. Monsieur le Maire, Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes d Ile-de-France sur l examen des suites données par la ville de Paris aux observations et recommandations formulées dans le rapport d observations définitives relatif à la politique d accueil de la petite enfance, adressé à la ville le 26 décembre 2006. Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l article L. 243-5, alinéa 4, du code des juridictions financières. Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l assemblée délibérante. Conformément à la loi, l ensemble doit : 1. faire l objet d une inscription à l ordre du jour de la plus proche réunion de l assemblée ; 2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ; 3. donner lieu à débat. Dès la plus proche réunion de l assemblée, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n 78-753 du 17 juillet 1978. P.J. : 1 Monsieur Bertrand Delanoë Maire de Paris Hôtel de Ville de Paris 75196 PARIS RP 6, Cours des Roches - B.P. 226 - Noisiel - 77441 Marne la Vallée Cedex 2 Tel. 01.64.80.88.88 Fax 01.64.80.88.53./.
Bureau 413/MCB 2 Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport d observations et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l assemblée délibérante. Enfin, je vous précise qu en application des dispositions de l article R. 241-23 du code précité, le rapport d observations et la réponse jointe sont transmis au préfet de la région d Ile-de-France, Préfet de Paris et au directeur régional des finances publiques d Ile-de- France et du département de Paris. Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l expression de ma considération distinguée. Jean-Yves Bertucci
«La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration» Article 15 de la Déclaration des Droits de l Homme et du Citoyen RAPPORT DE SUIVI DES RECOMMANDATIONS CAHIER N 2 LA POLITIQUE D ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE VILLE DE PARIS OBSERVATIONS DÉFINITIVES délibérées le 12 septembre 2013
SOMMAIRE SYNTHÈSE DU SUIVI DES RECOMMANDATIONS... 3 PROCÉDURE, PÉRIMÈTRE, MÉTHODES... 5 ANALYSE DES SUITES RESERVÉES AUX RECOMMANDATIONS... 5 1. LE PILOTAGE DU DIPOSITIF... 6 1.1. Evolution de l offre de places d accueil dans Paris... 6 1.2. Le suivi de l offre des places d accueil... 6 1.3. Le suivi budgétaire et financier... 7 2. ORGANISATION ET FINANCEMENT DE L ACCUEIL DES ENFANTS DANS LES CRÈCHES... 7 2.1. Le fonctionnement des commissions d attribution de places en crèche... 7 2.2. Les projets d établissement des crèches municipales... 8 2.3. La mise à disposition de locaux aux associations subventionnées... 8 2.4. Modalités de gestion des aides de la Caf octroyées dans le cadre des contrats enfance... 8 3. LA GESTION DU PERSONNEL DE LA PETITE ENFANCE... 9 3.1. Les logements de fonction des directrices de crèche... 9 3.2. Les tarifs privilégiés appliqués aux agents de la ville de Paris et à d autres entités... 10 GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISÉS... 12 S3/2130666/SH 2/12
SYNTHÈSE DU SUIVI DES RECOMMANDATIONS Les recommandations et observations formulées par la chambre dans son rapport publié en 2006 ont été en grande majorité suivies d effet. Le bilan du suivi des recommandations, récapitulé dans le tableau ci-après, est le suivant : - recommandations suivies : 7 - recommandation partiellement suivie : 1 - recommandation maintenue : 1 Le bilan du suivi des recommandations est récapitulé dans le tableau ci-après : Sujet Recommandations Suites données par la ville de Paris 1.2. Le suivi de l'offre des places d'accueil 1.3. Le suivi budgétaire et financier 2.1. Le fonctionnement des commissions d'attribution de places en crèche 2.2. Les projets d'établissement des crèches municipales 2.3. La mise à disposition de locaux aux associations subventionnées Mettre en place les instruments d'évaluation et de pilotage prévus par les contrats enfance. Disposer d un coût de revient par établissement ; la ville prévoyait de l'obtenir au moyen de procédures automatisées de gestion. Veiller à la présence effective des associations subventionnées lors des réunions des commissions d'attribution des places en crèche. Créer une commission d'attribution de places en crèche dans chaque arrondissement de la capitale. Mettre en place dans chaque établissement d'accueil de la petite enfance un projet d'établissement. Mettre fin dans les meilleurs délais à la situation irrégulière de huit associations bénéficiant de mise à disposition de locaux sans convention. La ville a mis en place le comité de pilotage prévu par les contrats enfance-jeunesse qui ont succédé aux contrats enfance. Recommandation suivie Ce projet a