1. La gestion performante des collectivités locales

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1 GUIDE PRATIQUE POUR UNE DEMARCHE D AMELIORATION GLOBALE ET PROGRESSIVE DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALE

2 INTRODUCTION A. Les enjeux L administration agit sans cesse pour l amélioration de la qualité de la gestion publique en adaptant ses pratiques et ses métiers afin que le service rendu au citoyen - contribuable réponde aux exigences du lieu et du moment. En effet, selon la Déclaration des Droits de l Homme et du Citoyen du 26 août 1789 «la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.» A l heure où l exigence de performance des politiques publiques locales se fait croissante pour les citoyens, plusieurs enjeux soulignent la nécessité pour les acteurs locaux de disposer d une palette d outils. Le présent guide s inscrit dans cette démarche en synthétisant de manière didactique les pratiques déjà débutées par les collectivités locales. 1. La gestion performante des collectivités locales Les collectivités locales ont bénéficié d un contexte favorable pour le désendettement jusqu en 2003 mais elles devront faire face à des contraintes à venir. Les collectivités sont amenées à revoir leurs pratiques de gestion en raison de l accroissement des besoins du public. Les usagers estiment être en droit d exiger un niveau élevé de qualité de service dont la collectivité leur rend compte. Dans cette optique, il est intéressant que les actions poursuivent des objectifs clairement associés à des moyens et des coûts estimés au préalable. La réalisation des objectifs est évaluée par des indicateurs. Pour contrôler l exécution et mesurer les performances de gestion, les administrations se dotent en outre de service de contrôle de gestion, d instruments de «reporting» et mettent en œuvre des procédures de contrôle interne. D autre part, la nouvelle présentation du budget contribue à l amélioration de sa lisibilité. 2. Les équilibres financiers Les collectivités locales sont confrontées à une pression croissante sur les dépenses publiques si bien qu elles sont obligées de prioriser certaines prestations. La question de la - 1 -

3 performance est devenue centrale ce qui a augmenté la demande en informations fiables les concernant. Pour financer les dépenses, les collectivités peuvent recourir soit au levier de la fiscalité soit à l emprunt. Pour cette seconde possibilité, elles doivent respecter la règle d or qui leur interdit de contracter un nouvel emprunt pour financer les dépenses de fonctionnement. Le strict respect de cette règle, contrairement à l Etat, a contribué, à la situation financière globalement saine des collectivités. Cependant, le rapport de Michel Pébereau «Rompre avec la facilité de la dette publique», présenté à la fin de l année 2005, alerte les décideurs publics et l ensemble des citoyens sur le niveau d endettement en France. Concernant les collectivités locales, il propose de leur assurer une plus grande maîtrise de leurs ressources et de leurs dépenses (préconisation n 6 du rapport). En décembre 2006, Pierre Richard dans son rapport «Solidarité et performance» s interroge en outre sur les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales. Aujourd hui, de nombreux signaux annoncent une période financière difficile pour l Etat et les collectivités locales. Alors que les besoins s accroissent, les ressources se font de plus en plus rares. La maîtrise des dépenses publiques se trouve par conséquent au centre des préoccupations. Pour justifier les dépenses publiques à l euro près, les indicateurs, les outils d évaluation et de contrôle de gestion continuent à se développer, au niveau local. 3. La qualité de la gestion interne des collectivités Dans ce cadre, les collectivités oeuvrent progressivement et continuellement pour l amélioration de la qualité de la gestion interne. L amélioration de la qualité de la gestion interne nécessite des systèmes d information pour la retranscription des données financières par politiques publiques. 4. La transparence budgétaire et financière Dans un souci de prise de décision financière efficace, les responsables locaux, élus et agents, ont intérêt à exploiter les données financières et comptables. Leur exhaustivité et leur fiabilité sont donc primordiales. Afin d améliorer la démocratie locale, les élus et les citoyens doivent pouvoir disposer d une information complète et lisible. C est pourquoi, l approfondissement de la transparence - 2 -

4 budgétaire et financière constitue l un des enjeux auxquels les collectivités doivent aujourd hui répondre. B. La perspective historique C est un sujet d actualité mais les collectivités locales ont déjà investi cette question depuis de nombreuses années. Cependant, l évaluation de la performance des politiques menées, tant par les administrations centrales que par les collectivités locales, est aujourd hui d une acuité toute particulière. Afin d améliorer l efficacité et la qualité de l action publique, le Parlement a proposé et voté une démarche de la performance avec la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) du 1er août Les nouvelles règles d élaboration et d exécution du budget de l Etat ont pour ambition de substituer à la logique de moyens une culture de résultats. Même si le secteur local n entre pas, juridiquement, dans le champ d application de la LOLF, les enjeux de la performance de la gestion et de la transparence démocratique en matière de finances publiques sont également partagés par les collectivités locales libres d'adopter des mesures originales et d innover en matière de recherche de la performance. Aussi, l acte II de la décentralisation, la réforme budgétaire et comptable et la dynamique créée autour de la mise en œuvre de la LOLF par l Etat, ont impulsé une réflexion au sein du secteur local. Le rapport Migaud- Lambert remis au Gouvernement en novembre 2006, dresse un premier bilan et indique que «La LOLF inspire de nombreuses collectivités locales souhaitant moderniser leur gestion. Il ressort des expérimentations en cours que ces collectivités adoptent, à partir de principes communs de gestion orientée vers les résultats, des organisations très différentes les unes des autres en raison de leurs spécificités. Il est préférable d accompagner ces expérimentations plutôt que de tenter de les formater dans un moule commun qui découragerait leurs promoteurs» D autres rapports récents sont venus conforter cette logique. Par ailleurs, la publication à l automne 2006 des résultats de l enquête commandée par l Association Finances-Gestion-Evaluation des Collectivités territoriales (AFIGESE) et l Association des Communautés Urbaines de France (ACUF) à trois élèves administrateurs de l Institut National des Etudes Territoriales (INET) renforce la tendance actuelle en proposant des axes d approfondissement et de partage des démarches de performance au sein des collectivités locales françaises

5 C. Les justifications de la constitution du groupe de travail et l élaboration du guide Si la culture de résultat imposée par la LOLF au niveau de l Etat s affirme lentement, elle est déjà bien présente dans les collectivités par l utilisation d outils performants de suivi de l activité, par la mise en place d indicateurs d efficience et des centres de responsabilité qui émergent. Les collectivités ont toujours eu une longueur d avance sur l Etat et particulièrement en matière de transparence. La présentation fonctionnelle des crédits dans les collectivités est répandue. Elles présentent leur budget par programmes et opérations et peuvent disposer de programmes transversaux. Malgré des motivations solides telles que l instauration d outils d aide à la décision politique, l évaluation des politiques publiques, le pilotage et le contrôle de gestion, la rationalisation de l organisation, la refonte de la procédure budgétaire, des obstacles essentiellement organisationnels persistent, comme l absence parfois de volonté politique. Les collectivités locales disposent déjà, depuis plusieurs années, d un cadre juridique, budgétaire et comptable qui, à bien des égards, est en cohérence avec les principes consacrés par la LOLF. Sur plusieurs points le dispositif qui leur est actuellement applicable va même plus loin. En matière de responsabilisation des gestionnaires, les collectivités peuvent regrouper les principales charges courantes au sein de chapitres globalisés et les opérations d investissement ont la possibilité de faire l objet d un seul vote donnant une autorisation globale. Enfin, certaines catégories de collectivités appliquent déjà une nomenclature par fonction. Les limites aux pouvoirs des assemblées délibérantes s assimilent à celles de l exécutif et sont fixées par la loi. Le pouvoir d amendement est total en dehors des contraintes légales et des dispositions spécifiques aux services publics locaux. Chaque élu a le droit d être informé des affaires de la collectivité qui font l objet d une délibération et l assemblée peut constituer des commissions pour étudier les questions qui lui sont soumises. Il est en outre laissé la possibilité pour l assemblée de créer une mission d information et d évaluation sur une question locale ou un service public local

6 Les collectivités de plus de habitants doivent de plus organiser un débat d orientation budgétaire et le budget doit être sincère compte tenu des informations disponibles. Des outils permettent donc la recherche d une forme de performance. Certaines collectivités locales, de taille et de catégorie différentes, se sont d ores et déjà appuyées sur le contexte favorable pour approfondir leur démarche et adapter les principes de la LOLF à leur administration. Il est nécessaire de tenir compte du fait que le cadre institutionnel du secteur public local est différent de celui de l Etat. En effet, il existe un grand nombre et une grande diversité de collectivités dont la plupart sont de taille modeste, voire très petite puisque communes ont moins de habitants dont comptant moins de 700 habitants. Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales encadre le rôle de l Etat, qui ne peut fixer à leur place leurs objectifs financiers. Par conséquent, des évolutions renforçant la logique de performance et de résultats relèvent de la seule initiative et responsabilité de chacune des collectivités. Les collectivités pionnières en ce domaine n adoptent d ailleurs pas une démarche de transposition mais s inscrivent dans une logique d adaptation. Celle-ci présente l avantage d associer les personnes directement concernées à la conception des instruments. Elles se sentiront ainsi plus impliquées et plus motivées. Chaque collectivité, en fonction de son histoire, ses institutions, ses besoins, ses priorités et ses moyens, définit ses objectifs et ses indicateurs qui peuvent ne pas s appliquer tels quels dans une autre collectivité. L approche de la performance est donc nécessairement différenciée et hétérogène mais, dans tous les cas, la préoccupation est unanime et au service des citoyens et des territoires. C est pourquoi, la réflexion doit constamment s enrichir des nouvelles pratiques. Afin de partager les expériences menées pour la modernisation de la gestion et la performance, tant au niveau central qu à l échelon décentralisé, le Ministre délégué au Budget et à la Réforme de l Etat, porte-parole du gouvernement, M. Jean-François COPE et le Ministre délégué aux Collectivités Locales, M. Brice HORTEFEUX, ont sollicité la Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP) et la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) pour constituer avec les collectivités locales volontaires un groupe de travail associant également des universitaires

7 Dans le cadre d une démarche incitative et avec le souci d accompagner les collectivités locales qui le souhaitent, le groupe de travail a pour but de : - Mutualiser et partager les expériences mises en œuvre par les collectivités locales ; - Sur la base de ces acquis, mettre au point des outils opérationnels à disposition d autres collectivités souhaitant également entrer dans la démarche ; - Identifier des problématiques particulières qui peuvent être ultérieurement étudiées dans le cadre des procédures et instances habituelles. Afin de faciliter le partage d expériences, les collectivités membres ont rempli un questionnaire. Au-delà de cette mutualisation, la réflexion collective s est nourrie de témoignages complémentaires. Le groupe rassemble des collectivités de catégories et de tailles différentes. En effet, font partie du groupe : les villes de Bondy, Cannes, Evry, Chartres, Lyon, Meaux ; la Communauté urbaine de Nantes Métropole ; les Communautés d Agglomération du Muretain et d Hénin-Carvin ; les départements du Lot et Garonne, de la Mayenne et de Seine-Maritime; la région Bretagne, mais aussi la Direction Générale de la Comptabilité Publique, la Direction Générale des Collectivités Locales, l Inspection générale des Finances et le Service Collectivités Locales du Sénat. Les associations d élus locaux (l Association des Départements de France, l Association des Communautés Urbaines de France et l Assemblée des Communautés de France) ont aussi été invitées ou ont participé aux travaux du groupe. Issue d une initiative personnelle, de nature politique ou administrative, de la part des collectivités membres, le niveau d avancement et d approfondissement de la démarche varie. Alors que certaines d entre elles entament tout juste la réflexion, d autres l ont initié depuis plusieurs années. La démarche se veut donc pragmatique et progressive

