Les États-Unis et l Afghanistan Zalmaï HAQUANI Professeur à l université de Caen, ancien ambassadeur d Afghanistan en France Les relations entre les États-Unis et l Afghanistan entrent dans une nouvelle phase, jamais atteinte jusqu à alors, au lendemain des événements du 11 septembre 2001. Soutenant les Afghans dans leur lutte contre l invasion soviétique entre 1980 et 1989, leur fournissant une contribution financière et matérielle conséquente, par l intermédiaire du gouvernement pakistanais de Zia ul-haq et des mouvements de résistance foncièrement extrémistes religieux basés à Peshawar, les dotant même de fameux missiles sol-air Stinger à partir de 1985, parrainant, avec les Soviétiques, les accords de Genève sur l Afghanistan conclus, sous l égide des Nations unies, entre l Afghanistan et le Pakistan 1, les Américains ont presque délaissé les Afghans à leur sort durant la guerre civile entre 1992 et 1996, et durant le régime des talibans entre 1996 et 2001, excepté l attaque par missiles américains de 1999 contre les bases de Al-Qaida à Khost 2. Dès le 8 octobre 2001, les États-Unis et leurs alliés ont lancé des opérations militaires d envergure Liberté immuable en Afghanistan contre les talibans et Al-Qaida de Ben Laden, action fondée sur l article 51 de la charte et des résolutions successives de Conseil de sécurité des Nations unies 3 contre le terrorisme, adoptées à partir du 12 septembre 2001 4. Pourtant, la présence américaine dans la région, à travers deux alliés de poids, l Iran, le Pakistan et le CENTO, est bien ancienne, même si l Afghanistan était toujours resté en dehors de l organisation et de la coopération militaires occidentales, 1. Voir notamment V.Y. Ghébali et R. L Homme, «Les accords de Genève du 14 avril 188 sur l Afghanistan», Annuaire français de droit international, 1988. 2. Suite aux actes de terrorisme attribués à cette organisation, commis contre deux ambassades américaines à Nairobi et à Dar-e-Salam. 3. Cf. IEP d Aix-en-Provence, Les Nations Unies et l Afghanistan, A. Pédone, 2003. 4. La première d entre elles fut la résolution 1368 du 12 septembre 2001 du Conseil de sécurité. 209
Les États-Unis et l Afghanistan Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 préférant des rapprochements à des degrés divers avec l Union soviétique, l Inde et la Chine. Historiquement peu présents en Afghanistan, les États-Unis y atteignent aujourd hui un poids militaire, politique et économique considérable, par rapport à tous les autres États qui contribuent depuis 2002 à la stabilisation et à la reconstruction de ce pays. Des relations historiquement faibles et limitées Le continent américain étant nouveau, il n existe pratiquement pas de traces historiques de relations avec l Asie Centrale et l Afghanistan avant le xx e siècle. Le premier contact de l Amérique avec l Afghanistan remonte aux années 1830, lorsqu un aventurier de Philadelphie s y est établi avec l intention de devenir roi : il s est vu attribuer le titre de prince de Ghor, en contrepartie de son aide à des factions locales pour une durée éphémère. Au lendemain de la reconnaissance par les Anglais de l indépendance du pays, une mission afghane est envoyée aux États-Unis en vue de l établissement des relations diplomatiques, lesquelles seront concrétisées en 1934, c est-à-dire bien après les mêmes relations avec des pays européens, tels que l Allemagne, la Belgique, la France, l Italie, la Suisse. L Afghanistan commence à bénéficier de l aide américaine pour la réalisation de certains projets d infrastructures dans le domaine de l agriculture et de l irrigation. En 1942, le major Gordon Enders arrive à Kaboul, comme attaché militaire américain, alors que le premier échange d ambassadeurs entre les deux pays n aura lieu qu en 1948 5. Richard Nixon, vice-président des États-Unis se rend à Kaboul en 1953, mais refuse toute aide militaire à l Afghanistan tant que celui-ci ne fait pas partie d une alliance militaire régionale avec l Amérique. Les États-Unis maintiennent leur coopération économique et technique en l étendant à certains secteurs d infrastructures, mais dans des proportions limitées par rapport à l aide soviétique qui commence à arriver massivement dans le pays, y compris dans le domaine militaire. Il s agit de la première alliance de coopération du prince Daoud, cousin du roi et son Premier ministre, avec l Union soviétique qui entend combler l absence ou l insuffisance de la coopération américaine, ou la concurrencer 6. Aux plans politique et diplomatique, les relations restent cordiales, avec les visites officielles successives, à 5. Avec Cornelius Van Engert à Kaboul, et Habibullah Tarzi à Washington. 6. Comme pour la construction, dans les années 1960, de la route Kaboul-Kandahar par les Américains et de celle de Kandahar-Hérat par les Soviétiques, 210
Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 Où va l Amérique de Barack Obama? partir de 1959, du président Dwight D. Eisenhower à Kaboul et du roi et de son Premier ministre à Washington. Les Américains n aiment pas le rapprochement progressif soviéto-afghan, ni le soutien apporté au jeune parti communiste afghan. L évincement du prince Daoud par le roi Zaher Shah en 1963, l octroi de la nouvelle Constitution démocratique en 1963 et l amélioration des relations entre l Afghanistan et le Pakistan, largement dégradées sous le gouvernement Daoud, améliorent encore les relations avec les Américains, qui aident désormais davantage l Afghanistan, en particulier en matière de formation et d enseignement scolaire et universitaire, même si le poids de la coopération soviétique reste considérable, notamment dans le domaine militaire. Alors que l Afghanistan s efforce de stabiliser ses relations avec le Pakistan, sous les auspices des États-Unis et de l Iran, après une longue période de tension entre les deux pays sur la question frontalière de la ligne Durand, tracée artificiellement par les Anglais en 1893 et rejetée par les Afghans depuis la création du Pakistan en 1947, ainsi que sur le problème récurrent du Pachtounistan, dont l indépendance était réclamée par le prince Daoud, soutenant les nationalistes pachtounes et baloutches contre le pouvoir fédéral au Pakistan 7, deux conflits armés opposent, en 1965 et 1971, ce dernier à l Inde, alliée des Soviétiques et des Afghans, dans l affaire du Cachemire 8 ; mais l Afghanistan conserve sa neutralité, pourtant tacitement ébranlée par l intervention soviétique en Tchécoslovaquie en 1968. Ce rapprochement timide avec les pays occidentaux en général et avec les États- Unis en particulier est largement ralenti par le coup d État en juillet 1973, contre son cousin le roi Zaher Shah, du prince Daoud qui proclame la république, reconnue et soutenue immédiatement par les Soviétiques. Il prend fin et laisse la place à l hostilité, avec l instauration de la République démocratique d Afghanistan en avril 1978, issue elle aussi d un coup d État, cette fois-ci sanglant, contre le régime du président Daoud, et avec l intervention massive de l Armée rouge qui suit à partir 7. Cette longue ligne de frontière a eu pour conséquence de séparer des deux côtés de cette ligne les Afghans résistant contre la présence anglaise dans cette région. À la création du Pakistan, l Afghanistan espérait récupérer ce territoire qui lui appartenait par le passé et qui lui ouvrait aussi l accès à la mer. Face au refus catégorique du gouvernement pakistanais et de ses alliés occidentaux, l Afghanistan a soulevé, sans succès, la question de l indépendance de cette région peuplée de Pachtounes et Baloutches. 8. Cette belle région frontalière entre l Inde et le Pakistan est disputée par les deux pays depuis leur indépendance, l Inde la considérant comme rattachée à son territoire, alors que le Pakistan réclame son autodétermination. 211
Les États-Unis et l Afghanistan Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 de décembre 1979, afin de soutenir coûte que coûte le premier régime communiste d un pays musulman et non aligné. Les États-Unis saisissent opportunément cette occasion, après la perte de leur influence en Iran, en demandant, avec une majorité écrasante des États membres, d abord au Conseil de sécurité et ensuite à l Assemblée générale des Nations unies, le retrait des troupes soviétiques, et en soutenant la résistance afghane, par l intermédiaire du Pakistan, dans sa lutte contre le régime communiste afghan et ses protecteurs socialistes. L ambassadeur des États-Unis en Afghanistan, Adolph S. Dubs, est assassiné à Kaboul en février 1979 dans des circonstances obscures 9. Les États- Unis interrompent l essentiel de leurs programmes d assistance et de coopération en Afghanistan, et augmentent progressivement leur aide militaire à la résistance. Le virage de M. Gorbatchev en politique intérieure et extérieure soviétique permet aux Américains de conclure avec les Soviétiques les accords de réduction des armes nucléaires intermédiaires en Europe en décembre 1987, et de parrainer avec eux les accords de Genève d avril 1988, débouchant sur leur retrait d Afghanistan en février 1989. La fin du régime communiste soviétique et la désagrégation de l URSS suivent, presque en même temps que la fin des pouvoirs socialistes en Europe centrale et orientale. La guerre soviéto-afghane durant dix ans y est peut-être pour quelque chose. Leur objectif initial étant atteint, les États-Unis et leurs alliés, pleinement satisfaits, s éloignent de l Afghanistan plongé dans la guerre civile, de 1992 à 1996, entre