Le domicile d aide sociale (résumé de la législation et de la jurisprudence)

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1 Direction de la santé et des affaires sociales Direktion für Gesundheit und Soziales Service de l action sociale Kantonales Sozialamt CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG Route des Cliniques 17 Case postale 1701 FRIBOURG / FREIBURG, le/den AIDE SOCIALE / SOZIALHILFE Tél. 026 / Fax 026 / sasoc@fr.ch Site Aux membres des Commissions sociales et des Services sociaux régionaux du canton de Fribourg Le domicile d aide sociale (résumé de la législation et de la jurisprudence) Remarque préliminaire Le présent document de travail se veut à la fois un rappel et un résumé utile des conditions légales relatives à la détermination du domicile d assistance dans le Canton de Fribourg. Il n a pas la prétention d être exhaustif et ne saurait être interprété comme une directive du Service de l action sociale (ciaprès le Service). A la lecture des nombreuses prises de position du Service dès 1995, les questions concernant le domicile d aide sociale sont variées. Ces questions ont fait l objet de plus de vingt envois trimestriels de la part du Service! Les références y relatives sont disponibles sur notre nouveau site, sous la rubrique «Aide sociale», «Communication aux professionnels». A] Les base légales de rang constitutionnel Selon la Constitution fédérale (ci-après Cst.), les personnes dans le besoin doivent être assistées par leur canton de domicile (art. 115 Cst.), qui est donc seul compétent pour déterminer le droit aux prestations fondé sur l article 12 Cst., ainsi que sur l article 36 de la Constitution cantonale et la législation cantonale en matière d aide sociale. Il faut ajouter ici que les Suissesses et les Suisses ont le droit de s établir en un lieu quelconque du pays (art. 24 al. 1 Cst.). Il s agit d un droit fondamental garanti par la Constitution fédérale :«A l instar des autres droits fondamentaux, la liberté d établissement ne peut être limitée que par des restrictions fondées sur une base légale suffisante, si elles répondent à un intérêt public et si elles respectent le principe de la proportionnalité» (cf. ATF [Arrêt du Tribunal Fédéral] 111 Ia 216).

2 2 Ce principe est également repris à l article 16 de la Constitution du Canton de Fribourg, lequel garantit expressément «le libre choix du domicile et du lieu de séjour». D un côté, la détermination du domicile est nécessaire pour savoir quelle sera l autorité compétente en matière d aide sociale. Toutefois, il convient de ne pas oublier la personne dont l état d indigence est avéré, ni l aide dont celle-ci a besoin : «Le domicile d assistance ne constitue pas un but en soi mais détermine la compétence en matière d assistance publique, détermine le droit [cantonal] applicable et entraîne pour la personne dans le besoin des droits et obligations. Il en découle que, lors de l application des règles sur le domicile d assistance, il faut toujours garder à l esprit leur but, afin de respecter les intérêts tant de la personne dans le besoin que de la collectivité» (cf. W. Thomet, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d assistance des personnes dans le besoin, Zurich 1994, p. 65, 94 in fine). A noter que l ouvrage cité ci-dessus conserve une place importante dans l application des dispositions fédérales et cantonales qui régissent l aide sociale. Preuve en est par exemple les nombreux jugements qui s y réfèrent. B] La notion du domicile d aide sociale La notion de domicile d aide sociale s est développée sur la base de celle du domicile civil au sens des articles 23 à 26 du Code civil (ci-après CC). Pour déterminer le domicile d aide sociale, il est donc utile de se référer à la littérature et aux décisions d application concernant ces dispositions légales. Toutefois, la notion de domicile civil ne correspond pas exactement à celle du domicile d aide sociale : en effet, s il est possible de conserver un domicile civil fictif, alors que le lieu de résidence de fait est ailleurs, le domicile d aide sociale n existera qu à l endroit où la personne réside de facto avec l intention de s y établir. Compte tenu de ce qui précède, l article 9 de la Loi cantonale sur l aide sociale (ci-après LASoc) s inspire aussi des dispositions du Code civil pour définir le domicile d assistance dans le canton de Fribourg : «1 La personne dans le besoin a son domicile au sens de la présente loi (ciaprès : domicile d aide sociale) dans la commune où elle réside avec l intention de s y établir. 2 Le domicile s acquiert par la déclaration d arrivée au contrôle des habitants et, pour les étrangers, par la délivrance d une autorisation de séjour ou d établissement, à moins qu il ne soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu il n est que provisoire.» (art. 9 LASoc).