été mis en œuvre : la ville dispose dorénavant du coût de revient par établissement. Recommandation suivie Cette recommandation a été suivie : la ville a prévu, dans les conventions la liant à ces associations, des sanctions financières à l'encontre de ces dernières en cas de nonparticipation à ces commissions. Recommandation suivie Cette recommandation a été suivie : les vingt arrondissements de la capitale disposent d'une commission d'attribution de places en crèche. Recommandation suivie Cette recommandation a été suivie : fin 2012, 371 des 395 établissements, soit la quasi-totalité des structures d accueil, disposaient d un projet d établissement validé. Recommandation suivie. Cette recommandation n'a pas été suivie : au moment du contrôle, la situation des huit associations n'avait pas été régularisée. Recommandation maintenue 3/12
2.4. Les modalités de gestion des aides de la Caf 3.1. Les logements de fonction des directrices de crèche 3.2. Les tarifs privilégiés appliqués aux agents de la ville Source : CRC Accélérer le rythme de production des justificatifs pour le versement par la Caf des prestations dues, et d'émission des ordres de recettes. L attribution d'un logement de fonction par nécessité absolue de service à certaines directrices de crèches ne paraissait pas fondée. Mettre fin à la pratique irrégulière de fixation de tarifs spécifiques au bénéfice des personnels de la ville. Cette recommandation a été suivie en partie : le rythme des demandes de versement et d'émission d'ordres de recettes a été accéléré. Recommandation partiellement suivie. L effort doit être poursuivi. La ville a mis en place en 2007 un protocole d'occupation de logement de fonction par nécessité absolue de service pour les directrices de crèches. Ce protocole formalise et explicite les obligations mises à la charge des directrices logées. Recommandation suivie La recommandation a été suivie : la ville a substitué aux tarifs spécifiques bénéficiant au personnel, un dispositif de chèques emploi service universels. Recommandation suivie 4/12
PROCÉDURE, PÉRIMÈTRE, MÉTHODES Le présent contrôle a pour objet l examen des suites données par la ville de Paris aux observations et recommandations formulées dans le rapport d observations définitives relatif à la gestion de la petite enfance à Paris, adressé à la ville le 26 décembre 2006. Ce contrôle, inscrit au programme 2012 de la chambre, a été ouvert par lettre du président de la chambre en date du 6 avril 2012. Dans sa séance du 12 février 2013, la chambre a formulé des observations provisoires, qui ont été adressées à la ville de Paris le 3 avril 2013. La ville de Paris a répondu aux observations provisoires par voie électronique et par courrier le 6 juin 2013, enregistré au greffe le 11 juin 2013. Lors de sa séance du 12 septembre 2013, la chambre a arrêté les observations définitives suivantes. Le présent rapport est consacré uniquement à l examen des suites qui ont été réservées aux recommandations qui avaient été formulées par la chambre en 2006. Toutefois, ont été incluses dans le champ des recommandations, les actions attendues qui étaient la conclusion obligée des observations formulées dans le rapport. ANALYSE DES SUITES RESERVÉES AUX RECOMMANDATIONS Les observations et recommandations de la chambre dans son rapport de 2006 portaient sur les sujets suivants : - les instruments de pilotage et d évaluation prévus par les contrats-enfance ; - le suivi budgétaire et financier ; - le fonctionnement des commissions d attribution de places en crèche ; - les projets d établissement des crèches municipales ; - la mise à disposition de locaux aux associations subventionnées ; - les modalités de gestion des aides de la caisse d allocations familiales (Caf) ; - les logements de fonction attribués par nécessité absolue de service à des directrices de crèche ; - les tarifs privilégiés appliqués aux agents de la ville. 5/12
1. LE PILOTAGE DU DIPOSITIF 1.1. Evolution de l offre de places d accueil dans Paris La chambre avait relevé, dans son rapport de 2006, que la municipalité parisienne, après avoir constaté l insuffisance de l offre d accueil des jeunes enfants dans la capitale, avait décidé en 2002 de créer 4 500 places supplémentaires sur la durée de la mandature. Ce projet de création de 4 500 places a ultérieurement été complété par la volonté affirmée en 2007 de créer 700 places complémentaires. Un comité de suivi du projet, réuni en mai 2006, avait constaté que 3 212 des 4 500 places avaient été créées entre mars 2001 et mai 2006. Interrogée sur le niveau de réalisation du programme de création de 5 200 crèches, la ville indique avoir