L'évolution des politiques sociales en France

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1 Le 29 Mars 2010 L'évolution des politiques sociales en France Marie-Thérèse Join-Lambert Bonjour à tous, bienvenue aux citoyens allemands et polonais, et merci de m'avoir invitée. Et bravo pour ce que vous faites et entreprenez. Toute mon activité passée m'en a convaincue : c'est vous qui savez, vous qui, au contact du terrain, voyez les dénis de droits, les phénomènes sociaux émergents, vous qui décelez les phénomènes bureaucratiques, les risques de dérive. Par là même vous êtes les mieux à même d'innover dans la prévention, dans les réponses à apporter à des problèmes sociaux nouveaux, dans les modalités de participation des personnes aux décisions qui les concernent. Les grands tournants de politiques sociales ont souvent été pris à partir d'innovations conçues ou suggérées par des acteurs non gouvernementaux (allocations familiales créées par certaines entreprises au 19é siècle, plus près de nous revenu minimum grâce notamment à ATD et aux travaux menés par le père Wresinski au Conseil économique et social...). Le problème est de trouver des passerelles, ou plutôt des passeurs, entre la connaissance sensible et les divers échelons de décision. Le problème est aussi la généralisation des innovations. Autre échelle, autre méthode. Beaucoup d'innovations intéressantes ont été dénaturées lors de leur extension au plus grand nombre. Je songe par exemple aux missions locales imaginées par Bertrand Schwartz en 1982 après de nombreuses réunions d'écoute des acteurs sociaux sur le terrain. Créées dans un petit nombre de lieux où les problèmes d'emploi, de logement, de santé des jeunes se posaient de façon plus intense qu'ailleurs, elles ont fait l'objet quelques années plus tard d'une quasi généralisation à l'ensemble du territoire. Ce qui n'a pas manqué de faire naître des problèmes bureaucratiques liés à la concurrence avec des organismes en charge de l'emploi, notamment l'agence nationale pour l'emploi (aujourd'hui Pôle Emploi). Vous m'avez demandé de parler de l'évolution des politiques sociales en France. Je le ferai en deux temps : -Les grands traits des politiques sociales françaises -Le sens de leur évolution J'insisterai bien entendu sur les politiques qui vous occupent plus particulièrement : famille, exclusion L'évolution des politiques sociales en France - Marie-Thérèse Join-Lambert - Projet Innovation /7

2 I- les politiques sociales françaises A- Histoire Les politiques sociales sont nées en France relativement tardivement par rapport à d'autres pays comme l'allemagne. On a coutume de faire remonter leur première manifestation à 1841, date de la loi interdisant le travail des enfants de moins de huit ans. Sont d'abord apparues les politiques du travail (protection des salariés des grandes industries naissantes), assurances sociales, politiques de l'emploi et de la formation professionnelle. A partir des années 1980 se sont développées des politiques dites transversales : politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, politique d'intégration des immigrés, politique de la ville...de plus en plus en effet les problèmes sociaux liés aux transformations économiques nécessitaient une coordination entre plusieurs ministères B- Spécificités françaises Ces spécificités s'expliquent par l'histoire et la culture de notre pays. a) Un modèle «bismarckien», ou «conservateur-corporatiste» En 1945, la France avait deux modèles possibles d'organisation d'une sécurité sociale pour tous : le modèle bismarckien, né en Allemagne dès la fin du 19è siècle, le modèle beveridgien, institué au Royaume-Uni en Les régimes bismarckiens reposent sur des assurances sociales obligatoires liées au statut de travailleur, la population étant couverte soit à ce titre, soit au titre d'ayant droit. Leur financement reposent majoritairement sur des cotisations assises sur les salaires 1. Leur gestion est effectuée par des caisses comprenant les représentants des employeurs et des travailleurs. Les prestations d'assurance obligatoire sont complétées par des dispositifs d'assistance mis en place par l'etat, les collectivités locales, ou encore le secteur associatif. Le modèle beveridgien, à l'inverse, prend comme base de couverture sociale la résidence sur le sol national. Il prend en charge les besoins fondamentaux parfois sous forme d'un simple minimum vital ; il est financé principalement par l'impôt. Bien entendu, ce classement est extrêmement sommaire. Beaucoup