8 LE PERIMETRE DU SUJET Les expériences conduites par les collectivités locales montrent que la démarche ne se cantonne pas au seul périmètre budgétaire ni à la seule approche de la performance. En effet, les thématiques ciblées portent le plus souvent sur une présentation du budget sous une forme «missions, programmes, actions» et sur la recherche de performance par la fixation d objectifs et la mise au point d indicateurs. Néanmoins cette démarche ne saurait se limiter à ces problématiques. Il s agit d une démarche plus large de modernisation de la gestion publique locale qui passe également par une modernisation des systèmes d information et une réorganisation des services. Ce guide s attache au travers de fiches pratiques et d exemples concrets à : Définir, à l attention des élus, les grands principes d une démarche globale et progressive de la modernisation de la gestion publique locale en délimitant les problématiques ; Présenter, suite à un retour des expériences, les supports opérationnels à destination des services des collectivités. Ce manuel propose aux collectivités une palette d outils s inspirant de pratiques déjà expérimentées par d autres, à leur initiative. Il ne saurait s agir d une procédure exhaustive et uniforme. Bien au contraire, chaque principe et chaque fiche doivent être appropriés et adaptés par les collectivités et leurs agents. Bien que les moyens d action soient multiples et divers, nous ne saurons que trop conseiller aux collectivités la mise en place d une action globale intégrant l ensemble des volets de la démarche. En effet, l expérimentation de la déclinaison, dans les collectivités locales, des principes consacrés par la LOLF comporte plusieurs composantes à aborder de façon systémique : Améliorer la procédure et le cadre budgétaires ; Améliorer l exécution budgétaire et la restitution des comptes ; Rechercher la performance ; Piloter la démarche et organiser les services internes ; Adapter les systèmes d information.

9 Chaque thème donne lieu à la constitution d un classeur composé chacun de plusieurs fiches didactiques. Celles-ci s appuient sur des exemples de supports ou de maquettes afin d être les plus opérationnelles possible. L axe pour l amélioration de la procédure et du cadre budgétaires vise tout d abord à renforcer la participation de l assemblée délibérante en suscitant le débat et en améliorant l information mise à sa disposition dans le but de la rendre plus lisible, compréhensible et globale. La participation des élus est notamment mise en avant au moment du débat d orientation budgétaire qui se voit ainsi amélioré. Les textes organisent d ores et déjà de larges droits et prérogatives au bénéfice des élus, cependant la volonté d associer davantage l assemblée délibérante au processus budgétaire apparaît peu développée. L influence de l assemblée délibérante sur le contenu du budget s exerce peu en pratique par le droit d amendement. Elle se traduit d avantage par une participation active des différentes commissions, issues de l assemblée, à l élaboration des documents budgétaires. Les élus de l opposition devraient pouvoir disposer de l information et être plus régulièrement associés à l évaluation des politiques publiques. Ensuite, il s agira de repenser la présentation du budget en confectionnant une nomenclature stratégique. Les obligations réglementaires ne constituent pas un frein à l élaboration d une nouvelle présentation sous le modèle «missions, programmes, actions». Une fois que la présentation du budget par domaine d activité a été validée et que la procédure d adoption a été modifiée, il est souhaitable de poursuivre la démarche en vue de rechercher un meilleur niveau de performance en généralisant la pluriannualité. Par ailleurs, la collectivité veillera à fongibiliser et à globaliser les enveloppes de crédits des politiques publiques globales définies afin d améliorer la gestion et de responsabiliser les gestionnaires. L axe pour l amélioration de l exécution budgétaire et de la restitution des comptes semble peut-être le moins développé par les collectivités. Néanmoins, pour que la conduite du changement soit pleine et entière, il est vivement recommandé d améliorer la sincérité et l exhaustivité des données comptables. Pour définir les outils stratégiques de pilotage et améliorer la gestion, la collectivité attachera de l importance à fiabiliser la description du patrimoine.

10 En outre, dans un souci de transparence des données financières, il est conseillé de disposer de comptes fiables et sincères afin de garantir l exhaustivité du résultat de l exercice. Pour le pilotage et la prévision budgétaire, les délais de restitution des comptes de clôture doivent être réduits. Donner une image fiable des comptes restitués implique de prendre en considération les différents services publics en lien avec la collectivité. C est pourquoi, il est souhaitable de donner une vision consolidée des comptes. De plus, pour améliorer l exécution budgétaire, la démarche nécessite d enrichir la présentation du compte administratif en respectant la nouvelle nomenclature stratégique validée et en y annexant des documents explicatifs additionnels. Enfin, l instauration d un contrôle interne comptable permettra de mesurer la réalisation des objectifs et ainsi d améliorer la gestion. La performance peut être définie comme la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d efficacité socio-économique, de qualité de service ou d efficience de la gestion. Par conséquent, la démarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d améliorer l efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l atteinte des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés. La recherche de la performance constitue donc un troisième axe dont il sera intéressant de présenter les différentes étapes. Il est souhaitable que la collectivité veille à susciter la performance et à dresser sa stratégie préalablement. Puis, elle pourra instaurer un contrôle de gestion et favoriser le dialogue de gestion en s accordant sur le niveau des objectifs et des moyens. Parallèlement, se feront la définition des objectifs stratégiques et opérationnels, puis la détermination des indicateurs et l élaboration des tableaux de bord. Dans ce cadre, la comptabilité analytique se développera. A terme, avec la mise en œuvre de tous ces outils, la collectivité pourra établir le projet annuel de performance avec les unités opérationnelles et évaluer les politiques publiques. Afin d assurer la réussite de la démarche, la structure des ressources humaines des collectivités doit laisser suffisamment de souplesse et pouvoir s adapter à la conduite des politiques publiques définies par chaque collectivité. En effet, c est avec les femmes et les hommes que les améliorations peuvent être menées à bien. Il s agit donc, dans un quatrième axe, d assurer le pilotage global de la démarche et d adapter l organisation interne des

11 services au nouveau mode de fonctionnement. Durant les deux décennies précédentes, les autorités locales se sont de plus en plus inspirées des pratiques du management. Les services publics locaux utilisent désormais des méthodes de management venues du secteur privé. Dans ce cadre, il s agira d impliquer les élus pour impulser la démarche. En parallèle, l instauration d une cellule de pilotage et l adaptation de l organigramme des services permettront de piloter le dispositif de changement. Enfin, l implication des ressources humaines en suscitant l intérêt et la responsabilisation des gestionnaires seront des facteurs clés de succès supplémentaires. Enfin, pour que la démarche soit complète, il est préférable dans un cinquième axe d adapter les systèmes d information. Un système d information n est pas seulement un système d équipement informatique et de télécommunication, mais avant tout une organisation des ressources destinée à traiter l information, soit pour produire, soit pour piloter. C est une question stratégique qui touche à l ensemble de l organisation. Aussi, optimiser les systèmes d information et connecter les systèmes entre eux permet de conjuguer le respect des nomenclatures avec la présentation par politiques publiques et ainsi d améliorer la lisibilité et l efficacité de l information. En outre, repenser les modes de communication des données implique d automatiser les retraitements comptables et de dématérialiser les procédures. Sa modification représente une fabuleuse opportunité d'amélioration du service rendu aux usagers, une occasion à saisir pour construire une administration moderne, conviviale et plus efficace.

12 AXE N 1 POUR L AMELIORATION DE LA PROCEDURE ET DU CADRE BUDGETAIRES L axe pour l amélioration de la procédure et du cadre budgétaires vise tout d abord à renforcer la participation de l assemblée délibérante en suscitant le débat et en améliorant l information mise à sa disposition dans le but de la rendre plus lisible, compréhensible et globale. La participation des élus est notamment mise en avant au moment du débat d orientation budgétaire qui se voit ainsi amélioré. Les textes organisent d ores et déjà de larges droits et prérogatives au bénéfice des élus, cependant la volonté d associer davantage l assemblée délibérante au processus budgétaire apparaît peu développée. L influence de l assemblée délibérante sur le contenu du budget s exerce peu en pratique par le droit d amendement. Elle se traduit davantage par une participation active des différentes commissions, issues de l assemblée, à l élaboration des documents budgétaires. Les élus de l opposition devraient pouvoir disposer de l information et être plus régulièrement associés à l évaluation des politiques publiques. Ensuite, il s agira de repenser la présentation du budget en confectionnant une nomenclature stratégique. Les obligations réglementaires ne constituent pas un frein à l élaboration d une nouvelle présentation sous le modèle «missions, programmes, actions». Une fois que la présentation du budget par domaine d activité a été validée et que la procédure d adoption a été modifiée, il est souhaitable de poursuivre la démarche en vue de rechercher un meilleur niveau de performance en généralisant la pluriannualité. Par ailleurs, la collectivité veillera à fongibiliser et à globaliser les enveloppes de crédits des politiques publiques globales définies afin d améliorer la gestion et de responsabiliser les gestionnaires.

13 RENFORCER LA PARTICIPATION DE L ASSEMBLEE DELIBERANTE Pour favoriser la démocratie participative et l implication de tous les élus aux enjeux de la collectivité, il est souhaitable de développer le débat et les arbitrages budgétaires en renforçant la participation de l ensemble des membres de l assemblée délibérante. Définition Il s agit de renforcer la capacité octroyée aux membres de l assemblée délibérante de proposer des modifications de la répartition des crédits élaborée par l exécutif au moment du vote du budget. Selon le CGCT, il n y a aucune limite au pouvoir d amendement des assemblées délibérantes pour modifier le projet de budget. Toutefois, les mises en œuvre pratiques de la prérogative d amendement demeurent assez limitées. Caractéristiques - Chaque élu a le droit d être informé des affaires de la commune qui font l objet d une délibération ; - Chaque groupe de l opposition doit pouvoir collaborer en amont à la réalisation du budget pour prendre en compte les préoccupations de tous les électeurs ; - Les collectivités de plus de habitants doivent organiser un débat d orientation budgétaire ; - Il faut nuancer ce droit à la participation car la majorité du budget d une collectivité correspond à des dépenses de fonctionnement ou d investissement indispensables sur lesquelles il n est pas possible d arbitrer. Conditions de mise en œuvre Susciter le débat en mettant en place de multiples rencontres formelles ou informelles ; - L assemblée peut constituer des commissions chargées d étudier les questions relatives aux missions définies dans la stratégie, dans ce cas le nombre de commission doit au moins être égal au nombre de missions ; - L assemblée peut créer une mission d information et d évaluation sur une question communale ou un service public communal ; - Chaque groupe de l opposition doit pouvoir se réunir, selon un calendrier établi en interne, avant le vote du budget pour dresser la liste des amendements qu il souhaite proposer ; - Accorder davantage d importance au DOB. Développer la communication des informations budgétaires envers les élus locaux ; Désigner comme responsable de programme des membres de l opposition.

