Concessions de distribution et fourniture d électricité : mettre en place les conditions de la modernisation des contrats lors de leur renouvellement

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1 Concessions de distribution et fourniture d électricité : mettre en place les conditions de la modernisation des contrats lors de leur renouvellement Intervenants : > Karine MABILLON Bordeaux Métropole > Laurent GEORGES - SIPPEREC Christophe LEURET Ville de Bordeaux Sophie LE CALOCH Le Caloch Consultant Marie-Hélène PACHEN LEFEVRE Cabinet Seban

2 INTRODUCTION : éléments de contexte Majorité des contrats de concession d électricité renouvelés dans les années 1990 (modèle contrat 1992) pour 20 à 30 ans Approche des dates de fin de concession de nombreux contrats Importance pour les collectivités concédantes de préparer ce renouvellement en amont Et contexte particulier du transfert de la compétence sur certains territoires Atelier structuré en trois temps : La situation contractuelle actuelle Les évolutions à mettre en œuvre dans les futurs contrats L organisation à mettre en œuvre pour anticiper le renouvellement du contrat

3 Partie 1 : Etat actuel des contrats 1.1 Pourquoi les collectivités sont-elles concernées? (1/2) En tant que propriétaires des réseaux de distribution d électricité (Loi de1906) Autorités organisatrices attribuant un contrat de concession : enjeux contractuels même si le concessionnaire EDF-ERDF dispose d un monopole légal depuis 1946 => tous les contrats ne sont pas identiques (régime urbain/rural; calcul de la redevance, participation du concessionnaire aux travaux relatifs à l esthétique du réseau sous MOA de AODE) Existence d un service public local de distribution et de fourniture d électricité Sujet souvent mieux identifié en milieu rural qu en urbain => lié notamment à la répartition de la maîtrise d ouvrage

4 1.1 Pourquoi les collectivités sont-elles concernées? (2/2) * Enjeux économiques et patrimoniaux considérables : Valeur brute et valeur de remplacement des réseaux Provisions pour renouvellement Redevances de concession (fonctionnement, investissement) et Redevance d occupation du domaine public Facturation des raccordements au réseau sur la base d une «opération de référence» ( suppression du forfait depuis 2009) : intérêt de connaître le réseau * Enjeux de qualité de la distribution (critère B ou temps de coupure moyen) * Enjeux de connaissance du patrimoine (environ 40 % du patrimoine ne fait pas l objet d un inventaire localisé : compteurs, branchements, colonnes montantes,.) avec un enjeu potentiel de sécurité sur les colonnes montantes * Obligations de contrôle (art 32 C) et contrôle du suivi des contrats par les CRC * Enjeux en termes de précarité énergétique (bénéficiaires du Tarif de Première Nécessité, gestion des impayés, coupures/réduction de puissance, optimisation tarifaire ) et nécessité d accès aux informations y compris pour la concession de fourniture,

5 1.2. Principales caractéristiques des concessions arrivant à échéance (1/7) Les contrats de concession en cours sont des contrats : conclus sur la base d un modèle de convention de concession et de cahier des charges, établis par la Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies (FNCCR) et EDF en 1992 rarement mis à jour par voie d avenant ; notamment, le modèle de cahier des charges 1992 mis à jour en 2007 a peu été intégré dans les contrats de concession en cours ; il était justifié par la forte évolution législative et réglementaire rendant obsolètes de nombreuses clauses du cahier des charges pour certains, mis à jour par voie d avenant sur la période tarifaire par application du protocole d accord FNCCR/ERDF de septembre 2013 visant à «renforcer les relations entre les autorités concédantes et le concessionnaire ERDF au service de la qualité du service».