d'analyses effectuées depuis lors conduisent à un classement plus pertinent des régimes sociaux existant aujourd'hui. C'est ainsi que l'on distingue : le régime libéral, dans lequel la place essentielle est laissée au marché, et où il existe simplement une protection destinée aux plus pauvres. C'est dans les pays de cette inspiration que les taux de pauvreté sont les plus élevés. On y retrouve-avec des nuances- le Royaume-Uni, et surtout les Etats- Unis le régime «conservateur-corporatiste», où l'etat intervient plus fortement pour réguler le marché, à la fois pour garantir les droits liés aux statuts professionnels et sociaux, et pour compléter les protections pour ceux qui y échappent. le régime social-démocrate qui opère une distribution de grande ampleur par le biaix de 1 Les chiffres publiés par la commission européenne donnent pour la période récente un financement par cotisation de 66% en France, 64% en Allemagne, 52% en Pologne. Ces chiffres doivent être considérés avec précaution, car les définitions des «cotisations» peuvent être différentes selon les pays : ainsi la cotisation sociale généralisée (CSG) est prélevée non seulement sur les salaires, mais au-delà sur les revenus du capital L'évolution des politiques sociales en France - Marie-Thérèse Join-Lambert - Projet Innovation /7

3 prélèvements progressifs. Il garantit un accès universel et individualisé à des prestations et des services destinés à l'ensemble de la population. C'est dans les pays qui le pratiquent (pays nordiques essentiellement) que les taux de pauvreté sont les plus faibles b) L'Etat acteur toujours puissant, mais une grande complexité La tradition colbertiste a doté notre pays d'un Etat fort : en matière sociale, c'est lui qui traditionnellement fixe les règles, les procédures, lui qui a institutionnalisé par la loi les organisations patronales et syndicales, la section syndicale d'entreprise, lui qui exerce une tutelle sans partage sur les caisses de Sécurité sociale. Cependant dès la création de la sécurité sociale, les professions et corporations ont obtenu de disposer de leurs propres caisses : coexistent avec le régime général de salariés les régimes de la fonction publique, des agriculteurs, des travailleurs indépendants... Des mutuelles, des régimes paritaires existent pour les retraites complémentaires de santé, de vieillesse, pour l'indemnisation du chômage. Dans le domaine médico-social, existent une quantité d'établissements et de services, regroupés en de fédérations. La décentralisation des politiques d'aide et d'action sociale engagée en 1983, poursuivie avec le RMI en 2003, puis avec le RSA, a ajouté à cette complexité. D'autant que, encore mal «digérée, elle a provoqué une déstabilisation certaine de l'etat et de ses services extérieurs qui ont du mal à se positionner. Il demeure des partages de compétence, des transferts de ressources encore très contestés. c)une couverture sociale généreuse En témoignent les données comparatives européennes Les dépenses sociales représentent en moyenne 28% du produit intérieur brut pour l'europe à 25 31% en France 30% en Allemagne 20% en Pologne a) Niveaux de protection Il existe quatre niveaux de protection: C-Présentation sommaire 1. la sécurité sociale de base, gérées par les Caisses tripartites maladie, retraite, famille 2. les protections complémentaires obligatoires, gérées par des régimes paritaires 3. les protections complémentaires facultatives, gérées par des mutuelles ou des assurances privées 4. l'aide sociale et les revenus minima : notamment minimum vieillesse, minimum handicapés, revenu minimum d'insertion (RMI) devenu revenu de solidarité active (RSA). L'aide sociale est accordée sous condition de ressources et gérée par les départements. A noter que le RMI lors de sa création ne devait pas, dans l'esprit de ses promoteurs, relever de l'aide sociale et n'était pas géré de ce fait parles départements..c'était une prestation de solidarité nationale, accompagnée non d'une contrepartie, mais d'un contrat, librement consenti à partir dune offre d'insertion que la collectivité avait le devoir de développer. La décentralisation -prématurée à L'évolution des politiques sociales en France - Marie-Thérèse Join-Lambert - Projet Innovation /7

