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1 Agence Départementale d'information sur le Logement Information Logement une question d'adresse N 21- Novembre 2010 Agréée par le ministère du logement. A.D.I.L. DU VAR Conventionnée par le Notre Mission : Informer et conseiller sur le droit du logement les particuliers les locataires - du parc privé - du parc social les propriétaires - occupants - bailleurs - les occupants à titre gratuit les acteurs de l'habitat les élus les services logements les travailleurs sociaux les associations MIXITE SOCIALE ET URBANISME : DE LA PLANIFICATION A L OPERATIONNEL 2ème partie A L OPERATIONNEL 2-1 INTRODUCTION : DU POS AU PLU La loi SRU a substitué aux POS des PLU destinés à permettre une politique d aménagement plus vaste tout en continuant à réglementer l utilisation des sols. Ce document de planification urbaine destiné à remplacer le plan d occupation des sols (POS) est élaboré par la commune ou groupement de communes compétent en association avec l Etat. Les anciens POS ne disparaissent pas cependant ; ils restent applicables jusqu à leur nouvelle révision à partir de laquelle ils adopteront le régime PLU. L interdiction des révisions partielles de POS à partir de 2010 (art L CU) devrait cependant conduire les collectivités à élaborer des projets de territoires (PADD) et des PLU intégrant la loi SRU modifiée prévoyant notamment des emplacements réservés pour des opérations de mixité sociale (voir infra). Le PLU est un document d urbanisme qui, à l échelle d une commune, établit un projet global d urbanisme et d aménagement et fixe en conséquence les règles générales d utilisation du sol sur le territoire concerné. Il couvre l intégralité du territoire communal. Il s agit donc d un instrument stratégique essentiel dans la mise en œuvre d une politique du logement dans la mesure où il lui appartient de déterminer les zones constructibles du territoire communal et les densités admises. Nos consultations Accession : 8 % - Location : 78 % - Fiscalité : 1,7 % - Copropriété : 7 % - Urbanisme : 1,2 % - Voisinage : 2 % Objectifs en matière de logements et du PLU Le PLU doit traduire les obligations qui découlent de l article L CU d une part, en ouvrant à l urbanisation des surfaces suffisantes ; d autre part, par l adoption de règles techniques adaptées destinées à accroître la production de logements. La définition d un échéancier prévisionnel Afin de rendre le PLU plus opérationnel la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a prévu que «le rapport de présentation peut comporter un échéancier prévisionnel de l ouverture à l urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants». Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 1

2 Cette mesure a pour vocation de rendre le PLU plus prospectif et opérationnel ; elle vise à favoriser la réalisation de logements par une relance de l offre foncière. La loi ENL a également prévu qu un débat soit organisé au sein du Conseil Municipal sur les résultats, le cas échéant, de l échéancier prévisionnel de l ouverture à l urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Les outils opérationnels Pour mettre en œuvre ces objectifs, les personnes publiques responsables de l élaboration des documents d urbanisme peuvent choisir en fonction de leur besoin entre divers outils que le droit de l urbanisme met à leur disposition. Depuis 1991, le législateur a mis en place des mécanismes incitatifs susceptibles de favoriser la programmation de logements sociaux par le PLU. La loi du 25 mars 2009 réforme le contenu du PLU ceci afin de faciliter le recours par les communes de ces différents outils d intervention, il s agit : - Soit de dérogations apportées au PLU. Assouplissements accordés aux constructeurs leur permettant de construire, plus majoration des règles de construction pour faciliter la construction de logements sociaux ou non. - Soit de servitudes, c'est-à-dire de contraintes imposées au constructeur afin de leur imposer la construction de logements ou de logements sociaux (II Secteurs réservés, emplacements réservés). 2-2 ASSOUPLISSEMENTS ET DEROGATIONS AU PLU : LES MAJORATIONS DE COS ET DES REGLES DE CONSTRUCTION Avant la loi du 25 mars 2009 Afin de favoriser la mixité sociale et lutter contre la ségrégation spatiale spontanée des ménages par le logement, le législateur a institué au cours de ces dernières années une sorte de discrimination positive par le logement. Il a ainsi donné la possibilité aux communes de procurer un surcroît de constructibilité pour la réalisation de logements sociaux. Une loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l habitat avait ainsi institué la possibilité de dépasser de 20 % la surface hors œuvre nette (SHON) résultant de l application du coefficient d occupation des sols (COS), à condition qu un pourcentage au moins équivalent de SHON corresponde à des logements locatifs sociaux et sous réserve que le coût foncier imputé à ces logements n excède pas certains prix plafonds. Compte tenu de la lourdeur et de la complexité de la procédure, les Conseils Municipaux n ont eu que très rarement recours au dispositif institué par l ancien art L Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 2

