Dette et développement : Les défis du financement du développement en RDC

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1 Dette et développement : Les défis du financement du développement en RDC Conférence du CRE-AC 22 février 2008 Arnaud Zacharie 1 Table des matières I- Les origines de la dette extérieure congolaise.. p.2 II- La restructuration de la dette extérieure congolaise p.4 III- La gestion de la dette extérieure par le gouvernement de transition.. p.6 IV- Le poids de la dette avant et après l allégement PPTE.. p.9 V- La stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté de la RDC... p.11 VI- Les objectifs du millénaire en RDC p.13 VII- Les programmes des institutions financières internationales en RDC... p.15 VIII- L impact des investissements chinois sur le financement du développement de la RDC p.16 IX- Conclusion p.19 Résumé Après une courte période d euphorie durant la période , l économie congolaise a sombré suite à l échec de la «zaïrianisation» et à l éclatement de la crise de la dette extérieure au début des années Malgré des rééchelonnements à répétition et à la mise en œuvre d un programme d ajustement structurel, la situation a continué de se dégrader jusqu à la fin de la guerre froide et la rupture entre Mobutu et la communauté internationale. Après une décennie de pillages et de guerres, la RDC a dû régulariser sa position financière extérieure pour se reconnecter aux circuits financiers internationaux. S en est suivi une gigantesque opération de restructuration de sa dette extérieure en 2002, puis un programme de stabilisation macroéconomique et une stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté censés être ponctués mi-2008 par un allégement d une partie de sa dette extérieure. Malgré ces programmes et allégements, la situation économique et sociale de la RDC reste des plus fragiles et le pays est loin d être en mesure d atteindre les objectifs du millénaire en Les taux de pauvreté et de malnutrition se sont notamment fortement dégradés depuis le début des années 1990, malgré l énorme potentiel agricole du pays. Le budget de l Etat reste très faible et dépend encore pour plus d un tiers de l assistance extérieure, ce qui empêche le gouvernement central de restituer comme prévu par la Constitution 40% de ses recettes aux provinces et de financer en conséquence les stratégies de réduction de la pauvreté définies. Les investissements massifs annoncés par la Chine en septembre 2007 ont suscité des débats passionnés et redistribué partiellement les cartes du financement du développement congolais. Quoi qu il en soit, les défis de la reconstruction économique et sociale du Congo sont multiples : il s agit à la fois de développer des capacités productives et de garantir aux populations des «dividendes sociaux» de la démocratie, le tout sans enclencher un nouveau cycle d endettement insoutenable. L enjeu pour le gouvernement congolais consiste à reconstruire l Etat et à promouvoir le développement économique et social dans un monde multipolaire où les puissances se concurrencent pour l exploitation des ressources naturelles. 1 Arnaud Zacharie est secrétaire politique du Centre national de coopération au développement (CNCD ), professeur suppléant à l ULB et auteur de plusieurs ouvrages sur les relations internationales, dont «L Afrique centrale dix ans après le génocide» (Labor, 2004) et «Financer le développement. L introuvable consensus» (Luc Pire, 2008).

2 I- Les origines de la dette extérieure congolaise La dette extérieure de la République démocratique du Congo trouve son origine durant les années de dictature de Mobutu en période de guerre froide. Plaque tournante de la CIA, le Zaïre de Mobutu a bénéficié d une aide extérieure de plusieurs centaines de millions de dollars annuels de la part de ses parrains occidentaux. Ces derniers ont laissé se développer un système de corruption et de détournements de fonds, ainsi que le financement d «éléphants blancs» à commencer par le barrage d Inga, à la base du cycle d endettement extérieur qui a conduit le pays à la banqueroute dans les années Après une période d euphorie ( ), notamment due à la bonne tenue du cours du cuivre, les nuages économiques se sont en effet vite amoncelés. Dès 1973, année de la "zaïrianisation" des entreprises étrangères, les difficultés financières ont vu le jour et n ont cessé de s aggraver au fur et à mesure des années. Dès 1976, Mobutu était contraint de rétrocéder les entreprises étrangères "zaïrianisées" et de mettre sur pied un Comité de stabilisation supervisant l application de deux programmes successifs (en 1976 et en 1977). Suite à l échec de ce double programme, un troisième plan de stabilisation a été mis en œuvre en sous la supervision du FMI. La monnaie du pays a été dévaluée pas moins de six fois entre novembre 1978 et février Cette succession de mesures n a en rien suffi à enrayer la crise, mais Mobutu savait que son rôle géostratégique lui assurait de bénéficier d un flux extérieur continu pour boucler ses fins de mois. Cependant, la crise de la dette du tiers-monde, dont le Zaïre a été une des principales victimes en Afrique, bouleverse ce mécanisme bien huilé. Dès septembre 1983, le Zaïre a fait partie des pays pionniers à passer sous la coupe des plans d ajustement structurel concoctés par les institutions financières internationales. Ont alors débuté les années de "traitement de choc" et d "assainissement" orchestrées par le Premier ministre Kengo wa Dondo, en étroite collaboration avec le FMI et la Banque mondiale, à une époque où le service de la dette mobilisait plus des deux tiers des dépenses de l État. Les coupes sombres dans les dépenses sociales ont poussé les populations à développer des stratégies de survie. Les soins de santé sont devenus payants et les emplois de plus de la moitié des enseignants ont été supprimés. Même Mobutu, habitué à disposer d un cinquième des recettes de l État et inquiet de voir sa cassette personnelle allégée, a exprimé son désaccord. Ce régime, agrémenté d une succession impressionnante de rééchelonnements de dette (neuf au total! 2 ), a perduré jusqu à la fin de la guerre froide, qui a soudainement fait de Mobutu une relique dictatoriale d un temps désormais révolu. Ses frasques financières et politiques ont été de moins en moins tolérées. Le massacre d étudiants à l université de Lubumbashi, en mai 1990, a fini de ternir son image. Le Zaïre a définitivement été lâché par la Belgique puis par les États-Unis, ses anciens parrains, avant que la Banque mondiale et le FMI claquent la porte à leur tour. Sur fond de pillages et de guerres, dont la première allait provoquer la chute du dictateur en mai 1997, la décennie des années 1990 a ainsi débouché sur une rupture avec les institutions financières internationales et sur l arrêt presque total du paiement de la dette extérieure seuls quelques remboursements d arriérés ont été opérés par le gouvernement Kengo wa Dondo au milieu des années 1990, puis par Laurent Désiré Kabila en juin et juillet 1998, mais ils ont respectivement cessé dès le début de la première guerre ( ), puis de la deuxième (août 1998). Au fur et à mesure que les années ont passé, les intérêts ont continué de courir et de gonfler le stock des arriérés, jusqu à 500 millions de dollars par an. Au début des années 2000, la dette extérieure congolaise, qui équivalait une décennie plus tôt au montant estimé des biens mal acquis par Mobutu et son «clan» (8 milliards de dollars), atteignait plus de 13 milliards de dollars. Plus de 70% de cette dette était due aux créanciers bilatéraux du Club de Paris, dont les deux tiers à cinq pays (Etats-Unis, France, Belgique, Allemagne et Italie). 2 La dette du Zaïre a été restructurée le 16 juin 1976, le 1 décembre 1977, le 11 décembre 1979, le 9 juillet 1981, le 20 décembre 1983, le 18 septembre 1985, le 15 mai 1986, le 18 mai 1987 et le 23 juin

