Projet de critères et de normes de gestion des risques applicables aux systèmes de paiement importants Document de consultation préparé par la Banque du Canada 12 juin 2015 La Banque du Canada s est vu conférer la responsabilité d identifier les systèmes de paiement susceptibles de poser un risque pour le système de paiement et d assurer la surveillance de ces systèmes. Afin d exercer cette nouvelle responsabilité, la Banque propose l adoption de critères d identification de ces systèmes. Elle propose en outre des normes destinées à encadrer la gestion des risques effectuée par les exploitants de systèmes de paiement importants afin d atténuer le risque pour le système de paiement. La Banque invite le public à lui faire part de ses commentaires sur le projet de critères et de normes de gestion des risques. Les membres du public peuvent lui transmettre leurs observations par courriel, à l adresse spi-consultation@banqueducanada.ca jusqu au 14 août au plus tard. Pour de plus amples renseignements sur cette consultation, prière de communiquer avec : Paul Miller Chef adjoint Section de la surveillance des systèmes de paiement 613 782-7643 1
Introduction Par suite de récentes modifications apportées à la Loi sur la compensation et le règlement des paiements (la Loi) 1, il incombe au gouverneur de la Banque du Canada d assujettir à sa surveillance en les désignant, sous réserve que le ministre des Finances estime qu il est dans l intérêt du public de le faire, les systèmes de paiement 2 susceptibles de poser un risque pour le système de paiement. Ce pouvoir s ajoute à celui qu il possède depuis 1996 de désigner et de surveiller les systèmes d importance systémique. En vertu de ce nouveau pouvoir conféré par la Loi, la Banque est habilitée à désigner et à assurer la surveillance des systèmes de paiement qui, tout en n étant pas d importance systémique, sont néanmoins essentiels à l activité économique au Canada. Le «risque pour le système de paiement» s entend dans la Loi du «risque que la perturbation ou la défaillance d un système de compensation et de règlement ait des conséquences négatives importantes sur l activité économique au Canada en ayant l un ou l autre des effets suivants : a) compromettre la capacité des particuliers, des entreprises ou des organismes publics d effectuer des paiements; b) causer une perte généralisée de confiance dans l ensemble du système canadien de paiement, lequel comprend notamment des instruments de paiement, des infrastructures, des organismes, des ententes intervenues au sein des marchés et le cadre juridique qui permettent le transfert de la valeur monétaire.» Lorsque ce risque caractérise un système de paiement, celui-ci est qualifié de «système de paiement important» (SPI). L objectif de cette nouvelle mission de la Banque consistera à veiller à ce que les SPI désignés puissent s appuyer sur des normes de gestion des risques appropriées pour les aider à atténuer le risque pour le système de paiement. Le présent document a pour objet de présenter les critères proposés pour identifier les SPI ainsi que le projet de normes générales de gestion des risques à l intention de ces systèmes. Ce projet de normes est fondé sur les principes énoncés dans le rapport du Comité sur les paiements et les infrastructures de marché (CPIM) et de l Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) intitulé Principes pour les infrastructures de marchés financiers (PIMF). Bien que ces principes aient été conçus spécifiquement pour les systèmes de paiement d importance systémique (SPIS) et autres infrastructures de marchés financiers d importance systémique, ils abordent l éventail des risques relatifs aux SPI. Nous avons donc modifié le texte des PIMF pour tenir compte du fait que les SPI sont exposés à des risques de nature différente et de moindre ampleur que les systèmes de paiement d importance systémique. Il est 1 La Loi peut être consultée à l adresse : http://laws.justice.gc.ca/pdf/p-4.4.pdf. 2 «Système de paiement» s entend d un «système constitué d un ensemble d instruments, de procédures bancaires et de systèmes interbancaires de transfert de fonds, destiné à assurer la circulation de la monnaie». Source : Banque des Règlements Internationaux (mars 2003). Glossaire des termes utilisés pour les systèmes de paiement et de règlement (Internet : http://www.bis.org/cpmi/publ/d00b_fr.pdf). 2
ainsi prévu que des normes proportionnées aux risques présents dans les SPI s appliquent à ces systèmes. En publiant le présent document, la Banque lance une consultation publique sur les propositions de critères de désignation et de normes pour les SPI du Canada. Contexte En 2011, le Groupe de travail sur l examen du système de paiement a recensé plusieurs sujets de préoccupations, notamment le fait que, tout en étant relativement complet, le cadre réglementaire applicable aux systèmes de paiement est morcelé et ne permet pas d assurer la surveillance unifiée que commanderait l intérêt public 3. Dans le budget fédéral de 2014, le gouvernement s est engagé à élaborer une approche exhaustive fondée sur le risque aux fins de surveillance du système de paiement canadien. Il a aussi proposé d élargir et de renforcer les pouvoirs de surveillance de la Banque du Canada et, à cette fin, de modifier la Loi afin que la Banque soit plus à même de cerner les risques touchant l infrastructure des marchés financiers et de prendre les mesures qui s imposent, de façon rapide et proactive 4. Le cadre de surveillance élaboré par le gouvernement distingue trois catégories de systèmes de paiement qui seront soumises à une surveillance ou à des règles proportionnées à la nature et au niveau des risques qu elles présentent 5 : i) Les systèmes de paiement d importance systémique (SPIS) : Ces systèmes opèrent la compensation et le règlement des paiements de gros, c est-à-dire des paiements de grande valeur et à délai de règlement critique. S il se produisait une perturbation ou une défaillance majeure au sein d un système de cette catégorie, il pourrait en résulter des conséquences graves et généralisées pour le système financier et l économie. En particulier, l incapacité d un participant de remplir ses obligations ou une perturbation du système pourrait rendre les autres 3 Comme l explique le Groupe de travail dans son document d orientation B intitulé Gouvernance Les intervenants hors-circuit (consultable à l adresse : http://examensystemepaiement.ca/index.php/accueil/indexe68f.html?lang=fr), certains systèmes sont soumis à la surveillance de la Banque en raison de leur importance systémique, alors que les autres systèmes font actuellement l objet d une surveillance codifiée par un cadre législatif plus large regroupant des textes sur la concurrence et la protection des données personnelles, ainsi que des lois portant expressément sur les paiements (Loi canadienne sur les paiements et Loi sur les réseaux de cartes de paiement), par des codes de conduite (ex., Code de conduite destiné à l industrie canadienne des cartes de crédit et de débit), ainsi que par les règles, politiques et normes du secteur privé. 