3 3 En complément à cette disposition légale, il convient de rappeler le contenu de l article 2 al. 1 de la Loi cantonale sur le contrôle des habitants, selon lequel une personne qui s établit dans une commune, où se trouve le centre de ses intérêts personnels, doit s annoncer au secrétariat communal dans les huit jours et y déposer son acte d origine, une procédure spéciale étant prévue pour les étrangers (art. 4ss de cette loi sur le contrôle des habitants). Ainsi, la notion de domicile d aide sociale comporte deux éléments : l un objectif, soit la résidence ou le fait de séjourner effectivement dans un lieu donné ; l autre subjectif, soit l intention d y demeurer ou de s y établir (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 6 janvier 2006, cause P5/05, considérant 2 ; arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 23 janvier 2007, cause 3A , considérant 2b). Ces deux éléments, objectif et subjectif, se retrouvent à l article 4 al. 1 de la Loi fédérale sur la compétence en matière d assistance des personnes dans le besoin (ci-après LAS). Il se justifie de s y arrêter un peu. C] L élément objectif du domicile d aide sociale : la résidence Le lieu de résidence revêt une importance particulière lorsqu il s agit de déterminer le domicile d aide sociale, qui est défini par le législateur cantonal en fonction de la déclaration d arrivée dans une commune. La même solution est d ailleurs prévue à l article 4 al. 2 LAS. Ainsi, l article 9 al. 2 LASoc institue une présomption légale du domicile : «La personne qui a déclaré son arrivée à la police des habitants ou l étranger qui s est vu délivrer par la police des étrangers une autorisation de résidence ont constitué dans le lieu en question un domicile d assistance.» (cf. arrêt précité du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 23 janvier 2007, cause 3A , considérant 2c). Cela signifie concrètement que la personne indigente n a pas besoin de prouver son domicile : elle est réputée avoir son domicile d aide sociale à l endroit où elle s est annoncée au contrôle des habitants, respectivement à l endroit où elle a reçu une autorisation de résidence, «à moins qu il ne soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu il n est que provisoire» (art. 9 al. 2 LASoc in fine). Une telle présomption légale a donc pour effet de renverser le fardeau de la preuve à l avantage de la personne indigente. Toutefois, la commune concernée conserve le droit de prouver que la personne en question ne séjourne pas réellement sur son territoire ou qu elle n a pas l intention d y demeurer. Lorsque la personne indigente ne s annonce pas au contrôle des habitants ou ne reçoit pas d autorisation de résidence de la police des étrangers, celle-

4 4 ci ne pourra pas bénéficier de la présomption légale susmentionnée. Elle devra alors prouver elle-même que son domicile d aide sociale se trouve bien à un endroit déterminé (cf. arrêt précité du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 23 janvier 2007, cause 3A , considérants 2c et 3a). C] L élément subjectif du domicile d aide sociale : l intention de s établir Une personne a l intention de s établir dans un endroit défini lorsqu elle entend y séjourner pour une période indéterminée et que cette intention est réalisable (cf. arrêt précité du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 23 janvier 2007, cause 3A , considérants 2b ; arrêt du même tribunal du 9 mai 2006, cause 3A , considérant 2a ; arrêt du même tribunal du 14 décembre 2005, cause 3A 05 26, considérant 2a). Cependant, comme il est difficile de connaître exactement quelles sont ou quelles étaient les intentions d une personne, le domicile d aide sociale ne doit pas être déterminé en fonction de la volonté interne de cette personne, mais sur la base de critères extérieurs reconnaissables pour les tiers : «Ce qui est décisif, c est l intention qui ressort des circonstances extérieures ou, en d autres termes, la réponse à la question de savoir si l on peut déduire de l ensemble des circonstances que la personne concernée a fait d un endroit le centre de ses relations personnelles» (cf. mêmes arrêts précités). Il est donc possible de se baser sur une série d indices, «en particulier le fait que la personne entretient des relations étroites avec un lieu où sa famille ou ses parents ont déjà leur centre de vie.» [De même,] «les modalités de logement ou un contrat de bail permettent souvent de tirer des conclusions décisives» (cf. W. Thomet, ouvrage déjà cité, p. 66ss). Indépendamment des différentes conditions légales adoptées par les cantons, sont également considérés comme des indices en faveur d une prise de domicile : la déclaration d arrivée, le dépôt du certificat d origine, l exercice des droits politiques, l exercice d une activité lucrative cumulée avec un séjour de fait, la location d un appartement et le fait d y être installé, l abandon du domicile antérieur ou le défaut de tout lien avec celui-ci (cf. W. Thomet, ouvrage déjà cité, p. 66ss, 73 et 74). D] La fin du domicile d aide sociale Pour déterminer la fin du domicile d aide sociale, il peut être utile à nouveau de s inspirer du droit fédéral en la matière et notamment de l article 9 LAS : «1 La personne quittant son canton de domicile perd le domicile d assistance qu elle avait jusqu alors. 2 En cas de doute, le départ est censé avoir lieu le jour où il est annoncé à la police des habitants.

5 5 3 L entrée dans un home, un hôpital ou tout autre établissement et, s il s agit d une personne majeure ou interdite, le placement dans une famille, décidé par une autorité ou un organe de tutelle, ne mettent pas fin au domicile d assistance» (art. 9 LAS). Selon la jurisprudence cantonale, une personne perd son domicile d assistance lorsqu elle le quitte et n entend plus y séjourner ni y être établie, notamment en abandonnant son logement et en emportant son mobilier et ses affaires personnelles ; le domicile d assistance prend fin également lorsqu une personne s installe ailleurs dans un nouveau logement, où se trouve son centre de vie ; en cas de contestation, il appartient au canton ou à la commune de domicile, dont l obligation d assistance s éteint avec le départ de la personne indigente, de prouver ce départ (cf. arrêt du Tribunal administratif du 9 mai 2006, cause 3A , considérant 2b et les références citées). D après la jurisprudence fédérale relative à l article 24 al. 1 CC, toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu elle ne s en est pas créé un nouveau. «En cas de séjour dans des endroits différents, il faut tenir compte des éléments suivants : ensemble des conditions de vie de l intéressé, centre de son existence, lieu où se focalise un maximum d éléments concernant sa vie personnelle, sociale et professionnelle, de telle sorte que l intensité des liens avec ce centre de vie l emporte sur les liens existant avec d autres endroits» (cf. Arrêt du Tribunal Fédéral, ATF 125 III 101). Daniel Känel, conseiller juridique