3 Le stock de la dette extérieure de la RDC avant la restructuration de 2002 (décembre 2001) Composition de la dette Dette en millions USD Part du total Arriérés en millions USD Part du total Total ,6 100% ,2 100% Multilatéral Groupe Banque mondiale BIRD IDA Banque africaine de dév. FMI Union européenne 3 362, , , ,3 502,9 168,1 24,2% 9,8% 0,9% 8,9% 8,5% 3,6% 1,2% 1 806,2 317, ,6 785,9 502,9 79,6 16,5% 2,9% 1,2% 1,7% 7,2% 4,6% 0,7% Bilatéral et commercial Club de Paris Autres bilatéraux Commercial Dette à court terme , , ,8 136,8 74,8% 70,5% 3,1% 1,2% 1% 8 982, ,4 346,8 149,1 136,8 82,2% 77,7% 3,2% 1,4% 1,3% Source : FMI (2003). 3

4 II- La restructuration de la dette extérieure congolaise En 2001, le retour de la République démocratique du Congo dans le giron financier international bute sur un problème : dépendant des financements extérieurs pour sa reconstruction, le pays doit régler de manière urgente le problème de ses arriérés, afin de régulariser sa situation financière, de profiter de nouveaux prêts et de participer à l initiative d allégement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE). La réaction de Joseph Kabila et de son ministre des Finances ne se fait pas attendre : les remboursements reprennent vigoureusement à partir de Cette régularisation permet au gouvernement congolais d accéder à une gigantesque opération en deux phases de restructuration de sa dette et d entrer dans le cadre de l initiative PPTE. La première phase de juin-juillet 2002 consiste à régler le remboursement des arriérés congolais envers le FMI et la Banque mondiale. Le processus vise à garantir le remboursement des vieilles dettes impayées par une opération de "consolidation", c'est-à-dire en remplaçant les arriérés par de nouvelles dettes à un taux d'intérêt "concessionnel". Concrètement, quatre pays (Belgique, France, Suède, Afrique du Sud) prêtent la somme nécessaire au gouvernement congolais pour qu il rembourse ses arriérés au FMI. Ensuite, le FMI prête la somme nécessaire (522 millions de dollars) au gouvernement congolais pour qu il rembourse ces prêts d États. Dans le même temps, la Banque mondiale prête 330 millions de dollars au Congo pour que le pays liquide ses arriérés à son égard. Au final, la République démocratique du Congo a troqué ses arriérés multilatéraux contre une nouvelle dette due au FMI et à la Banque mondiale. Un mécanisme d apurement a également été conclu avec la Banque africaine de développement. La seconde phase, en septembre 2002, consiste à restructurer la dette congolaise due aux quatorze pays créanciers rassemblés dans le Club de Paris. La dette congolaise due au Club de Paris est évaluée à 10,3 milliards de dollars, dont près de 90% sont des arriérés accumulés depuis le dernier accord entre le Club de Paris et le Zaïre de Mobutu, en L accord de septembre 2002 débouche sur l annulation de 4,6 milliards de dollars de dettes ce qui correspond au montant des arriérés sur le principal de la dette extérieure congolaise et sur le rééchelonnement de 4,3 autres milliards. Si l on additionne la portée des deux phases de l opération, 60% de la dette extérieure congolaise ont été restructurés. L allègement a permis une réduction du service de la dette de 36 millions de dollars en 2003, 100 millions en 2004 et 173 millions en De leur côté, les bailleurs de fonds qui ont financé cette opération ont comptabilisé ces montants en aide publique au développement, ce qui leur a simultanément permis d afficher des montants d aide en hausse : sur les 8,5 milliards de dollars d augmentation de l aide à destination de l Afrique subsaharienne entre 2001 et 2003, 5,1 milliards proviennent de la seule opération d allégement de la dette du Congo 3. Cette dette extérieure est un archétype de la doctrine de la "dette odieuse" qui existe dans le droit international. Selon Alexander Sack, théoricien de cette doctrine : «Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas selon les besoins et les intérêts de l État, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, cette dette est odieuse pour la population de l État entier. Cette dette n est pas obligatoire pour la nation : c est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l a contractée. Par conséquent, elle tombe avec la chute de ce pouvoir» 4. La Banque mondiale et la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement ont successivement réalisé une étude sur cette doctrine. Comme le souligne Joseph Stiglitz, ancien viceprésident de la Banque mondiale et Prix Nobel d économie : «Quand le FMI et la Banque mondiale prêtaient de l argent à Mobutu, ( ) ils savaient (ou auraient dû savoir) que ces sommes, pour l essentiel, ne serviraient pas à aider les pauvres de ce pays mais à enrichir Mobutu. On payait ce dirigeant corrompu pour qu il maintienne son pays fermement aligné sur l Occident. Beaucoup estiment injuste que les contribuables des pays qui se trouvaient dans cette situation soient tenus de rembourser les prêts consentis à des gouvernants corrompus qui ne les représentaient pas» 5. Mais plutôt que l effacer, on a «consolidé» cette dette. Car le paradoxe de cette gigantesque restructuration est que les remboursements, interrompus durant les années 1990, ont repris. Le fardeau budgétaire de la dette léguée par Mobutu continue dès lors de 3 World Bank, Global Monitoring Report, P. Adams, «Odious debts», Probe International, J. Stiglitz, La grande désillusion, Fayard,

5 peser, bien que de manière «consolidée», sur la reconstruction du pays. Alors qu en 2001, le service de la dette non restructurée atteignait 218% des revenus de l Etat et n était pas assuré du tout, il a repris en 2002 pour atteindre 22% des revenus gouvernementaux en 2003, une fois l opération de restructuration entamée 6. En définitive, cette gigantesque opération de restructuration a consisté à refinancer de vieilles dettes impayables et impayées par de nouveaux emprunts à taux avantageux, et d en annuler et en rééchelonner une partie. Du coup, le monticule de dettes impayables est remplacé par un stock plus modeste de dettes que les projections du FMI jugent "soutenables" une fois octroyée la totalité des allégements prévus au point d achèvement de l initiative PPTE. Service de la dette extérieure de la RDC avant et après restructuration ( ) Service de la dette avant programme 7 (en millions USD) Service de la dette après programme (en millions USD) Service de la dette après programme (en % des revenus) Source : FMI (2003) ,8 588,8 625,5 0 38,3 155,1 218% 8% 22% 6 IMF, Democratic Republic of the Congo : 2003 Article IV Consultation, Washington, June Le programme inclut les rééchelonnements, les nouveaux financements et l estimation de l allégement de dette de l initiative PPTE renforcée. 5