4 mon sens- du RMI a fait perdre de vue l'esprit initial de la loi et interdit au surplus une évolution vers une insertion plus nette dans l'ensemble de la protection sociale, sous forme par exemple d'un filet de sécurité de base. Quoiqu'il en soit, la quasi-totalité de la population devrait être couverte par les 4 niveaux existants, mais il reste toujours des lacunes ; les causes en sont multiples : complexité des démarches, non recours, sans papiers... b) Schémas très simplifiés d'interventions complexes Politiques de la famille. Elle est en France généreuse et diversifiée. Elle comprend -des prestations sociales aux ménages 2, dont certaines soumises à conditions de ressources -des avantages fiscaux : le «quotient familial»qui allège la charge des familles en fonction du nombre d'enfants -des aides au logement -des services sociaux aux famille gratuits ou à prix réduits :crèches, écoles, centres sociaux, aide aux vacances La Caisse Nationale d'allocations Familiales (CNAF) et les 123 CAF présentes sur le territoire national instruisent et versent les prestations familiales dont le montant et les conditions d'attribution sont définis par l'etat. Ce sont les services des impôts qui calculent et déduisent les charges liées à l'éducation des enfants. Mais les CAF sont aussi chargées depuis 1988 du versement du RMI, et aujourd'hui du RSA et participent de ce fait directement à la politique de lutte contre la pauvreté. Elles participent aussi, pour tous les allocataires, aux aides facultatives et aux services rendus dans le cadre de l'action sociale : vacances, loisirs, bourses d'études. Elles complètent l'action des municipalités qui sont en charge des crèches et des écoles maternelles. Des clubs de prévention, des actions éducatives en milieu ouvert travaillent pour prévenir la déscolarisation, la désocialisation de jeunes, de même que nombre d'associations et d'établissements travaillent dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance» (ASE) qui est dans la compétence du conseil général..les jeunes prédélinquants ou délinquants relèvent eux de la protection judiciare de la jeunesse qui est demeurée compétence de l'etat. Politique le lutte contre la pauvreté Elle comprend elle aussi des prestations sous condition de ressources (minima sociaux), ainsi que, sous forme de prestations, de services ou d'hébergement l'aide sociale obligatoire : aides aux personnes âgées, handicapées, dépendantes (établissements médicosocial ou médical, aide au maintien à domicile), aide sociale à l'enfance (aides à domicile, mesures en milieu ouvert et de placement); établissements et services d'aide par le travail pour les handicapés, centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) pour les personnes en difficulté... Toutes choses auxquelles il faut ajouter l'aide facultative des collectivités locale, des caisses de sécurité sociale qui disposent de fonds sociaux importants, les moyens particuliers qui sont attribués aux quartiers reconnus en grande difficulté. Les prestations obligatoires-notamment le revenu minimum, sont définies par l'etat, elles sont instruites par divers acteurs (CAF, associations, départements, centres communaux d'action sociale- CCAS)), décidées par le conseil général, versées par les CAF, suivies par un référent départemental 2 Prestations d'accueil du jeune enfant, allocations familiales à partir de deux enfants, complément familial, allocation de rentrée scolaire... L'évolution des politiques sociales en France - Marie-Thérèse Join-Lambert - Projet Innovation /7

5 L'aide sociale obligatoire est du ressort des départements, mais l'etat intervient pour l'autorisation des établissements, la tarification, le financement ; il a toujours dans sa compétence les CHRS et le établissements d'aide par le travail pour les handicapés. L'aide sociale facultative (transports, aide aux personnes âgées, jeune...)relèvent des fonds sociaux des caisses, des communes. II- L'évolution des politiques sociales françaises Les politiques sociale françaises ont connu ces vingt dernières années d'importantes évolutions, plutôt par petites touches. Depuis quelques années, la multiplication des réformes sur tous les fronts, la difficulté de faire la part de simples déclarations d'intention, de projets qui peuvent être abandonnés, sont à l'origine d'un manque certain de visibilité. Sans compter les évolutions silencieuses, dont on aperçoit seulement après coup l'importance. A- Les causes 1)La montée du chômage, l'instabilité économique, les crises financières alors que les besoins de financement sont importants, du fait notamment du vieillissement démographique. Les déficits des régimes sociaux ont mis la pression sur les dépenses sociales. Plus profondément le changement de système économique, la