Bruits de proximité : obligations et sanctions (2)

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1 Bruits de proximité : obligations et sanctions (2) (paru dans «Le courrier des maires et des élus locaux» de janvier 2002) 1- Le contentieux administratif des autorités locales...1 La mise en jeu de la responsabilité sans faute...2 La réparation du dommage devant le juge administratif...2 Le cas de la mise jeu de la responsabilité du maire : les actions offertes en cas de carence du maire La mise en cause du contrevenant...4 La voie pénale...4 La voie civile...5 a). La faute : fondement de la responsabilité subjective... 5 b). L'anormalité du voisinage : fondement de la responsabilité objective... 5 c). La réparation du trouble de voisinage par le juge judiciaire... 6 Le moyen de mettre en cause la responsabilité d une personne, que celle-ci soit morale ou individuelle, auquel on songe en premier lieu est l action judiciaire, en tant que le juge civil est le digne défenseur des libertés individuelles. Toute victime de troubles de voisinage peut en demander réparation devant le juge judiciaire, au titre de «l inconvénient anormal de voisinage dû au bruit». Ce, en vertu et conformément aux principes généraux énoncés aux articles 1382 à 1386 du Code civil ou à ceux dégagés par la jurisprudence administrative selon lesquels est civilement responsable toute personne qui cause à autrui un dommage, soit par le «fait des choses qu il a sous sa garde», soit par une faute prouvée de négligence, d imprudence, d inobservation des règlements, etc. Néanmoins, cette responsabilité «de droit commun», qui permet de se retourner contre le fauteur de troubles auditifs, est complétée par l existence d autres voies de recours qui peuvent s avérer plus efficaces en ce qu elles sanctionnent mieux et, peut-être de ce fait, dissuadent davantage. Quoi qu il en soit, cet arsenal permet de mettre en cause une commune qui peut, à ce titre, se voir infliger une sanction non seulement politique, se traduisant par la perte d une partie de l électorat local, mais aussi juridictionnelle. Ce second volet présente la mise en cause juridictionnelle des responsabilités et les sanctions en cas de nuisances sonores. 1- Le contentieux administratif des autorités locales Le juge administratif a une compétence exclusive pour connaître de trois types de contentieux, dans la matière qui nous intéresse : le contentieux des installations classées; le contentieux du contrôle des actes administratifs par la voie du recours pour excès de pouvoir; le contentieux de l'indemnisation, c'est-à-dire celui de la responsabilité sans faute de l'administration et de la théorie des dommages de travaux publics. 1

2 Seul le troisième retiendra notre attention. La mise en jeu de la responsabilité sans faute A la différence du juge judiciaire, dans le cadre de la réparation des troubles de voisinage, le juge administratif n'applique qu'une responsabilité sans faute reposant sur la constatation d'un trouble excédant les sujétions ordinaires de voisinage. Il a, pour se faire, recours à la théorie "des dommages de travaux publics", exclusive de toute faute de l'administration et fondée, pour les uns, sur la notion de risque, pour d'autres, sur le principe d'égalité devant les charges publiques. Mais, si la victime n'est pas tenue de prouver une faute, elle doit, néanmoins, établir un lien de causalité entre le préjudice qu'elle invoque et l'ouvrage ou le travail en cause, comme elle doit démontrer l'existence d'un dommage réparable qui doit présenter trois caractéristiques : être spécial (c est-à-dire être particulier à une ou plusieurs personnes, sans cependant atteindre l'ensemble des citoyens) ; anormal (le juge l'apprécie en tenant compte de différents facteurs tels le niveau d'intensité du bruit, sa durée, sa nature) ; et grave (ce qui se caractérise par l'importance d'un des critères d'anormalité ou par la conjugaison de certains d'entre eux). En outre, le dommage n'est réparable que s'il porte atteinte à une situation juridiquement protégée. Les nuisances sonores invoquées dans les recours contentieux peuvent avoir de multiples origines. EXEMPLES : Une exploitation ferroviaire (CE, 1 juillet 1960, S.N.C.F. c/ Goncet : des travaux d'aménagements et d'aggrandissements effectués sur une ligne sont la source d'un trouble anormal de voisinage - appareils sonores fréquemment actionnés, signaux lumineux éblouissants, accroissement important du trafic -). Le fonctionnement d'une centrale nucléaire (CE, 2 octobre 1987, E.D.F. c/ Mme Spire : les bruits engendrés par la centrale présentent un tel caractère que la responsabilité d'e.d.f. peut être engagée). La réparation du dommage