Compte rendu de la réunion téléphonique du 25 février 2010 La communication des documents administratifs

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1 Compte rendu de la réunion téléphonique du 25 février 2010 La communication des documents administratifs 1

2 LISTE DES PARTICIPANTS Structures inscrites Dép Communauté de communes de Mimizan 40 Commune de Chomelix 43 Commune de Camprieu 30 Communauté de communes Provence Luberon Durance 84 Commune de Puceul 44 Commune de Vescovato 20 Communauté de communes de la Vallée de Kaysersberg 68 Syndicat mixte Vigipol 22 Commune de Nohant-Vic 36 Syndicat mixte du Bois de l'aumone 63 COMPTE RENDU Intervention juridique de et Myriam HAMMANI, experts au service de renseignements téléphoniques de Mairie-conseils. Réunion organisée avec le concours d Isabelle FARGES, consultante en développement territorial, expert associé à Mairie-conseils. L intervention se compose de trois parties : La nature des documents communicables Les modalités d exercice du droit d accès Les limitations au droit d accès, Mairie-Conseils Toutes les collectivités territoriales et les établissements publics sont confrontés à des demandes de communication des documents administratifs. Certains administrés sont parfois insistants dans leur démarche. Il faut remonter à la Révolution française pour trouver l origine de ce régime juridique. C est la période à partir de laquelle les autorités locales ont dû donner une publicité de leurs actes, pour assurer un contrôle démocratique. A cet égard, l article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, prévoit que la société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration. C est vraiment le fondement de ce régime juridique. Plusieurs textes spécifiques ont ensuite organisé le droit d accès. Par exemple, la loi du 7 messidor an II, pour les documents cadastraux, ou la loi du 5 avril 1884, pour les arrêtés du maire et les procès verbaux du conseil municipal. Depuis longtemps, ces documents sont pleinement communicables aux tiers. On a abouti à l adoption d une loi très importante, qui va servir de fil conducteur à notre réunion : la loi n du 17 juillet Elle a élargi très sensiblement le champ du droit à communication, tout cela sous le contrôle d une autorité administrative indépendante : la commission d accès aux documents administratifs (CADA). La CADA comprend onze membres, issus de différents corps, comme prévu à l article 23 de la loi. Son activité n a cessé de croître : d environ 400 demandes d avis par an au début des années 80 à environ cas actuellement. 80 % environ des avis de la CADA sont suivis par l Administration. Outre ce rôle d avis, la CADA peut prodiguer des conseils aux administrations. Vous pouvez la contacter à tout moment. Elle peut également proposer la modification des textes qui régissent l accès aux documents. Elle est force de proposition sur ces textes, auprès du parlement s il s agit d une loi, ou auprès du gouvernement s il s agit d un décret. 2

3 Le dernier texte qui complète cette loi est une ordonnance n du 29 avril 2009, qui a eu pour vocation essentiellement de renforcer l objectif de transparence de l action administrative, et d assurer une plus grande visibilité et une plus grande cohérence des régimes de communication. Cette ordonnance a modifié certains articles de la loi de La nature des documents communicables L article 1 er de la loi de 1978 rappelle que «sont considérés comme documents administratifs au sens de la loi, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leurs missions de service public, par l État, les collectivités territoriales, ainsi que par les autres personnes de droit public, ou les personnes de droit privé chargées d une telle mission.» Constituent de tels documents, notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, précisions et décisions. Il s agit donc d un très large ensemble de documents. La pièce demandée doit être un document, c est-à-dire un ensemble organisé d informations, en possession de la commune ou de l établissement public et revêtant un caractère administratif. La CADA a étendu l application de cet article aux documents graphiques (avis du 20 décembre 2001) et aux courriers électroniques (conseil du 14 mars 2002). Mais lorsqu elle communique des documents administratifs par voie électronique, l administration n est pas tenue d enregistrer ces documents à l aide d un autre logiciel ou sous un format différent de celui qu elle utilise (CE 17 février 2010, n ). Ont un caractère administratif la plupart des documents qui émanent de la personne publique considérée, mais également ceux qui sont transmis par une personne privée, mais qui se rattachent directement à une mission de service public exercée par la collectivité. L article 2 de la loi de 1978 prévoit que, sous réserve des dispositions de l article 6, les autorités mentionnées à l article 1 er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu elles détiennent aux personnes qui en font la demande dans les conditions prévues par le présent titre. L autorité administrative doit communiquer les documents qu elle détient, pas uniquement ceux dont elle est l auteur, ni même le destinataire. C est par