6 III- La gestion de la dette extérieure par le gouvernement de transition Le gouvernement de transition «inclusif», entré en fonction le 30 juin 2003, s est appliqué à gérer la restructuration de la dette extérieure et à reprendre les remboursements dus. La restructuration de la dette et l adoption d un document intérimaire de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP-I) en 2002 ont permis au pays d atteindre le "point de décision" de l initiative PPTE, le 24 juillet À ce stade, sorte de "mi-parcours" de l initiative, la République démocratique du Congo a reçu une modeste aide intérimaire et le staff du FMI a calculé le montant de l allégement de dette que le pays pourrait recevoir au "point d achèvement" de l initiative, prévu mi-2008 après avoir été repoussé à plusieurs reprises. L atteinte de ce point d achèvement permettra non seulement à la République démocratique du Congo de bénéficier de l allègement prévu dans le cadre de l initiative PPTE renforcée, mais aussi d être éligible pour un allégement prévu dans le cadre de l IADM, l initiative d allégement de la dette multilatérale lancée par le G8 de Gleneagles (2005). L opération, une fois intégralement opérée, aura permis de restructurer plus de dix milliards de dollars d arriérés issus de la dette extérieure accumulée par le régime Mobutu. L intégralité des paiements a été assurée en 2004 et le gouvernement a négocié en un accord bilatéral avec les créanciers du Club de Paris en vue d obtenir l allégement prévu au terme du parcours de l initiative PPTE. Le gouvernement de transition a également engagé une firme d audit pour renégocier les termes et les conditions des accords signés avec chaque créancier commercial individuel, pour négocier ensuite des allégements dans des termes similaires à ceux de l initiative PPTE lancée à Cologne. Mi-2005, le gouvernement avait signé des accords avec trente-deux créanciers commerciaux. Le gouvernement a toutefois été aux prises avec deux «fonds vautours» recourant à des voies judiciaires pour obtenir de plus gros paiements, ainsi qu au retour de vieilles obligations ressorties du bois par de nouveaux créanciers 8. Le gouvernement a signé plusieurs programmes financés par les institutions financières internationales, dont les financements par tranches impliquent d atteindre les critères de performance prédéfinis. Or le rythme des réformes n a pas été aussi rapide qu escompté. Le Document final de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP), qui fait suite au DSRP intérimaire adopté en mars , n a été publié qu en juillet 2006 et le point d achèvement de l initiative PPTE a été repoussé de fin 2006 au second semestre 2007 puis à mi-2008, ce qui a retardé d autant l échéance des allégements prévus. Par ailleurs, le programme pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) conclu avec le FMI en juin 2002 a été prolongé jusqu à mars 2006, mais les réformes structurelles ont été jugées trop lentes et trois critères de performances n ont pas été atteints, ce qui a contraint le gouvernement de solliciter un programme relais de consolidation (PRC) pour la période avril/décembre Les réserves de change sont tombées à 2,6 semaines d importations en 2006, bien loin de l objectif de sept semaines. Durant la période des élections, le gouvernement a du faire face à un déficit fiscal estimé à 70 millions de dollars (0,8% du PIB) au quatrième trimestre Si cela n a pas posé de difficultés pour rembourser l intégralité des dettes dues aux créanciers prioritaires que sont les institutions financières internationales, cela n a pas été le cas pour les dettes dues aux créanciers bilatéraux du Club de Paris qui n ont pu être payées depuis juillet 2006 (pour un montant de 52 millions de dollars). Cette suspension de paiement a permis à la RDC d augmenter ses réserves à 190 millions de dollars en mai 2007, soit à peine un peu plus de trois semaines d importations IMF, DRC, 2005 Article IV Consultation, October 2005, pp Arnaud Zacharie, «La stratégie DSRP-PPTE en RD Congo», CNCD , juillet IMF, DRC, Staff-monitored program, July 2006, pp et 24 et IMF, DRC : 2007 article IV consultation, September 2007, p. 8. 6

7 Les sources de revenus de la RDC durant la transition (en milliards de francs congolais) Sources de revenus Total des revenus et de l aide 299,4 564,9 850,2 Total des revenus Douanes et accises Taxes directes et indirectes Pétrole (royalties et taxes) Autres ,1 71,4 52,1 20, ,4 111,4 98,1 34,1 482,8 169, ,1 47,9 Total de l aide Aide budgétaire Projets Assistance PPTE 51,4 2,4 26,3 22,7 175,9 5,6 75,2 95,2 367,5 40,5 205,8 121,1 Source : FMI (2006) Le produit intérieur brut (PIB) congolais a cru entre 2004 et 2006 de 6,5% par an (tiré par les secteurs minier, de la construction et des télécommunications) et les indicateurs macroéconomiques se sont stabilisés. Mais les conditionnalités des programmes financés par les institutions financières internationales impliquent une politique de libéralisation commerciale des importations comme des exportations. Le FMI estime que le degré de libéralisation de l économie congolaise est désormais suffisamment élevé et qu il devrait encore augmenter suite aux accords de partenariat économique (APE) négociés avec l Union européenne et aux accords négociés avec les Etats-Unis (AGOA). Or, étant donné la faiblesse de ses capacités productives et de ses revenus, la République démocratique du Congo entretient un déficit chronique qui la rend d autant plus vulnérable aux chocs extérieurs. Si les revenus d exportation de marchandises, essentiellement tirés par l exportation de diamants et de pétrole, ont été en hausse, passant de 1,8 à 2,3 milliards de dollars entre 2004 et 2006, le montant des importations a augmenté plus rapidement, de 2 à 2,8 milliards, tandis que la balance des services est largement déficitaire (-533 millions de dollars en 2006). Par conséquent, la balance des comptes courants est structurellement dans le rouge (-404 millions de dollars en 2006) et seuls les investissements directs étrangers (IDE) et des montants d aide et d allégements de nature exceptionnelle ont permis de limiter le déficit de la balance des paiements à 68 millions de dollars en Les réserves de change étant réduites à leur portion congrue, l économie congolaise se révèle des plus fragiles. Si une première analyse de la balance des paiements congolaise indique un déficit structurel comblé par une assistance exceptionnelle (déficit de 831 millions de dollars avant assistance exceptionnelle en 2006), une recherche plus affinée laisse apparaître une réalité plus pernicieuse. Etant donnée l importance de l aide extérieure dans la composition des revenus et des dépenses du gouvernement, une part considérable de cette aide est liée à des importations de marchandises ou de services. En 2006, les importations de marchandises et de services reliées à l aide ont respectivement représenté 649 et 240 millions de dollars. Si on y ajoute le paiement des intérêts de la dette (480 millions de dollars en 2006 selon le DSCRP), on atteint un montant supérieur aux revenus propres du gouvernement. En définitive, l économie congolaise semble dépendante des allégements de dettes et des flux d aide extérieure, dont les conditions la poussent à s ouvrir aux échanges extérieurs sans avoir grand-chose à produire ni échanger. Le déficit structurel et les faibles revenus qui en découlent contraignent le gouvernement à solliciter de nouveaux apports exceptionnels et à alimenter ce cercle pervers qui réduit fortement ses marges de manœuvres. 7