dépassé sa prévision puisque, entre 2001 et 2008, 5 816 places ont été créées : Tableau n 1 - Bilan général des places (mars 2001-mars 2008) mars 2001/mars 2007 mars 2007/mars 2008 crèches collectives municipales 1860 961 crèches collectives associatives 1496 99 sous-total 3356 1060 haltes-garderies municipales 757 201 haltes-garderies associatives 403 39 TOTAL 4516 1300 TOTAL GENERAL 5816 Source: VDP Un nouveau programme de création de 4 500 places a été engagé par la ville 1 et devrait permettre d atteindre un nombre total de 10 300 places nouvelles entre 2001 et 2014. La création de ces nouvelles places a eu pour effet d améliorer le taux de service, 2 qui est passé de 66,08 % en 2001 à 73,13 % en 2012. 1.2. Le suivi de l offre des places d accueil La chambre avait recommandé à la ville de mettre en place le comité de pilotage associant la Caf et la Ville de Paris prévu dans les contrats enfance. Le tableau de bord annuel, qui devait être élaboré en commun par la ville et la Caf pour l évaluation du niveau de réalisation du schéma de développement, avait été remplacé par des tableaux produits soit par la ville (tableaux pluriannuels de réalisation des places d'accueil et des éléments prospectifs), soit par la Caf (tableau de bord spécifique). 1 3 000 de ces 4 500 places ont été créées en 2012. 2 Le taux de service est le rapport entre le nombre d enfants de moins de 3 ans bénéficiant d un mode d accueil financé par les pouvoirs publics et le nombre total d enfants de moins de 3 ans. 6/12
Le comité de pilotage réunissant les représentants de la ville et de la Caf n avait pas non plus été mis en place. Au contrat enfance ont succédé en 2007 et en 2011 des contrats enfance jeunesse portant sur les années 2007 à 2010 et 2011-2014. Ces contrats prévoient également que la convention fera l objet d un suivi annuel au moyen notamment d un comité de pilotage associant la Caf et la Ville de Paris. La recommandation de la chambre a été suivie, et le comité de pilotage prévu dans les contrats enfance jeunesse a été mis en place. 1.3. Le suivi budgétaire et financier La chambre avait recommandé à la ville de créer les outils qui lui permettraient de connaître le coût de revient de chaque établissement. La ville ne disposait en 2006 que d'un coût de revient global par type d'établissements (crèches collectives, haltes-garderies, crèches familiales, jardins d'enfants et jardins maternels). Une fiche retraçant les dépenses, les recettes et le niveau des indicateurs de coût de revient notamment a été créée pour chaque établissement. La recommandation de la chambre a été suivie et la ville dispose aujourd hui des données financières nécessaires pour chaque établissement. 2. ORGANISATION ET FINANCEMENT DE L ACCUEIL DES ENFANTS DANS LES CRÈCHES 2.1. Le fonctionnement des commissions d attribution de places en crèche La chambre avait recommandé à la ville de créer une commission d attribution dans les 20 arrondissements de la capitale et de s assurer que les associations membres de ces commissions participent effectivement à leurs travaux. Le règlement intérieur des crèches collectives municipales prévoyait la mise en place de commissions d'attribution de places en crèches dans chaque arrondissement. Cependant, en 2006, seuls 17 arrondissements disposaient d une telle commission. En outre, les associations subventionnées par la ville assistaient peu à ces commissions, alors même que les conventions de financement prévoyaient que leur participation était obligatoire. En 2012, la chambre a pu constater que la ville avait créé une commission d attribution dans chacun des 20 arrondissements et que les associations participaient désormais régulièrement à ses réunions. Pour s assurer de leur présence effective, la ville, qui a renouvelé les conventions la liant aux associations, a prévu «de suspendre les avances et les versements de subventions ou d exiger le remboursement des sommes déjà versées en cas de nonparticipation volontaire de l association à ces commissions». Les recommandations de la chambre ont donc été suivies d effet. 7/12