4 On peut consulter le texte du budget fédéral présenté en 2014 à l adresse : http://www.budget.gc.ca/2014/docs/plan/pdf/budget2014-fra.pdf. 5 Ce cadre de surveillance est décrit dans un document de consultation publié par le ministère des Finances le 13 avril 2015 sous le titre Trouver l équilibre entre la surveillance et l innovation des systèmes de paiements : Document de consultation (Internet : http://www.fin.gc.ca/activty/consult/onps-ssnp-fra.asp). 3
i participants, systèmes ou institutions financières incapables de s acquitter de leurs propres obligations (autrement dit, déclencher une réaction en chaîne). Les systèmes de paiement importants (SPI) opèrent la compensation et le règlement d un gros volume de paiements de détail d une valeur globale élevée. Une perturbation ou une défaillance au sein d un tel système pourrait avoir des conséquences pour l activité économique en compromettant la capacité des particuliers, des entreprises ou des organismes publics d effectuer des paiements ou en causant une perte généralisée de confiance dans le système canadien de paiement. Les systèmes nationaux de paiement de détail traitent un volume relativement petit de paiements de détail d une valeur globale relativement faible. Compte tenu de la moindre utilisation de ces systèmes et de la possibilité accrue de recourir à des solutions de rechange, une perturbation ou un choc qui toucherait un seul de ces systèmes aurait des répercussions restreintes sur les particuliers et les entreprises et serait peu susceptible d avoir des effets sur le système financier et l économie du Canada. Le gouvernement a énoncé les objectifs de politique publique suivants à l égard des systèmes de paiements : efficacité, sécurité et bien-fondé du systsème de paiement, ainsi que prise en compte des intérêts des usagers 6. Ces objectifs s appliquent aux trois catégories de systèmes de paiement, mais l importance relative de chacun variera d une catégorie à l autre. Le gouvernement a par ailleurs amorcé la mise en œuvre de ce cadre 7. La Banque du Canada assume la responsabilité de la surveillance des systèmes de paiement d importance systémique depuis 1996. La Loi a cependant été modifiée à la fin de 2014 afin d étendre les pouvoirs de surveillance de la Banque aux SPI. En publiant le présent document, la Banque lance un appel à commentaires en prévision, d une part, de la fixation des critères sur lesquels elle s appuiera pour identifier les SPI et, d autre part, de l établissement des normes en matière de gestion des risques auxquelles seront soumis les exploitants des SPI. Projet de critères de désignation des systèmes de paiement importants La Banque propose des critères généraux d identification des SPI 8. Ce sont les critères suivants : 6 Voir le paragraphe 5(2) de la Loi canadienne sur les paiements (http://laws.justice.gc.ca/pdf/c-21.pdf). 7 Voir le document du ministère des Finances intitutlé Trouver l équilibre entre la surveillance et l innovation des systèmes de paiements : Document de consultation. (Internet : http://www.fin.gc.ca/activty/consult/onps-ssnpfra.asp) 8 De même, la Banque a publié des critères généraux d identification des SPIS. Pour identifier les systèmes porteurs de risque systémique, elle s appuie sur les critères suivants : a) le montant des transactions compensées ou réglées par l infrastructure de marché financier (IMF), b) le rôle critique que celle-ci joue dans le fonctionnement des marchés financiers canadiens et dans l économie canadienne, ainsi que c) le montant des obligations que les participants canadiens à l IMF pourraient contracter du fait de leur participation. 4
i) Valeur des transactions : La valeur des transactions donne une approximation du risque de crédit, du risque de liquidité et du risque opérationnel dont le système est porteur et reflète l ampleur des conséquences qui pourraient résulter de la matérialisation de ces risques. Plus la valeur des transactions traitées est élevée, plus les incidences sur l économie et le système financier canadiens risquent d être importantes en cas de perturbation. i iv) Existence de solutions de rechange : Moins il existe de solutions de rechange pour effectuer des paiements, plus les répercussions d une perturbation de ce système risquent d être importantes puisque les participants directs et les utilisateurs finaux disposent alors d un choix limité de solutions pour effectuer des paiements. Urgence des paiements : Les répercussions d une perturbation d un système sont d autant plus fortes que les délais de règlement des paiements sont critiques. Plus le nombre de paiements urgents réglés par le biais d un système donné est élevé, plus il est probable que la perturbation de ce système entraînera des conséquences économiques négatives. En outre, des retards dans le règlement des paiements urgents des utilisateurs finaux peuvent rendre ces derniers plus susceptibles de perdre confiance dans le système canadien de paiement en général. Importance du rôle joué : Il s agit de l importance du rôle joué par le système à la fois dans le système national de paiement et auprès du marché auquel il apporte ses services. À cet égard, le rôle joué acquiert une importance accrue lorsque de multiples acteurs et instruments de paiement dépendent d une seule plate-forme et qu il n existe pas d autres fournisseurs des mêmes services. v) Niveau d interconnexion : Un système de paiement relié à d autres systèmes est plus susceptible de provoquer un dysfonctionnement de ces autres systèmes