8 Compte courant Balance des paiements de la RDC durant la transition (en millions de dollars) Commerce des marchandises Exportations Dont Diamant Dont pétrole Importations Dont reliées à l aide Services Recettes Dépenses Dont reliées à l aide Paiement des intérêts Aide officielle Compte de capital et financier Dont IDE Besoin financier avant assistance exceptionnelle Consolidation des arriérés Allégement service de la dette Besoin financier résiduel Source : FMI (2006)

9 IV- Le poids de la dette avant et après l allégement PPTE Comme le souligne la première phrase de l analyse conjointe du FMI et de la Banque mondiale sur la dette congolaise : «The Democratic Republic of the Congo (DRC) is in debt distress» 11. A la fin 2006, le service de la dette extérieure représentait 26% des exportations, tandis que le stock de la dette (11,5 milliards de dollars) représentait 300% des exportations, 90% du PIB et 700% des revenus du gouvernement. Plus de la moitié du stock de la dette congolaise (plus de 6 milliards de dollars) est due aux Etats membres du Club de Paris et 4,6 milliards sont dus aux institutions multilatérales. Le budget 2008 adopté le 3 janvier 2008 s élève à 3,6 milliards de dollars, dont 36% proviennent de l aide extérieure, et le service de la dette représente 19,6% des dépenses prévues. Le montant de l allégement prévu une fois atteint le point d achèvement de l initiative PPTE, calculé au «point de décision» de l initiative en 2003, s élève à 6,3 milliards de dollars. Une fois cet allégement opéré, le stock de la dette devrait diminuer à 16% du PIB, 48% des exportations et 114% des revenus du gouvernement, selon les projections de la Banque et du Fonds. Mais ces projections se basent sur une croissance de 8% et une augmentation des exportations de 11,4% par an entre 2008 et 2012, ce qui incite l analyse des deux institutions à conclure prudemment que «même après avoir atteint le point d achèvement de l initiative PPTE et avoir bénéficié de l allégement de dette des initiatives PPTE et IADM, la RDC demeurent vulnérable aux chocs que peuvent provoquer une diminution des exportations et de la croissance économique» 12. Indicateurs de la dette extérieure de la RDC avant allégement en 2006 Ratio stock dette/pib Ratio stock dette/exportations Ratio stock dette/revenus Indicateurs 98% 309% 742% Ratio service dette/exportations Ratio service dette/revenus hors dons Source : FMI et Banque mondiale (2007) 30% 73% Le FMI a réalisé des projections jusqu en 2024 pour évaluer la «viabilité» de la dette extérieure congolaise, c est-à-dire la capacité du gouvernement à en assurer le service grâce à des revenus d exportation suffisants. Ce cadre est critiqué, non seulement parce qu il ne prend en compte que des critères exclusivement macroéconomiques et non sociaux, mais aussi parce que les projections qui les sous-tendent se sont par le passé révélées surévaluées, que ce soit en matière de croissance du PIB ou d augmentation de l aide et des revenus d exportation. Selon la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) : «Les biais de l analyse de la viabilité de l endettement et en particulier, des hypothèses constamment et excessivement optimistes quant à la croissance de l économie et des exportations signifient que les calculs des seuils de viabilité de l endettement basés sur les ratios dette/exportations et dette/revenu sont des indicateurs inadéquats des liens entre pauvreté et endettement» 13. Quoi qu il en soit, le FMI a estimé les dettes à payer et les nouveaux prêts octroyés d ici Dans le scénario retenu, la valeur nette actualisée de la dette congolaise se stabilise en dessous de 70% pour atteindre 67% en 2024, soit largement sous le plafond des 150% à ne pas dépasser selon le cadre de «viabilité» des institutions financières internationales. Cependant, l introduction de légères variations suffit à laisser augurer un avenir moins radieux. Ainsi, une simple augmentation de 2% des taux d intérêt sur les prochains emprunts aboutit à un ratio de 157% en Plus grave, le scénario du choc sur les exportations aboutit à un ratio d environ 150% sur la période et celui de revenus ou d aide moins élevés que prévu à un ratio de plus de 200%. L analyse du FMI conclut 11 IMF and IDA, Democratic Republic of the Congo:Joint Fund/World Bank Debt Sustainability analysis 2007, August 14, IMF and IDA, op. cit., p CNUCED, Le développement économique en Afrique, «Soutenabilité de la dette : oasis ou mirage?», Nations unies, DRC : Debt sustainability analysis, in IMF, op. cit., October 2005, pp

10 sobrement que «diverses simulations suggèrent que la dette pourrait augmenter sensiblement en présence d un choc externe. La République démocratique du Congo semble particulièrement vulnérable à un choc sur les exportations et à l apparition simultanée de plus petits chocs. ( ) En conclusion, les résultats de l analyse suggèrent que si la dette de la RDC semble être sous contrôle, des risques subsistent» IMF, op. cit. October 2005, p