6 1.2. Principales caractéristiques des concessions arrivant à échéance (2/7) Conclus entre 1992 et 1995, ces contrats sont signés entre l autorité organisatrice de la distribution d électricité (AODE) concernée d une part (Art. L du CGCT et Art. L du code de l énergie), et EDF ou une ELD d autre part. Depuis 2008, les activités d EDF ayant été notamment scindées pour séparer la distribution de la fourniture d électricité aux tarifs réglementés de vente (TRV), le contrat de concession, qui a un DOUBLE OBJET (Art. L du code de l énergie), est réputé co-signé par l AODE avec: EDF pour la mission de fourniture d électricité aux TRV; ERDF pour la mission de distribution de l électricité. Le contrat de concession de 1992, même mis à jour en 2007, ne distingue pas les droits et obligations attachés à chacune de ces deux missions. Il ne désigne pas davantage un cocontractant habilité à représenter l autre (type mandat). Le GRD se voit attribuer par la loi la mission de «gérer le contrat de concession» (Art. L du Code de l énergie).

7 1.2. Principales caractéristiques des concessions arrivant à échéance (3/7) S agissant des contrats réputés cosignés par EDF-ERDF, ils sont : Rédigés en des termes similaires / modèle de cahier des charges: Art. 10 CC: pose l obligation du concessionnaire de prendre en charge les travaux de maintenance et de renouvellement des ouvrages, «nécessaires au maintien du réseau en bon état de fonctionnement» ainsi que les travaux de mise en conformité + adosse cette obligation d une obligation de «pourvoir au financement des travaux de renouvellement» par la constitution de provisions pour renouvellement s agissant des ouvrages à renouveler avant le terme normal de la concession (Article L du code de l énergie) Art. 14 CC: rappelle les droits des usagers à un service de qualité (qualité de la fourniture, accueil de la clientèle, ) et à être informés (accès au contrat de concession); Art. 15, 16 CC: définit la consistance des branchements, partie intégrante du réseau public de distribution d électricité, et pose l obligation du concessionnaire de les entretenir et de les renouveler à ses frais, précise la participation requise du demandeur au raccordement; Difficulté d interprétation de la propriété des colonnes montantes (bien de retour ou propriété des bailleurs et copropriétés), pourtant intégrées aux branchements, selon qu elles ont été réalisées avant ou après 1992 (Recommandation du 27 février 2013, le médiateur national de l énergie ; jurisprudences contraires du juge judiciaire); à noter: processus d abandon sans conditions des colonnes montantes au concessionnaire qui doit alors en assurer maintenance et renouvellement.

8 1.2. Principales caractéristiques des concessions arrivant à échéance (4/7) S agissant des contrats réputés cosignés par EDF-ERDF, ils sont : Rédigés en des termes similaires / modèle de cahier des charges (suite) : Art. 21, 22 CC: définit les caractéristiques de l énergie distribuée Art. 23, 24, 25 CC: définit les conditions de contractualisation avec les usagers / renvoie aux Conditions générales de vente d EDF Art. 26 CC: définit les principes de tarification / des principes qui dépassent le cadre de la concession, parce que déterminés nationalement: Tarif d Utilisation des Réseaux Publics d Electricité (TURPE) / Tarif Réglementé de Vente (TRV)

9 1.2. Principales caractéristiques des concessions arrivant à échéance (5/7) S agissant des contrats réputés cosignés par EDF-ERDF, ils sont : Rédigés en des termes similaires / modèle de cahier des charges (suite): Art. 30 CC: définit la durée de la concession Art. 31 CC: définit les conditions de renouvellement ou d expiration de la concession / fixe les motifs de non renouvellement / dans les deux cas, détermine les conditions financières attachées à la fin du contrat, notamment: L indemnisation des biens de retour non amortis financés par le concessionnaire / validité de l application d un taux de réévaluation de cette indemnisation? Le reversement au concédant des provisions non utilisées / attention au périmètre des provisions à reverser en cas de reprises anticipées de ces provisions par le concessionnaire hors renouvellement d un bien concédé ; Art. 32 CC: définit les modalités d exercice du contrôle de la concession par l AODE: 32A: le contrôle l AODE de la bonne exécution par son concessionnaire de tout ou partie de ses obligations contractuelles, sur pièces ou sur place, technique ou comptable 32B: la remise de documents cartographiques à l AODE 32C: la remise d un rapport annuel d activité de la concession (CRAC) 32D: l application de pénalités contractuelles pour non remise d un des documents sollicités dans le cadre des articles 32A à 32C..