exemple le cas d une commune qui doit communiquer les pièces transmises par un administré, à l appui d une demande d autorisation de construire, bien que ces actes n émanent pas de l administration ; ils ont un caractère administratif parce qu ils sont rattachés à la procédure. L article 10 de la loi n du 12 avril 2000, relative aux relations entre les administrations et les administrés, est important. Il prévoit qu à propos du budget et des comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention prévue au présent article et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande par l autorité administrative ayant attribué la subvention ou celles qui les détiennent. Autrement dit, si vous subventionnez une association par exemple, les budgets et les comptes de l association, que vous êtes en droit de demander, sont communicables par votre intermédiaire aux administrés qui en font la demande. L exception à ce principe, ce sont les pièces juridictionnelles que vous détenez éventuellement, qui ne sont pas communicables, ainsi que les pièces se rapportant à la gestion du domaine privé de la commune, sauf si ces actes donnent lieu à une décision de l organe délibérant (CE sect. 26 juillet 1985 Amadou). Un contrat de concession de service public passé avec une personne privée, par exemple, est donc communicable. La question a été posée de savoir si l acte de vente d un chemin rural était un document communicable. Il l est, parce que le dossier soumis à enquête publique était une annexe indissociable à la délibération ; et pas simplement une convention de gestion du domaine privé (avis CADA n du 6 décembre 2007 ). 3

4 Les actes d état civil, qui ont établis sous le contrôle de l autorité judiciaire, obéissent à un régime spécial de communication, issu du décret n du 3 août 1962 (articles 9 et 10), et qui fait la distinction entre les copies intégrales des actes d état civil (actes de naissance et de mariage) et les extraits. Les extraits sont communicables à toute personne qui en fait la demande. En revanche, les copies intégrales ne sont communicables qu à une liste exhaustive de personnes : l intéressé lui-même, une partie de sa famille ou encore son représentant légal notamment. Questions des participants Une association pour la petite enfance qui intervient sur la communauté de communes à laquelle appartient ma commune demande en fin d année, la liste des naissances qui ont eu lieu dans l année écoulée sur la commune, en indiquant la filiation. Je ne la communique pas et nous sommes la seule commune qui refuse de le faire. Qu en est-il légalement? C est vous qui avez raison. Vous pouvez communiquer les extraits, sans mention de la filiation, avec les mentions marginales éventuellement apposées dans les actes de naissance. Les copies intégrales ne sont pas communicables à une association, dans la mesure où elle n est pas le représentant légal de l intéressé. On me demande le nom des parents et de l enfant né dans la commune pour proposer aux parents des services, des assistantes maternelles, des relais, etc. Cette demande ne doit pas se faire par l intermédiaire de la communication des copies intégrales des actes d état civil. En revanche, la communication des extraits doit permettre de répondre à cette requête. Je suis dans une petite commune. Les naissances n ont pas lieu dans la commune. J en reçois seulement la mention, mais cette association nous demande d indiquer par oral ou écrit le nom des parents et de l enfant. Cela dure depuis une dizaine d années, et étant donné que je suis la seule à tenir cette position, ils ne comprennent pas. Ces éléments sont relatifs à la filiation, à savoir les noms, prénoms, date et lieu de naissance des père et mère, figurant uniquement dans une copie intégrale. Vous êtes donc en bon droit de refuser cette exigence. Les modalités d exercice du droit d accès L article 2 de la loi dit : «aux personnes qui en font la demande». C est une acception très large. C est une expression qui vise indifféremment les nationaux et les étrangers, les personnes physiques et les personnes morales (associations, syndicats, groupements divers). Le demandeur n a pas à justifier d un intérêt à agir. C est très important. Lorsque le document comporte des éléments couverts par le secret de la vie privée, le demandeur doit établir qu il est bien la personne intéressée ou qu il agit en son nom. Vous avez parfaitement le droit de lui demander une pièce d identité. Myriam HAMMANI, service renseignement téléphonique de Mairie-conseils Nous sommes souvent interrogés sur cet article. On nous demande notamment s il faut être un contribuable de la commune pour pouvoir consulter les archives communales. 4