11 V- La stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté de la RDC Le programme de reconstruction économique et sociale du gouvernement congolais se fonde essentiellement sur le Document de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (DSCRP), qui a lui-même inspiré la rédaction du Programme du gouvernement ( ) publié en février Le DSCRP s inscrit dans la continuation du Document intérimaire de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP-I), adopté en mars Le document intérimaire s articulait en trois piliers censés permettre la réalisation d un cycle de développement par étapes. Le premier pilier («Paix et bonne gouvernance») visait à restaurer et consolider la paix intérieure (réconciliation et réinsertion des enfants-soldats), à prendre en charge les victimes des conflits (désarmement, destruction des armes, réinsertion des combattants démobilisés, réhabilitation des infrastructures), à garantir la stabilité aux frontières (conférence des Grands Lacs sur la paix) et à assurer la bonne gouvernance politique (élections libres, constitution), administrative (mise en place d une administration décentralisée) et judiciaire (réforme du système judiciaire, promulgation d une loi anticorruption, etc.). Le deuxième pilier («Stabilisation macroéconomique et croissance pro-pauvre») compilait pas moins de neuf axes dans le but de garantir une croissance durable, ce qui impliquait selon le document de stabiliser le cadre macroéconomique, de libéraliser l économie, de réhabiliter les infrastructures et de relancer les secteurs productifs. Enfin, le troisième pilier («Dynamique communautaire») concernait la stratégie d appui à la dynamique communautaire, c est-à-dire une stratégie en quatre axes prenant en compte les efforts des populations locales et privilégiant un processus de gestion participatif au détriment d une bureaucratisation partiellement responsable des échecs antérieurs 16. La mise en œuvre de cette stratégie en trois piliers avait également été divisée en trois phases : (processus de paix et stabilisation macroéconomique), (réhabilitation des infrastructures, du capital humain et des capacités de gouvernance) et (relance de l économie et croissance). Si le programme a permis de vaincre l hyperinflation passant de 511% en 2000 à 4,4% en 2003, avant de remonter à 21,3% en , de renouer avec un taux de croissance positif passant de - 2,1% en 2001 à 6,5% en , de rétablir la paix dans la majeure partie du territoire et d accompagner le processus de transition jusqu aux élections du nouveau gouvernement, il n a eu qu un impact mineur sur l incidence de la pauvreté et la relance des secteurs productifs. Du retard a été pris dans la rédaction du document définitif, initialement prévu en 2005, et la non conclusion en mars 2006 de la sixième revue du Programme économique du gouvernement avec le FMI a entraîné le gel des appuis budgétaires prévus et la mise en œuvre, d avril à décembre 2006, d un Programme de relais et de consolidation (PRC) comportant des conditionnalités plus contraignantes. C est finalement en juillet 2006 que le Document de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (DSCRP) a été adopté par le gouvernement de transition. Le document a été adopté après que trois versions intérimaires aient été discutées par les différentes parties, suite à un état des lieux sectoriels, à plusieurs enquêtes sur la pauvreté et à des ateliers participatifs de validation. Après un diagnostic de la pauvreté (perceptions et profil de la pauvreté) et un diagnostic sectoriel et thématique (gouvernance, secteurs porteurs de la croissance, secteurs sociaux, VIH-SIDA, dynamique communautaire), le document énonce une stratégie en cinq piliers : promouvoir la bonne gouvernance et consolider la paix ; consolider la stabilité macroéconomique et la croissance ; améliorer l accès aux services sociaux ; combattre le VIH-SIDA ; appuyer la dynamique communautaire. En tant que cadre unique de planification du développement du pays, le DSCRP représente le document de référence pour atteindre le point d achèvement de l initiative d allégement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE) et des objectifs du millénaire, bien que le document admette clairement qu «il va sans dire qu il sera absolument difficile, sinon impossible, d atteindre les OMD en 2015» 19. Le second pilier du DSCRP se fonde sur la définition de secteurs porteurs de croissance économique, dont le premier est le secteur de l agriculture, de l élevage et de la pêche. Cette priorité s explique par le fait que le développement rural représente 63% du PIB du pays et la source de revenus de plus de 70% de la population. Les autres secteurs prioritaires sont les forêts (dont dépendent près de À. Zacharie, La stratégie DSRP-PPTE en R. D. Congo, CNCD, Bruxelles, République démocratique du Congo, «Programme du gouvernement ( )», Février 2007, p République démocratique du Congo, «Document de la stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté», juillet 2006, p DSCRP, op. cit., p

12 millions de Congolais pour leurs aliments, matériaux, énergie et médicaments), les transports (dont dépend la relance de l économie) et les mines (ancien poumon économique du pays). La mise en œuvre de ce DSCRP dépend évidemment de la mobilisation de ressources suffisantes, décaissées dans les temps et absorbées et gérées de manière efficace. A cette aune, le DSCRP conclut que «la dépendance de la RDC vis-à-vis de l assistance extérieure constitue l une des contraintes majeures à son développement» 20. Le DSCRP sert de cadre de référence au Programme du gouvernement , adopté en février 2007 par le nouveau gouvernement du Premier ministre Antoine Gizenga et qui s appuie également sur les cinq chantiers prioritaires définis par le président Joseph Kabila : les infrastructures, l emploi, l éducation, la santé, l eau et l électricité. Ce programme se veut un cadre de référence et un contrat de gouvernance qui fixe les orientations générales de l action du nouveau gouvernement. Après un état des lieux sectoriels du pays, le programme définit les options fondamentales censées diriger l action gouvernementale, ainsi que son coût, ses sources potentielles de financement et les mécanismes de mise en œuvre et de suivi. Dix axes d intervention sont définis, dont certains recoupent les cinq piliers du DSCRP : consolidation de la paix et de l unité nationale ; restauration de la bonne gouvernance ; poursuite de la réforme administrative et de la décentralisation ; renforcement de la diplomatie et de la coopération internationale ; consolidation de la croissance et de la stabilité macroéconomique ; réhabilitation et construction des infrastructures ; habitat et cadre de vie ; accès aux services sociaux de base ; lutte contre le VIH/SIDA ; appui aux initiatives de la population. Quant au financement du programme, il est estimé sur base du DSCRP à 14,317 milliards de dollars sur les cinq ans de législature, dont 7,335 milliards sous la forme de financements extérieurs espérés suite à l adoption d un nouveau programme avec le FMI et la Banque mondiale, ce qui paraît pour le moins optimiste. Il est en outre prévu que les cinq chantiers prioritaires définis par le président Kabila bénéficieront de 55 à 60% de l enveloppe globale. Un document de mise en œuvre du DSCRP, le cadre d assistance pays (CAF), a été adopté et a donné lieu en juin 2007 à un résumé faisant office de programme prioritaire du gouvernement en vue de solliciter les bailleurs sur le court terme le Programme d action prioritaire du gouvernement (PAP) 21. Les bailleurs de fonds, réunis fin 2007 à Paris, ont annoncé mobiliser 4 milliards de dollars d aide pour les trois prochaines années. 20 DSCRP, op.cit., p République démocratique du Congo, Programme d action prioritaire du gouvernement Juillet 2007/juin 2008, Road-map du point d achèvement, Juin

13 VI- Les objectifs du millénaire en RDC La situation particulière du pays, qui sort de plusieurs années de conflit et dont l étendue du territoire est importante, rend difficile la collecte de données statistiques. Les enquêtes MICS pilotées par l UNICEF 22 avaient décrit durant les années de guerre une situation d extrême pauvreté insoutenable, avec plus de 80% de la population vivant avec moins d un dollar quotidien. Depuis lors, plusieurs enquêtes ont été réalisées en vue de rédiger le DSCRP final : des enquêtes quantitatives (1, 2, 3), des enquêtes participatives (PPA) et des sondages d opinion. Ces enquêtes ont servi de base au diagnostic de la pauvreté dépeint dans le premier chapitre du DSCRP final. Les enquêtes rendent compte d une perception de la pauvreté qui varie selon les provinces : l insécurité arrive en tête des symptômes dans les provinces de l Est, l absence d électricité, de nourriture adéquate et de moyens de transport préoccupent prioritairement les populations des deux Kasaï, la faiblesse de la production agricole et le manque de nourriture équilibrée arrivent en tête dans le Bandundu et l Equateur, la faillite de la Gecamines est le principal symptôme relevé dans le Katanga et le manque d emplois préoccupe en premier lieu les habitants de Kinshasa. L incidence de la pauvreté atteint toujours des sommets. Le seuil de pauvreté a été estimé à francs congolais par personne et par an en zone urbaine et à francs en zone rurale, ce qui correspond respectivement à 68 cents par jour et par personne en zone urbaine et à 46 cents en zone rurale 23, ce qui se situe donc largement sous la barre du dollar quotidien retenu par les organismes internationaux et les objectifs du millénaire comme seuil d extrême pauvreté. Or, avec ce seuil de pauvreté national, l incidence de la pauvreté atteint 71,34%, dont 61,49% en milieu urbain et 75,72% en milieu rural. Des disparités existent entre provinces : l Equateur, le Bandundu et le Sud Kivu comptent près de 85% ou plus de pauvres, tandis que Kinshasa (42%) est la moins pauvre du pays. En outre, l indice des inégalités (Gini) est globalement très élevé (42). Kinshasa Bas-Congo Bandundu Equateur Province orientale Nord Kivu Maniema Sud Kivu Katanga Kasaï oriental Kasaï occidental Population sous le seuil de pauvreté par provinces en RDC Province Part de la population Part de la pauvreté 10,67% 5,90% 11,50% 10,43% 12,07% 7,98% 2,85% 7% 15,54% 8,49% 7,58% 41,60% 69,81% 89,08% 93,56% 75,53% 72,88% 58,52% 84,65% 69,12% 62,31% 55,83% Zones urbaines Zones rurales Moyenne nationale Source : DSCRP (2006) 30,76% 69,24% 100% 61,49% 75,72% 71,34% La pauvreté généralisée en milieu rural s explique par la faiblesse de la productivité agricole, dont vit la majorité de la population. Seuls 10% des terres agricoles sont mises en valeur, 70% des voies de dessertes agricoles sont dans un état de détérioration avancée, seulement 17% de la population rurale ont accès à l eau potable et 1% à l électricité. La situation de pauvreté extrême en milieu rural a exacerbé le phénomène d exode rural. Ce phénomène bute cependant sur la situation de chômage généralisé dans les villes. Cette conjonction a 22 République démocratique du Congo, Enquête nationale sur la situation des enfants et des femmes, MICS2/2001, Rapport d analyse. 23 Calcul réalisé sur base de la parité 1 USD = 490 FC. 13