14 Avantages Développer la démocratie participative ; Enrichir le débat budgétaire ; Susciter l intérêt des citoyens ; Obliger les élus à justifier les dépenses au premier euro ; Favoriser la remise en cause des actions d une année sur l autre ; Optimiser le niveau des dépenses et des recettes de la collectivité. Précautions Le droit d amendement des assemblées délibérantes est encadré par la loi car les membres doivent respecter les règles qui s imposent aussi à l exécutif : - L équilibre budgétaire ; - Les règles de liaison entre les taux En dehors des contraintes légales, le pouvoir d amendement est total.

15 AMELIORER LE DEBAT D ORIENTATION BUDGETAIRE Si l action des collectivités locales est principalement conditionnée par le vote de leur budget annuel, leur cycle budgétaire est rythmé par la prise de nombreuses décisions. Le débat d'orientation budgétaire constitue la première étape de ce cycle et gagnerait à être amélioré. Définition Les textes organisent déjà de larges droits et prérogatives au profit des membres de l assemblée délibérante mais, force est de constater une carence de participation des conseillers locaux dans la discussion budgétaire. Imposée aux départements depuis 1982, la loi du 6 février 1992 a étendu aux communes de habitants et plus, ainsi qu aux régions, l obligation d organiser un débat sur les orientations générales du budget dans un délai de deux mois précédant l examen de celui-ci par l assemblée. L amélioration du DOB renforcerait la démocratie participative car l organe exécutif local, qui prépare le budget primitif, n est pas responsable devant l assemblée. Elle ne peut pas le renverser. En outre, le budget est souvent voté comme le président ou le maire, chef de l assemblée délibérante, l a réalisé. Le DOB a pour but de renforcer la démocratie participative en instaurant une discussion au sein de l assemblée délibérante sur les priorités et les évolutions de la situation financière de la collectivité. Il améliore l information transmise à l assemblée délibérante. Il donne également aux élus la possibilité de s exprimer sur la situation financière de leur collectivité. Il doit se concevoir comme un outil pédagogique associant la majorité et l opposition. Le débat doit avoir lieu dans les deux mois précédant l examen du budget primitif. Caractéristiques Actuellement, dans la plupart des collectivités, le DOB n est pas formalisé : - Aucune obligation de durée : le débat peut se tenir dans un délai très court avant le vote du budget auquel cas il ne tient pas compte des observations formulées par les conseillers et reste une simple formalité administrative ; - Aucune obligation de forme : les collectivités ont uniquement l obligation de prendre acte de la tenue du DOB car les précisions sur son contenu restent insuffisantes dans les textes. Il ne porte ni sur les objectifs, ni sur les orientations budgétaires. C est pourquoi ses modalités et son contenu varient selon les collectivités ; - Le DOB se concentre uniquement sur les projets à venir sans tenir compte des réalisations passées ; - Les collectivités ont la possibilité de s imposer de nouvelles règles afin de dynamiser le débat et de permettre des arbitrages. Conditions de mise en œuvre Comment revaloriser le DOB? Donner au DOB le caractère de décision budgétaire ; Revoir le moment du DOB afin de laisser le temps de traduire les orientations budgétaires en projet de budget : au lieu d avoir lieu deux mois avant le vote du budget prévisionnel, il est souhaitable que le DOB ait lieu un mois après celui du compte administratif ; Développer la programmation financière en utilisant les autorisations pluriannuelles ; Garantir le lien entre le compte administratif et le DOB.

16 Pour améliorer le DOB, les collectivités peuvent s imposer à elles-mêmes de nouvelles règles à la fois sur le contenu et sur la communication des documents budgétaires. 1. Sur le contenu de la présentation au moment du DOB Au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, les élus peuvent présenter un rapport retraçant plusieurs aspects : L environnement général, c est-à-dire l évolution du contexte socio-économique local : - L évolution des ressources et particulièrement celle des dotations de l Etat ; - La revalorisation ou non des bases ; - Les relations financières avec les partenaires que sont l Etat, le conseil général, le conseil régional, les SEM Les tendances des finances locales, c est-à-dire la présentation de l évolution des masses budgétaires et des principaux agrégats : - L épargne de gestion ; - L autofinancement brut et net ; - L encours de la dette. Il n est pas nécessaire de présenter tous les ratios de l analyse financière. Cependant, il faut veiller à toujours présenter les mêmes agrégats d une année sur l autre pour permettre les comparaisons. Les perspectives budgétaires, c est-à-dire les grandes orientations de la politique budgétaire : - Le rappel des orientations et des objectifs clairement affirmés par les élus comme par exemple : diminuer le taux des impositions, faire progresser l investissement, diminuer l en-cours de la dette et dans quelle proportion ; - La gestion de la programmation financière pluriannuelle ou le programme pluriannuel des investissements : les différents projets et leur avancement, les masses financières et leur échelonnement, l actualisation des affectations par compétence, la mise en place de la procédure des AP/CP. La prospective budgétaire, c est-à-dire l évaluation à moyen terme des ressources de la collectivité ; Les charges de la collectivité ventilées par grandes fonctions ; Tout autre élément que les élus jugent utiles de présenter. 2. Sur la communication des documents : La mise en ligne sur le site Internet de la collectivité de la présentation Power Point ou du document de synthèse ; La diffusion d une plaquette de présentation des prochains investissements de la collectivité tenant compte des précédentes réalisations et des projets à venir. Conseils pour la définition des règles propres à chaque collectivité : Rédiger un document détaillé mettant en évidence les axes de la politique locale ; Confectionner une présentation Power Point ; Réaliser un dossier de presse reprenant les principaux éléments du budget sous forme de fiches d action illustrées ; Reprendre la nomenclature élaborée par la collectivité en missions, programmes, actions ; Rappeler les indicateurs et présenter les résultats ; Faire apparaître la progression des dépenses en volume et en pourcentage ; Illustrer au maximum par des schémas didactiques ; S appuyer autant que possible sur des tableaux synthétiques. Avantages L assemblée dispose de l information et en a une présentation claire ; Les débats ne se cantonnent pas au budget de l exercice suivant, ils analysent les résultats de l exercice précédent ; La collectivité rend compte de l utilisation des deniers publics aux citoyens ; Les citoyens s intéressent au vote du budget et à la dépense locale et pas seulement au vote des taux des impôts ; La maîtrise des dépenses devient un enjeu majeur. Précautions - La collectivité doit faire un effort de synthèse et de présentation ce qui peut demander du temps les premières années ; - La collectivité doit disposer de systèmes d information et de communication ; - Le débat d orientation budgétaire n a aucun caractère décisionnel.

17 Exemples La ville de Chartres La ville de Chartres reprend les éléments suivants dans la présentation Power Point faite au moment du DOB. La région Picardie Pour le DOB 2007, la région a intégré des éléments de conjoncture de l environnement international et des données financières (comparaison avec les autres régions françaises, rétrospective et scénario de prospective).

18 REPENSER LA PRESENTATION DU BUDGET : UNE NOMENCLATURE STRATEGIQUE Le budget des collectivités de plus de habitants peut être présenté par nature et par fonction. La nomenclature fonctionnelle permet de répartir par secteur d activité et par grande masse, les crédits ouverts au budget d une commune. Cependant, les présentations fonctionnelles établies dans les nomenclatures comptables s avèrent parfois inadaptées et incomplètes. Afin d améliorer la lisibilité des documents budgétaires, certaines collectivités ont décidé de définir une nouvelle présentation facultative du budget et du compte administratif. Chaque collectivité établit sa nouvelle trame en parallèle selon les politiques qu elle souhaite mettre en avant. Bien souvent, la nouvelle présentation s inspire de celle de l Etat en «missions, programmes, actions» mais celle-ci peut s en éloigner. Définition Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Au niveau local, elle peut correspondre à une compétence particulière de la collectivité transférée au moment des lois de décentralisation. Le découpage peut s intituler de façon différente. Les collectivités peuvent identifier des compétences, des axes, des stratégies, des finalités mais il doit toujours s agir d une politique globale pouvant être transversale. Elle peut dans certains cas s assimiler à un service ou à une fonction budgétaire. La liste des missions est définie par l assemblée délibérante. Les missions sont subdivisées en programmes. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d actions et auquel sont associés à la fois, des objectifs précis définis en fonction de finalités d intérêt général, des résultats attendus et qui font l objet d une évaluation. Un ensemble d actions compose un programme. Une action peut rassembler des crédits visant un public particulier d usagers ou de bénéficiaires, un projet précisément identifié ou un mode particulier d intervention de l administration. Au sein d un programme, la répartition des crédits est indicative entre les actions. Elle fait l objet d une restitution précise, en exécution budgétaire. Caractéristiques La mission : - regroupe les crédits selon la finalité de l action envisagée mais n est pas l unité de vote ; - l assemblée délibérante de la collectivité doit tout de même choisir entre le vote par chapitre et par article ; - le nombre de missions est nécessairement limité. Le programme : - constitue le niveau de spécialité des crédits ; - donne une marge de manœuvre au responsable qui grâce à la fongibilité des crédits peut modifier la répartition au sein d un programme ; - c est le cadre de gestion opérationnelle des politiques puisque l assemblée délibérante a le pouvoir de fixer l enveloppe. Sont jointes au budget prévisionnel de l année, des annexes explicatives développant, pour l année en cours et l année considérée, le montant des crédits, ainsi que le projet annuel de performance. Il regroupe : - l ensemble des définitions des missions, des programmes et des actions et matérialise le contrat de gestion entre le responsable de programme et la collectivité ; - les objectifs et les indicateurs associés.