5 Le droit d accès est ouvert à toute personne, sauf cas spécifique tel que la demande de communication de la liste électorale qui est ouverte à tout électeur, tout candidat et parti ou groupement politique en vertu de l article L 28 du code électoral. Sinon une personne qui habite à Chomélix peut demander les comptes de la commune de Latresne, sans avoir à justifier d un lien avec la commune. Myriam HAMMANI Récemment la question a été posée de savoir si une secrétaire de mairie pouvait demander copie des budgets de sa propre commune. Bien sûr, la secrétaire de mairie a le droit, comme toute autre personne, de les demander copie ainsi que tout autre document communicable. Un maire invoquait le devoir de réserve des fonctionnaires pour refuser cette communication. Il n y avait pas lieu de le faire, puisque la secrétaire de mairie était placée dans une situation comparable à celle de toute autre personne. Dans le cadre de l organisation des services, le maire peut réglementer le droit d accès. Il peut, par exemple, décider que les demandes de communication ne seront satisfaites qu à certaines heures de la semaine (réponse ministérielle n 5688 JOAN du 29 décembre 1997). Dans les petites communes, qui souvent ne sont pas ouvertes tous les jours ou toute la journée, avec des services compétents dans plusieurs domaines, pour des nécessités de rationalisation, le maire peut ouvrir le droit d accès seulement à certaines heures, pour peu que ce ne soit pas trop contraignant ou trop restrictif pour les demandeurs. De la même manière, la présence d un agent au moment de la consultation sur place d un document, n est pas obligatoire ; mais elle peut être décidée par le maire, et elle peut être opportune pour des documents sensibles (avis CADA n du 19 janvier 2006). Lorsque vous avez affaire à une demande de consultation d un registre d état civil ancien, par exemple, il est possible et légitime qu un agent soit présent. En outre, et c est une question intéressante, le maire peut recommander que la demande se fasse par écrit, mais il ne peut pas l exiger. Un arrêt du Conseil d État datant de 1993 (CE 26 avril 1993, association des amis de Saint-Palais-sur-Mer) avait admis dans ce cas d espèce que le maire exige un écrit, mais uniquement parce que, par ailleurs, le droit d accès était largement ouvert. Les personnes pouvaient venir en mairie quasiment à tout moment. Par compensation, on avait admis que le maire exige un écrit. Mais il s agissait d un cas très particulier. D une manière générale, la CADA refuse cette exigence. Elle peut admettre que le maire le recommande, mais refuse qu il l exige (avis CADA n du 11 juillet 2006 ). La commission précise que l obligation de présenter par écrit les demandes d accès aux documents administratifs, que ce soit en vue d une consultation ou d une remise de copie, si elle est inspirée par un principe de bonne administration, va au-delà des exigences que la loi permet d imposer. Elle propose en conséquence que la «réglementation de consultation» recommande simplement aux demandeurs de formuler leur requête par écrit lorsque l identification des documents nécessite des recherches particulières de la part de l administration, sans en faire pour autant une condition de recevabilité. Ensuite, c est normalement au demandeur de choisir le mode de communication. La loi en prévoit trois. Mais pour être recevable, la demande doit être suffisamment précise. Je prends un autre exemple, issu d un avis de la CADA, qui est explicite (avis CADA n du 19 janvier 2006 ). La commission estime que les demandes présentées doivent être suffisamment précises pour être recevables afin d éviter que l administration soit contrainte à de nombreuses recherches pour identifier les documents demandés. À ce titre, si elle porte sur des délibérations, des arrêtés municipaux et des éléments budgétaires sans mention de date ni de référence, autre qu une période de cent ans, la demande de communication présentée a un caractère trop imprécis et irrecevable. Il s agit probablement de quelqu un qui avait demandé des délibérations sur le dernier siècle, sans autre précision. La demande n était pas suffisamment précise. 5

6 Dernier point, la CADA (avis du 5 décembre 1991, Leroy) ainsi que le Conseil d État (11 juillet 1998, Coiffier) estiment que le demandeur peut se faire accompagner d un tiers lors de la consultation du document. Rien ne s y oppose. Les modes de communication permis par la loi. Il y en a 3, prévus à l article 4 de la loi de L accès s exerce au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l administration : Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas. Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document par la délivrance d une copie sur un support identique à celui utilisé par l administration ou compatible avec celui-ci, et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de la reproduction. Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique. La CADA rappelle également que ces différents modes de communication ne sont pas équivalents entre eux. Si une personne a pu consulter un document sur place, cela ne fait pas obstacle à ce qu elle demande une copie par la suite. Myriam HAMMANI Les documents qui sont communicables selon les trois modalités peuvent être légalement communicables sous plusieurs formats et pour un même demandeur. Une personne, par exemple, qui a besoin de se faire une idée sur un document, peut se faire une première impression en consultant sur place le document, puis ensuite avoir besoin d un élément précis et en demander une extraction par copie. La prise de photographie est une interrogation. Elle n est ni prévue ni exclue par les textes. S agissant de la