différentes factions de moudjahidines, dont certaines font aussi partie du gouvernement islamique d Afghanistan. Le mouvement des talibans, constitué, initialement à petite échelle, au début des années 1980 pour combattre l occupation soviétique, s étend, soutenu désormais ardemment par l ISI pakistanais et avec la bénédiction américaine : il s empare de Kandahar en 1994 et de Kaboul en 1996, en chassant le gouvernement du président Rabbani et du commandant Massoud vers sa bastillonne de Panjshir et du Nord. Avec la progression foudroyante de l émirat islamique des talibans, atteignant les deux tiers du territoire, le Pakistan considère avoir bien gagné sa profondeur stratégique tant rêvée, et les États-Unis, la stabilisation politique de ce pays de transit vers l Asie centrale. C est sans compter sur la terreur intérieure 10 et les 9. Apparemment, il est tué après l intervention des forces de sécurité afghanes contre ses ravisseurs. 10. Comme les violations des droits élémentaires des hommes et surtout des femmes, la destruction des célèbres bouddhas de Bamiyan en 2001, etc. 212
Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 Où va l Amérique de Barack Obama? visées extérieures du nouveau régime, associé à partir de 1998 à Al-Qaida, prônant le terrorisme international à grande échelle, avec les conséquences que l on connaît à partir de 1999 et surtout en 2001. Avec l opération Enduring Freedom, lancée le 8 octobre 2001, et l arrivée en force des Américains dans le pays, s ouvre une nouvelle phase dans les relations, désormais intenses et profondes, entre les États-Unis et l Afghanistan. Des relations présentement intenses et imposantes Prenant à la lettre l intention exprimée en 2009 par le président Obama de commencer en 2011 le retrait progressif des troupes américaines présentes en Afghanistan, certains pensent à ce que les Américains et leurs alliés quittent définitivement ce pays et la région. Pourtant, les signes extérieurs de cette présence massive, profonde et multiforme, nous conduisent à nuancer largement cette vision, laquelle n est même pas celle du commandant en chef des forces américaines en Afghanistan, le général David Petraeus, ou encore celle de certains conseillers du président des États-Unis à Washington. Quoi qu il en soit, le pragmatisme, le sens des intérêts américains dans la région et l évolution de leurs relations avec l Iran, le Pakistan, l Inde, la Fédération de Russie et les pays d Asie centrale seront déterminants à cet égard dans les décennies à venir. Les réactions internationales et celles des Nations unies, face aux attaques du 11 septembre 2001, sont rapides et d ampleur exceptionnelle : l opinion publique américaine et occidentale est pour une riposte immédiate, celle de la plupart d autres pays, sauf exception, va dans le même sens. Forts des résolutions du Conseil de sécurité et de l Assemblée générale, et du soutien de leurs alliés proches, les États-Unis débutent, contre les talibans et Al-Qaida, l opération Enduring Freedom par des bombardements aériens intensifs de Kaboul, de ses environs, de l Est et du Sud du pays, accompagnés par des offensives terrestres de l Alliance du Nord du feu commandant Massoud assassiné lui-même le 9 septembre, laquelle reprend Kaboul dans la nuit du 12 au 13 novembre et par étapes le reste du territoire afghan. Les dirigeants des talibans et d Al-Qaida s enfuient dans les montagnes des zones frontalières entre l Afghanistan et le Pakistan ou se réfugient sur le territoire de celui-ci, sans qu on soit parvenu jusqu à nos jours à capturer le commanditaire des actions terroristes du 11 septembre de New York et Washington, Ben Laden. L initiative américaine est également, avec les Nations unies, d ordre politique et diplomatique. Sous le régime des talibans, les États-Unis laissent, dans premier temps, toute la liberté d action au gouvernement de madame Bhutto, soutien direct 213
Les États-Unis et l Afghanistan Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 de l ISI, en vue de stabiliser l Afghanistan au terme de la guerre civile de 1992-1996. Mais ils ne s opposent pas à certaines actions timides, comme celle de Zaher Shah à Rome, ou à des bons offices de certains pays arabes comme l Arabie Saoudite, ou encore à des propositions des représentants spéciaux successifs du secrétaire général des Nations unies. Vu la gravité de la situation après le 11 septembre, l impasse des dialogues avortés entre des mouvements afghans et l urgence d une solution politique de transition en Afghanistan poussent inexorablement le Conseil de sécurité des Nations unies à faire appel au diplomate algérien, Lakhdar Brahimi, désigné pour la seconde fois comme représentant spécial du secrétaire général pour l Afghanistan, afin d