2.2. Les projets d établissement des crèches municipales La chambre recommandait à la ville d élaborer un projet d'établissement pour chaque établissement d'accueil de la petite enfance. En 2006, la plupart des établissements municipaux d'accueil de la petite enfance ne disposaient pas de projet d établissement, en méconnaissance de l'article R. 2324-29 du code de la santé publique. La chambre avait pris acte de la mise en place par la ville d'un plan collectif d'amélioration qui devait permettre à l'ensemble des structures de la petite enfance de se doter de projets d'établissement. L élaboration de ces plans devait être engagée en janvier 2005 pour s achever dans le courant de l année 2008. La ville de Paris a indiqué que, fin 2012, sur les 395 établissements, «371 disposaient d un projet d établissement» et «20 autres projets devraient être validés au cours de l'année 2013, ce qui portera le taux de couverture à environ 98 % (391 projets sur 400 établissements) et correspond à l'objectif que s'est fixé la ville en la matière. En effet, dans le cadre de l'effort continu de la ville d'ouverture d'établissements d'accueil de la petite enfance, la direction de la famille et de la petite enfance (DFPE) a mis en place un dispositif d'accompagnement permettant de faire adopter le projet d'établissement au maximum deux ans après l'ouverture». La recommandation de la chambre d établir dans les meilleurs délais un projet pour chaque établissement a donc été mise en œuvre, puisqu en 2012, près de 94 % des établissements d accueil de la petite enfance étaient dotés d un tel projet ; ce taux devrait atteindre 98 % à la fin de l année 2013. 2.3. La mise à disposition de locaux aux associations subventionnées La chambre recommandait de régulariser la situation de huit associations qui bénéficiaient de locaux mis à disposition par la ville sans convention. La chambre avait relevé en 2006 que, sur les 11 associations bénéficiant de locaux mis à disposition par la ville de Paris, 8 ne disposaient pas de convention valide. Cette situation avait pourtant été dénoncée par l inspection générale de la ville dans un rapport de 2003. En septembre 2012, la situation de ces huit associations n avait pas été régularisée. La recommandation est donc maintenue. Toutefois, la chambre prend acte de la volonté exprimée par la ville d établir les conventions nécessaires. 2.4. Modalités de gestion des aides de la Caf octroyées dans le cadre des contrats enfance La chambre recommandait d'accélérer le rythme de production des justificatifs pour le versement par la Caf des prestations dues, ainsi que celui de l'émission de titres de recettes correspondants. La Caf finance une partie des dépenses de fonctionnement des crèches dans le cadre de contrats enfance passés avec la ville de Paris. 8/12
La chambre avait relevé en 2006 que les délais de transmission à la Caf des informations nécessaires à la liquidation des prestations étaient excessifs. Les informations étaient transmises à la Caf avec un retard moyen de 2,5 mois par rapport aux dates fixées dans les conventions. En outre, la chambre notait que l établissement des titres de recettes intervenait dans le délai moyen de 1,5 mois après la réception de l accord de la Caf. La chambre avait donc recommandé à la ville de veiller au respect des délais de transmission des données à la Caf et de diminuer les délais d'émission des ordres de recettes. Dans le cadre du présent contrôle, la chambre a examiné les délais de transmission des informations à la Caf pour l obtention des acomptes de subvention, pour les années 2006 à 2010. Il ressort de cet examen que les informations sont transmises à la Caf avec un retard moyen de 12 jours par rapport aux délais stipulés contractuellement. Quant aux délais d émission des titres de recettes, ils ont également été raccourcis, mais dans de moindres proportions puisque le délai moyen entre la transmission de l avis de versement et l émission du titre de recettes était de 25 jours en 2012. La chambre prend acte de l affirmation de la ville selon laquelle «la DRFIP 3 et la ville (direction des familles et de la petite enfance) travaillent conjointement à réduire encore ces délais de régularisation». La chambre constate que ses recommandations ont été partiellement suivies d effet et invite la ville à poursuivre ses efforts. 3. LA GESTION DU PERSONNEL DE LA PETITE ENFANCE A propos de la gestion des personnels affectés à la petite enfance, la chambre avait formulé dans son rapport de 2006 des recommandations concernant les logements de fonction octroyés aux personnels et les tarifs spéciaux d accueil des enfants dans les crèches dont ils bénéficiaient. 3.1. Les logements de fonction des directrices de crèche La chambre recommandait à la ville de préciser les obligations des directrices de crèches logées par nécessité de service Certaines directrices de crèche de la ville de Paris bénéficient d'un logement gratuit par nécessité absolue de service. Dans son rapport de 2006, la chambre avait observé que selon la jurisprudence du Conseil d'etat 4, l'octroi d'un logement de fonction à titre gratuit se justifiait par la nécessité d'une présence constante des intéressés sur leur lieu de travail. 3 Direction régionale des finances publiques. 4 CE 2 décembre 1994, Préfet du Nord, 30 octobre 1996, Commune de Ramonchamp. Plus récemment, Conseil d Etat, 8 ème et 3 ème sections réunies, 20 juillet 2007, requête n 287569 qui n admet la nécessité absolue de service que lorsque l occupation est justifiée par des contraintes de l emploi exigeant une «présence sur le lieu de résidence pouvant être considérée comme constante». 9/12