10 1.2. Principales caractéristiques des concessions arrivant à échéance (6/7) S agissant des contrats réputés cosignés par EDF-ERDF, ils sont : Rédigés en des termes similaires / modèle de cahier des charges (suite): A l exception de l annexe 1 au cahier des charges qui traite tout particulièrement : Art. 2: Des modalités de calcul de la redevance annuelle de concession due par le concessionnaire à l AODE en contrepartie des dépenses supportées par l AODE dont le concessionnaire et les usagers bénéficient (usuellement décomposée en une redevance Fonctionnement R1 + une redevance Investissement R2, avec une formule de calcul empruntée au modèle de cahier des charges) Art. 3: Des modalités de calcul de la redevance d occupation du domaine public (RODP) qui sont issues de dispositions réglementaires (R du code général des collectivités territoriales) Art. 4: Des modalités de contribution du concessionnaire aux travaux d enfouissement des réseaux de distribution (travaux «aux fins d amélioration esthétique des ouvrages de la concession») réalisés sous maîtrise d ouvrage du concédant ou de ses communes adhérentes

11 1.2. Principales caractéristiques des concessions arrivant à échéance (7/7) S agissant des contrats réputés cosignés par EDF-ERDF, ils sont : Rédigés en des termes similaires / modèle de cahier des charges (suite) : A l exception de l annexe 1 au cahier des charges qui traite tout particulièrement (suite): Art. 5: Des modalités de répartition de la maîtrise d ouvrage entre l AODE et le concessionnaire (Article L du Code de l énergie : «Les autorités organisatrices du réseau public de distribution d'électricité ont la faculté de faire exécuter en tout ou en partie à leur charge, les travaux de premier établissement, d'extension, de renforcement et de perfectionnement des ouvrages de distribution.») Art. 10: D engagements particuliers en termes de qualité de l électricité sur le territoire de l AODE.

12 1.3 Principaux constats concernant l exécution de ces contrats : le Contrat de la ville de Bordeaux Des questions stratégiques : quel objectif politique en matière d énergie, quelles relations avec notre délégataire pour quel coût Des questions juridiques sur le contrat lui-même : quel est le cocontractant de la ville (EDF ERDF), quel est le périmètre délégué, quel est le rapport entre la convention et la réglementation des DSP, quelle sécurité juridique Qui décide quoi? Etc. Des questions financières : quel est le résultat annuel de la délégation, quel est l investissement réalisé, quel patrimoine, quelles sont les clés de répartition au niveau national et leur impact sur les comptes de notre délégation Des questions techniques : quel est le niveau de service par rapport aux autres collectivités, quel est le niveau par rapport aux normes, quels investissements, quels travaux sont nécessaires pour un renforcement ou une extension des réseaux, quelles participations attendues de la ville Des questions historiques : passer d un contrat imposé à un contrat partagé

13 1.3 Principaux constats concernant l exécution de ces contrats : le Contrat du SIPPEREC Constats identiques à ceux de la concession de Bordeaux pour les questions financières Difficulté de porter un avis sur la qualité du service rendu et la satisfaction des usagers du fait d indicateurs à des mailles très larges (nationale ou supra régionale ) Difficulté d obtenir une vision pluriannuelle des investissements et d identifier l effort d investissements propre d ERDF (financements des autorités concédantes et des tiers) Progression du temps de coupure (critère B) constatée tendanciellement depuis une quinzaine d année et vieillissement de certains éléments du réseau Question de l utilisation des provisions pour renouvellement pour le renouvellement des réseaux et du niveau important des provisions à l approche de la fin du contrat Problématique de l obtention d un inventaire détaillé (environ 40 % de biens non localisés) Constats relatifs au contrôle technique et économique de la concession (distribution et fourniture)