19 Une action : - recouvre une finalité identifiée ; - est assortie d objectifs et d indicateurs qui lui sont spécifiques parmi ceux qui sont associés au programme. La nouvelle architecture en MPA MISSION Programme Programme Programme Action Action Action Action Action Action Action Action Action Conditions de mise en œuvre La définition du périmètre des politiques publiques doit faire l objet d une attention particulière. Distinct pour chaque collectivité, il doit s inspirer des programmes locaux élaborés selon les besoins et les priorités qui en découlent. La collectivité doit s investir et prendre le temps de bien structurer son schéma car il constituera la base de l ensemble des documents. Il faut chercher à regrouper les missions afin de garantir une lisibilité et une compréhension générale du budget. Il est préférable qu à chaque mission, une commission correspondante soit associée. Les missions, programmes, actions doivent faire l objet d une numérotation claire et précise qui permet d identifier facilement son rattachement à l objectif poursuivi. Leur liste doit être retranscrite dans un rapport annuel présenté à l assemblée délibérante. Le compte administratif peut être accompagné d un rapport relatif aux résultats de l exécution de l exercice antérieur et aux comptes associés, qui analyse l exécution des crédits. L ensemble des documents budgétaires, notamment le compte administratif, doit faire l objet d une présentation suivant la nouvelle nomenclature. Il est possible de définir la nouvelle présentation de façon progressive en commençant par les missions politiquement bien définies. Il est recommandé de prévoir une grille de passage entre les différentes présentations. Le débat d orientation budgétaire doit se faire sur la base de cette présentation. Rédiger une fiche de présentation pour chaque mission, programme, action. Présenter une arborescence ou un tableau synthétique qui permet de rattacher les actions à une fiche objectif Les fiches peuvent comprendre les éléments suivants : - les libellés et les numérotations des missions, des programmes et des actions - le service et la personne identifiés chargés de sa réalisation et de son suivi, le service porteur et les services impliqués - l enjeu dans lequel elle s inscrit - un intitulé simple, précis, clair et une description détaillée - les modalités d intervention - le public visé, bénéficiaire (la ou les populations concernées) - l échéance et les étapes éventuelles, le calendrier de réalisation prévisionnel - les moyens retenus pour la réalisation - le coût annuel (coût de gestion comprenant des éléments directs et indirects) - les moyens d évaluation de l action (indicateurs retenus pour mesurer l état d avancement) - les organismes susceptibles d octroyer des subventions pour sa réalisation et les modalités (taux, versement) - les pistes de réflexion en vue d améliorations futures

20 Avantages Le budget présenté ainsi donne une lecture transversale reflétant les politiques publiques, il est plus lisible et plus compréhensible ; Il est possible de faire des comparaisons et d évaluer les performances ; Les programmes mettent fin à la logique de moyens au profit d une culture de résultat ; Cette présentation du budget n est pas obligatoire, elle procède uniquement d une démarche volontariste. Précautions - La nouvelle nomenclature ne joue qu un rôle d information. Elle n a aucune conséquence sur le contrôle des crédits budgétaires qui s opère à partir des chapitres et articles par nature ; - Cette présentation s ajoute à la nomenclature fonctionnelle ce qui peut dans un premier temps alourdir la charge de travail des services de la collectivité, de ses agents et de ses élus ; - L élaboration d une grille de passage entre la nomenclature par fonction et la présentation en missions, programmes, actions demande du temps ; - Les décisions modificatives et le compte administratif doivent également faire l objet d une présentation en missions, programmes, actions pour assurer une cohérence d ensemble.

21 Exemples La région Bretagne La région présente le schéma de la nomenclature stratégique de la manière suivante. Elle a délimité douze missions découpées en soixante programmes. Il est recommandé de synthétiser le découpage dans un tableau comme suit : Numéro du programme Libellé du programme Nom du responsable de programme Objectifs stratégiques N de mission - 1 N de mission - 2 En outre, il est conseillé d établir une table de correspondance entre les présentations afin de se retrouver dans les informations.

22 Le département de la Mayenne La collectivité a défini dix missions de la manière suivante.

23 GENERALISER LA PLURIANNUALITE Afin d améliorer la lisibilité des comptes, la gestion pluriannuelle constitue un bon moyen car elle permet de réduire le montant des restes à réaliser. Les écritures budgétaires sont alors plus transparentes par rapport à la structure du financement. Définition En principe l annualité budgétaire s impose aux collectivités (article L du CGCT). Ce dernier prescrit que l autorisation budgétaire est établie chaque année pour une durée d un an. Cependant, les dépenses s échelonnent souvent sur plusieurs exercices, c est pourquoi la pluriannualité est autorisée dans un certain cadre et elle peut être développée. Autour de ce thème, plusieurs termes sont à définir. Les autorisations pluriannuelles (AP) - La possibilité de faire appel aux autorisations pluriannuelles modifie complètement la perspective grâce à l utilisation des autorisations de programme (AP) en dépenses d investissement ou des autorisations d engagement (AE) en fonctionnement. - Elles constituent, selon une rédaction que l on retrouve pour tous les niveaux de collectivités «la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées» de manière pluriannuelle. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu à ce qu il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées. - L affectation d une AP est la décision de la collectivité de mettre en réserve un montant de crédits destiné à la réalisation d une opération d investissement identifiée et financièrement évaluée. - L affectation d une AE est la contrepartie d un engagement juridique envers un tiers, au titre duquel les crédits sont réservés. Les crédits de paiement (CP) - Les crédits de paiement inscrits au budget sont la matérialisation des AE et des AP. Ils constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations. - L objectif recherché vise à établir un lien fort entre le suivi des AP et la consommation des CP. La programmation détermine la date à laquelle la probabilité de réalisation des CP est la plus forte. Le programme pluriannuel d investissement (PPI) - La mise en place d un PPI permet de donner une vision prospective et synthétique aux élus. Pour rester cohérent, il faut veiller à réactualiser tous les ans en fonction des réalisations intervenues au cours des exercices. - En fonction des réalisations, les AP et les CP doivent être redimensionnés et, le cas échéant, annulés dans les cas où ils ne sont pas affectés ou engagés. Ceci peut se réaliser lors d opérations ponctuelles ou en appliquant les dispositions d un règlement financier préalablement voté par l exécutif. - Le PPI est une extraction d un système d information. Sa durée peut être inférieure à celle de la programmation. Le plan pluriannuel de fonctionnement (PPF) - Ce document répond aussi à la logique de la planification des interventions sur le territoire. - Il est intéressant d y faire la distinction entre les interventions décidées de la propre initiative des élus et les interventions contraintes en raison des compétences exercées.

24 Caractéristiques Les autorisations pluriannuelles constituent : - Un outil de pilotage dans le sens où elles permettent de situer le budget en cours d exécution dans une perspective pluriannuelle ; - Une logique d objectifs plus que de moyens car il s agit d un outil extra budgétaire puisqu elles ne sont pas calées sur la structure du budget ; - Un instrument d anticipation car le mode d évaluation des CP inscrits chaque année tend à faire du budget primitif une pré maquette du compte administratif ; - Une amélioration de la visibilité financière à moyen terme si elles s inscrivent dans une logique de définition de la stratégie locale par une prévision et une programmation des ressources et des dépenses. Conditions de mise en œuvre Déterminer la durée - Il s agit de donner une durée de vie maximale aux AP et AE car la mise en place de règles internes de caducité sécurise le dispositif et permet d actualiser périodiquement les lignes pluriannuelles et d élimer les reliquats de CP. Le gestionnaire pourra la prolonger s il est en mesure d en justifier la nécessité ; - Le découpage en nombre d années doit se faire selon l étendue de la procédure, la fréquence de l utilisation et des outils de gestion dont la collectivité dispose. - Il est recommandé de prévoir aussi un délai de caducité au niveau de l affectation pour remettre à jour régulièrement les programmes et éviter d engager des autorisations pluriannuelles insuffisamment maîtrisées. Créer les conditions de l actualisation - Il est souhaitable de concevoir une procédure d actualisation de la programmation pour corriger les prévisions initiales par rapport aux réalisations ; - Présentées et débattues au moment du DOB, les AP peuvent aussi être votées lors de n importe quelle session budgétaire. La direction financière doit faire preuve d une réactivité suffisante pour les présenter au cours d une décision modificative en cours d année mais il faut privilégier le rapprochement entre le vote et la date de démarrage de l intervention. Adapter la pluriannualité - La pluriannualité est limitée aux projets cohérents et certains ; - L engagement comptable doit précéder l engagement juridique pour vérifier la disponibilité des crédits ; - Le gonflement des autorisations précédemment votées est à proscrire ; - Autant que faire se peut, éviter le saucissonnage de l opération car cela rend difficile la reconstitution des coûts globaux mais des exceptions peuvent exister comme le coût d une étude par exemple ; - En amont de l engagement, il est recommandé de créer une étape supplémentaire : l affectation par l assemblée délibérante car elle permet d établir la liaison entre le programme et l opération, c està-dire entre le niveau de gestion supérieur et le niveau de gestion opérationnel et d optimiser le suivi des opérations et des programmes ; - Plusieurs engagements doivent pouvoir être passés pour une même opération d investissement ; - Le report des CP lié à une AP n est plus nécessaire en fin d année, les crédits non consommés sont réintégrés dans l enveloppe globale de l AP.

25 Avantages Une meilleure adéquation des moyens aux besoins - Les taux de réalisation des opérations d investissement augmentent puisque l évaluation du montant des crédits nécessaires est plus juste. Ainsi, l exécutif n est plus accusé de lever trop d impôt par rapport aux réalisations effectives ; - Elle laisse une marge de manœuvre plus importante et privilégie les objectifs et les résultats : c est un outil de management et de pilotage de la performance ; - Les reports d emprunts dans le compte administratif et le budget supplémentaire sont réduits. Une fiabilisation de la vision financière à moyen terme - Les prévisions des dépenses sur plusieurs années permettent de fiabiliser les prospectives financières ; - Les arbitrages entre fiscalité, emprunt, investissement et service rendu sont améliorés ; - Le budget primitif est plus clair car il se rapproche davantage du compte administratif prévisionnel. L assurance d une cohérence de l action publique de la collectivité - Une meilleure planification technique car les services techniques peuvent instruire les dossiers et lancer les appels d offres plus rapidement. Il n est plus nécessaire d attendre le vote du budget pour lancer les opérations ; - Le pilotage par les AP - CP permet de concilier des logiques qui s opposent : la logique politique qui souhaite traduire et afficher budgétairement ses projets d investissement, la logique financière qui cherche à limiter les inscriptions de crédits de l année à un niveau réaliste pour éviter l accumulation de restes à réaliser, la logique technique qui planifie les programmes d investissement sur plusieurs années. Précautions - Se doter d une définition précise et actualisée de la programmation à moyen terme car dans le cas contraire, il n est pas possible d utiliser ces outils (AP et AE) à bon escient et cela aurait des conséquences négatives sur le taux de réalisation ; - La démarche doit être maîtrisée et anticipée : si les AP sont engagées prématurément, les rapports AP/CP risquent de se dégrader. Lorsque les premiers programmes lancés prennent du retard tout en étant engagés juridiquement, l exécutif doit veiller à réduire le montant des AP ; - Il est souhaitable que les collectivités se dotent elles-mêmes de règles de gestion interne et de tableaux complémentaires de synthèse à remplir avec rigueur, car le CGCT prévoit la tenue d états récapitulatifs des AE et des AP qui ne reprennent que les prévisions de CP des années N et N+1 ; - Leur facilité d inscription budgétaire peut avoir pour conséquence le manque d anticipation de leur financement.