3 Ce dispositif étant peu utilisé, la loi portant engagement national pour le logement (ENL) a accordé à titre temporaire à certaines communes la faculté d autoriser un dépassement de 50 % de la SHON maximale fixée par le POS / PLU, à condition que 50 % des logements réalisés soient des logements locatifs sociaux. Disposition applicable aux permis de construire délivrés avant le 1 er janvier La loi MOLLE pérennise ce dispositif tout en étendant son champ d application. En outre, l article 40 I (art L CU) étend la possibilité de dépassement des règles volumétriques à tout programme de logements, ce dépassement étant limité à 20 %. L article 40 de la loi permet donc aux constructeurs de dépasser certaines règles volumétriques du PLU de manière plus ou moins importantes selon qu ils réalisent des logements locatifs sociaux ou d autres types de logements Majoration de 50 % pour la réalisation de programmes comportant des logements sociaux (loi art 40 CU L 127 1) Il résulte de l article L dans sa nouvelle rédaction que : "le Conseil Municipal ou l organe délibérant de l établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut, par délibération motivée, et sous réserve de ne pas porter atteinte au POS ou au projet d aménagement et de développement durable (PADD), délimiter des secteurs à l intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux, bénéficie d une majoration, qui ne peut excéder 50 % du volume constructible tel qu il résulte du COS ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l emprise au sol. Pour chaque opération cette majoration ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l opération". Procédure Ces nouvelles possibilités de majorer les règles de densité nécessitent une modification du PLU. Le public peut prendre connaissance du projet de modification du PLU et formuler des observations pendant un délai d un mois avant la délibération du Conseil Municipal, mais aucune enquête publique n est requise. Le Conseil Municipal pourra procéder à l introduction de ces nouvelles règles dans le PLU en utilisant une procédure de révision simplifiée : sur simple délibération du Conseil Municipal après mise à disposition au public du projet de modification pendant un mois. Une délibération est donc nécessaire pour décider de la majoration en question, le dispositif est facultatif indépendamment de toute procédure de modification, de révision ou d'enquête publique. Le projet de délibération motivée devra être porté à connaissance du public un mois avant la convocation du Conseil Municipal ou de l organe délibérant de l EPCI. Il peut formuler ses observations pendant ce délai. Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 3

4 La délibération instaurant la possibilité de dépasser les règles de densité constructible du POS ou du PLU ne doit pas porter atteinte à «l économie générale» du POS ou à l économie générale du projet d aménagement durable (PADD) du PLU. Champ d application Le champ d application de la mesure est étendu à toutes les communes. Sont visés les programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l article l du Code de la construction et de l habitation : - Logements locatifs HLM, - Logements conventionnés, - Logements foyers et résidences sociales, - Logements de certaines SEM et établissements publics. Dépassement autorisé (notion de volume constructible) Jusqu'à présent les dépassements autorisés pour favoriser le logement social s appréciaient exclusivement par rapport au COS. Le coefficient d occupation du sol (COS) est le rapport exprimant le nombre de m² de plancher hors œuvre nette susceptible d être construit par mètre carré de sol. Le COS permet par conséquent de déterminer la densité maximum des constructions qui peut être admise. La notion de volume constructible a été retenue de préférence à la simple mention du COS afin de tenir compte du fait d une part, que la constructibilité d un terrain ne résulte pas seulement du COS mais aussi des règles relatives au «gabarit», à la hauteur et à l emprise au sol et d autre part, que les PLU ne définissent pas nécessairement de COS pour toutes les zones urbaines ou à urbaniser. Il peut donc être dérogé non seulement au COS mais aussi au volume constructible tel qu il résulte du «gabarit», des règles d implantation et de hauteur. Règles exprimées de manière métrique : surface habitable La majoration est soumise à une double limite : - elle ne peut excéder 50 % du volume constructible dans chacun des secteurs ainsi délimité, - elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total de logements réalisés pour chaque opération Majoration des règles de construction de 20 % pour la construction ou l agrandissement de bâtiments d habitation (Loi art 40 I CU L ) L article L CU nouveau permet au Conseil Municipal ou à l organe délibérant d un EPCI de déterminer des secteurs situés dans les zones urbaines délimitées par un PLU ou un document d urbanisme en tenant lieu à l intérieur desquels un dépassement des règles relatives au gabarit à la hauteur à l emprise au sol et au COS est autorisé pour permettre l agrandissement ou la construction de bâtiment à usage d habitation. Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 4