en cas de perturbation. Cette interconnexion peut accoître les conséquences économiques de la perturbation et les effets sur la confiance dans les systèmes de paiement. Comme dans le cas des critères d identification des systèmes d importance systémique, la Banque n a pas formulé d indicateurs quantitatifs pour identifier les SPI en vue de les désigner. C est l examen de l ensemble des critères considérés qui servira à déterminer si un système peut présenter un risque pour le système de paiement. Recourir à des seuils précis plutôt qu à des repères fondés sur des principes pourrait conduire à un examen irréfléchi au lieu de favoriser une analyse complète de l incidence éventuelle de la défaillance ou de la perturbation d un système. On trouvera à l Annexe 1 des statistiques générales sur des systèmes de paiement choisis exploités au Canada. Le document qui les renferme peut être consulté à l adresse : http://www.banqueducanada.ca/wpcontent/uploads/2012/12/ligne_directrice_activite_generale_2012.pdf. 5
Les SPI sont des systèmes dont le dysfonctionnement pourrait entraîner des conséquences négatives importantes pour l activité économique au Canada si des retards de paiement ou une dégradation du service empêchaient des particuliers, des entreprises ou des administrations d effectuer des paiements ou causaient une perte généralisée de confiance dans l ensemble du système canadien de paiement. L absence ou la quasi-absence de dispositif de paiement de remplacement aggraverait les conséquences d une perturbation d un SPI pour ces usagers 9. Bien que les SPI puissent faire peser des risques sur les participants aux systèmes de compensation et de règlement, ces risques n ont pas de dimension systémique car il est peu probable que la perturbation ou la défaillance d un SPI ait des conséquences graves et généralisées pour le système financier et l économie, telles que la propagation de tensions financières. Un système sera plus susceptible de causer des perturbations généralisées si le volume ou la valeur des paiements compensés par son intermédiaire est important, s il joue un rôle crucial dans la compensation et le règlement d un éventail varié d instruments de paiement et s il compte de nombreux participants et utilisateurs finaux. En général, ce genre de système présente un mode de fonctionnement plus complexe, comporte un grand nombre de participants directs et indirects et répond à une large palette de besoins des utilisateurs finaux. La conjugaison de toutes ces caractéristiques implique que les effets seraient plus marqués si une perturbation secouait un SPI plutôt qu un système national de paiement de détail. Question posée aux fins de consultation (1) Y a-t-il d autres critères ou caractéristiques que la Banque devrait prendre en considération? Pourquoi? 9 Les utilisateurs finaux s entendent des particuliers, des entreprises et des administrations qui ont recours au SPI ou à ses participants directs et indirects pour effectuer des paiements. 6
Projet de normes à l intention des systèmes de paiement importants Dans cette partie, nous exposons les normes et les considérations essentielles 10 qui s appliqueraient aux SPI. Ces normes et considérations essentielles sont inspirées des PIMF et bon nombre sont reprises telles quelles des PIMF; la formulation de certaines a cependant été modifiée pour tenir compte du fait que les SPI sont porteurs de risques différents ou plus faibles que ceux que présentent les SPIS 11. Par conséquent, les normes à l intention des SPI sont moins contraignantes que les PIMF sous certains aspects. Les modifications figurent en caractères gras de couleur verte. De plus, ces normes sont formulées sous forme de principes et n ont pas vocation à prescrire, à l intention des exploitants des SPI, l approche à suivre pour s y conformer. La Banque s attend de l exploitant d un système qu elle désigne comme étant un SPI qu il définisse les moyens qu il entend prendre afin de respecter les normes, compte tenu de la façon dont le système est conçu et exploité, et en discute avec la Banque; celle-ci encourage les exploitants à agir dans ce sens. L Encadré 1 apporte des précisions sur la place de la proportionnalité dans la formulation des normes de gestion des risques liés aux SPI. Questions posées aux fins de consultation Nous sollicitons les avis sur les normes proposées, décrites ci-après. Nous nous intéressons entre autres aux réponses aux questions suivantes : (2) Y a-t-il d autres risques relatifs aux SPI qui devraient être abordés dans les normes? En quoi les normes pourraient-elles contribuer à limiter ces risques? (3) Y a-t-il des risques qui sont pris en compte dans les normes, mais pour lesquels le niveau d exigences est inapproprié (normes trop peu ou trop contraignantes)? Le cas échéant, veuillez préciser de quelles normes il s agit et motiver votre réponse. (4) Des normes traitent-elles de risques qui ne concernent pas les SPI ou de risques non significatifs dans le contexte des SPI? 1. Fondement juridique Un SPI devrait être doté d un fondement juridique bien établi, clair, transparent et exécutoire, pour chaque aspect important de ses activités, dans l ensemble des territoires concernés. i) Le fondement juridique devrait conférer un degré de certitude élevé pour chaque aspect important des activités du SPI, dans tous les territoires concernés. 10 Les considérations essentielles fournissent des explications supplémentaires sur les normes. 11 Pour plus de précisions sur le sens des termes employés dans les normes, on consultera les notes explicatives des PIMF. 7
Le SPI devrait disposer de règles, de procédures et de contrats clairs, compréhensibles et conformes à la législation et à la réglementation applicables. i Le SPI devrait avoir la capacité d exposer de façon claire et compréhensible le fondement juridique de ses activités aux autorités compétentes, à ses participants et, le cas échéant, aux clients des participants. iv) Le SPI devrait disposer de règles, de procédures et de contrats exécutoires dans tous les territoires concernés. Il est établi avec un degré de certitude élevé que les mesures adoptées par le SPI en vertu de ces règles et procédures ne seront pas invalidées ni annulées, et que leur mise en œuvre ne sera pas différée. v) Le SPI qui exerce des activités dans plusieurs territoires devrait relever et atténuer les risques découlant de tout conflit de lois potentiel entre territoires. Compte tenu de l importance des SPI pour l activité économique au Canada, le SPI devrait être doté d un fondement juridique rigoureux afin de garantir le maintien de son bon fonctionnement. Par exemple, nous attendons des SPI qu ils soient dotés d un fondement juridique rigoureux, notamment des règles, des procédures et des contrats à la fois clairs et exécutoires et qu ils répondent aux exigences juridiques et réglementaires (p. ex. : obtention de permis, présentation d information). 8