14 entraîné le développement d un nouveau type d activité : l agriculture périurbaine. Environ personnes autour de Kinshasa et personnes autour de Lubumbashi pratiquent ainsi des activités de maraîchage sur de petits lopins de terre. Ce sont aussi bien des anciens employés des villes qui ont perdu leur emploi et se réorientent vers cette activité, des anciens paysans ruraux ayant migré vers les villes sans avoir trouvé d emploi urbain ou des activités économiques d appoint pris en charge par les femmes pour boucler les fins de mois des ménages urbains. Les deux tiers de ces agriculteurs périurbains sont des agricultrices. Ces activités, qui représentent un véritable potentiel issu des dynamiques de survie des populations, ne sont pas encadrées et souffrent d un manque d appui (en semences, crédits, outils, etc.). Il résulte de cette réalité économique et sociale une insécurité alimentaire croissante et généralisée, même si les dernières statistiques disponibles en la matière ne permettent pas de mesurer l évolution de la malnutrition depuis la transition. Le nombre de personnes sous-alimentées est passé de 12,2 à 37 millions entre et , soit une proportion passée de 31 à 72% de la population! 24 La disponibilité énergétique alimentaire par personne a diminué, passant de à kcal par personne et par jour, tandis que le PIB par habitant a été divisé par deux 25. Quant à l insuffisance pondérale chez les enfants de moins de cinq ans, elle n a que légèrement diminué, passant de 34 à 31% entre 1995 et La crise agricole ayant provoqué une crise du monde rural, les indicateurs sont tout particulièrement dramatiques dans ces zones : la mortalité infantile est environ 60% plus élevée dans les campagnes que dans les villes, l espérance de vie de dix ans inférieure et la malnutrition de 35% supérieure 27. En conclusion, comme l indique le DSCRP lui-même, l atteinte des objectifs du millénaire d ici 2015 est impossible pour la République démocratique du Congo et le défi à court terme consiste avant tout à inverser les tendances négatives enregistrées durant les années de pillages et de guerres. Source : FAO (2006) et MICS 2 Evolution de la malnutrition au RDC Nombre de personnes sous-alimentées (en millions) Part de la population sous-alimentée (en %) Disponibilité énergétique alimentaire (en kcal/pers./jour) Part des enfants de moins de 5 ans en insuffisance pondérale (en %) , FAO, «L état de l insécurité alimentaire dans le monde Eradiquer la faim dans le monde Bilan 10 ans après le sommet mondial de l alimentation», 2006, p FAO, «L état de l insécurité alimentaire dans le monde Eradiquer la faim dans le monde Bilan 10 ans après le sommet mondial de l alimentation», 2006, p Dernières données disponibles issues du MICS République démocratique du Congo, Programme minimum de partenariat pour la transition et la relance (PMPTR) en République démocratique du Congo, novembre 2004, p Donnée pour l année 1995 (MICS 1). 29 Donnée pour l année 2001 (MICS 2). 14

15 VII- Les programmes des institutions financières internationales en RDC L octroi d un allégement de dette dans le cadre de l initiative PPTE implique la mise en œuvre de programmes avec le FMI et la Banque mondiale. Dès juin 2001, la République démocratique du Congo a entamé un premier programme avec le FMI, appelé programme intérimaire renforcé. Ce programme a consisté à enrayer l inflation, à contrôler la gestion des dépenses publiques et à mettre en œuvre un environnement propice aux investissements internationaux. Sur le plan budgétaire, un rigoureux plan de trésorerie a été mis au point, basé sur la centralisation des recettes et l ordonnancement des dépenses sur base des ressources effectivement mobilisées. Sur le plan monétaire, la monnaie congolaise a été dévaluée de 84,1% par rapport au dollar et un taux de change unique a été mis en place dans le cadre d un régime de change flottant. Enfin, sur le plan structurel et sectoriel, toute une série de mesures ont poursuivi l objectif d ouvrir l économie congolaise aux investissements extérieurs : libéralisation des prix, diminution et simplification de la fiscalité sur les entreprises, nouveaux statuts pour la banque centrale devenue indépendante, établissement d un nouveau code d investissement plus libéral permettant le rapatriement des bénéfices, d un code minier et d un code forestier permettant l exploitation de ces richesses naturelles, d un certificat d origine pour l exportation des diamants, etc. Le pays a entamé en avril 2002 un programme de réduction de la pauvreté et de croissance (FRPC) avec le FMI ( ), doté de six tranches de prêts de 37 millions de dollars pour un montant total de 207 millions, le versement de chaque tranche étant conditionné au respect des critères de performance contrôlés tous les six mois par le staff du FMI. Les retards observés par le staff ont entraîné le report de l échéance du programme à mars 2006, mais le non respect de trois critères et les retards dans les réformes structurelles ont contraint le gouvernement de transition de solliciter un programme relais de consolidation (PRC) courant jusque décembre 2006 et dont les principaux critères quantitatifs n ont pas été atteints. Un nouveau programme a été entamé avec le FMI en 2007, en vue de diminuer l inflation et d augmenter les réserves de change et la croissance économique. Trois programmes ont également été rapidement conclus avec la Banque mondiale, qui a impliqué toutes ses agences spécialisées, y compris sa filiale, l Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) : un programme d urgence (50 millions de dollars) conclu en juillet 2001, un programme de réintégration économique (450 millions) conclu en avril 2002 et un programme multisectoriel d urgence, de reconstruction et de réhabilitation (PMURR 454 millions auxquels se sont ajoutés 125 millions en décembre 2005) conclu en août Onze autres programmes ont été conclus entre 2003 et 2005 pour un montant total de 2,3 milliards de dollars, dont 900 millions pour une opération de rachat de dettes commerciales en septembre Entre mars et juin 2007, trois autres projets ont été financés par la Banque pour un montant de 627 millions de dollars : un projet post-élections de réhabilitation urbaine et sociale à Kinshasa (180 millions), un projet de développement des marchés domestiques et régionaux (297 millions) et un projet de développement du secteur de l éducation (150 millions). Enfin, la République démocratique du Congo a publié en mars 2002 un Document intérimaire de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP-I), puis un Document final de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (DSCRP) en juillet La reprise des programmes avec les institutions financières internationales a permis à la République démocratique du Congo de se reconnecter aux circuits financiers internationaux et d être éligible pour l initiative PPTE. 15