26 La mise en place d une fiche prospective budgétaire Exemples La région Bretagne

27 La mise en place d un tableau budgétaire La région Centre

28 FONGIBILISER ET GLOBALISER LES ENVELOPPES DE CREDITS Dans une optique de définition de politiques publiques globales et de responsabilisation des différents agents, la fongibilité et la globalisation des crédits s inscrivent comme une étape nécessaire en amont et pendant le vote du budget. Définition La fongibilité est la liberté offerte à chaque gestionnaire d utiliser librement les crédits et de modifier leur répartition afin de mettre en œuvre le programme de manière performante. Caractéristiques La fongibilité des crédits permet à l'ordonnateur gestionnaire de crédits de modifier les affectations prévues initialement afin de les adapter à l évolution de ses besoins. C est le contraire de la spécialisation des crédits qui consiste à détailler l autorisation budgétaire afin que chaque crédit ait une affectation définitive. La LOLF permet de modifier la destination des crédits au sein d un même programme. On parle de fongibilité asymétrique lorsque les mouvements de crédits entre catégories de dépenses ne peuvent se faire que dans un sens. Ainsi, alors que des crédits ouverts pour couvrir les dépenses de personnel peuvent être finalement affectés à des dépenses de fonctionnement ou d investissement, l inverse ne sera pas possible. On ne peut augmenter, au cours de l exécution du budget, le montant des dépenses de personnel autorisé. Conditions de mise en œuvre - Lorsque le budget est voté par nature, les chapitres budgétaires sont en principe définis selon la nature de la dépense ou de la recette issue de la nomenclature des comptes par nature. Cependant, des assouplissements ont été introduits afin de dépasser ce cadre qui peut apparaître trop limitatif et permettre ainsi une plus grande fongibilité des crédits. Le premier assouplissement est relatif aux chapitres globalisés qui regroupent des comptes par nature présentant entre eux une certaine homogénéité économique (par exemple, le chapitre globalisé intitulé «charges de personnel et frais assimilés» dans la nomenclature M14.) Le second assouplissement permet d'opter pour le vote d'une ou plusieurs opérations en section d'investissement. L'opération est constituée par un ensemble d'acquisitions d'immobilisations, de travaux sur immobilisations et de frais d'études y afférents aboutissant à la réalisation d'un ouvrage ou de plusieurs ouvrages de même nature. L exécutif peut ainsi procéder à des virements d'article à article au sein de ce chapitre selon l'avancement des travaux. - Le vote par fonction permet de mettre en valeur la présentation et l'exécution du budget selon les grandes catégories de politiques publiques menées. Les fonctions regroupent des crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions dans le cadre d'une politique publique. L exécutif dispose d'un large pouvoir de gestion car la fongibilité des crédits au sein d'un chapitre fonctionnel est importante. - Enfin, s'agissant des modalités de gestion des crédits et indépendamment du fait que le budget soit voté par nature ou par fonction, il est rappelé que lorsque le budget est voté par chapitre, l exécutif peut effectuer des virements d'article à article au sein du chapitre.

29 Avantages La fongibilité des crédits permet aux gestionnaires de dégager des gains de productivité, et de les récompenser en leur permettant d'affecter une partie de ces gains dans l'amélioration du fonctionnement de leur service. La M14 rénovée donne la possibilité, sous certaines conditions : - de reprendre un excédent d investissement en fonctionnement ; - d introduire par ailleurs la pluriannualité en section de fonctionnement, avec la technique de l autorisation d engagement. Par cette globalisation et cette fongibilité, la responsabilisation des acteurs est accrue, l efficience de la dépense publique est améliorée et les dépenses de personnel sont maîtrisées. Précautions - La fongibilité des crédits est souvent vécue comme une contrainte pour les collectivités car selon la nomenclature comptable, les virements de crédits entre chapitres sont soumis à décision modificative. - Des doutes persistent notamment au regard de l exigence de l équilibre budgétaire.

30 Les enveloppes par Pôle et les Budgets des services Exemples La ville de Bondy Chaque Pôle se voit attribuer une enveloppe en fonctionnement et une enveloppe en investissement. Chaque enveloppe est déclinée pour chaque service. Le différentiel est indiqué. Il constitue l'ajustement possible. Des ajustements peuvent aussi être proposés entre les services. Au niveau des services, pour les crédits de gestion directe, comme pour les crédits indirects, le total des propositions figurant sur l ensemble des «fiches actions 2007» doit être récapitulé sur le document intitulé : «Budget du service» qui reprend par service : - Le réalisé aux comptes administratifs 2003 à 2005 ; - Les crédits ouverts au budget primitif Le «Budget du service» fixe également pour chaque service l enveloppe limitative tant en fonctionnement qu'en investissement pour les crédits de gestion directe. Les enveloppes par Pôle cumulent les enveloppes des services. La ville de Meaux La fongibilité asymétrique des crédits et les crédits gérés par les directions lolfées En fin d exercice, à l appui du document d exécution budgétaire, si des économies sur les lignes de fonctionnement (hors dépenses de personnel) ou sur les dépenses de personnel du programme sont constatées, le responsable de programme peut proposer des réallocations sur les postes de dépenses de personnels ou d investissement. Toutefois, une limite est posée à cette fongibilité, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. La masse salariale est ainsi plafonnée. Les crédits de personnels de chaque programme ne peuvent, selon une logique de «fongibilité asymétrique», être majorés par les crédits relevant d un autre titre, mais peuvent en revanche, abonder les crédits des autres titres. La communauté d agglomération du Grand Toulouse La liberté d utilisation des crédits que les responsables de programme peuvent redéployer sous réserve d une double fongibilité asymétrique (dépenses de personnel et de fonctionnement) Les directions s engagent par contrat sur un certain nombre de résultats. Elles disposent en contrepartie d une liberté d utilisation des moyens, qu elles pourront redéployer au mieux pour atteindre les objectifs stratégiques fixés, sous réserve de la double fongibilité asymétrique : - Les économies réalisées sur les dépenses de personnel peuvent être redéployées en fonctionnement, l inverse n étant pas possible ; - Les économies réalisées en fonctionnement peuvent être redéployées en investissement, l inverse n étant pas possible.

31 AXE N 2 POUR L AMELIORATION DE L EXECUTION BUDGETAIRE ET DE LA RESTITUTION DES COMPTES L axe pour l amélioration de l exécution budgétaire et de la restitution des comptes semble peut-être le moins développé par les collectivités. Néanmoins, pour que la conduite du changement soit pleine et entière, il est vivement recommandé d améliorer la sincérité et l exhaustivité des données comptables. Pour définir les outils stratégiques de pilotage et améliorer la gestion, la collectivité attachera de l importance à fiabiliser la description du patrimoine. En outre, dans un souci de transparence des données financières, il est conseillé de disposer de comptes fiables et sincères afin de garantir l exhaustivité du résultat de l exercice. Pour le pilotage et la prévision budgétaire, les délais de restitution des comptes de clôture doivent être réduits. Donner une image fiable des comptes restitués implique de prendre en considération les différents services publics en lien avec la collectivité. C est pourquoi, il est souhaitable de donner une vision consolidée des comptes. De plus, pour améliorer l exécution budgétaire, la démarche nécessite d enrichir la présentation du compte administratif en respectant la nouvelle nomenclature stratégique validée et en y annexant des documents explicatifs additionnels. Enfin, l instauration d un contrôle interne comptable permettra de mesurer la réalisation des objectifs et ainsi d améliorer la gestion.

32 FIABILISER LA DESCRIPTION DU PATRIMOINE Pour définir les outils stratégiques de pilotage et améliorer sa gestion, la collectivité doit veiller à se doter d une description de son patrimoine la plus fidèle possible. Définition Le bilan doit donner une image fidèle, complète et sincère de la situation patrimoniale de la collectivité. C est pourquoi l amélioration de la qualité comptable est une préoccupation constante des collectivités et répond au souci de maîtriser les risques financiers et de parfaire la qualité de l information des élus et gestionnaires locaux dans le respect des grands principes comptables. Caractéristiques La démarche de régularité et de sincérité des comptes a pour ambition de permettre à la collectivité de répondre parfaitement aux exigences de régularité et «d image fidèle» des comptes. Elle peut s organiser sous forme d actions concertées des services ordonnateurs et du comptable dans le but de définir des bonnes pratiques sur des opérations comptables. L objectif est de progresser dans la description de la situation patrimoniale et du résultat annuel, gage de restitutions financières à la fois plus complètes et plus pertinentes. L ajustement de l état de l actif et de l inventaire vise à donner une «image fidèle» du patrimoine de la collectivité par l obligation respective de l ordonnateur et du comptable, tout en assurant un traitement comptable des immobilisations permettant d obtenir un résultat identique, régulier et sincère. Le suivi des immobilisations (leur valorisation, leur dépréciation et leur inventaire) constitue un élément essentiel de la qualité comptable. Il concerne notamment les écritures relatives au patrimoine de la collectivité et au traitement comptable des opérations annuelles sur les comptes d immobilisations (amortissements, provisions ) qui contribuent en outre, à la détermination du résultat. Conditions de mise en œuvre Plusieurs étapes permettent l ajustement de l état de l actif (comptable) et de l inventaire (ordonnateur) et le traitement des opérations annuelles sur comptes d immobilisations : 1. Identifier précisément la portée des travaux à mener, ces derniers devant prioritairement être consacrés aux biens immobiliers, tous les domaines et tous les comptes devant faire l objet d un travail spécifique d ajustement ; 2. Définir les écritures adéquates d ajustement, d intégration d un calendrier des travaux et des méthodes à utiliser ; 3. Aider l ordonnateur à mettre à niveau son inventaire pour fiabiliser l actif comptable de la collectivité ; 4. Mettre à la disposition de la collectivité les éléments comptables détenus par la trésorerie ; 5. Mettre en œuvre un suivi précis de leur réalisation ; 6. Procéder à l identification des écarts et à leur ajustement. La démarche est nécessairement partenariale : pour permettre l enregistrement des écritures, la collectivité doit transmettre les informations nécessaires au comptable. Cela peut se matérialiser par la signature d une convention de service comptable et financier avec le Trésor.

33 Avantages Des comptes fiables et sincères aident au pilotage des collectivités et à la prévision budgétaire. Un actif immobilisé fiable sert à : - Mieux évaluer les besoins de grosses réparations et de dépenses de renouvellement (notamment pour les biens amortis) ; - Calculer de façon plus fine les amortissements pouvant être pris en compte dans la tarification à l usager ; - Faciliter les choix de gestion : est-il plus intéressant de louer ou de vendre?; - Mieux suivre les biens confiés à un délégataire. Une image fidèle délivrée par les comptes conforte : - L image de sérieux et de rigueur dans la gestion des deniers publics ; - La communication financière et l information des citoyens ; - Le pilotage de l action de la collectivité et de ses projets. Un rapprochement entre les systèmes comptables et budgétaires permettra une simplification et une sécurisation de la transmission des informations et des mouvements ayant affecté le patrimoine entre la collectivité et la trésorerie en fin d année. Précautions - Adapter le système d information avec celui du comptable pour tenir un état de l actif ajusté avec l inventaire ; - Il est nécessaire d établir la situation comptable d origine pour disposer d un point de départ fiable avant de rechercher les mouvements sur les immobilisations.

34 Exemples La communauté d agglomération d Hénin-Carvin En signant une convention de service comptable et financier (CSCF) avec le Trésor Public, la communauté a établi une fiche action concernant l inventaire et l actif. Cette action a pour objectif de fiabiliser, à terme, le patrimoine de la communauté.