Encadré 1 : Des normes proportionnées aux risques Dans l ensemble de ce document de consultation, nous insistons sur le fait que, contrairement aux attentes en matière de gestion des risques auxquelles les systèmes de paiement d importance systémique (SPIS) sont tenus de répondre, les normes applicables aux systèmes de paiement importants (SPI) seront proportionnées aux risques que présente cette catégorie de systèmes. Les SPI et les SPIS ont de nombreux types de risque en commun, mais l ampleur de ces risques n est pas la même. C est ce qui explique que bon nombre des sujets abordés dans le rapport PIMF le sont aussi dans le projet de normes à l intention des SPI. Certains éléments amènent toutefois à rendre la rigueur des normes proportionnée à la nature et à l ampleur des risques relatifs aux SPI. Modifications apportées à l énoncé des principes et des considérations générales Plusieurs passages du texte des PIMF (principes ou considérations essentielles ou les deux) ont été modifiés pour prendre en compte le fait que les risques relatifs aux SPI ne sont pas de même nature ni de même ampleur que les risques liés aux SPIS. Ainsi, les PMIF prévoient que les SPIS devraient conserver des ressources financières liquides suffisantes pour faire face à la défaillance simultanée de tous les participants. Les SPI n étant pas porteurs de risque systémique, la norme correspondante a été modifiée de sorte que les SPI ne doivent disposer de ressources financières liquides que pour faire face à la défaillance du participant représentant l exposition individuelle la plus importante. De même, la norme relative au risque de liquidité a été reprise telle quelle du rapport PMIF, mais les précisions données dans les considérations essentielles sur les types de scénarios qu il est demandé aux exploitants d envisager ont été modifiées. Les modifications ainsi apportées à l énoncé des principes et des considérations essentielles des PMIF visent à établir des normes proportionnées aux risques. Choix des moyens à prendre pour se conformer aux normes Les normes sont rédigées sous forme de principes, et les considérations essentielles n ont pas vocation à prescrire de mesures particulières à prendre pour mettre le système en conformité avec les normes. Par conséquent, l exploitant d un SPI aura généralement le choix entre plusieurs voies de mise en conformité possibles. Différents coûts et différentes contraintes pour l exploitant du SPI ou les participants au système pourraient être associés à chacune de ces possibilités. Parce que les SPI ne sont pas exposés à des risques de même nature et ni de même ampleur que les SPIS, l éventail des moyens possibles qui s offrent à l exploitant d un SPI pour respecter les normes pourra différer de celui dont dispose l exploitant d un SPIS. Par exemple, s agissant du risque d activité, les exploitants de SPI ont la faculté d explorer des modalités de financement autres que le financement par actions (contrairement aux exigences faites aux SPIS), et les sources de liquidités auxquelles l exploitant du SPI pourrait recourir pourront différer. Toutefois, comme les normes ne sont pas de nature prescriptive, il appartiendra aux exploitants des SPI de déterminer, en collaboration avec la Banque, les voies de mise en conformité avec les normes qui s offrent à eux. 9
2. Gouvernance Un SPI devrait être doté de mécanismes de gouvernance qui soient clairs et transparents, qui favorisent sa sécurité et son efficience, qui soutiennent le bon fonctionnement des marchés auxquels il apporte ses services et la confiance dans ces marchés, et qui soutiennent la prise en compte d autres considérations d intérêt public pertinentes ainsi que des objectifs des parties prenantes concernées. i) Le SPI devrait avoir des objectifs qui accordent une grande priorité à sa sécurité et son efficience et qui soutiennent le bon fonctionnement des marchés auxquels il apporte ses services et la confiance dans ces marchés, ainsi que la prise en compte d autres considérations d intérêt public pertinentes. i iv) Le SPI devrait avoir des mécanismes de gouvernance qui sont documentés et qui définissent des chaînes de responsabilité claires et directes. Ces mécanismes devraient être communiqués aux propriétaires, aux autorités compétentes, aux participants et, à un niveau plus général, au public. Les rôles et les responsabilités du conseil d administration du SPI (ou de son équivalent) devraient être clairement énoncés, et les procédures de gouvernance régissant le fonctionnement du conseil, notamment les procédures servant à relever, à gérer et à régler les conflits d intérêts des membres, devraient être documentées. Le conseil devrait examiner régulièrement à la fois ses performances globales et les performances individuelles de ses membres. Le conseil d administration devrait être composé de membres aptes, disposant des compétences et des incitatifs appropriés pour remplir leurs multiples rôles, ce qui nécessite généralement d inclure un ou plusieurs membres ne faisant pas partie de la direction. v) Les rôles et les responsabilités de la direction devraient être clairement énoncés. La direction du SPI devrait posséder l expérience appropriée, la combinaison de compétences et l intégrité nécessaires pour exercer ses responsabilités quant au fonctionnement et à la gestion des risques du système. vi) Le conseil d administration devrait définir un cadre de gestion des risques clair et documenté qui comprend la politique de tolérance aux risques du SPI, qui assigne la responsabilité des décisions relatives aux risques et qui traite de la prise de décisions en situation de crise ou d urgence. Les mécanismes de gouvernance devraient permettre aux fonctions de gestion des risques et de contrôle interne d avoir suffisamment de pouvoirs, d indépendance, de ressources et d accès au conseil. 10