question de l utilisation d un appareil photo par les demandeurs, la CADA considère qu une telle faculté n est ni prévue ni exclue par la loi. L administration n est donc pas tenue d y faire droit mais la commission recommande à l administration d apprécier selon les circonstances, telles que l état du document ou l absence d autres moyens de reproduction, étant entendu que le mode de communication ne doit pas nuire à la préservation et à la bonne conservation du document. On a bien sûr en tête la question des vieux registres paroissiaux. Pour ces documents, très sensibles, il faut faire en sorte de ne pas accepter de photos avec flash pour peu que la copie puisse être faite par un moyen disponible. La consultation elle-même par le demandeur risque d endommager ces documents. Il convient donc de prendre toutes les précautions nécessaires. La liberté de choix du demandeur, s exerce donc dans la limite des possibilités techniques de l administration (avis CADA n du 3 mai 2007 ). Il s agit de concilier le droit à l accès avec l organisation des services. Un demandeur ne peut pas exiger la délivrance d une copie sur un support ou dans un format différent de celui utilisé par l administration, ou incompatible avec celui-ci. Ce serait une contrainte apportée à l administration, qui n est pas légitime. Ainsi, lorsque la demande porte sur un nombre de documents particulièrement important, ce qui arrive parfois, l administration est en droit de proposer une consultation sur place, suivie de la délivrance de photocopies, mais seulement des éléments qui auront été sélectionnés à cette occasion. S il s agit d un dossier de PLU très lourd, on peut extraire simplement les informations qui sont demandées par la personne (avis CADA n du 21 juin 2007). De la même manière, l administration peut étaler dans le temps la communication, afin qu elle reste compatible avec le bon fonctionnement des services, ce qui intéresse notamment les petites communes (avis CADA n du 2 mars 2006 ). La CADA rappelle que l objectif de transparence administrative doit être concilié avec le principe à valeur constitutionnelle de continuité du service public. La commune pourrait être fondée à fractionner en plusieurs étapes la mise à disposition des documents demandés. 6

7 Les frais de la communication Nous allons maintenant évoquer un autre texte, le décret n du 30 décembre 2005, article 35. Le texte dit: «Des frais correspondants au coût de reproduction et le cas échéant d envoi de celui-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Pour le calcul de ces frais sont pris en compte, à l exclusion des charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, à la reproduction et à l envoi du document, le coût du support fourni au demandeur, le coût d amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé pour la reproduction du document ainsi que le coût d affranchissement, selon les modalités d envoi postal choisies par le demandeur.» Un arrêté du 1 er octobre 2001 (NOR : PRMG A) antérieur au décret, est toujours en vigueur. Il rappelle que «les frais autres que le coût de l envoi postal ne peuvent excéder 0,18 la page en format A4 ; 1,83 pour une disquette ; 2,75 pour un CD-Rom.» Il faut pour cela avoir créé une régie recettes à cet effet. Si tel est le cas, vous pouvez facturer les coûts de reproduction dans la limite de ces plafonds réglementaires. Si la commune ou l établissement public n a pas créé de régie de recette à cet effet, elle est tenue de délivrer gratuitement les documents (avis CADA n du 22 novembre 2007). Le droit d accès ne fait l objet d aucune durée de prescription. Il est possible de demander un document qui date de dix, vingt, ou quarante ans, dans la limite matérielle évidente de la durée de conservation de ce document par l administration. La limite de durée de conservation ne fait pas l objet de prescriptions réglementaires. Ce sont des recommandations. Notamment, une grande instruction datée du 11 août 1993, avec de longues annexes, recommande de conserver tel ou tel document en fonction de la nature de ce document pendant un certain laps de temps. C est ce que l on appelle la durée d utilité administrative. Si l administration n a plus ce document, le demandeur peut se retourner vers les services départementaux des archives. A contrario, les archives publiques qui ne sont pas communicables en vertu de la loi de 1978, pour telle ou telle raison, le deviennent pour certains, à l expiration des délais prévus à l article L du code du patrimoine. C est un long article qui donne toute une liste de documents qui deviennent communicables à partir d un certain temps. Je prends l exemple simple des registres d état civil, qui n étaient pas communicables en deçà de cent ans. Désormais, les registres de naissance et de mariage de l état civil deviennent communicables à partir de 75 ans à compter de la date de leur écriture ou du document le plus récent inclus dans le dossier. Les délais de communication, la saisine de la CADA Le décret du 30 décembre 2005, articles 17 à 19, dispose que le silence gardé pendant plus d un mois par l autorité compétente, saisie d une demande communication, vaut décision de refus. L intéressé dispose