entamer des consultations pour la convocation rapide d une conférence entre les principaux mouvements issus de la résistance, le gouvernement afghan théoriquement en place et les représentants de l ancien roi. La conférence s ouvre, sous la présidence de Lakhdar Brahimi le 26 novembre et s achève le 5 décembre 2001 à Bonn, à l invitation et avec le soutien du gouvernement fédéral allemand. Du début jusqu à la fin, les véritables pourparlers et négociations sont ceux des couloirs et des chambres ; et l impulsion et la pression des États-Unis y sont fortes, par l intermédiaire notamment d un négociateur américain d origine afghane, Zalmay Khalilzad, ancien chercheur de la Rand Corporation, futur ambassadeur et homme fort de Washington à Kaboul et Bagdad. L accord de Bonn signé le 5 décembre 2001, entériné le lendemain par le Conseil de sécurité, ouvre la voie à la constitution d une administration intérimaire (décembre 2001-juin 2002), d un gouvernement de transition (juillet 2002-octobre 2004), à l adoption d une nouvelle Constitution (janvier 2004) et aux premières élections présidentielle (octobre 2004) et législatives (septembre 2005). Entre octobre 2001 et aujourd hui, la présence et le poids politiques et militaires des États-Unis et dans une moindre mesure ceux de leurs alliés ne cessent d augmenter dans le cadre de l opération Liberté immuable de l ISAF 11, conduite depuis août 2003 par l OTAN 12, avec la participation de 42 pays et 150 000 hommes, l essentiel des forces étant américaines. Les forces militaires, cantonnées d abord dans la région de Kaboul, sont progressivement augmentées en nombre et étendues à tout le pays, du nord au sud et de l est à l ouest. L action militaire proprement 11. Force d assistance à la sécurité en Afghanistan, mise en place le 22 décembre 2001 sur décision du Conseil de sécurité et renouvelée chaque année. 12. Le commandement et l action de l OTAN en dehors des zones traditionnellement couvertes par l Alliance atlantique sont une première dans un pays comme l Afghanistan. 214
Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 Où va l Amérique de Barack Obama? dite est complétée par celle de soutien à la reconstruction, avec la mise en place et l extension des équipes provinciales de reconstruction, PRT, au nombre de 27 aujourd hui, émanant de 16 pays participants de l ISAF. La formation de l armée et de la police afghanes, et la fourniture de leurs moyens et équipements, très lentes dans un premier temps, sont désormais prioritaires et accélérées, avec les contributions, en plus de celles des États-Unis, de plusieurs autres pays, dont le Royaume-Uni, l Allemagne, la France, le Canada, le Japon, etc. L ANA (Armée nationale afghane) pourrait atteindre à terme 300 000 homes 13. Des opérations conjointes, avec l OTAN et la coalition antiterroriste, sont menées fréquemment au sud, dans la région de Kandahar et de Khost, à l est, dans la province de Nangarhar, et au nord, dans la province de Kapissa, en association avec les forces françaises. Il est à rappeler que l essentiel des troupes et des moyens d action, qui se chiffrent à plusieurs millions de dollars par jour, sont américains. Il s agit de la plus importante intervention des États-Unis, après celles au Vietnam et Irak. Si la liberté d action est laissée aux Afghans dans la gestion quotidienne de l administration et de la justice, leur marge de manœuvre reste limitée lorsqu il s agit de la conception ou de la résolution des problèmes importants de politique intérieure et extérieure du pays : l intervention américaine directe ou indirecte y est aussi visible aux plans politique et économique, ce qui conduit nécessairement à des courtes périodes de tensions, de critiques, de malentendus de part et d autre, voire de mécontentements durables des populations civiles frappées par des dommages collatéraux d opérations militaires ou par la misère économique et sociale, toujours présente en Afghanistan. Depuis janvier 2002, plusieurs conférences internationales entre des donateurs et l Afghanistan sont organisées 14, et des sommes importantes environ 50 milliards de dollars sur dix ans consacrées à la reconstruction et au développement du pays. Plus de 80 % des contributions financières sont d origine américaine et concernent principalement les domaines suivants : réformes macro-économiques, infrastructures, agriculture, industrie légère, éducation, santé, démocratie, droits humains, gouvernance. Mais, là encore, en dépit de la présence internationale imposante dans le pays, on est encore loin des résultats visibles et tangibles pour ces populations 13. Alors que les accords de Bonn ne préconisaient que 80 000 hommes au maximum. 14. Dont les quatre dernières, après les conférences de Tokyo et de Berlin, sont celles de Londres en février 2006 et janvier 2010, de Paris en juin 2008 et de Kaboul en juillet 2010. 215