v Le conseil d administration devrait veiller à ce que la conception, les règles, la stratégie globale et les décisions majeures du SPI tiennent compte, de manière appropriée, des intérêts légitimes de ses participants directs et indirects, ainsi que de ceux des autres parties prenantes concernées. Les décisions majeures devraient être clairement communiquées aux parties prenantes concernées et, en cas de répercussions sur le marché dans son ensemble, rendues publiques. Même s il n est pas porteur de risque systémique, le SPI devrait soutenir le bon fonctionnement des marchés auxquels il apporte ses services ainsi que la confiance dans ces marchés. En ce sens, les exploitants des SPI devraient tenir compte des conséquences de leurs décisions sur l ensemble du marché et non pas seulement sur les intérêts respectifs des participants directs. On entend par parties prenantes concernées, les participants directs et indirects au SPI, mais aussi les utilisateurs finaux des prestataires de services de paiement 12, ainsi que les autres infrastructures de marchés financiers (IMF) qui s appuient sur le SPI. 3. Cadre de gestion intégrale des risques Un SPI devrait être doté d un solide cadre de gestion des risques lui permettant de gérer intégralement les risques juridique, de crédit, de liquidité et opérationnel, ainsi que tout autre risque. i) Le SPI devrait être doté de politiques, de procédures et de systèmes de gestion des risques lui permettant de relever, de mesurer, de surveiller et de gérer l éventail des risques qui surviennent à l intérieur du SPI ou qui sont supportés par lui. Le cadre de gestion des risques devrait être examiné périodiquement. 12 Le terme prestataire (ou fournisseur) de services de paiement désigne une «entité fournissant des services de paiement (TFTM et/ou autres paiements). Le terme recouvre à la fois les établissements collecteurs de dépôts qui permettent les transferts de fonds à partir de ces dépôts (c est-à-dire la plupart des banques et de nombreux établissements non bancaires collecteurs de dépôts) et les entités qui ne collectent pas les dépôts mais transfèrent les fonds (comme les opérateurs de transfert de fonds).» (Banque des Règlements Internationaux [2007]. Services de transfert de fonds pour les travailleurs migrants. Principes généraux, janvier. Internet : http://www.bis.org/cpmi/publ/d76fr.pdf) Il ne s entend pas des entités qui offrent uniquement des services administratifs ou techniques en rapport avec les paiements ni d autres entités incapables de fournir des services de paiement de bout en bout (p. ex., un fournisseur quelconque de la chaîne de prestation de services de paiement). 11
i iv) Le SPI devrait proposer des incitatifs aux participants et, le cas échéant, à leurs clients, pour qu ils gèrent et contiennent les risques qu ils lui font courir. Le SPI devrait réexaminer périodiquement les risques importants que d autres entités lui font courir ou qu il fait courir à d autres entités en raison d interdépendances, et élaborer des outils appropriés pour gérer ces risques. Le SPI devrait définir les scénarios susceptibles d empêcher la continuité de ses activités et services essentiels, et évaluer l efficacité d un éventail complet de solutions permettant le redressement ou la cessation ordonnée de ses activités. Il devrait s appuyer sur les résultats de cette évaluation pour établir des plans appropriés de redressement ou de cessation ordonnée de ses activités. Le cas échéant, il devrait fournir également aux autorités compétentes les informations nécessaires pour planifier sa résolution ordonnée. Compte tenu de son importance pour l activité économique au Canada, le SPI devrait être doté d un cadre global lui permettant de relever, de mesurer, de surveiller et de gérer les risques pertinents afin de garantir le maintien de son bon fonctionnement. 4. Risque de crédit Un SPI devrait mesurer, surveiller et gérer dûment son exposition au risque de crédit émanant de ses participants et celle qui découle de ses processus de paiement, de compensation et de règlement. Il devrait conserver des ressources financières suffisantes pour couvrir son exposition au risque de crédit qui découlerait de la défaillance du participant et des membres du même groupe qui engendreraient, dans des conditions de marché extrêmes mais plausibles, l exposition au risque de crédit totale la plus importante pour le SPI. i) Le SPI devrait se doter d un cadre solide de gestion de son exposition au risque de crédit émanant de ses participants et aux risques de crédit découlant de ses processus de paiement, de compensation et de règlement. i Le SPI devrait repérer les sources de risque de crédit, mesurer et surveiller couramment son exposition au risque de crédit et utiliser des outils appropriés de gestion du risque pour maîtriser ces risques. Le SPI devrait couvrir complètement et avec un grand niveau de certitude son exposition au risque de crédit la plus importante émanant d un seul participant à l aide de sûretés et d autres ressources financières équivalentes. 12
iv) Le SPI devrait se doter de règles et de procédures explicites permettant de faire face à toute perte de crédit qu il pourrait subir par suite de tout manquement individuel ou combiné de ses participants à l une de leurs obligations envers lui. Ces règles et procédures définissent le mode de répartition des pertes de crédit potentiellement non couvertes, y compris le remboursement des fonds que le SPI pourrait emprunter auprès de fournisseurs de liquidités. Ces règles et procédures devraient également indiquer le processus de reconstitution des ressources financières adopté par le SPI et que celui-ci pourrait utiliser pendant une crise de manière à poursuivre ses activités de façon sûre et solide. Contrairement aux SPIS, les SPI ne sont pas tenus de conserver de ressources financières suffisantes pour couvrir complètement l exposition au risque de crédit qui pourrait résulter de la défaillance simultanée de tous les participants, puisque, par définition, la défaillance d un participant à un SPI n engendrerait pas de risque systémique (c.