35 Le département de la Mayenne De même, le département a conclu une CSCF avec le Trésor Public dans le but d améliorer la tenue de l actif et de l inventaire. Ces CSCF ont pour but d associer les services de l ordonnateur et du comptable pour améliorer la gestion comptable des collectivités sur un certain nombre de points dont l amélioration de la qualité comptable et par conséquent pour fiabiliser la description du patrimoine.

36 GARANTIR L EXHAUSTIVITE DU RESULTAT DE L EXERCICE Dans le contexte de renforcement continu des exigences de transparence des comptes publics et d amélioration de la gestion publique, disposer de comptes fiables et sincères est, pour les collectivités locales et leurs partenaires, à la fois une nécessité et un atout. Ainsi, garantir l exhaustivité du résultat de l exercice aide au pilotage et à la prévision budgétaire. Définition Selon les principes généraux du droit comptable, les comptes annuels doivent être réguliers, sincères et présenter une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat. Respecter le cadre normatif correspond à une obligation juridique pour les collectivités, mais répond aussi à leur intérêt et à celui de leurs partenaires. En effet, la comptabilité est un outil utile à la gestion, et elle contribue à la préservation des intérêts financiers de la collectivité. L exhaustivité du résultat implique que le calcul de celui-ci doit prendre en considération la totalité des éléments de l année traitée. Caractéristiques La Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP) et le réseau du Trésor Public ont engagé en 2005 un programme d action pluriannuel pour améliorer la qualité des comptes locaux et accompagné d objectifs chiffrés. A cet effet, la DGCP a mis en place un indice agrégé de suivi qualitatif des comptes locaux. Pour garantir la qualité du résultat de l exercice, plusieurs thèmes doivent être traités : - Le rattachement des charges et des produits à l exercice La procédure de rattachement des charges et des produits à l exercice résulte du principe d indépendance des exercices. Elle a pour finalité de faire apparaître dans le compte de résultat l intégralité des charges et des produits ayant donné lieu à service fait au cours d un exercice, même si les pièces comptables correspondantes n ont pas encore été reçues ou émises. Grâce à cette technique, le résultat de l exercice revêt sa véritable signification puisqu il est exhaustif. Le rattachement prend deux formes différentes : Les charges et produits comptabilisés d avance Il s agit d exclure certaines charges et certains produits d un exercice donné car ils affectent en fait l exercice suivant et non l exercice au cours duquel ils ont été décaissés ou encaissés. Les charges à payer et produits à recevoir Il s agit au contraire, d inclure dans le résultat de l exercice, pour leur montant estimé, des charges et des produits qui ne peuvent y figurer parce que la facture correspondante n a pas été reçue ou que le titre n a pas été émis. - Les restes à réaliser Les résultats d un exercice budgétaire sont constitués du déficit ou de l excédent réalisé de chacune des deux sections, mais aussi des restes à réaliser en dépenses et en recettes. Pour la section de fonctionnement, il n y a lieu de constater des restes à réaliser dans les communes de habitants et plus, et leurs groupements, qui pratiquent le rattachement des charges et des produits à l exercice, que pour les dépenses engagées et n ayant pas donné lieu à service fait au 31 décembre de l exercice. Pour les communes de moins de habitants, il est possible d établir, en fin d année, un état des dépenses engagées non mandatées et des recettes certaines restant à émettre arrêté au 31 décembre de l exercice, qui seront reprises au budget de l exercice suivant en même temps que les résultats des réalisations.

37 Pour la section d investissement, et pour les communes de toute catégorie démographique, les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées telles qu elles ressortent de la comptabilité des engagements et aux recettes certaines n ayant pas donné lieu à l émission d un titre. Les restes à réaliser doivent être repris dans le budget de l exercice suivant. En outre, les restes à réaliser de la section d investissement sont pris en compte dans l affectation des résultats. Conditions de mise en œuvre - L implication de l ensemble des acteurs et un effort collectif de la collectivité. En effet, la comptabilité n est pas une activité exclusive du comptable. Il s agit au contraire d une fonction partagée avec l élu car les différentes opérations sont initiées dans la majorité des cas par l ordonnateur qui a la connaissance des faits générateurs ; - Le renforcement de la démarche de contrôle interne comptable tant au niveau des postes comptables que par le positionnement dans l organisation des services ; - La communication en interne ; - La formation des agents des collectivités aux nouvelles instructions budgétaires et comptables ; - Une démarche à mener par étapes successives : Diagnostic de la qualité de la comptabilité de la collectivité selon le guide d autodiagnostic élaboré ; Propositions d actions pour améliorer la qualité de la comptabilité ; Elaboration d un diagnostic partagé ainsi que d un programme d actions ; Constituer des fiches de contrôle comptable. Le Guide d autodiagnostic permet, à partir d un questionnaire préétabli, de pointer les faiblesses de la comptabilité de la collectivité pour ensuite définir des actions de mise en conformité (fiche action)

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39 Avantages Présenter un résultat de l exercice complet présente des avantages certains pour la collectivité : Améliorer la gestion pour les exécutifs locaux Pour le pilotage interne de la collectivité Un résultat complet permet de rendre compte de l intégralité des opérations de l exercice et de faciliter l élaboration des budgets suivants. Le suivi des données comptables fournit des indicateurs relatifs à l exécution budgétaire et à la trésorerie qui permettent de mieux maîtriser les différentes fonctions. Une meilleure sécurité juridique Les données comptables contribuent à la préservation des droits et au respect des obligations de la collectivité notamment par le suivi des conventions. L attention portée à la qualité du résultat de l exercice permet de prévenir les observations de la Chambre régionale des comptes. S appuyer sur un matériel pour la communication financière des collectivités Pour rendre compte des politiques conduites La garantie de l exhaustivité du résultat de l exercice est un support incontournable de l information financière délivrée par les collectivités, notamment au travers des rapports annuels d activité, pour rendre compte des politiques qu elles mettent en œuvre ainsi que de leur situation financière. Pour témoigner de la rigueur de la gestion de la collectivité S appuyer sur une comptabilité présentant toutes les garanties de régularité, de sincérité et d image fidèle ne peut que conforter cette information et renforcer l image de sérieux et de rigueur de la collectivité. Pour répondre aux besoins d information fiable et exhaustive des divers partenaires Fiabiliser les analyses financières Les diverses prestations d analyse financière proposées aux collectivités locales s appuient en premier lieu sur la comptabilité. Leur pertinence, et donc leur intérêt, dépend donc de la qualité de cette dernière, pour l analyse rétrospective et prospective, ou encore dans le domaine de l analyse des risques. En outre, un résultat complet permet de se situer par rapport aux autres collectivités. Précautions - Une des difficultés fréquentes est liée au non report des restes à réaliser et à l absence de leur état récapitulatif ; - L appréciation des restes à réaliser en section de fonctionnement et d investissement est rendue délicate par une tenue peu fiable de la comptabilité d engagement des collectivités. Les préfectures déplorent en outre la trop fréquente absence de production ou de transmission d annexes obligatoires donnant des informations supplémentaires.

40 REDUIRE LES DELAIS DE RESTITUTION DES COMPTES DE CLOTURE La réduction des délais de restitution des comptes de clôture permet de connaître en temps opportun les résultats de la gestion écoulée et de prendre en considération le plus rapidement possible dans le nouveau cycle budgétaire les résultats de l exercice antérieur. Définition Il s agit de réduire progressivement puis de supprimer la journée complémentaire. Cela implique de rendre le compte de gestion plus tôt dans l année. L objectif est d améliorer progressivement le calendrier de production à l ordonnateur du compte de gestion du trésorier avec le concours actif des services ordonnateurs. Caractéristiques La réglementation prévoit de transmettre le compte de gestion de l année N à l ordonnateur, après visa du comptable, au plus tard le 1 er juin N+1. Le compte administratif de la collectivité doit être voté par le conseil municipal avant le 30 juin N+1 (article L du code général des collectivités territoriales). L accélération de la production des comptes de gestion aux services ordonnateurs constitue un axe fort de l engagement du réseau du Trésor Public auprès des collectivités. Il permet de répondre aux attentes des élus locaux grâce : - à la prise en compte plus rapide dans le cycle budgétaire de l année du résultat passé ; - à un enchaînement plus naturel de deux gestions successives. Cet objectif repose sur une synergie entre les services ordonnateurs et comptables en vue d une accélération de la clôture de la gestion. Il s inscrit dans le cadre des recommandations de la circulaire interministérielle NOR LBL/B/04/10054/C du 16 juin 2004 «Optimisation de la gestion budgétaire et comptable des collectivités territoriales Accélération de la production des comptes par la réduction de la journée complémentaire». Conditions de mise en œuvre - Il est possible de constituer un partenariat entre les services ordonnateurs et les services comptables de manière à : - arrêter des mesures visant à accroître le lissage des opérations budgétaires tout au long de l exercice et notamment : la fixation de calendriers communs de traitement des opérations courantes et complexes et de suivi du rythme d exécution du budget, des outils de contrôles périodiques et réciproques des flux budgétaires, des opérations sur comptes de tiers à imputer en recettes et dépenses, - analyser les opérations enregistrées actuellement en période complémentaire ; - anticiper au maximum les opérations budgétaires, dites de «fin de gestion» (amortissements, provisions, affectation du résultat de l exercice précédent, cessions ), mais qui peuvent être exécutées en cours d exercice. - La mise en œuvre d un calendrier concerté des opérations de fin d exercice est un préalable à la production rapide des comptes administratifs et des comptes de gestion souhaitée par les partenaires. - La suppression de la journée complémentaire présuppose que soit défini : - le champ des opérations concernées ; - un mode opératoire : après avoir réalisé un état des lieux, les engagements réciproques pourront être arrêtés pour réaliser l objectif.

41 Avantages La maîtrise conjointe de la période complémentaire de fin d exercice permettra d éviter la coexistence sur une période trop longue de deux gestions en début d année et constitue à cet égard une source de simplification pour tous les acteurs ; Inscrire au budget primitif les résultats de la gestion précédente permet à la collectivité de disposer d informations précoces sur ses marges de manœuvre et d une analyse financière en temps opportun ; Information rapide de l ordonnateur ; Amélioration du taux d exécution budgétaire ; Enrichissement de la communication financière de la collectivité ; Lissage sur l année des flux d opérations afin de limiter d éventuels engorgements en fin d exercice. Précautions - L accélération du rythme d élaboration des comptes est un exercice complexe qui nécessite une synergie forte entre les services de l ordonnateur et du comptable public ; - Une production plus rapide ne doit pas se faire au détriment de la qualité des opérations de clôture.

42 Exemples Les conventions de service comptable et financier (CSCF) signées entre les collectivités et le Trésor Public permettent de concrétiser la volonté de supprimer la journée complémentaire. Elles fixent les objectifs de l action, le descriptif, la démarche ou méthodologie, les indicateurs, le calendrier de réalisation, Le département du Lot-et-Garonne Sa CSCF prévoit une action permettant de fiabiliser et d accélérer la passation des écritures comptables.