alors d un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l expiration du délai fixé, au premier alinéa, pour saisir la CADA. La commission est saisie par lettre, télécopie, voire électronique. La saisine précise son objet, et le cas échéant, les dispositions sur lesquelles elle se fonde. Elle indique, lorsque le demandeur est une personne physique, ses nom, prénoms, domicile. Et lorsqu il s agit d une personne morale, sa forme, sa dénomination, son siège social, et les nom et prénoms de la personne ayant qualité pour la représenter. L autorité mise en cause, l administration qui a par définition refusé la communication du document, est tenue dans le délai prescrit par le président de la CADA de communiquer à celle-ci tous documents et informations utiles, et de lui apporter les concours nécessaires. Si la CADA est saisie par un demandeur parce qu il se serait vu refuser un document, et qu elle demande des explications ou des informations complémentaires, vous êtes tenus d y donner suite. La commission notifie ensuite son avis à l intéressé et à l autorité mise en cause, dans un délai d un mois à compter de l enregistrement de la demande au secrétariat. Cette autorité informe la commission, dans le délai d un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu elle entend donner à la demande. Le silence gardé par l autorité mise en cause pendant plus de deux mois à compter de l enregistrement de la demande de l intéressé par la commission vaut confirmation de la décision de refus. 7

8 Dans ce cas, s il y a à nouveau décision de refus, le demandeur peut saisir le tribunal administratif pour excès de pouvoir, tendant à l annulation de la décision de refus, dans le délai habituel de deux mois. La saisine de la CADA pour avis est donc un préalable obligatoire à l exercice d un recours contentieux (article 20 de la loi du 17 juillet 1978). Cette procédure permet de désengorger les juridictions administratives. La décision de refus de communication d un document, décision qui serait annulée par le tribunal administratif, peut entraîner la condamnation de la collectivité à communiquer ce document sous peine d astreinte, au terme de la procédure. L article 25 de la loi de 1978 rappelle que toute décision de refus d accès aux documents administratifs ou décision défavorable en matière de réutilisation d informations publiques est notifiée au demandeur sous la forme d une décision écrite motivée comportant l indication des voies et délais de recours. Dès lors que vous avez une demande, avant tout recours contentieux ou gracieux devant la CADA, la décision de refus doit faire l objet de votre part, si elle est expresse par définition, d une décision écrite motivée, avec indication des voies et délais de recours. Lorsqu un tiers est titulaire de droits de propriété intellectuelle portant sur un document, sur lequel figure une information publique, l administration qui a concouru à l élaboration d informations ou qui la détient, indique à la personne qui demande à la réutiliser l identité de la personne physique ou morale titulaire de ces droits, ou si celle-ci n est pas connue, l identité de la personne auprès de laquelle l information en cause a été obtenue. Lorsque vous savez qu un tiers est titulaire d un droit de propriété intellectuelle, c est le cas par exemple des architectes qui ont concouru à l élaboration d un plan en vue d un permis de construire, l administration qui détient l information indique au demandeur l identité de la personne physique ou morale titulaire de ces droits. L administration doit donc s assurer que le demandeur est bien informé qu un tiers est titulaire d un droit de propriété intellectuelle. Ensuite, si le demandeur en fait une utilisation malveillante ou frauduleuse, cela ne sera plus la responsabilité de l administration, qui aura donné légalement le document. Ce sera la responsabilité du demandeur qui en fera un usage contraire à la loi. Questions des participants Comment prouver la demande si elle est orale? C est au demandeur de démontrer auprès de la CADA qu il a fait une demande en bonne et due forme. Dans ce cas, la CADA peut de son propre chef, demander à cette personne de produire un écrit, afin que la procédure puisse suivre son cours. Nous avons une régie pour le service de l eau. Il arrive que les agents soient sollicités, notamment par un huissier, pour obtenir l adresse d abonnés dont il a perdu la trace. Est-ce que ces informations sont communicables? Ce sont des informations couvertes par le secret de la vie privée, incontestablement. Elles ne sont donc pas communicables à ce titre. On peut utiliser des moyens détournés, comme nous allons le voir dans la troisième partie de l exposé, mais d une manière générale, l adresse des personnes n est pas un document communicable. Dans le cas d une demande qui nécessite une recherche, il n existe donc pas de délai fixé en termes de nombre de jours? C est en fonction de la capacité de la commune? Ce sont deux choses différentes. 8