-à-d. des défaillances en chaîne). Le SPI doit par contre conserver suffisamment de ressources financières pour couvrir l exposition la plus importante à la défaillance éventuelle d un seul participant et des membres du même groupe. Un SPI pourrait aussi atténuer le risque de crédit en prenant d autres mesures pour limiter l ampleur de l exposition à ce risque, par exemple en appliquant des limites de crédit, en assurant le règlement en fin ou en cours de journée ou en imposant des conditions d accès à ses services fondés sur la solvabilité ou des règles prudentielles. 5. Sûretés Un SPI qui exige des sûretés pour gérer son exposition au risque de crédit ou celle de ses participants devrait accepter des sûretés assorties de faibles risques de crédit, de liquidité et de marché. Il devrait également fixer et appliquer des décotes et des limites de concentration suffisamment prudentes. i) Le SPI ne devrait accepter de manière générale à titre de sûretés (de façon courante) que des actifs présentant de faibles risques de crédit, de liquidité et de marché. Le SPI devrait se doter de pratiques de valorisation prudentes et instaurer des décotes qui sont testées régulièrement et prennent en compte des situations de crise sur le marché. i La 3 e considération essentielle des PIMF ne s applique pas au SPI 13. 13 L indication donnée dans cette considération essentielle des PIMF concerne l instauration de décotes prudentes afin de réduire la nécessité de procéder à des ajustements procycliques. Une indication de ce genre est pertinente pour d autres types d IMF, telles les contreparties centrales. 13
iv) Le SPI devrait éviter de détenir des actifs de manière concentrée lorsque cela porte significativement atteinte à sa capacité de liquider rapidement ces actifs sans produire d effets négatifs significatifs sur leurs prix. v) Le SPI qui accepte des sûretés transfrontières devrait atténuer les risques associés à leur utilisation et veiller à ce que ces sûretés puissent être utilisées en temps utile. vi) Le SPI devrait utiliser un système de gestion des sûretés bien conçu et souple de fonctionnement. Compte tenu de l importance que peut avoir le SPI pour l activité économique au Canada, le SPI à qui les participants apportent des sûretés devrait avoir instauré de solides politiques afin qu il puisse être certain qu en cas de défaillance, la valeur des sûretés sera suffisante pour gérer la défaillance comme prévu. 6. Risque de liquidité Un SPI devrait mesurer, surveiller et gérer dûment son risque de liquidité. Il devrait disposer à tout moment de liquidités suffisantes dans toutes les monnaies concernées pour procéder au règlement le jour même et, le cas échéant, au règlement intrajournalier et à plus de 24 heures des obligations de paiement avec un grand niveau de certitude dans le cadre d une multitude de scénarios de crise possibles, notamment la défaillance du participant et des membres du même groupe qui engendreraient, dans des conditions de marché extrêmes mais plausibles, l obligation de liquidité totale la plus importante pour le SPI. i) Le SPI devrait disposer d un cadre solide pour gérer le risque de liquidité émanant de ses participants, des banques de règlement, des banques dépositaires, des fournisseurs de liquidités et d autres entités. i Le SPI devrait disposer d outils analytiques et opérationnels efficaces afin de relever, de mesurer et de surveiller ses flux de règlement et de financement, y compris son utilisation de la liquidité intrajournalière, en continu et en temps requis. Le SPI, y compris s il recourt à un mécanisme de règlement net différé, devrait disposer de liquidités suffisantes dans toutes les monnaies concernées pour procéder au règlement le jour même et, si nécessaire, au règlement intrajournalier ou à plus de 24 heures des obligations de paiement avec un grand niveau de certitude dans le cadre d une multitude de scénarios de crise possibles, notamment la défaillance du participant et des membres du même groupe qui engendreraient, dans des conditions de marché extrêmes mais plausibles, l obligation de 14
paiement totale la plus importante pour le SPI. Aux fins du respect de l obligation de liquidités minimales, les liquidités du SPI admissibles dans chaque monnaie comprennent les espèces détenues à la banque centrale d émission, les lignes de crédit à première demande accordées par des banques commerciales solvables, ainsi que les sûretés très facilement négociables sur le marché détenues sur un compte de garde et les investissements qui sont facilement disponibles et convertibles en espèces grâce à des mécanismes de financement préétablis et extrêmement fiables, même dans des conditions de marché extrêmes mais plausibles. iv) La 4 e considération essentielle des PIMF ne s applique pas au SPI 14. v) La 5 e considération essentielle des PIMF ne s applique pas au SPI 15. vi) v vi ix) Le SPI peut compléter ses liquidités admissibles par d autres formes de ressources liquides. Si tel est le cas, ces ressources liquides devraient revêtir la forme d actifs qui sont susceptibles d être négociables ou admissibles à titre de sûretés pour les lignes de crédit, les swaps ou les opérations de pension sur une base ad hoc à la suite d une défaillance, même si cette possibilité ne peut pas être préétablie ou garantie avec fiabilité dans des conditions de marché extrêmes. Le SPI devrait tenir compte des sûretés qui sont normalement acceptées par la banque centrale concernée, parce que ces actifs seront plus probablement liquides en situation de crise. Dans le cadre de son plan de liquidité, le SPI ne devrait pas tenir pour acquis qu il a accès au crédit d urgence de la banque centrale. Le SPI devrait tester à intervalles réguliers ses procédures d accès aux ressources liquides procurées par un fournisseur de liquidités. Le SPI ayant accès aux services de comptes, de paiement ou de titres d une banque centrale devrait les utiliser, dans la mesure du possible, pour améliorer sa gestion du risque de liquidité. Le SPI devrait déterminer le montant de ses liquidités et vérifier à intervalles réguliers si leur niveau est suffisant en procédant à des simulations de crise rigoureuses. Il devrait se doter de procédures claires pour la communication des résultats de ses simulations de crise aux décideurs concernés (p. ex., la direction, le Conseil d administration, les autorités de réglementation et les participants) ainsi que pour l utilisation de ces résultats afin d évaluer l adéquation de son cadre de gestion du risque de liquidité et de le corriger si nécessaire. Lors 14 Cette considération essentielle des PIMF ne concerne elle aussi que les contreparties centrales. Il y est question de la nécessité, pour les contreparties centrales, de disposer de liquidités suffisantes dans toutes les monnaies concernées. 15 Les sources possibles de liquidités sont abordées dans cette considération essentielle; elles le sont également dans la 3 e considération essentielle. 15