43 DONNER UNE VISION CONSOLIDEE DES COMPTES Donner une image plus fiable des comptes qui sont restitués implique de prendre en considération les différents services publics en lien avec la collectivité concernée. Définition Le principe est d établir, en adaptant les techniques du Plan Comptable Général (PCG) aux spécificités du secteur public local, les comptes consolidés d un «groupe local». Caractéristiques La consolidation des comptes des collectivités locales et de leurs démembrements apparaît comme une approche possible et à privilégier pour disposer d une vision globale de la situation financière d une collectivité. Il s agit de la présentation pour chaque collectivité de véritables comptes consolidés couvrant l'ensemble des budgets et donnant une vision d ensemble. Ces budgets annexes correspondent souvent à un service public rattaché à une seule personne juridique et un seul décideur. Agrégation des données financières A la différence de la notion de consolidation, l'agrégation n'implique pas la définition d une entité consolidante. L'agrégation territorialisée, telle que retenue par la Direction Générale de la Comptabilité Publique du MINEFI, consiste en l'addition des données financières de plusieurs niveaux de collectivités sur un territoire donné. Le champ et la nature des informations agrégées sont déterminés par les acteurs locaux en fonction de leurs besoins. Ils peuvent être globaux ou partiels, porter sur l ensemble de l action des collectivités ou sur une compétence, etc. Conditions de mise en œuvre En matière de consolidation des comptes locaux, il n'existe à ce jour qu une seule obligation formulée par le code général des collectivités territoriales. Celui-ci astreint d effectuer la somme des résultats des différents budgets annexes avec le résultat prévisionnel inscrit au budget principal de la collectivité. Ces dispositions imposent en outre aux collectivités les plus importantes (collectivités de plus de habitants) d annexer à leur budget des informations comptables et financières relatives à leurs principaux satellites et partenaires. Ce regroupement d informations ne constitue pas cependant une véritable consolidation comptable, comme les entreprises la pratiquent. Cette méthode de consolidation répond à certaines règles : - Elle présuppose notamment la détermination d une entité consolidante, ayant vocation à regrouper dans ses propres comptes les données comptables des entités comprises dans le périmètre ; - Elle concerne l ensemble des budgets annexes des démembrements, tels que ceux de l assainissement, de l eau, des ordures ménagères, du CCAS, y compris ceux qui retracent des opérations d aménagement tels que les lotissements et les ZAC ;

44 - Elle intervient en une seule fois : il n y a pas de consolidation intermédiaire de l ensemble des budgets annexes, ni par catégorie de budgets annexes ; - Elle est globale : la totalité des données comptables est consolidée, et non pas seulement les comptes de bilan. S'agissant du Trésor Public, la nouvelle application informatique Hélios de tenue des comptes des collectivités locales offrira, à terme, de réelles perspectives d'établissement plus automatisées de données consolidées. Avantages Une démarche logique et utile car donnant une vision d'ensemble avec une information comptable permettant une vision globale de la situation financière et de l action menée, pour chaque collectivité ou, dans le cas de l agrégation, pour un territoire donné ; Des éléments pour éclairer l avenir et aider à la prise de décision ; Des outils concrets pour faciliter la gestion ; Une transparence financière accrue vis à vis des partenaires (établissements bancaires, délégataires de service public par exemple) ; Un retour d information lisible et pertinent pour le citoyen ; Dans le cas des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), l'intérêt est encore plus grand puisque la proportion des opérations suivies dans un budget annexe peut atteindre voire dépasser la moitié des masses budgétaires globales. Précautions - Jusqu'à présent, les principaux obstacles à la consolidation tenaient à : - l'existence de nomenclatures comptables différentes mais le rapprochement récent des M4 avec la M14 ainsi que les travaux d adaptation et de simplification de la M14 au 1er janvier 2006 réduisent la portée de cet obstacle ; - à l'identification des doublons, pour leur neutralisation, des opérations réciproques entre budgets ; - à l'obsolescence des applicatifs comptables ; - une information comptable dispersée et souvent incomplète à l origine (budgets annexes, intercommunalité). - L information comptable n est pas toujours un facteur de lisibilité : - les règles et schémas comptables ont importé la complexité du cadre juridique, des modes de gestion et de financement des services et équipements publics ; - la difficulté, pour les acteurs de la comptabilité locale, de s approprier puis d appliquer totalement et correctement des règles très précises. Il faut enfin consolider des données fiables or, l état des lieux est contrasté quant à la qualité des comptes locaux. Des points faibles sont identifiés (résultat de l exercice, immobilisations, opérations d ordre ) et il existe de nombreux facteurs d explication (organisationnels, informatiques, budgétaires, formation des acteurs ).

45 Exemples La communauté urbaine de Nantes Métropole Elle consolide les grandes masses de son budget. L action de Nantes Métropole est retracée dans le budget principal et dans 9 budgets annexes : - eau - assainissement - élimination et traitement des déchets - réseaux de chaleur - locaux industriels et commerciaux - ports de plaisance - lotissements - ZAC - stationnements Afin de cerner le volume budgétaire de Nantes Métropole, les différents comptes administratifs ont été additionnés. Le compte administratif de Nantes Métropole consolidé en 2004 :

46 ENRICHIR LA PRESENTATION DU COMPTE ADMINISTRATIF Afin d améliorer la lisibilité des comptes et dans un souci de bonne gestion, il est souhaitable que la collectivité enrichisse la présentation du compte administratif en reprenant la nouvelle architecture retenue et en y annexant des documents supplémentaires. Définition Le compte adminsitratif est établi en fin d exercice par le président de l assemblée délibérante. Il retrace les mouvements effectifs de dépenses et de recettes de la collectivité. Le compte administratif est ainsi le bilan financier de l ordonnateur qui doit rendre compte annuellement des opérations budgétaires qu il a exécutées. Il constitue l arrêté des comptes de la collectivité à la clôture de l exercice budgétaire, qui intervient au plus tard le 30 juin de l année N+1. Il retrace toutes les recettes (y compris celles non titrées) et les dépenses réalisées au cours d une année, y compris celles qui ont été engagées mais non mandatées (restes à réaliser). Caractéristiques Actuellement dans la majorité des collectivités : - Il rapproche les prévisions ou autorisations inscrites au budget des réalisations effectives en dépenses et en recettes pour les deux sections ; - Il présente une analyse des principales masses budgétaires des deux sections ; - L ordonnateur peut présenter le compte administratif selon la nomenclature par fonction ; - Il se présente formellement de la même manière que le budget pour permettre la comparaison ; - Il présente les résultats comptables de l exercice en section de fonctionnement et le besoin de financement de la section d investissement ; - Le compte administratif est soumis par l ordonnateur, pour approbation, à l assemblée délibérante qui l arrête définitivement par un vote avant le 30 juin de l année qui suit la clôture de l exercice ; - Il fait apparaître les modifications de la répartition des crédits entre les articles afin d informer l assemblée délibérante ; - Les informations contenues dans le compte administratif sont par ailleurs concordantes avec celles présentées par le comptable public dans le cadre de son compte de gestion, ce dernier venant donner une vision patrimoniale précise de la collectivité. Conditions de mise en œuvre Le but est d enrichir la présentation et le contenu du compte administratif lui-même ainsi que des différents documents présentés à l assemblée délibérante dans un objectif d étoffement de l information. - Adapter la présentation du compte administratif au nouveau cadre de référence adopté par les élus pour le vote du budget. Il s agit autrement dit de reprendre l architecture en «missions, programmes, actions» définie par la collectivité. Il est souhaitable de créer une grille de passage en interne entre les deux présentations.

47 - Revoir la présentation du rapport d activité et financier de la collectivité en suivant la nouvelle architecture des politiques publiques définies et en veillant toujours à faire une présentation dynamique et stylisée respectant un code couleur et illustrée d une ou plusieurs images. Pour chaque mission, il s agirait de présenter : L intitulé exact et la finalité de la mission illustrée par des images ; Le titre, la description et la numérotation des programmes qui y sont associés ; Pour chaque programme, les éléments suivants pourraient être exposés : Les éléments de contexte qui ont marqué l année considérée en quelques lignes (textes législatifs, réglementaires, nouveau plan ou dispositif, ouverture ou fermeture d un équipement, la validation de nouveaux règlements, la réorganisation de la gestion) ; Les données budgétaires (en dépenses et en recettes : les crédits prévus, les crédits utilisés, le taux de réalisation et leur évolution sur deux ans) ; Des indicateurs pour chacune des actions du programme permettant de quantifier les résultats atteints (évolutions du nombre de bénéficiaires, du nombre de places disponibles, des crédits, des dépenses, les nouveaux équipements, investissements, dispositifs d aide, les modifications dans le régime des aides ) ; Une conclusion en quelques lignes. - Le rapport d activité peut être assorti d un rapport annuel de performance qui résulte de la confrontation entre le projet annuel de performance et les réalisations obtenues pendant l année et pouvant faire apparaître les écarts constatés. Ainsi, la collectivité rédige un nouveau document pouvant servir de base au débat d orientation budgétaire. Une autre dénomination possible est «Bilan annuel de performance». - Prévoir la diffusion sur le site Internet de la collectivité, s il en existe un, des données budgétaires et fiscales après le vote du compte administratif. - Débattre autour des grandes questions relatives à l exercice de l année à venir pour articuler le vote du compte administratif : Faut-il augmenter le réultat de la section de fonctionnement pour l ajuster au besoin de la section d investissement? Faut-il accroître les impôts et / ou réaliser des économies? Faut-il au contraire modifier la politique d investissement ou bien, à défaut, la maintenir? Où affecter le résultat excédentaire? Avantages Cet enrichissement renforce l exercice de la démocratie locale en donnant accès aux membres de l assemblée délibérante à une information plus complète et plus claire dont ils ne disposaient pas toujours par le passé lors du vote du compte administratif ; Les comptes administratifs ne sont plus présentés de manière technicienne en énonçant uniquement les résultats de chaque section. Leur vote devient ainsi un moment fort dans le débat politique et permet d éclairer sur les écarts de réalisations ainsi que de vérifier l adéquation des politiques entreprises dans l année en cours, au vu des résultats passés ; Mieux appréhender le travail et les résultats obtenus et ainsi améliorer la lisibilité des réalisations de la collectivité à travers une meilleure lisibilité des documents. Précautions - Cette nouvelle présentation (tant sur la forme que sur son mode de communication) a de nombreux avantages mais nécessite du temps pour être construite. - Elle doit aussi toujours répondre aux impératifs légaux : Faire apparaître les résultats des sections de fonctionnement et d investissement indépendamment de l articulation des politiques publiques ; Etre voté dans les délais.

48 Exemples La région Bretagne Afin de clarifier et d améliorer la lisibilité des rapports budgétaires, la région Bretagne a révisé le modèle de rédaction de ses rapports budgétaires en veillant à reprendre l intitulé des missions et à confronter les réalisations aux objectifs. Le département de la Mayenne Parmi les changements adoptés par le Conseil Général de la Mayenne pour l adaptation de la procédure budgétaire, il faut souligner la revalorisation du compte administratif qui comprend, d une part, des rapports de programme et, d autre part, un rapport d activité qui découle du compte administratif comme le souligne la présentation suivante.