nouvelle donne internationale, la globalisation,.ont conduit à d'importants bouleversements sociaux. Si certaines catégories arrivent à tirer leur épingle du jeu, d'autres, plus démunies, sont vouées à la précarité ou au chômage. Elles ne sont pas reconnues comme acteur social 2)L'évolution du travail : sous-emploi, développement de l'emploi précaire, mobilités accrues mettent en cause l'efficacité même de la couverture sociale par l'assurance sociale, mal adaptée aux personnes aux carrières courtes, discontinues, à celles qui entrent sur le marché du travail. Le régime français bismarckien est à cet égard particulièrement fragilisé. La nécessité de le réformer est une évidence. 3)Le mouvement des idées, ce qu'on appelle «le grand retournement». Après une période de 30 années où le social et l'économie étaient liés, la crise a fait (ré)apparaître des critiques anciennes, mais aujourd'hui renouvelées sur les coûts excessifs de dépenses sociales jugées «improductives, les fraudes aux prestations, les dangers de l'assistance. Beaucoup d'économistes inspirés par une puissante vague néolibérale ont consacré l'essentiel de leurs travaux à la «désincitation au travail», aux «trappes à pauvreté», sans tenir compte des conclusions d'études qualitatives sérieuses montrant que la majorité des personnes en situation de chômage ou relevant de l'assistance ne souhaitaient qu'une chose lorsque leur état le leur permettait : trouver du travail. Ce mouvement d'idées a concerné aussi certains adeptes de philosophie politique qui se sont saisis des notions de droits/devoirs, de responsabilité individuelle sans précautions suffisantes. 4)Cette évolution a été relayée par les médias, et a renforcé la suspicion d'une partie de l'opinion publique sur les aides accordées aux plus pauvres, liée à l'inquiétude des classes moyennes craignant de tomber dans la pauvreté, à la montée de l'individualisme, tous phénomènes témoignant d'une anxiété face à l'avenir plus développée en France que dans d'autres pays européens. L'évolution des politiques sociales en France - Marie-Thérèse Join-Lambert - Projet Innovation /7

6 B-Les grands traits des évolutions jusqu'à aujourd'hui Les grandes phases, par périodes a)années 1980 : plans successifs de redressement de la Sécurité Sociale. Compression des dépense (limitation des remboursements, contrôle du budget des hôpitaux), accroissement des financements (cotisations et ressources fiscales affectées). En même temps développement de politiques de l'emploi spécifiques en direction des jeunes entrant sur le marché du travail et des chômeurs de longue durée b)années 90 : mesures plus importantes et plus structurelles visant à la maîtrise des dépenses de maladie, retraite, chômage ; en contrepartie création de dispositifs d'un nouveau type pour faire face aux difficultés nées de la crise : RMI en 1988, couverture maladie universelle (CMU), loi sur la famille en 1994, loi de lutte contre les exclusions en 1998 c)années 2000 : nouvelle phase poursuivant l'objectif affiché d'infléchir les comportements. Les remboursements de santé sont réduits, le ticket modérateur augmenté, ainsi que le «forfait hospitalier». L'incitation à rechercher et trouver un emploi est renforcée pour les chômeurs et les allocataires du revenu minimum d'insertion, transformé en fin de période en revenu de solidarité active (RSA). Parallèlement, est poursuivi un objectif de couverture de nouveaux besoins (allocation pour personnes âgées dépendantes, prestation de compensation du handicap). Les projets actuellement en cours sont la réforme des retraites -indispensable du fait de l'allongement de la durée de la vie, et ce qu'on appelle la couverture du «cinquième risque» ( la dépendance, à côté de la maladie, de la famille, des retraites, les accidents du travail), couverture qui existe depuis un certain nombre d'années en Allemagne. Au total, il n'y a pas eu régression globale des dépenses sociales : la proportion des dépenses sociales dans le PIB s'est accrue 3. Le système français a fait flèche de tout bois pour s'adapter aux changements de son environnement, mais sans perspective d'ensemble. Les inégalités de traitement et les défauts de couverture n'ont pas été supprimés : ainsi la réduction de la couverture du chômage a conduit nombre de demandeurs d'emploi à être allocataires du RMI, et pour ceux qui ne remplissaient pas les conditions de ressources pour l'obtenir, à n'avoir aucune indemnisation au titre du chômage. La fragmentation et la complexité de notre