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15 Partie 2 : Évolutions possibles pour les contrats à venir 2.1. Evolutions possibles des contrats au vu des contrats actuels Une réalité: un socle commun d obligations de service public qui ont vocation à être identiques d une concession à l autre sans porter atteinte au caractère local de la concession et aux tarifs péréqués des dispositions communes reproductibles mais à adapter au vu des évolutions législatives, réglementaires et jurisprudentielles, et qui mériteraient d être distinguées selon qu elles concernent la seule société EDF, la seule société ERDF, ou qu elles sont communes aux deux concessionnaires. A suivre: l évolution du modèle de cahier des charges

16 2.1. Evolutions possibles des contrats au vu des contrats actuels Des dispositifs méritant une adaptation concession par concession, audelà du périmètre de l actuelle annexe 1 du cahier des charges, on notera particulièrement : Libre répartition de la maîtrise d ouvrage AODE / Concessionnaire Identification exhaustive des ouvrages concédés sur le périmètre de la concession / inventaire initial des ouvrages, processus de mise à jour, suivi de l inventaire (état technique et valorisation) et qualification juridique (biens de retour, biens de reprise, biens propres) Association de l AODE aux priorisations des investissements à réaliser sous MOA du concessionnaire, participation de l AODE à l élaboration d un schéma directeur des investissements, et fixation d un processus de suivi des investissements (réalisés/non réalisés, report des non réalisés à fixer, sources de financement, dont les provisions pour renouvellement ) Détermination des redevances de concession: poursuite du dispositif des contrats en cours? Identification de nouvelles modalités de calcul des redevances dues en contrepartie de la mise à disposition des ouvrages, avec prise en compte de la valeur des biens mis à disposition du concession qu il n a pas financés et dont il tire un bénéfice d exploitation («goodwill»)? En conséquence de ces obligations, réflexion sur la durée de la concession (durée moyenne -8/12 ans- ou longue -20)

17 2.1. Evolutions possibles des contrats au vu des contrats actuels Des dispositifs méritant une adaptation concession par concession, au-delà du périmètre de l actuelle annexe 1 du cahier des charges, on notera particulièrement (suite) : Détermination de comptes d exploitation prévisionnels initiaux de la concession pour connaître l économie générale de la concession => faisabilité? Adaptations locales de la relation avec les usagers, notamment les personnes en précarité énergétique : le traitement de la précarité devient crucial du fait de sa recrudescence alors même que le TPN n est plus un tarif réglementé. Il convient donc d aborder dans les évolutions possibles des contrats : La détection des situations de précarité : «PRECARITER» : outil développé par ERDF et détection des situations par EDF dans la gestion des contrat Suivi de l endettement des usagers (EDF), définition des pratiques lors de coupures, de réductions de puissance, de rétablissement après coupure. Détermination du contenu des comptes rendus annuels d activité devant refléter les spécificités de la concession pour permettre un véritable contrôle de la concession Dispositions relatives à la fin de la concession prenant en compte les conditions tenant à la continuité du service public en fin de contrat: prendre en compte les questions de: Remise de données en fin de contrat Valorisation des biens de retour remis à l AODE à leur juste valeur compte tenu de la dernière jurisprudence (CAA Nancy, 12 mai 2014, n 13NC01303 et suivants) Qualification juridique des biens de retour devant inclure des droits d usage de systèmes d information pour que certains biens, indispensables au bon fonctionnement du service, soient effectivement utilisables en fin de contrat.