5 Procédure : simple délibération Une commune soucieuse d accroître la constructibilité peut engager une procédure de modification ou révision de son PLU. Cependant, le législateur a voulu rendre de telles modifications très faciles en créant une procédure de révision hyper simplifiée : simple décision de l organe délibérant assortie d une obligation de porter le projet de modification du PLU et son exposé des motifs à la connaissance du public afin que celui-ci puisse formuler ses observations dans le délai d un mois. Cette procédure demeure facultative mais l Etat souhaite la promouvoir : tous les trois ans le Conseil Municipal devra délibérer sur l opportunité de recourir à de telles mesures de dépassement. Remarque : à la différence du dépassement de 50 % pour le logement social, l institution du dépassement habitat de 20 % de l article L n est pas subordonnée à la condition de ne pas porter atteinte à l économie générale du PADD. Champ d application - Zones : les secteurs réservés en application de l article L ne peuvent être institués que «dans les zones urbaines ou par un document d urbanisme en tenant lieu»: PSMV ou PAZ encore en vigueur. - Ces dispositions ne sont pas applicables dans les zones délimitées par les plans de prévisions de risques naturels prévisibles ni dans les plans d exposition au bruit. - L application de ces dispositions est exclusive de celles des articles L et L CU. - Opérations visées : construction ou agrandissement de bâtiments à usage d habitation: il peut s agir de maisons individuelles ou d immeubles collectifs. Dépassement maximum autorisé Le dépassement ne doit pas dépasser une double limite : - la création de la surface habitable ne doit pas dépasser 20 % de la surface existante, - elle ne doit pas excéder 20 % pour chacune des règles concernées. Nb : la notion de SHON est abandonnée au profit de celle de surface habitable. En l absence de COS l application du dépassement ne doit pas conduire à créer une surface habitable de plus de 20 % de la surface habitable existante. Remarque : s agissant des opérations d agrandissement dans les zones dépourvues de COS, la nouvelle mesure conduit à appliquer un plafonnement là où il n y en avait pas auparavant. Intérêt / limite de l outil L objectif visé consiste à répondre au problème de la disponibilité du foncier en augmentant la constructibilité des terrains déjà bâtis et en maîtrisant l étalement urbain. Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 5

6 La technique juridique utilisée consiste à assouplir les règles de construction afin de favoriser la densité urbaine. L idée est de permettre pour les maisons individuelles d ajouter une pièce supplémentaire et pour les immeubles collectifs de créer un étage supplémentaire. - Les Conseils Municipaux qui souhaiteront faire application de ce type de disposition devront faire preuve de la plus grande précaution. Au plan quantitatif le nombre de logements créés risque de s avérer en deçà des besoins. Ce type de dérogations au PLU soulève des interrogations de procédure et de fond. Sont ainsi à craindre : - des risques d atteinte irréversibles à la forme urbaine telle qu elle est définie par le dossier PLU, - Des effets d aubaine : plus value considérable apportée aux propriétaires d immeubles par la construction de mètres carrés supplémentaires dans les quartiers les plus chers. La plus value ainsi apportée n étant pas imposable, la question de la rupture du principe d égalité des citoyens est posée. - Absence de garantie des droits du public : faute d enquête publique et de désignation d un commissaire enquêteur qui permettraient aux administrés de faire valoir leurs observations. En tout état de cause, il convient de souligner que le législateur a voulu créer une possibilité essentiellement dérogatoire et temporaire. - Les Conseils Municipaux qui ne souhaitent pas s engager dans cette voie (par crainte de porter atteinte a des perspectives autour de monument historique par exemple) pourront s abstenir de prendre une telle délibération à la condition de motiver leur refus d appliquer cette faculté à l occasion du débat triennal Cumul des dépassements La multiplication des hypothèses de dépassement a conduit le législateur à prévoir les hypothèses de cumul ou de leur application combinée. L article L CU créé par une loi du 13 juillet 2005 entend favoriser les constructions à haute performance énergétique et le recours dans l habitat à des équipements utilisant les sources d énergie renouvelable. Un nouvel article L est introduit dans le code de l urbanisme afin d autoriser l application combinée des articles l ET L sous réserve que celle-ci n entraîne pas de majoration de COS de plus de 50 %. En revanche, l article L dernier alinéa prévoit que l application de l article L (majoration habitat social) est exclusive de celle des articles L (habitat) et L (performance énergétique). Il n est donc pas possible de cumuler le dépassement des règles volumétriques pour la construction ou l agrandissement de bâtiment à usage d habitation avec les règles volumétriques pour réalisation de logement locatifs sociaux ni avec le dépassement pour les bâtiments remplissant les critères de performance énergétique. Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 6