devant le juge administratif Dans le cadre des dommages de travaux publics, la victime n'a qu'à prouver le lien de cause à effet entre le dommage invoqué et le travail public, ou le fonctionnement de l'ouvrage qui en est à l origine, ainsi que la spécificité et l'anormalité du préjudice subi. Pour ce, les moyens de preuve retenus par le juge s avèrent semblables à ceux qu accueille le juge judiciaire : procès-verbaux adressés par la police ou la gendarmerie, rapports d'enquête menée par des services administratifs, documents produits par la victime tels que des procès-verbaux de constat, des attestations, des pétitions, des correspondances ou photographies Par ailleurs, le juge administratif dispose d'un certain nombre de mesures qu'il peut mettre en oeuvre pour compléter son information, comme des mesures d'expertise. Concernant la réparation proprement dite, depuis que le juge administratif s est vu reconnaître légalement le droit d adresser des injonctions à l administration, à l instar du juge judiciaire, il peut prévoir et ordonner une réparation en nature. 2

3 EXEMPLE : La carence d'un préfet à agir a été condamnée par le juge administratif, celui-ci n'ayant pas hésité à enjoindre au préfet de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin au préjudice causé (TA Dijon, 7 avril 1998, M. JL Dreumont c/ Préfet du département de la Nièvre et Sté Bosni). Concernant la réparation pécuniaire du dommage, elle se traduira par le versement d'une somme d'argent, tant pour le dommage passé que pour le dommage futur. A cet égard, le juge n'hésitera pas à tenir compte du préjudice commercial (CE, 3 janvier 1968, SEM pour l'aménagement et l'équipement de la Bretagne et Ville de Brest ) ou de l'état de santé de la victime. Enfin, de façon générale, la personne qui supporte la charge du paiement de l'indemnité est le propriétaire de l'ouvrage mais, dès lors qu'il a été exécuté et utilisé par un concessionnaire, la victime doit diriger son recours contre ce dernier devant les juridictions administratives même s'il est une personne de droit privé (TA Montpellier, 25/9/1974, Deloupy c/ Ville de Montpellier). Le cas de la mise jeu de la responsabilité du maire : les actions offertes en cas de carence du maire De façon générale, lorsque l'autorité administrative n'agit pas pour faire cesser une activité anormalement gênante pour les particuliers, ceux-ci peuvent exercer un recours contre elle devant le juge administratif, tendant à réclamer une indemnité pour le préjudice subi en raison de la carence de l'administration. Et si, en principe, l'administration doit déterminer elle-même les cas dans lesquels elle doit agir, les particuliers ne pouvant la forcer à le faire, cette règle semble se limiter de plus en plus à des cas où les agissements qu'elle aurait dû réprimer sont peu graves. En revanche, quand le trouble toléré par l'autorité administrative est plus grave, l administration peut s en trouver sanctionnée. S agissant d une commune, quand il y a lieu à responsabilité (si le maire n agit pas pour faire cesser une activité anormalement gênante pour les particuliers), elle peut être poursuivie et, le cas échéant, punie pour les agissements de son maire (même si est plutôt en cause son inertie), en tant que personne morale de droit public. On imagine aisément des habitants solliciter de leur maire qu'il se rende sur le lieu de la nuisance aux fins de constater cette dernière, de dresser, le cas échéant, un procès-verbal d infraction à un arrêté municipal qui aurait été pris et de faire demander le renfort de la police, en cas d activité de masse. La carence de l autorité exécutive réside dans le fait de s y refuser. EXEMPLES : En tant qu illustration, on relève la sanction d un maire qui ne prend aucune disposition pour faire cesser le bruit causé par un commerce de fleurs (CE, 4 octobre 1968, Sieur et Dame Pascal) ainsi que de celui qui n'a pas usé de son pouvoir de police pour assurer la tranquillité publique troublée à plusieurs reprises par des manifestations et spectacles en plein-air malgré les plaintes répétées (CE, 25 septembre 1987, Commune Lège-Cap-Ferret c/ M. Martigue), par des nuisances sonores causées par la conception et le fonctionnement d'un télésiège (CAA Lyon, 15 octobre 1998) ou bien encore par des nuisances sonores provenant d'une salle mise à disposition d associations par la mairie (CAA Paris, 21 octobre 1997, Commune de Villemaréchal). En outre, l exécutif local a pu être pénalisé, en tant qu il a commis une faute lourde en ne prenant pas des mesures appropriées pour mettre fin à des bruits excessifs se prolongeant tard dans la nuit (CE, 17 mars 1989, Commune de Marctourt Fromanville c/ M.Lagrange). 3