18 2.2 Evolutions en lien avec changements technologiques et évolution des modes de production et usages Les contrats de concession de distribution d énergie ont normalement vocation à tenir compte des évolutions : technologiques ou liées aux besoins et aux comportement évolutifs des usagers. (cf. article 2 de la convention de concession) Quelques évolutions aujourd hui identifiées : -Le développement de la production locale d électricité par ENR; -Le développement d éco quartiers et/ou de quartiers à faible impact énergétique; -Les compteurs évolués (LINKY); -Le pilotage des usages; -Les véhicules électriques; -De nouveaux comportements : effacement, stockage, autoconsommation/autoproduction Le caractère local du service public de la distribution et de la fourniture entraine que les contrats doivent rester cohérents avec la politique locale en matière d énergie. Par voie de conséquence, les adaptations des contrats aux évolutions aujourd hui identifiées sont à mettre en relation avec d éventuelles politiques locales. Ainsi, la politique locale en matière d énergie constitue un point d entrée pour faire évoluer le dispositif contractuel

19 2.2 Evolutions en lien avec changements technologiques et évolution des modes de production et usages Pour mener la mise en cohérence des contrats de concession d électricité avec les politiques locales en matière énergétique, une bonne connaissance des impacts réels des évolutions à apporter à l activité sur l économie du service concédé est indispensable. Le développement des ENR : nouvelle contrainte pour le réseau? Ou l injection d énergie au plus près de la consommation permet de soulager le réseau et de différer des investissements de renforcement? Le développement d éco-quartiers : - comment tenir compte des contraintes énergétiques du projet dans la conception du réseau électrique le desservant? - compte tenu des efforts dans le bâti et les équipements (domotique), doit on penser une offre locale de vente d électricité aux futurs occupants dans le contrat de concession? LINKY: A court terme : la phase de déploiement : vaste projet qui débute en décembre 2015 pour s achever en décembre ans 90% des compteurs. Quel suivi de l AODE : qualité du service? suivi des réclamations? satisfaction des usagers?... A moyen terme : définition des données nouvelles recueillies par ERDF grâce à LINKY permettant à l AODE de disposer d un état des lieux de son patrimoine inventaire des compteurs Traitement des impayés /précarité : coupures et réductions de puissance opérées à distance

20 2.2 Evolutions en lien avec changements technologiques et évolution des modes de production et usages Pour mener la mise en cohérence des contrats de concession d électricité avec les politiques locales en matière énergétique, une bonne connaissance des impacts réels des évolutions à apporter à l activité sur l économie du service concédé est indispensable. Le pilotage des usages : Le contrat peut-il prévoir une offre aux usagers de pilotage des usages? Intérêt particulier pour les usagers en précarité énergétiques Les véhicules électriques : quel est l impact sur le réseau? doit-on penser à une offre locale de vente d électricité au service de rechargement incluse dans le contrat de concession? Les nouveaux comportements :effacement/stockage/ autoconsommation : doit-on intégrer les capacités d effacement et de stockage d énergie liées à la gestion d une flotte de VE dans le contrat de concession? Idem pour d autres acteurs potentiels (groupement d usagers : OPHLM )? De manière plus large sur cette question et sur un terme plus long, comment traiter dans le contrat de concession l ilotage potentiel de zones qui produisent/stockent et consomment/ revendent le surplus et soutirent la part résiduelle d énergie? Pour apporter une réponse à ces questions, l AODE doit disposer de données techniques (état électrique du réseau, contraintes, besoins en renouvellement et renforcement localisés..) et financières (rentabilité de l activité actuelle pour simuler la rentabilité de l activité locale modifiée).

21 salle... Échange avec la

22 Partie 3 : Comment se préparer à l échéance contractuelle? 3.1 Gouvernance et complémentarité des niveaux d intervention (1/2) Un contrat d une très grande complexité, qui associe des métiers très divers et de très nombreuses personnes : Aménagement du territoire et urbanisme, Technicité de réseaux (maillage, puissances, sécurité) et de terrain (tuyaux, fils nus, travaux publics), d éclairage public et mise en lumière Développement durable et transition énergétique Informatique (big data et communication des données), Internet Social (TPN), et consommations Proximité (relation à l usager) et utilisations du domaine public ou privé de la collectivité, Droit plusieurs domaines (commande publique, CGCT, énergie, construction et habitation, santé publique, pénal ) Finances, sans même aborder la question de la production, des réseaux et des fournisseurs