système s'est plutôt accrue avec la décentralisation. Les réformes importantes se sont essouflées trop vite : ainsi «la grande loi» de lutte contre les exclusions n'a été portée par une vraie volonté politique que durant un temps limité. Les droits proclamés restent par trop théoriques faute d'une mobilisation citoyenne vers un objectif commun de justice sociale. C- Plusieurs orientations préoccupantes pour la cohésion sociale a)les politiques sociales se focalisent sur la liberté et la responsabilité des personnes. Ces conceptions ont leurs limites : elles se refusent à prendre en compte les obstacles bien concrets auxquels se heurtent les personnes en difficulté dont la liberté effective de choix est très restreinte. Dans ce contexte, les personnes en situation de pauvreté ou d'exclusion se sentent, à juste titre, ignorées, transparentes, voire méprisées. Les milieux sociaux sont beaucoup plus séparés qu'auparavant- j'entends «physiquement»séparés du fait de la ségrégation spatiale des logements. Les classes bien intégrées connaissent souvent mal les conditions de vie des personnes en 3 Ile est vrai qu'en moyenne durant la période considérée, le PIB a cru beaucoup plus faiblement et régressé en fin de période. L'évolution des politiques sociales en France - Marie-Thérèse Join-Lambert - Projet Innovation /7

7 difficulté. Les enquêtes d'opinion le montrent clairement : le montant du RMI n'est pas connu, ou il est largement surestimé -alors même que plus de la moitié des personnes interrogées se déclarent «suspicieuses» à son égard ; les images de la pauvreté sont stéréotypées : beaucoup estiment que la pauvreté c'est quand on a faim, or il s'agit de toute autre chose, dans un pays développé. b)le «tout emploi». La «valeur» travail prime tout. Les titulaires du RSA sont soumis aux mêmes contrôles et aux mêmes sanctions (par ailleurs renforcés par une loi de 2008) que les demandeurs d'emploi. Le RSA dit «socle» c'est-à-dire versé aux personnes qui ne travaillent pas reste et restera à un niveau très faible. Mais lorsque le chômage est très important? Et que peuvent faire les personnes trop éloignées de l'emploi? C'était une des observations de Patrick Declerck, qui avait publié en son temps un ouvrage percutant sur les clochards de Paris : qu'on laisse tranquilles ceux qui n'en peuvent plus, qu'on les laisse tenter de se remettre pendant un temps long, sans leur demander à tout propos des comptes : un projet de vie, la recherche d'un emploi... Ce qu'on appelle des maisons relais ont été créées à la suite de cet ouvrage. Innovation heureuse, s'il en est. c)l'ouverture au secteur privé, qui accompagne la réduction des protections obligatoires, ouvre la voie au développement des inégalités. Pour la santé le «reste à charge» pour les assurés sociaux a beaucoup augmenté Dans le même temps les dépassements d'honoraires pour les spécialistes se sont étendus. Dans certains endroits les assurés ne trouvent plus d'offre de soins financièrement accessible. Les assurances privées «piétinent» en attendant la mise en place du cinquième risque..parallèlement la mise en concurrence entre associations et secteur lucratif se généralise par le biais des appels d'offre. La mise en concurrence est pratiquée aussi au sein du secteur associatif : c'est ainsi que la CIMADE a été mise en concurrence dans le domaine de l'action dans les centres de rétention d'étrangers et doit aujourd'hui licencier 40 personnes sur 126 salariés.. Le tournant n'est pas totalement engagé, mais les menaces sont là. Conclusion Vu l'ampleur du sujet que vous m'avez assigné, cet exposé est nécessairement sommaire et partiel. J'espère surtout qu'il ne vous aura pas trop ennuyé! Bien sûr, des réformes des politiques sociales sont nécessaires. La tâche aujourd'hui est difficile pour voir clair dans les évolutions de nos sociétés européennes. Ouvrir un débat sur un nouveau modèle d'ensemble suppose la compréhension de ce que nous vivons, grâce à la connaissance concrète, à l'éclairage de grandes théories sociales indispensables pour une synthèse et une mobilisation. Peut-être faudra-t-il, comme à d'autres époques, beaucoup de temps, de mouvements sociaux, d'allers et retours..mais nous ne pourrons échapper, pour rétablir une cohésion sociale menacée, à revenir aux droits fondamentaux des êtres humains et à une refondation des idéaux de justice et de solidarité. Marie-Thérèse Join-Lambert, 29 mars 2010 L'évolution des politiques sociales en France - Marie-Thérèse Join-Lambert - Projet Innovation /7