9 Le délai de réponse est d un mois. C est l article 17 du décret. Si ce délai d un mois expire, la demande est considérée comme tacitement rejetée. La démarche qui consiste à se concerter avec le demandeur pour un étalement dans le temps, doit être faite dans ce délai d un mois. L administration, dans le délai d un mois, peut répondre positivement au demandeur mais préciser qu elle a besoin de temps. C est possible dans les cas que nous avons évoqués, mais cette démarche doit être faite dans le délai réglementaire d un mois. Pour pouvoir demander le paiement de photocopies, il faut donc créer une régie? Oui. A défaut, l administration est tenue de communiquer gratuitement les documents, ce qui peut avoir des conséquences importantes à moyen terme. Une municipalité me demande de consulter le rôle du SICTOM. En a-t-elle le droit? Pour les impôts locaux et taxes annexes, à l exclusion de la taxe départementale sur le revenu, ces documents peuvent être délivrés même s ils concernent un autre contribuable, mais à condition que le demandeur figure personnellement au rôle (art. L 104 du livre des procédures fiscales). La commune demandeuse, en l espèce, n a donc pas de droit absolu à communication en la matière. La limitation au droit d accès Le droit à communication ne s applique qu à des documents achevés. L article 2 de la loi dispose que «le droit à communication ne s applique qu à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu elle est en cours d élaboration». L objet de la loi est bien sûr de ne pas affecter le processus d élaboration du document pour éviter toute interférence de demandes parfois abusives dans ce processus de réflexion. A contrario, dès lors que l administration a arrêté sa position, même si la procédure n a abouti à rien, les documents administratifs sur lesquelles elle s est fondée deviennent communicables. Il faut faire attention à ce sujet par exemple aux procédures longues, étalées sur plusieurs années. Un exemple très parlant est celui de l élaboration d un PLU. Il existe de très nombreux avis de la CADA. Par exemple dans son avis n daté du 28 septembre 2006, maire d Uchaux, la CADA distingue trois phases d élaboration : Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail, les documents de ce dernier ne sont pas communicables jusqu à l achèvement de sa mission. Ils le deviennent dès la fin de cette mission, alors même que l on est encore dans le cadre de l élaboration du PLU. Entre l adoption du projet par le groupe de travail et son approbation par le conseil, les procès- verbaux du groupe de travail deviennent communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d élaboration ou de révision du PLU demeurent préparatoires. Ils ne sont pas communicables tant que l assemblée délibérante ne s est pas prononcée. Après l adoption du projet et avant l ouverture de l enquête publique, la quasitotalité des documents devient communicable. Il est donc parfois complexe de prendre en compte la notion de documents achevés, alors même que la procédure est longue. Parfois, la CADA scinde la procédure en plusieurs étapes pour que le droit à l accès ne soit pas trop contraint. Le dépôt aux archives publiques des documents administratifs communicables, aux termes du présent chapitre, ne fait pas obstacle au droit à communication à tout moment desdits documents. Lorsqu une administration est saisie d une demande de communication portant sur un document administratif qu elle ne détient pas, mais 9

10 qui est détenu par une autre administration, elle la transmet à cette dernière et en avise l intéressé. Le droit à communication ne s exerce plus lorsque les documents font l objet d une diffusion publique Ce point important de l article 2 : «Le droit à communication ne s exerce plus lorsque les documents font l objet d une diffusion publique», a assez peu d incidence en ce qui vous concerne, collectivités locales et établissements publics, parce que la CADA s en tient à une acception relativement étroite de la notion de diffusion publique. Elle considère que seuls peuvent entrer dans cette catégorie les modes de publicité qui offrent au demandeur des garanties équivalentes dans le temps et dans l espace, à celles qui résultent du droit d accès ouvert par la loi du 17 juillet C est le cas notamment pour la publication au Journal Officiel ; la publication au recueil administratif d une préfecture quand le demandeur réside dans le département ; la publication d un rapport à la Documentation française, et la consultation télématique ou informatique, moyennant le paiement d une somme modeste, comme le service Infogreffe. En revanche, l affichage des documents au siège de la commune ou de l établissement public, ou leur diffusion dans la presse ne peuvent être regardé comme une diffusion publique dispensant l administration de satisfaire à ses obligations en matière de communication (avis CADA n du 19 octobre 2000 ). Pour vous, les modes de publication traditionnels des actes étant l affichage ou la publication dans la presse, cela ne dispense donc pas le demandeur de son droit d accès auxdits documents. L administration n est pas tenue de donner suite aux demandes abusives Un autre point important figure également dans l article 2 : l administration n est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. Pour être considérée comme abusive, la demande doit révéler de la part de son auteur un souci de