Les États-Unis et l Afghanistan Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 qui espèrent toujours travail, salaire, logement, éducation, formation, accès à une administration et une justice saines, aux soins médicaux élémentaires, etc. S enrichir illégitimement et considérablement reste monnaie courante pour une toute petite minorité de possédants et d influents, soucieux de rentabilité immédiate du commerce et plongés dans la corruption et divers trafics illicites comme la production et le commerce de drogue, au détriment de toutes les autres couches de la population et notamment d une classe moyenne de moins en moins visible, éloignée des structures productives. Traditionnelles ou nouvelles. C est la raison pour laquelle des questions se posent sur : la dégradation de la situation sécuritaire, en dépit des efforts militaires considérables depuis un peu moins de deux ans ; la montée en puissance des actions terroristes et de déstabilisation qui ne sont plus limitées au Sud et à l Est du pays ; la faiblesse persistante de l armée et la police afghanes ; la confusion entre l action internationale ISAF et UNAMA sous l égide du Conseil de sécurité et l occupation étrangère ; les insuffisances de la gouvernance et de la démocratie ; les maigres résultats, pour les populations, de la reconstruction économique et sociale Force est de constater avec amertume une double responsabilité, celle de l Afghanistan et celle de la communauté internationale : depuis presque dix ans, le fossé n a cessé de se creuser entre les gouvernants et les gouvernés, faute de tenir compte des attentes et exigences élémentaires et légitimes du peuple dans son ensemble, la reconstruction et le développement économiques ne profitant qu à certains Afghans ou étrangers ; les conflits et luttes de clans, toujours fortement armés, n ont jamais été aussi vivaces qu aujourd hui ; au fur et à mesure de l augmentation graduelle des forces internationales qui ont tardé à intervenir partout, les forces hostiles et des talibans ont eu largement le temps et les moyens nécessaires, en provenance notamment de pays voisins, de se reconstituer, de se renforcer et de mener à leur guise des actions terroristes, mettant à profit aussi des mécontentements populaires divers dont ceux liés à l intervention américaine en Irak ou encore ceux provenant de dégâts collatéraux et la misère sociale de certaines couches de populations ; enfin, il faut se souvenir que l intervention en Irak une grave erreur d appréciation que même Tony Blair n arrive pas à justifier 15 a fait passer à tort l action en Afghanistan au second plan, alors que dès le début elle aurait dû constituer la priorité de l action internationale et américaine. 15. Tony Blair, Mémoires, Albin Michel, 2010. 216
Géostratégiques n 29 4 e trimestre 2010 Où va l Amérique de Barack Obama? Peut-on compter, en vue d une solution politique de la crise afghane, sur les pourparlers et dialogues engagés par le président H. Karzai, conformément à la résolution adoptée par l Assemblée de conciliation 16, réunie à Kaboul en mai 2010, avec les talibans? Pour le moment, ce processus, appuyé par le Pakistan et le Royaume-Uni, et accepté par les États-Unis et les Nations unies, n en est qu au stade préliminaire et se heurte toujours aux intransigeances des talibans qui demandent au préalable le retrait des forces étrangères d Afghanistan, sans accepter les acquis institutionnels et politiques actuels, ni condamner les attentats terroristes et meurtriers quotidiens perpétrés partout, y compris à l intérieur de mosquées 17, et revendiqués au nom des talibans. Aujourd hui comme hier, l appui et le soutien au plan international sont vitaux pour l Afghanistan. Celui-ci ne peut retrouver la paix et la sécurité ainsi que réaliser sa reconstruction et son développement que dans le cadre d un véritable consensus national comme cela a toujours été le cas dans l histoire de l Afghanistan depuis 1747 et des garanties de non-ingérence à obtenir des pays voisins, sous l égide et le contrôle du Conseil de sécurité des Nations unies. Cette approche demande de plus amples réflexions, dépassant la dimension de la présente contribution. 16. Le président afghan vient de désigner un Conseil exécutif d une soixantaine de membres, parmi lesquels on trouve d anciens dirigeants issus de le Résistance, tels B. Rabbani, ancien président de l État islamique d Afghanistan, S.A. Guélai, S. Modjadidi, actuel président du Sénat 17. Comme l attentat de la semaine dernière dans une mosquée dans la province de Takhar, faisant une trentaine de morts, parmi lesquels le gouverneur, et une centaine de blessés 217