7 2-3. LES SERVITUDES ET LIMITATIONS AU DROIT DE PROPRIETE TAILLE MINIMALE DES LOGEMENTS, SECTEURS RESERVES DANS LES PLU, EMPLACEMENTS RESERVES Respect de la taille minimale des logements L article 31 de la loi insère un nouvel alinéa dans l article L CU selon lequel le PLU peut désormais «délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d une taille minimale qu ils fixent». L objectif est de lutter contre la multiplication des petits logements favorisés par le plafonnement des aides fiscales à l investissement locatifs mais qui ne répondent pas aux besoins et ne permettent pas de loger des familles. Depuis la réforme des autorisations d urbanisme, les services instructeurs n exercent plus de contrôle systématique de la taille des logements. La mise en œuvre concrète de ce dispositif supposera toutefois d effectuer un récolement des travaux Pourcentage de logements sociaux prescrits dans certains secteurs réservés (loi art 32 CU L 123.1) Aux emplacements réservés de l article L b, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a ajouté une nouvelle possibilité permettant aux POS ou au PLU de délimiter des secteurs dans lesquels en cas de réalisation de programme de logement, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements locatifs dans une perspective de mixité sociale (art L 123 2d ancien). Suppression du droit de délaissement La contrainte (servitude d urbanisme) ainsi imposée aux propriétaires était assortie d un droit de délaissement de leur immeuble qui permet aux copropriétaires concernés de demander à la commune d acquérir leur bien à défaut de quoi la servitude ne s applique plus. Un bilan de l utilisation de l article L d ayant toutefois montré que cette faculté a été peu utilisée par les communes notamment du fait de l existence de ce droit de délaissement. L article de la loi vise à supprimer la servitude en question et le droit de délaissement allant de pair tout en conservant la possibilité pour les communes de délimiter dans le cadre du PLU des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale. L article 32 de la loi procède à un «couper coller» de ces dispositions de l article L d qui énumère les servitudes d utilité publique assorties en tant que telles d un droit de délaissement vers l article L CU qui énumère les règles de fond des PLU ; elles sont désormais insérées au 16 de cet article. Cette nouvelle codification a pour conséquence la suppression du droit de délaissement dont bénéficiaient les propriétaires de terrains frappés d une telle servitude. Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 7