23 3.1 Gouvernance et complémentarité des niveaux d intervention (2/2) Cette complexité est d ailleurs matérialisée par la nature et les compétences des personnes présentes à cette conférence. Elle nécessite donc un travail transversal important au sein de la collectivité pour que chacun : sache ce que les autres font ou connaissent du contrat quelles sont les relations qu ils entretiennent avec notre cocontractant quels sont les termes (contraintes, engagements, enjeux ) de notre contrat Il faut savoir aussi que la collectivité, conformément à l arrêt du Conseil d Etat, commune d Olivet, 8 avril 2009, peut interrompre son contrat après 20 ans d existence

24 3.2 Méthodologie et démarches préalables à mettre en œuvre (1/3) Réflexions à caractère général sur la démarche et la méthodologie à adopter : Constituer une équipe pluridisciplinaire disposant de compétences sur les domaines technique + financier + juridique. Si nécessaire, être appuyé par des conseils externes Les points incontournables pour engager une discussion constructive avec le concessionnaire : la connaissance de l existant (état du patrimoine, inventaire des ouvrages nécessaires à la réalisation de la mission, situation économique de l activité concédée.) Pour les nouveaux sujets pouvant intégrer le périmètre, une connaissance technique et économique est également nécessaire (via des expérimentations permettant d établir un business plan par ex.)

25 3.2 Méthodologie et démarches préalables à mettre en œuvre (1/2) Cette démarche de connaissance mutuelle est d autant plus nécessaire que nos interlocuteurs ont centralisé leurs connaissances de leurs clients et manient le lobbying avec une indéniable maestria L équipe à constituer doit donc maîtriser tout ou partie des points et domaines précités. Méthode RACI traditionnelle, ou de conduite de projet. Si besoin se faire assister des «savants» ou AMO. Un très gros travail préliminaire d archéologie administrative à mener avant de lancer les démarches pour savoir d où l on part, de même qu un benchmark national pour examiner ce qui a été obtenu par d autres collectivités. Enfin, un regard précieux, celui de la jurisprudence, qui fait entrer peu à peu, en condamnant le plus souvent l électricien historique, le droit de cette concession dans celui des délégations de service public

26 3.2 Méthodologie et démarches préalables à mettre en œuvre (2/2) Le travail préliminaire achevé, il faut revisiter chacun des articles du contrat en cours pour arrêter la position de la collectivité sur ce qu elle souhaite. Ainsi, il faut demander à connaître le périmètre de la délégation, les mouvements financiers réels, les comptes, les investissements, qui fait quoi quand comment. A terme, on parvient à rédiger un contrat global, qui se situe dans le fil de l histoire, dans le prolongement de la réglementation communautaire, dans un juste équilibre entre l électricien et la collectivité. Ce contrat est pour l instant refusé par EDF, ERDF n étant qu un faux-nez pratique mais non capitalistique. Je le communique à qui le souhaite. Plus les collectivités diront ce qu elles veulent, conformément à ce que nous impose l article 5 du code des marchés publics, mieux nous pourrons aboutir.

27 3.3 Calendrier Le calendrier est à définir suffisamment en amont pour disposer du temps nécessaire pour l état des lieux, les expérimentations éventuelles, l étude des diverses options et les échanges avec le concessionnaire. Nécessité d effectuer plusieurs années avant la fin du contrat le recensement des informations nécessaires : inventaire des éléments du réseau, études techniques, informations économiques et financières sur la concession (notamment concernant les provisions pour renouvellement, le taux d amortissement par éléments de réseaux Engager le dialogue avec le concessionnaire sur la production de ces éléments et le calendrier de leur remise et passer parallèlement les marchés nécessaires pour la réalisation de ces études Identifier les priorités à fixer pour le contenu du futur contrat en fonction des axes envisageables: La question de la durée du futur contrat sera à traiter, en identifiant quels sont les facteurs d appréciation de la durée contractuelle. La durée du processus à mettre en œuvre s apprécie en année et compte tenu des données à recueillir un engagement de la démarche 4 à 5 ans en amont n apparaît pas superflu.

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29 Merci pour votre attention!!!