16 VIII- L impact des investissements chinois sur le financement du développement de la RDC Lors du Forum sino-africain de novembre 2006, la Chine a annoncé la mobilisation sur trois ans de 10 milliards de dollars de prêts concessionnels à destination de l Afrique, ce qui va la placer en 2010 parmi les principaux créanciers du continent africain. Certes, la coopération sino-africaine n est pas neuve, puisque elle existe depuis plus d un demi-siècle (elle a fêté ses cinquante ans en 2006). Mais elle est en train de prendre une nouvelle dimension, notamment en RDC. Le régime chinois a publié en 2006 un document qui rend compte de la philosophie de sa politique de coopération internationale. La politique de coopération chinoise, que d aucuns ont baptisée «consensus de Pékin», se fonde sur l égalité, la souveraineté et la non-ingérence. Les gouvernements africains se voient dès lors offrir une aide un peu moins avantageuse que l aide officielle, mais dépourvue de conditions. De la sorte, le «consensus de Pékin» affirme privilégier la stabilité et le développement aux réformes, contrairement au consensus de Washington qui donne la priorité aux réformes comme préalable au développement 30. Mais les bailleurs de fonds occidentaux ont généralement une toute autre analyse de la situation. La Banque mondiale s inquiète du peu de transparence qui entoure les financements chinois et de l impact que peuvent avoir ces prêts sur l endettement extérieur des pays africains. La Chine adopte ses propres critères de «concessionalité» et lie ses investissements à des contrats d extraction de matières premières. Le risque est grand de maintenir ces pays au rang peu enviable d exportateurs de matières premières, c est-à-dire de produits à faible valeur ajoutée et peu créateurs d emplois qui les excluent des chaînes mondiales de production industrielle. Pourtant, selon Alice Sindzingre, économiste du développement au CNRS, si ces inquiétudes sont fondées, le pire n est pas certain : «Les ressources naturelles peuvent certes devenir une malédiction, mais ce n est pas toujours le cas ( ). Lorsque la rente est bien gérée, la croissance est possible ( ). Surtout, des flux financiers additionnels induisent une compétition bénéfique ( ). On peut aussi estimer que les financements sans conditionnalité de la Chine donnent aux gouvernements une marge de manœuvre». Elle en conclut que «le monde multipolaire est en marche, avec ses incertitudes» 31. Une conclusion que ne semble pas loin de partager le commissaire européen au développement, Louis Michel, qui propose de développer une coopération sino-européenne en Afrique. En Afrique, ceux qui voient dans la Chine une opportunité de s affranchir de la mainmise occidentale s opposent à ceux qui diagnostiquent une reproduction des erreurs du passé. C est notamment le cas en République démocratique du Congo, où la Chine a annoncé en septembre 2007, au nez et à la barbe de la mission d évaluation du FMI à Kinshasa, investir 6,5 milliards de dollars dans les infrastructures congolaises. Un protocole signé entre Pierre Lumbi, ministre congolais des infrastructures, des travaux publics et de la reconstruction, et un groupement d entreprises chinoises 32 représenté par Li Changjin, PDG de la China Railway Engeneering Corporation, prévoit des investissements dans les chemins de fer (3,4 milliards), les routes (2 milliards), les voiries (400 millions) et le bâtiment (758 millions pour 32 hôpitaux, 145 centres de santé, logements sociaux et deux universités). En contrepartie, la Chine dispose d un contrat d exploitation des ressources naturelles congolaises (8 millions de tonnes de cuivre, tonnes de cobalt et 372 tonnes d or). Pour ce faire, les deux parties constituent une société de joint-venture semi-publique entre le regroupement d entreprises chinoises et la Gecamines (à raison de 68% pour la partie chinoise et 32% pour la congolaise). Cette société de joint-venture a été baptisée Société congolaise minière (Socomin) en décembre 2007, après deux mois de négociations à Pékin. La Socomin exploitera pour l essentiel de nouvelles mines dans les cuvettes de Mashamba et Dima et dans la synclinal Dik colline, à l exception de deux mines de Dima exploitées jusque là par la Katanga Mining de Georges Forrest, qui a été indemnisé par le biais de remboursements et l octroi de nouveaux gisements. Le remboursement des investissements chinois est garanti par les concessions minières mises à disposition de la Socomin, dont la répartition du résultat d exploitation se fera en trois étapes. Durant la première étape, dite d «amortissement d investissement minier», la totalité du résultat d exploitation servira au remboursement de l investissement minier. Durant la seconde étape, dite «de remboursement ou de paiement des travaux d infrastructure» pour un montant total de 3 30 Penny Davies, «China and the end of poverty in Africa Towards mutual benefit?», Diakonia et Eurodad, Alice Sindzingre, «La Chine en Afrique : le pire n est pas sûr», in Le Monde Economie, 12 décembre L Exim Bank of China, la China Railway Engeneering Corporation et la Sinohydro Corporation. 16