nuire à l administration, en tentant de perturber de façon délibérée son fonctionnement (avis CADA n du 16 mars 2006). La CADA considère que le seul critère du volume des documents demandés ne peut suffire pour qualifier d abusive la demande. Il faut réunir un faisceau de critères pour notifier au demandeur un refus parce que la demande serait abusive, tels que le nombre et le volume de documents demandés, le caractère répétitif et systématique des demandes, la volonté de mettre l administration dans l impossibilité matérielle de traiter les demandes, la possibilité qu a eu le demandeur d accéder au même document et dans les mêmes formes dans le passé, l existence d un contexte tendu voire de contentieux entre le demandeur et l administration, ou bien encore le refus du demandeur de payer les frais qui lui ont été demandés. L article 3 de la loi rappelle que «toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif, dont les conclusions lui sont opposées. Sur sa demande, ces observations à l égard desdites conclusions, sont obligatoirement consignées en annexe au document concerné.». Les interdictions L article 6 de la loi prévoit des interdictions. Celles énoncées dans l article 6,I sont absolues. Vous êtes assez peu concernés. Ce sont des documents qui intéressent par exemple le secret de la défense nationale, la sûreté de l Etat ou encore la politique extérieure de la France. Une hypothèse peut vous concerner : c est la question des PV de visite des ERP (établissements recevant du public), produits par les commissions de sécurité, qui dévoilent les caractéristiques de systèmes de sécurité. Ces documents, bien qu ils soient administratifs, et détenus par vous, ne sont pas communicables, car ils dévoileraient des éléments relevant de la sécurité des personnes (avis CADA du 11 juin 1998, maire de Sète). L article 6,II, lui, prévoit des interdictions relatives. Ne sont communicables qu à l intéressé les documents administratifs dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant apparaître le comportement d une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait 10

11 lui porter préjudice. Les informations à caractère médical sont communiquées à l intéressé selon son choix, directement ou par l intermédiaire d un médecin qu il désigne à cet effet, dans le respect des dispositions de l article L du code de la santé publique. L article 6,III, dispose que lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables, en raison de ces dispositions, mais qu il est possible d occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. Les documents manifestement couverts par le secret de la vie privée, par le secret des dossiers personnels, ou par le secret industriel et commercial, sont pleinement communicables à l intéressé et peuvent être communiqués aux tiers, mais sous la réserve expresse d occulter les mentions qui ne sont pas communicables. Quelques exemples de questions reçues au service de renseignements téléphoniques, et qui ont fait l objet de décisions de la CADA. La rémunération des agents. La CADA rappelle que les bulletins de salaire et les éléments relatifs à la rémunération des agents publics sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l occultation préalable des éléments y figurant qui seraient liés soit à la situation familiale et personnelle de l agent en cause, comme le supplément familial de traitement, soit à l appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir. Il en serait de même dans le cas où la rémunération comporterait une part variable du montant total des primes versées (avis CADA n du 22 mars 2007 ). Les matrices cadastrales. La CADA et le Conseil d État considèrent que les tiers, selon le principe ancien de libre communication des documents cadastraux, ont le droit d obtenir la communication ponctuelle d extraits d informations cadastrales, concernant diverses parcelles de terrain. Peuvent être ainsi communiqués à des tiers les relevés ponctuels de propriété comportant outre le numéro et l adresse de la parcelle, le nom et le prénom de son propriétaire ; le cas échéant son adresse et l évaluation du bien pour la détermination de la base d imposition à la taxe foncière, à l exclusion de toute autre information (avis CADA n du 22 octobre 2009 ). Si on s en tenait à une interprétation stricte de la loi, on pourrait imaginer que cette communication ne puisse être aussi large. En fait, la CADA a une interprétation libérale. Si quelqu un veut d une manière détournée obtenir l adresse fiscale de quelqu un, il peut le faire en demandant communication des matrices cadastrales. Des personnes bien informées peuvent passer par cet intermédiaire pour obtenir des informations qui seraient normalement pourtant couvertes par le secret de la vie privée. Il ne suffit pas que l acte mentionne un nom pour qu il ne soit pas communicable. Ainsi, un arrêté de permis de construire est parfaitement communicable aux tiers, sans occulter aucune mention, même si le nom du détenteur du permis y figure. Il en est de même d un arrêté de nomination d un agent. Les rapports d inspection d un service d une commune ou d un EPCI : sont communicables les éléments liés à la marche générale du service ; mais