8 Il en résulte que cette obligation restera opposable aux propriétaires et sera sanctionnée à l occasion de la délivrance des permis de construire sans contrepartie. Dans sa nouvelle rédaction, l article L dispose que les PLU peuvent délimiter dans les zones urbaines ou à urbaniser des secteurs dans lesquels en cas de réalisation d un programme de logements un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu il définit dans le respect des objectifs de «mixité sociale». Logements visés L article 32 de la loi MOLLE a supprimé l adverbe «locatif» qui, dans l ancienne version de l article L était accolé à «catégories de logements». Sont désormais visés, non seulement les logements locatifs sociaux, mais également les logements en accession sociale. Il pourra s agir de logements sociaux ou intermédiaires. Intérêt de l outil Il ne s agit pas de réserver un emplacement déterminé, mais d identifier un secteur au sein du territoire communal sur lequel un programme de construction de logements est envisagé et pour lequel une partie du programme doit respecter les contraintes du PLU à savoir : être affecté aux catégories de logements définis par le PLU. Contrairement aux emplacements réservés, la commune n a pas à définir un programme précis mais seulement un pourcentage. Cette servitude est opposable aux terrains compris dans les secteurs ainsi délimités lorsqu ils font l objet d un projet de construction de logement. Les logements locatifs ainsi définis ne verront le jour qu au gré des projets de construction de logement. En application de l article L d, les communes peuvent imposer la réalisation d un pourcentage de logements locatifs sociaux ou intermédiaires. Une commune qui souhaite combler son déficit en logement social peut adopter dans son PLU un article contraignant des promoteurs qui réalisent des immeubles dans de vastes secteurs préalablement délimités d une SHON supérieure à un montant déterminé, d affecter un pourcentage de la superficie à du logement social Les emplacements réservés pour le logement (art L b CU) Comme les anciens POS, les PLU peuvent prévoir la possibilité de réserver des terrains. L article L du Code de l urbanisme relatif au plan local d urbanisme prévoit que les plans locaux d urbanisme peuvent «fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d intérêt général, ainsi qu aux espaces verts». A ces emplacements traditionnellement réservés pour des voies, espaces verts, ouvrages publics et autres installations d intérêt général, la loi SRU permet au PLU de localiser des emplacements réservés destinés à la réalisation de programmes de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale. Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 8

9 Selon l article L issu de la loi SRU du 13 décembre 2000, le plan local d urbanisme peut instituer dans les zones urbaines des servitudes consistant : - soit à interdire dans un périmètre délimité pour une durée au plus de 5 ans les constructions ou installations d une superficie supérieure à un seuil, en vue de permettre la réalisation d un projet d aménagement global par la collectivité (L a). - soit à réserver des emplacements «en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu il définit» (L 123 2b). La servitude de l article L a C.U permet d imposer à court ou moyen terme une affectation déterminée pré-opérationnelle ou de geler des terrains en vue de leurs acquisitions pour constituer des réserves foncières. La servitude de l article b C.U. permet aux communes de frapper des parcelles d emplacements réservés en vue de la réalisation de programmes de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale afin de développer une offre de logements sociaux dans des quartiers qui en sont déficitaires, ou à l inverse, en vue de promouvoir du logement intermédiaire dans des quartiers majoritairement occupés par des logements sociaux par exemple : - insérer des immeubles sociaux sur de petites unités foncières voire à l échelle d un immeuble pour réaliser des opérations mixtes, - réaliser des logements adaptés à des publics spécifiques : étudiants, personnes âgées, démunis. L objectif n est pas de réserver des zones entières en vue d opération d aménagement, mais au contraire, d intervenir dans le tissu urbain à l échelle de la parcelle pratiquement «au mètre prés» : Droit de délaissement Le propriétaire du terrain peut mettre en œuvre son droit de délaissement et exiger qu il soit procédé à son acquisition. Le bénéficiaire de la réserve (commune, EPCI) dispose d un délai d un an (renouvelable une année) pour faire connaître sa proposition. A défaut d accord sur le prix, le juge de l expropriation saisi, soit par le propriétaire soit par la collectivité, fixe le prix du terrain. L analyse des résultats de l application du PLU La loi ENL a prévu que trois ans au plus après son approbation ou sa révision et en l absence de révision tous les trois ans, un débat est organisé au sein du Conseil Municipal sur les résultats de l application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logement, de l échéancier prévisionnel, de l ouverture à l urbanisation et sur l opportunité d une révision ou révision simplifiée (L CU). L article L CU est complété afin de prévoir également à cette occasion un débat sur l opportunité de recourir aux dispositions de l article L CU permettant au Conseil Municipal de déterminer des secteurs dans lesquels un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l emprise au sol et au COS est autorisé pour permettre l agrandissement de bâtiments à usage d habitation. Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 9

10 Contact : M Pierre SICOT, juriste en charge de la rubrique "l'adil communique" Pour toutes informations complémentaires écrire à : communique@adil83.org Pour contacter l'a.d.i.l.: Siège social Toulon Antenne Draguignan Espace Galaxie Maison de l'habitat 504 Ave de Lattre de Tassigny 90, Avenue Jean Boyer Tél : (0,15 /minute) Tél : Fax : Fax : Internet : Internet : Information donnée sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux 10