17 milliards de dollars, 66% du bénéfice net seront utilisés pour rembourser les travaux d infrastructures, les 34% restants étant répartis entre les actionnaires. Après le remboursement et l amortissement de tous les investissements, la troisième étape sera celle de l exploitation commerciale, avec une répartition du dividende en fonction de la clé 68%/32% définie par le protocole. Afin d assurer le remboursement de ce financement, des conditions particulières, valides durant trente ans, comprennent notamment «l exonération totale de tous les impôts, droits, taxes, douanes, redevances, directs ou indirects, à l intérieur ou à l import et l export, payables en République démocratique du Congo et ceux liés aux activités minières et au développement d infrastructures de la société de jointventure» 33. Les négociations à Pékin qui ont suivi la signature du protocole ont débouché sur une série de clauses additionnelles censées régir la mise en œuvre des travaux. Les deux parties se sont fixées comme objectif de rembourser les prêts chinois sur une période de quinze ans par le biais de l exploitation d une dizaine de millions de tonnes de cuivre, de cobalt et d or. Certaines clauses visent à répondre à la crainte des travailleurs congolais : seuls 20% de la main d œuvre employée pour les travaux peuvent être chinois et 0,5% des investissements de chaque projet doivent être dépensés dans la formation des cadres congolais et en transfert de technologies. D autres clauses stipulent que 1% du montant des investissements doit aller dans les activités sociales de la région et que 3% doivent être réservés pour couvrir les coûts environnementaux. En cas de litige, c est le tribunal de la Chambre internationale de Commerce de Paris, et non la congolaise, qui est compétente 34. Dans la foulée de ce protocole, un autre accord a été signé entre le gouvernement congolais et le Shanghai Pengxin Group en vue de développer les infrastructures publiques congolaises par des investissements chinois couverts par l exploitation des ressources minières de Kamoya et Kambove. Le Shanghai Pengxin Group investira 1 milliard de dollars, dont 850 millions sous la forme d investissements miniers et d infrastructures publiques et 150 millions en aide budgétaire au gouvernement congolais. Dans son discours à la nation, le président Joseph Kabila s est réjoui que les banques chinoises veuillent investir dans les cinq chantiers du gouvernement, annonçant que le peuple congolais allait, «pour la première fois dans son histoire», sentir concrètement «dans son portefeuille» l utilité des ressources minières du pays. Cet engouement n est pas partagé par la plupart des bailleurs de fonds occidentaux, qui ne peuvent concurrencer la Chine sur un tel terrain. Qui d autre que la Chine dispose en effet de telles liquidités pour investir dans des projets aussi gigantesques et réalisés aussi vite et aussi bon marché? Qui dispose encore des entreprises publiques nécessaires pour conclure avec le gouvernement congolais de tels contrats de joint-venture? D aucuns pestent au sein des bailleurs occidentaux de voir les bénéfices de l allégement de dette prévu mi-2008 profiter à la Chine, qui se voit confier l exploitation de gisements miniers de premier plan. La tension est d autant plus vive que les contrats miniers signés durant la transition sont censés être revisités. Au Forum minier «Indaba» organisé au Cap, en Afrique du Sud, le vice-ministre congolais des Mines, Victor Kasongo, a reconnu qu aucun des soixante contrats examinés n était totalement régulier, mais il a également défendu l idée d une révision «chirurgicale» des contrats pour rassurer les investisseurs, ce qui n a pas empêché la chute des actions des sociétés minières présentes au Katanga, qui craignent des renégociations plus profondes, voire des expropriations. Accusé de tourner le dos aux Occidentaux, le gouvernement congolais s en défend et affirme qu il y a de la place pour tout le monde, contraint qu il est de reconstruire un Etat dans un monde multipolaire assoiffé de ressources naturelles. Dans le contexte de cette nouvelle concurrence entre bailleurs de fonds, plusieurs défis se posent au gouvernement congolais. Tout l enjeu consiste à profiter de cet engouement pour mobiliser les fonds nécessaires pour la réalisation des cinq chantiers et de la stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté du gouvernement. La formule qui consiste à attirer des investissements miniers en contrepartie d investissements dans les infrastructures sociales est en soi susceptible de promouvoir simultanément le développement des capacités productives et des services sociaux du pays. Mais ce scénario idyllique est conditionné à de multiples facteurs : le contrôle des clauses des contrats nécessite des moyens administratifs adéquats ; la mobilisation des fonds dans les stratégies 33 Protocole d accord entre la République démocratique du Congo et le Groupement des entreprises chinoises, fait à Kinshasa le 17 septembre 2007, p Mo, februrari

18 appropriées implique un alignement des bailleurs et une gestion rigoureuse des moyens ; les marges de manœuvre budgétaires dépendent de rentrées fiscales que les contrats miniers ont tendance à négliger ; le remboursement des prêts et la rentabilité des investissements dépendent de divers facteurs, à commencer par la paix et la stabilité juridique. En définitive, la reconstruction économique et sociale du Congo dépend de la capacité du gouvernement à promouvoir les investissements productifs et à mobiliser des moyens budgétaires suffisants pour répartir équitablement les richesses. Un chemin semé d embûches. 18

19 IX- Conclusion Six ans après la restructuration de la dette extérieure congolaise et la reconnexion du pays aux circuits financiers internationaux, la RDC est en passe de se voir octroyer l allégement de dette prévu au point d achèvement de l initiative PPTE. Cet allégement, postposé à deux reprises, devrait permettre à la RDC de ramener son endettement à un niveau «soutenable», même si le pays reste vulnérable à des chocs extérieurs. Il apparaît à une époque où les investissements massifs de la Chine redistribuent les cartes du financement du développement congolais, dans un pays habitué à négocier avec une communauté internationale représentée par une formule de «3+2» (Etats-Unis, France et Grande Bretagne plus Belgique et Afrique du Sud). L ouverture de cette «communauté internationale» à la Chine semble désormais indispensable. Le développement économique et social du Congo ne pourra se réaliser sans la construction d un Etat digne de ce nom. Cela commence par les fonctions régaliennes de l Etat et le «monopole de la violence légitime» qui a été gravement ébranlé en décembre 2007 lors de la cuisante défaite subie par l armée congolaise face aux troupes du rebelle Laurent Nkunda dans l est du pays. Le cessez-le-feu et l accord politique conclus de toute justesse en janvier 2007 à la conférence de Goma ont rétabli les choses, mais la situation reste d autant plus fragile que le rétablissement de l autorité de l Etat sur tout le territoire signifie la perte d un important butin pour les opérateurs économiques liés aux mouvements rebelles qui ont leur base dans les pays voisins. La construction d un véritable Etat de droit implique également le développement d un appareil judiciaire efficace et indépendant, ainsi que d une administration publique formée et payée, ce y compris dans les provinces dans le cadre du processus de décentralisation. Enfin, la stabilité économique et financière du pays nécessite de reconstituer des réserves de change pour affronter les chocs externes, de collecter suffisamment de recettes fiscales pour acquérir des marges de manœuvre budgétaires et de gérer les financements efficacement pour stimuler les activités productives sans enclencher de nouveau cycle d endettement insoutenable. Il serait à ce sujet inquiétant que la renégociation «chirurgicale» des contrats miniers et les exemptions fiscales octroyées par les contrats avec la Chine ne fixent de facto la norme fiscale à zéro pour l exploitation des ressources naturelles locales. Par ailleurs, pour éviter de reproduire les erreurs du passé, la gestion des deniers publics et la politique de financement extérieur doivent être transparentes et rigoureuses. La société civile congolaise et les parlementaires ont un rôle important à jouer à ce niveau. La Charte sur la responsabilité financière («responsible financing»), promue par le réseau européen d ONG Eurodad et ses homologues africain (Afrofad) et latino-américain (Latindadd) en vue de définir les responsabilités des créanciers et des emprunteurs, pourrait servir de référent pour la société civile et les parlementaires congolais. Un audit de la dette congolaise pourrait être réalisé par la société civile et les parlementaires, comme cela se fait dans plusieurs pays en développement, en vue de définir quelle part de la dette est «odieuse» selon les critères du droit international. Mais après l allégement prévu mi-2008, près de 80% de la dette de Mobutu auront été restructurés, ce qui signifie que la part de dette «odieuse» sera d autant plus faible. Plus important semble dès lors, dans le contexte congolais, de mettre en place un mécanisme permanent de monitoring des nouveaux financements par les parlementaires et la société civile. 19