de l exécution des simulations de crise, le SPI devrait envisager une multitude de scénarios pertinents. Ces scénarios devraient tenir également compte de la configuration et du fonctionnement du SPI, et englober toutes les entités susceptibles d induire un risque de liquidité important pour le SPI. Dans tous les cas, le SPI devrait établir une documentation justifiant le niveau et la forme des liquidités totales qu il conserve et se doter des mécanismes de gouvernance appropriés. x) Le SPI devrait instaurer des règles et procédures explicites lui permettant de procéder dans les délais au règlement le jour même et, si nécessaire, au règlement intrajournalier ou à plus de 24 heures des obligations de paiement à la suite de toute défaillance d un de ses participants. Ces règles et procédures devraient traiter les pénuries de liquidités imprévues et potentiellement non couvertes pour éviter l annulation, la révocation ou le retard du règlement des obligations de paiement le jour même. Ces règles et procédures devraient décrire également le processus prévu par le SPI pour reconstituer ses liquidités en cas de crise, de manière à pouvoir poursuivre ses activités de façon solide et sûre. Compte tenu de l importance que peuvent avoir les SPI pour l activité économique au Canada, le SPI devrait avoir une excellente connaissance du risque de liquidité qu il présente ainsi que du risque de liquidité qu encourent les participants au système du fait de leur participation, afin d être à même d établir s il y a lieu d atténuer ou de gérer ces risques. 7. Caractère définitif du règlement Un SPI a jusqu à la fin de la date de valeur pour fournir un règlement définitif clair et certain. Si nécessaire ou préférable, il devrait fournir un règlement définitif intrajournalier ou en temps réel. i) Les règles et procédures du SPI devraient définir clairement à quel moment le règlement est définitif. Afin de réduire le risque de règlement, le SPI devrait procéder au règlement définitif au plus tard à la fin de la date de valeur 16 et pourrait envisager de procéder à ce règlement définitif au cours de la journée ou en temps réel. Dans les cas exceptionnels où il est techniquement impossible de régler certains effets ou instruments au plus tard à la fin de la date de valeur, les expositions au risque de crédit et de liquidité devraient être entièrement couvertes à l aide de sûretés ou d autres ressources financières équivalentes, conformément aux normes de gestion des risques de crédit et de liquidité, jusqu à ce que le règlement puisse avoir lieu. 16 La date de valeur est celle du jour où le paiement, l instruction de transfert ou toute autre obligation arrive à échéance et où, normalement, les fonds associés sont mis à la disposition du participant bénéficiaire. 16
i Le SPI devrait définir clairement le moment à partir duquel les paiements non réglés, instructions de transfert et autres obligations ne peuvent plus être révoqués par un participant. Compte tenu de l importance qu un SPI peut avoir pour l activité économique au Canada, les paiements devraient être réglés à la date de valeur afin de réduire la durée d exposition aux risques encourus (p. ex., le risque de crédit) et permettre l échange des flux de paiement et le règlement définitif à la date de valeur. Un SPI devrait envisager le règlement intrajournalier ou en temps réel lorsqu un règlement plus rapide est nécessaire compte tenu des besoins des intéressés (les participants ou les utilisateurs finaux) ou lorsqu un renforcement de la gestion des risques est souhaité. 8. Règlements en espèces Un SPI devrait effectuer ses règlements en espèces en monnaie de banque centrale si possible. Si la monnaie de banque centrale n est pas utilisée, le SPI devrait réduire au minimum les risques de crédit et de liquidité découlant de l utilisation de la monnaie de banque commerciale et les contrôler strictement. i) Le SPI devrait procéder à ses règlements en espèces en monnaie de banque centrale si possible, de façon à éviter les risques de crédit et de liquidité. i iv) Si la monnaie de banque centrale n est pas utilisée, le SPI devrait procéder à ses règlements en espèces au moyen d actifs de règlement présentant des risques de crédit ou de liquidité faibles ou inexistants. Si le SPI procède à un règlement en monnaie de banque commerciale, il devrait contrôler, gérer et limiter ses risques de crédit et de liquidité découlant des banques commerciales de règlement. En particulier, le SPI devrait instaurer et contrôler, pour ses banques de règlement, le respect de critères stricts qui tiennent compte, entre autres choses, de leur réglementation et de leur supervision, de leur solvabilité, de leur niveau de fonds propres, de leur accès à la liquidité et de leur fiabilité opérationnelle. Le SPI devrait contrôler et gérer également la concentration des risques de crédit et de liquidité auxquels l exposent ses banques de règlement commerciales. Si le SPI procède à des règlements en espèces sur ses propres livres de comptes, il devrait réduire au minimum et contrôler strictement ses risques de crédit et de liquidité. v) Les accords juridiques passés par le SPI avec toute banque de règlement devraient indiquer clairement à quel moment il est attendu qu interviennent les transferts sur les livres de comptes des différentes banques de règlement, que les transferts devraient être définitifs 17