La commission centrale des opérations immobilières précisait, dans une instruction du 24 août 1950, qu un agent est soumis à une présence constante lorsqu il : - est tenu de loger sur place durant toute l année, exception faite des périodes de congé ; - doit assurer un service continu jour et nuit ; - a une responsabilité majeure dans la marche du service. Or, la délibération du conseil de Paris concernant ces emplois se bornait à exiger «une disponibilité en dehors des heures de service». Cette exigence était en deçà des critères de l'instruction ci-dessus évoquée. La chambre concluait donc que l'octroi d'un logement gratuit aux directrices de crèche était juridiquement contestable. La chambre avait recommandé à la ville de préciser la nature des obligations des directrices de crèche en dehors des heures de service. Aujourd hui, comme en 2006 toutes les directrices de crèches ne sont pas logées puisque sur 295 directrices, seules 234 d entre elles sont logées pas la ville par nécessité absolue de service. 83 des 234 directrices logées occupent un logement situé en dehors de l établissement. Les responsables qui ne bénéficient pas d un logement de fonction perçoivent en contrepartie une indemnité mensuelle et ne sont pas soumises aux astreintes spécifiques imposées aux directrices logées. Un protocole d occupation de logement de fonction par nécessité absolue de service a été mis en place en 2007 pour les directrices de crèche. Il précise que le logement pour nécessité absolue de service se justifie en raison d obligations spécifiques faites aux responsables logées : - mobilisation possible durant toute la plage horaire d ouverture de leur établissement ; - obligation d assurer des permanences pour un groupe d établissements au sein d un périmètre géographique prédéterminé, au cours desquelles elles peuvent être jointes - y compris la nuit, les jours non ouvrés, et pour les agents exerçant à temps partiel, les jours non travaillés - en cas de nécessité ; - obligation d être joignable pendant les week-ends et les périodes de temps partiel ; - prise en charge des enfants que les parents ou une personne habilitée ne sont pas venus chercher avant la fin de la plage d ouverture de l établissement. Les obligations mises à la charge des directrices de crèches logées par nécessité absolue de service sont désormais formalisées et explicitées. La recommandation de la chambre a été suivie d effet. 3.2. Les tarifs privilégiés appliqués aux agents de la ville de Paris et à d autres entités La chambre recommandait de mettre fin à la pratique irrégulière de fixation de tarifs spécifiques au bénéfice des personnels de la ville. La chambre avait observé que la ville de Paris appliquait des tarifs préférentiels (50 % du tarif normal) à son personnel, ainsi qu'à des agents d autres structures proches (crédit municipal, atelier parisien d'urbanisme). 10/12
Elle avait critiqué cette mesure qui méconnaissait le principe d'égalité des usagers devant le service public : selon ce principe, la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d'usagers d'un service public implique soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service commande cette mesure 5. La chambre avait pris acte de l intention de la ville de conduire des réflexions tendant à la modification de ce dispositif. A la suite des observations de la chambre, la ville a effectivement mis fin à cette tarification spécifique au bénéfice des agents de la ville par une délibération de juillet 2007. Ayant supprimé cet avantage, elle a mis en place au profit des agents un nouveau dispositif de chèque emploi service universel, 6 qui est entré en application le 1 er janvier 2008. La recommandation de la chambre a donc été suivie d effet. 5 Conseil Constitutionnel, décision n 79-107 DC du 12 juillet 1979 ; CE section, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, Rec. CE 1974, page 274. 6 Le chèque emploi service est financé sur le budget de fonctionnement de la ville. Son coût annuel a été de 901 900 pour l année 2011. 11/12
GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISÉS Caf DFPE Caisse d allocations familiales direction de la famille et de la petite enfance 12/12