4 Enfin, si le juge peut allouer une indemnité à la victime, il peut aussi enjoindre à l'administration certaines mesures afin de faire cesser le trouble. On ajoutera, à toutes fins utiles, le préfet pouvant être amené à intervenir en matière de bruit (si les nuisances intéressent plusieurs communes ou s il y carence du maire, auquel cas le préfet se substitue à lui), qu en cas de déficience du préfet qui n'exercerait pas ses pouvoirs de police (TA Dijon, 7 avril 1998, M JL Dreumont c/ Préfet du département de la Nièvre et Sté Bosni), celui-ci peut être pénalisé de la même façon que le maire. Ceci étant, le citoyen confronté à une nuisance sonore de voisinage s adresse, assez naturellement, d abord au contrevenant lui-même, avant que de faire intervenir la collectivité publique. On s intéressera donc aux actions qui lui sont offertes avant que de mettre en cause la responsabilité de celle-ci. 2- La mise en cause du contrevenant La voie pénale Le déclenchement d une action pénale ne peut être envisagé que s'il y a infraction à un texte, quelle qu'en soit la source, et si celui-ci prévoit une sanction pénale aux fins de la réprimer. En dehors de nombre de textes épars, on retiendra deux textes généraux pouvant fonder des poursuites pénales en matière de bruit : l article R du nouveau Code pénal qui punit d amende contraventionnelle "les bruits, tapages ou attroupements injurieux ou nocturnes troublant la tranquillité des habitants" (le tapage nocturne), l infraction étant constituée de la seule commission de l acte, en l absence même de réglementation préexistante (tel qu un arrêté municipal); l'article R 48-2 du décret du 18 avril 1995 pris pour application de la "loi Bruit" qui prévoit une contravention de 3ème classe en cas de tapage diurne. Dans le cadre de cet article, le constat des bruits s'effectue sans aucune mesure acoustique. L'infraction dite de "tapage nocturne" est constituée, de manière générale, dés lors qu un bruit anormal de voisinage est émis entre 21 heures et 6 heures du matin. Par exemple, a été condamné un débitant de boissons pour le tapage provenant de son établissement et dû à ses clients (Cass. Crim. 17 février 1988). Mais, concernant les bruits professionnels causés la nuit, les tribunaux ont refusé d'appliquer l article R du NCP aux "bruits et tapages provenant de certaines professions" (CA Paris, 16 mai 1970). Ainsi, les bruits normalement inhérents à l'exploitation d'un établissement industriel ou artisanal ne sauraient être réprimés de cette façon. En revanche, s'ils sont d'une ampleur exceptionnelle ou si le responsable de ces bruits, qui en a connaissance, ne fait rien pour y remédier, une condamnation est possible (Cass Crim 17/01/1990, à propos de bruits de motopompes utilisés pour l'arrosage). Cela ne signifie pas pour autant que les bruits "professionnels" normaux ne peuvent être sanctionnés, dans la mesure où ils peuvent tomber sous le coup d'un arrêté municipal qui les prohibe ou les réglemente, faire l'objet de sanctions pour bruits de voisinage prononcées par le juge civil ou encore être passible d'une action en responsabilité contre le fauteur de bruit (industriel ou artisan). 4

5 Outre le tapage nocturne et diurne, il ne faut ni omettre l'article R du nouveau Code pénal qui sanctionne le non-respect d'un arrêté de police municipale par une contravention de 1ère classe, ni l'article R 48-2 du Code de la Santé publique décret n du 18 avril 1995 pris en application de la "loi Bruit " et qui prévoit que toute personne qui aura été à l'origine, par elle-même ou par l'intermédiaire d'une personne, d'une chose dont elle a la garde, ou d'un animal placé sous sa responsabilité, d'un bruit de nature à porter atteinte à la tranquillité du voisinage par sa durée, sa répétition ou son intensité, est passible d'une contravention de 3ème classe. Si les dispositions précédentes ouvrent trois types d'actions pénales, on relèvera que le juge pénal ne peut toutefois pas, sauf pour le cas des installations classées, prononcer des interdictions ou prescrire l'exécution de travaux sous astreinte pour mettre fin aux nuisances. Cela explique que le plaignant soit souvent obligé d introduire parallèlement une procédure civile, le juge judiciaire ayant, pour sa part, cette faculté. La voie civile Une action peut être engagée auprès du juge civil lorsqu'un particulier est gêné par un bruit qui n'est sanctionné par aucune règle pénale. Traditionnellement, est requise la démonstration d une faute nature à justifier une demande d indemnisation. Mais, cette méthode s'étant révélée insuffisante, le juge a eu recours, dès 1884, à la responsabilité pour troubles de voisinage. a). La faute : fondement de la