lorsqu ils sont effectués et que les fonds reçus devraient être transférables dès que possible, au minimum à la fin de la journée et, si possible ou préférable, au cours de la journée, de sorte que le SPI et ses participants puissent gérer les risques de crédit et de liquidité. Compte tenu de l importance des SPI pour l activité économique au Canada et afin de garantir le maintien de son bon fonctionnement, le SPI devrait gérer les risques découlant des règlements en espèces réalisés par l intermédiaire de banques commerciales. 9. Règles et procédures applicables en cas de défaillance d un participant Un SPI devrait avoir des règles et procédures efficaces et clairement définies pour gérer la défaillance d un participant. Ces règles et procédures devraient être conçues de sorte que le SPI puisse prendre des mesures en temps voulu pour limiter les pertes et les problèmes de liquidités et continuer à remplir ses obligations. i) Le SPI devrait avoir des règles et procédures qui lui permettent de continuer à remplir ses obligations en cas de défaillance d un participant et qui traitent de la reconstitution des ressources à la suite d une défaillance. i iv) Le SPI devrait être bien préparé à appliquer ses règles et procédures en cas de défaillance, avec notamment une procédure discrétionnaire appropriée prévue dans ses règles. Le SPI devrait rendre public les aspects cruciaux de ses règles et procédures en cas de défaillance. Le SPI devrait faire intervenir ses participants et autres parties prenantes dans les tests et la révision de ses procédures en cas de défaillance d un participant. Ces tests et ces révisions devraient être menés au moins une fois par an ou à la suite de modifications substantielles apportées à ses règles et procédures, afin de vérifier qu elles sont réalisables et efficaces. Il est important que le SPI établisse un processus solide de gestion des défaillances afin de garantir que les participants connaissent leurs droits et leurs obligations, et que le risque de défaillance de même que l incertitude et les coûts associés aux défaillances sont bien gérés. 18
10. Risque d activité Un SPI devrait relever, surveiller et gérer son risque d activité et détenir suffisamment d actifs nets liquides pour couvrir les pertes d activité potentielles de façon à pouvoir assurer la continuité de ses activités et de ses services si ces pertes se matérialisaient 17. En outre, les actifs nets liquides devraient en toutes circonstances être suffisants pour assurer le redressement ou la cessation ordonnée des activités et services essentiels. i) Le SPI devrait disposer de systèmes de gestion et de contrôle solides afin de relever, de surveiller et de gérer les risques d activité, y compris les pertes dues à une mauvaise exécution de la stratégie commerciale, à des flux de trésorerie négatifs ou à des charges d exploitation inattendues et excessivement importantes. i iv) Le SPI devrait disposer d une réserve d actifs nets liquides de façon à pouvoir assurer la continuité de ses activités et de ses services si ces pertes se matérialisaient 18. La valeur des actifs nets liquides que le SPI détient devrait être déterminée en fonction de son profil de risque d activité et du délai nécessaire pour assurer le redressement ou la cessation ordonnée de ses activités et services essentiels, selon le cas, si une telle action est engagée. Le SPI devrait se doter d un plan viable de redressement ou de cessation ordonnée de ses activités et devrait détenir suffisamment d actifs nets liquides pour mettre en œuvre ce plan. Ces actifs viennent s ajouter aux ressources détenues pour couvrir les défaillances de participants et d autres risques à couvrir en vertu des normes relatives à la gestion des risques de crédit et de liquidité. Les actifs détenus pour couvrir le risque d activité devraient présenter un niveau de qualité élevé et sont suffisamment liquides pour permettre au SPI de satisfaire à ses charges d exploitation courantes et à venir selon divers scénarios, y compris en présence de conditions de marché défavorables. v) Le SPI devrait se doter d un plan viable de recapitalisation si ses capitaux propres tombaient à proximité ou en deçà du montant nécessaire. Ce plan devrait être approuvé par le conseil d administration et régulièrement actualisé. 17 On entend par «actifs nets liquides», la trésorerie et les titres qui peuvent être rapidement transformés en trésorerie, moins le passif à court terme. 18 Dans ce contexte-ci, «réserve» désigne la somme que le SPI met de côté sous forme d actifs nets liquides pour assurer la gestion du risque d activité, comme le prévoit la présente norme. 19
Le SPI serait censé maintenir sous forme d actifs liquides une fraction minimale de la réserve constituée pour couvrir ce risque, laquelle pourra être complétée par d autres options de financement telles les lignes de crédit à première demande, sous réserve que ces autres options soient à la fois fiables, liquides et rapidement accessibles. S agissant du montant de la réserve à constituer, il n est précisé aucun nombre minimal de mois durant lesquels les charges d exploitation devront être assurées; une estimation prudente du délai nécessaire prévu dans les plans de redressement devrait plutôt être prise comme base de calcul. 11. Risques de garde et d investissement Le SPI devrait protéger ses propres actifs et ceux de ses participants et réduire au minimum le risque de perte desdits actifs et de retard à y accéder. Ses investissements devraient consister en des instruments présentant des risques minimes de crédit, de marché et de liquidité. i) Le SPI devrait détenir ses propres actifs et ceux de ses participants dans des entités supervisées et réglementées appliquant des pratiques comptables, des procédures de garde et des contrôles internes solides et qui protègent intégralement ces actifs. i iv) Le SPI devrait pouvoir accéder rapidement à ses actifs et aux actifs fournis par les participants, si nécessaire. Le SPI devrait évaluer et comprendre ses expositions à ses banques dépositaires, en tenant compte de toute l étendue de ses relations avec chacune. La stratégie de placement du SPI devrait être compatible avec sa stratégie globale de gestion du risque et communiquée dans son intégralité à ses participants. Les placements devraient être garantis par des débiteurs de qualité ou être des créances sur ces débiteurs et ils devraient permettre une liquidation rapide dont les effets négatifs sur les prix soient minimes, le cas échéant. Le SPI devrait gèrer ses actifs avec prudence de façon à pouvoir compter sur ces fonds au besoin. 20