a contrario, doivent être occultées les mentions relatives au comportement d un agent qui ne peuvent être divulguées qu à l intéressé lui-même. Un régime a été renforcé récemment par une ordonnance de Ce sont les articles 10 à 19 de la loi de 1978, relatifs à la réutilisation des informations publiques. Il s agit d un régime de responsabilité qui concerne uniquement le demandeur. Les informations qui figurent dans des documents produits ou reçus par des administrations peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d autres fins que celles de la mission de service public, pour les besoins de laquelle ces documents ont été produits ou reçus. Ne sont pas considérés comme des informations publiques les renseignements contenus dans des documents dont la communication ne constitue pas un droit, sauf si ces informations font l objet d une diffusion publique ; ceux produits ou reçus par les administrations dans l exercice d une mission de service public à caractère industriel ou commercial ; et ceux sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. La réutilisation de ces informations est soumise, sauf accord de l administration, à la condition que ces informations ne soient pas altérées ; que leur sens ne soit pas 11

12 dénaturé ; et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées. Bien sûr, cette réutilisation est subordonnée au respect des droits de la propriété intellectuelle qui serait détenue par un tiers, et au respect des dispositions de la loi dite Informatique et Liberté, du 6 janvier 1978, relative à la détention de fichiers informatiques. La CADA peut prononcer des sanctions à l égard des demandeurs qui auraient enfreint ces dispositions. La CADA a un pouvoir coercitif, un pouvoir de sanction, à l égard des demandeurs qui feraient une utilisation contraire à la loi de ces informations publiques. Pour conclure Le régime issu de la loi de 1978, coexiste avec d autres régimes d accès. Certains textes renforcent cette loi de Ils n étaient pas nécessaires, celle-ci aurait suffit, mais ils la renforcent C est l exemple de l article L du Code général des collectivités territoriales, qui dispose que «toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune, et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité.». L article L du CGCT prévoit le même dispositif pour les EPCI. L article 80, III, du Code des marchés publics prévoit que le pouvoir adjudicateur ne peut communiquer les renseignements dont la divulgation serait contraire à la loi, en particulier violerait le secret industriel et commercial, serait contraire à l intérêt public ou pourrait nuire à une concurrence loyale entre les opérateurs économiques. En outre, l article L du CGCT établit que tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d être informé des affaires de la commune qui font l objet d une délibération. Ainsi, si la question ne fait pas l objet d une délibération, le conseiller ne pourra se prévaloir de ces dispositions. Il faut enfin noter qu échappent au régime de communication évoqué lors de cette réunion, les informations qui doivent être communiquées aux huissiers lors du recouvrement de pensions alimentaires (article 7 de la loi n 73-5 du 2 janvier 1973 ) et aux magistrats dans l exercice de leur mission (avis CADA n du 25 mai 2000). Questions des participants Pourriez-vous nous en dire un peu plus sur les règles de la régie financière? Il faut que la création de la régie de recettes et d avances se fasse conformément aux textes qui le prévoient, dans le Code général des collectivités territoriales. C est opportun si beaucoup de personnes font régulièrement des demandes. Mais c est à votre appréciation. Conclusion Myriam HAMMANI La CADA dispose d un site Internet À partir de ce site, on peut faire des recherches de décisions, accéder directement à une décision portant sur un thème précis sur lequel vous vous interrogez, et consulter les fiches thématiques portant sur de nombreux domaines. Les fiches thématiques permettent une recherche de décision, ce peut être intéressant pour argumenter votre décision en ce qui concerne la communication de tel ou tel document. Il suffit d indiquer, après avoir sélectionné un avis ou une recherche, d indiquer le numéro de référence si vous l avez, ou de lancer la recherche, à partir du moteur de recherche proposé sur le site. Vous pouvez indiquer les mots-clés, par exemple «Marché public», «Attribution», etc. 12

13 Certaines questions posées par les participants renvoient à des situations très particulières, qui nécessitent une réflexion plus approfondie qui dépasse le cadre de ces réunions. Afin d obtenir la meilleure réponse possible : Contactez le service de renseignements téléphoniques de Mairie-conseils : Par téléphone au Par mail sur le site Internet à la rubrique Service de renseignements téléphoniques : «vos questions par mail». Vous pouvez également consulter l Espace juridique : Vos questions, nos réponses. Dans le cadre des missions d intérêt général de la Caisse des Dépôts, ce service est accessible gratuitement à toutes les intercommunalités, quelle que soit leur taille et leur type, ainsi qu aux communes de moins de habitants. N hésitez pas à l utiliser 13