responsabilité subjective On se reportera aux articles 1382 et s. du Code civil, au titre desquels peut être réparée la faute délictuelle ou quasi-délictuelle (T I Nancy, 12 janvier 1982 : à propos de l'exploitant d'un atelier de serrurerie qui perturbe les voisins par ses activités ), ou bien contractuelle (CA Paris, 23ème ch., Anlo c/ syndicat des copropriétaires, 15, rue de Reuilly à Paris XIIème : à propos de la violation d'un règlement de copropriété). A cet égard, on notera qu existe une présomption de responsabilité du propriétaire de la chose qui cause à autrui un dommage. b). L'anormalité du voisinage : fondement de la responsabilité objective La constatation d'un trouble dépassant les inconvénients normaux du voisinage permet au juge d'engager la responsabilité de celui qui en est à l'origine, sans pour autant que la victime ait fait, elle-même, la preuve de la faute ou de la négligence. Pour établir l une ou l autre, le juge se réfère à un ensemble de circonstances comme l'intensité du bruit (TGI Clermont Ferrand, 1ère civ, 30 mai 1990 : à propos de l'exploitation d'une serrurerie, métallerie, vitrerie, chaduronnerie ne respectant pas les normes du décret du 5 mai 1988), son caractère diurne ou nocturne (TI St Germain en Laye, 30 mai 1974 : à propos d'aboiements de chiens permanents de jour comme de nuit), sa nature (TGI Paris, 8ème ch., 18 février 1977 : à propos du bruit émis par une chaufferie), sa durée ou sa répétition (TGI Alès, 11 octobre 1989, Gouron c/ Association "Tir au vol Mejannais", : à propos du bruit dû à l'activité de tir), les caractéristiques du quartier ou de la zone (CA Aix en Provence, 11ème ch. civ., 2 avril 1987 : à props du bruit continu d'appareils frigorifiques installés dans un local contigu à leur immeuble), la Cour de cassation ayant clairement posé le principe selon lequel le trouble anormal de voisinage doit être sanctionné même en l'absence d'une faute (Cass., 2è Civ, 24 avril 1989). 5

6 Par ailleurs, la responsabilité du gérant d'une activité source d'un trouble anormal de voisinage, ne saurait voir sa responsabilité diminuée par le fait que l'établissement qu'il exploite a été autorisé au titre des lois qui peuvent lui être applicables, ni même par l'accord donné à une installation dans l'ignorance du bruit qu'elle causait réellement. De plus, le juge a considéré que certains établissements étaient par eux-mêmes de nature à entraîner des troubles anormaux de voisinage du fait même de leur fonctionnement (Cass civ 2, 15 mars 1972 : à propos des réunions régulières d'un orchestre dans un débit de boisson quand le son est perceptible de la rue et des habitations voisines). Enfin, certains hôtels ou restaurants du fait de leur ouverture tardive, peuvent donner lieu à des actions en dommages intérêts, soit en cas de défaut d isolation, soit même des troubles résultant des seules conditions d exploitation (Cass civ II, 21 mars 1978, Paris, 2 décembre 1987 : à propos de bruits provenatn d activités musicales et culianires). c). La réparation du trouble de voisinage par le juge judiciaire Toute victime d'un bruit doit apporter la preuve du dommage subi. C'est là l'application de l'article 9 du NCPC qui prévoit qu' "il incombe à chaque partie de prouver conformément à la loi les faits nécessaires au succès de ses prétentions". La preuve de la faute contractuelle ne présente pas, par nature, de difficulté majeure. En revanche, il en va autrement pour la faute délictuelle ou quasi-délictuelle. L'analyse de la jurisprudence révèle un large éventail de modes de preuve dont le juge apprécie souverainement la pertinence : procès-verbaux adressés par la police ou la gendarmerie, rapports d'enquête menée par des services administratifs, documents produits par la victime tels que des procès-verbaux de constat, des attestations, des pétitions, des correspondances ou photographies. Quant aux modalités de la réparation, elles peuvent revêtir différentes formes. Ce peut être, d'abord, une réparation en nature : l'exécution de travaux, l'aménagement d'horaires, l'interdiction d'exercer, la cessation d'activités, l'enlèvement des appareils sources de nuisance, l'interdiction d'utilisation, le déplacement d'animaux, etc. Ce peut être, aussi, une indemnisation en espèces, qui a de plus en plus la faveur du juge. POUR RESUMER En cas d infraction au bruit sur le territoire d une commune, les personnes pouvant être poursuivies par le citoyen sont : le maire, sur le fondement de la responsabilité sans faute ou pour carence dans l exercice de ses pouvoirs de police administrative et judiciaire ; le préfet, au même titre que le maire ; les contrevenants eux-mêmes, par voie d action pénale et/ou civile. 6