49 La Ville de Bondy Dans le document de cadrage budgétaire pour 2007, la Ville de Bondy précise la liste des documents à communiquer pour la préparation budgétaire qui permettent d enrichir la discussion. Annexe 1 : Le «Tableau de Synthèse des actions projetées par objectif». Ce document reprend de façon synthétique et globale l ensemble des fiches objectifs et actions préparées par le service. Il est signé par le Directeur du Pôle concerné, le DGA (DGST ou DGS) et par l élu du secteur concerné. Annexe 2 : Une «Fiche Objectif 2007» par objectif poursuivi par le service pour l année La fiche décrit l objectif poursuivi, le replace dans le cadre des orientations municipales et rappelle de quelles orientations il s agit, précise les résultats attendus, le public visé, les échéances, les différentes actions correspondant à cet objectif ainsi que le coût global prévu de cet objectif au titre de l année Annexe 3 : Une «Fiche Action 2007» par action prévue se rattachant obligatoirement à une fiche objectif. La fiche décrit l action prévue, la rattache à un objectif du service, précise le public visé, les échéances, ainsi que le coût total de l action de façon très détaillée. Pour chaque action un budget prévisionnel est demandé de façon précise, en dépenses et en recettes, en fonctionnement et en investissement, imputation par imputation. Le total des coûts directs de l ensemble des actions proposées par le service correspond à l enveloppe allouée. S y rajoutent les coûts indirects, en particulier le coût personnel, les moyens internes, les fluides, etc. Pour ces calculs les services feront appel aux services de moyens listés dans la «fiche d expression des besoins». Cet élément du coût nécessite un rapprochement et un travail collectif et transversal entre les différents services de la commune. Annexe 4 : les Fiches d expression des besoins. Pour les dépenses indirectes (achats, ateliers,, téléphone), le responsable de crédits adresse une fiche d'expression des besoins au service fonctionnel concerné, c'est-à-dire à un ou à plusieurs des services qui rendent des prestations en interne : achats, assurances, ateliers, bâtiments, communication, documentation, énergie, formation, garage, informatique, marchés, personnel, relations-publiques, téléphone Ces derniers chiffrent les besoins et intègrent leurs prévisions dans leur budget. Une fiche type d'expression de besoins est transmise aux services. Les services peuvent la reproduire autant que nécessaire. Les services sont invités à transmettre ces fiches d'expression de besoins le 4 septembre 2006 au plus tard aux services fonctionnels concernés. En tout état de cause, ces fiches d'expression de besoins doivent également être remises aux services financiers à la même date. Annexe 5 : Le tableau de synthèse des fiches d expression des besoins (pour les services fonctionnels) Afin de permettre un retour d informations aux services demandeurs, les services fonctionnels établiront, chacun pour ce qui le concerne, un tableau de synthèse des fiches d expression des besoins qui leur auront été transmises, faisant apparaître les priorités telles qu ils les prévoient, afin que celles-ci puissent être vues et discutées en collectif des Directeurs de Pôles. Un modèle pour ce tableau est donné en annexe. Annexe 6 : Les Enveloppes par Pôle et les Budgets des Services Chaque Pôle se voit attribuer une enveloppe en fonctionnement et une enveloppe en investissement. Chaque enveloppe est déclinée pour chaque service. Le différentiel est indiqué. Il constitue l'ajustement possible. Des ajustements peuvent aussi être proposés entre les services. Au niveau des Services, pour les crédits de gestion directe, comme pour les crédits indirects, le total des propositions figurant sur l ensemble des «fiches actions 2007» doit être récapitulé sur le document intitulé : "Budget du Service" qui reprend par Service : le réalisé aux comptes administratifs 2003 à les crédits ouverts au budget primitif 2006; Le «Budget du Service» fixe également pour chaque Service l enveloppe limitative tant en fonctionnement qu'en investissement pour les crédits de gestion directe. Les enveloppes par Pôle cumulent les enveloppes des Services. Annexe 7 : La fiche de priorité investissement En investissement, les propositions comportent le détail des équipements à acquérir et des travaux à réaliser pour la seule année 2007 et font apparaître des niveaux de priorité. La priorisation des demandes doit clairement apparaître dans le document intitulé "Fiche de priorité investissement".

50 INSTAURER LE CONTROLE INTERNE COMPTABLE L instauration d un contrôle interne comptable permet d améliorer la gestion publique locale dans la mesure où il a pour vocation de fournir l assurance raisonnable quant à la qualité de l information comptable, dans le cadre des contrôles juridictionnels et, en outre, est utilisé pour mesurer la réalisation des objectifs notamment. Définition Le contrôle interne est l ensemble des dispositifs organisés, formalisés et permanents, choisis par l encadrement, mis en œuvre par les responsables de tous niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités. Le contrôle interne comptable est un système d organisation qui comprend les procédures de traitement de l information comptable et les procédures de vérification du bon traitement de cette information. Dans cet esprit, le contrôle interne a pour but de sauvegarder le patrimoine, par la mise en œuvre de procédures évitant les erreurs et les fraudes. Plus généralement, la notion de contrôle interne a été étendue à la maîtrise des risques sur l ensemble des processus de gestion de l organisation. Le risque peut être défini comme tout événement, tout comportement, toute situation, affectant la réalisation des objectifs. Ils peuvent être organisationnels, opérationnels, juridiques, comptables ou financiers. Caractéristiques Les démarches de contrôle interne s appuient sur un ensemble de principes : - Une organisation claire, des missions et des responsabilités explicitées ; - Des procédures formalisées, claires, comprises et appliquées, adaptées à l enjeu, pérennes ; - Des procédures permettant des recoupements d informations ; - Une grande importance accordée à la compétence et à l intégrité du personnel et à tout ce qui peut les renforcer, en particulier pour les postes sensibles ; - Des séparations de fonction et, en particulier une séparation des fonctions de décision, de protection et de conservation des actifs, de comptabilisation ; - Un retour d expérience régulier sur ce qui «marche» et ne «marche» pas dans le fonctionnement de chaque processus et dans la tenue des objectifs de contrôle interne. Bien entendu, ces principes ne sont pas rigides et le contexte de mise en œuvre doit être pris en compte. L essentiel est d atteindre les objectifs du contrôle interne comptable qui sont nombreux : Sécurité Qualité Efficience Sécurité financière Sécurité comptable Sécurité juridique Qualité comptable Qualité de l information Qualité des prestations Optimisation des ressources Efficacité du management

51 Comme l illustre ce schéma, il permet : 1. La sécurité financière, comptable et juridique - D assurer la protection et la sauvegarde du patrimoine et de l actif Par la sécurisation des transactions Par la sauvegarde des droits de l organisme vis-à-vis des tiers - D assurer la régularité, la fiabilité et la sincérité des opérations comptables et financières 2. La qualité comptable de l information et des prestations - Grâce à une organisation appropriée, permettant de maîtriser les risques d anomalies comptables - Grâce à des tâches bien identifiées au sein de l organigramme fonctionnel - Grâce à la mise en œuvre interne comptable adaptée aux enjeux et aux risques Le contrôle permet ainsi de rendre l information plus fiable aux responsables ainsi qu à ceux à qui ils rendent des comptes afin qu ils puissent prendre de bonnes décisions, en connaissance de cause et en appréciant la situation financière réelle de la collectivité par rapport aux politiques, plans, procédures, lois et règlements. L image de la collectivité est améliorée car elle se reflète dans la qualité de l information et des prestations rendues. 3. L efficience - L utilisation économique et efficiente des ressources et l utilisation optimale des moyens mis à disposition pour la réalisation des objectifs et des buts attribués à une activité ou à un programme sont des objectifs du contrôle interne ; - De même, le contrôle interne doit assurer l efficacité du système de management des risques de l organisation. Conditions de mise en œuvre - Pré-requis : L existence d une comptabilité reflétant correctement la réalité des opérations effectuées est une des premières bases du contrôle interne. Une bonne qualité des enregistrements des opérations courantes Toutes les transactions doivent répondre à des faits réels, être autorisées par qui de droit et être enregistrées rapidement, avec une évaluation correcte du montant, une imputation correcte, à la date correcte. Elles doivent être reprises dans les comptes de synthèse et justifiées par une pièce comptable. Une bonne qualité d enregistrement des opérations d inventaire Evaluation des stocks, des provisions, calcul des amortissements, des charges à payer et des charges payées d avance. - Les étapes de la mise en place du contrôle interne comptable Une phase d autodiagnostic : analyse des risques ; Une phase d élaboration du plan d action : formaliser, organiser et planifier la mise en œuvre de mesures correctives à court et moyen terme. Elle constitue un outil de pilotage ; Un contrôle interne comptable adapté aux enjeux et aux risques. - Trois composantes sont essentielles au contrôle interne comptable : Les procédures ou l organigramme fonctionnel : qui fait quoi et comment? Les systèmes : de gestion système budgétaire, comptabilité publique, analytique, la trésorerie, le système de paiement, Les contrôles : ex ante (le visa du contrôleur financier, l avis ou le contrôle préventif, l analyse des risques) et ex post (contrôle de régularité). TYPE DE CONTROLE OBJET DU CONTROLE AUDIT/ CONTROLE INTERNE a posteriori sur le résultat procédure, loi, règlement, objectif CONTROLE DE GESTION dans l'action plans d'action, activités en phase avec objectifs stratégiques EXEMPLE D'INTERACTION remise en cause par le contrôle de gestion travaillant avec des opérationnels de politiques, procédures... en place, identification de manques dans le contrôle interne

52 Avantages La Convention de Service Comptable et Financier signée avec le Trésor Public permet d améliorer la gestion comptable et budgétaire en de nombreux points : - la ponctualité en améliorant le rythme des émissions, la date d arrêté des comptes (réduire ou supprimer la journée complémentaire, lisser les opérations courantes et d ordre tout au long de l exercice comptable, ) ; - l exhaustivité en améliorant l image fidèle des comptes (mise en place d actions concertées, qualité comptable sur des procédures particulières comme la politique de rattachement des charges et des produits, l ajustement de l état de l actif avec l inventaire, ) ; - la simplicité en allégeant les procédures (proposition faite à la direction générale de l étude de simplifications de procédures budgétaires, comptables) ; - la sécurité en prenant mieux en compte les risques (mise en place d une analyse des risques, comptabilisation des provisions et assurer leur suivi) ; - le contrôle en s assurant du respect des normes et procédures. Précautions - Démarche fondée sur la confiance, associant les collaborateurs et qui doit vivre. La communication interne et l adhésion des collaborateurs conditionnent la réussite de la démarche et la mise en place d un contrôle interne pertinent et accepté ; - Eviter de se focaliser uniquement sur les données comptables, chiffrées, sans interpréter les données et en avoir une vision globale, générale ; - Le contrôle interne ne se limite pas à un ensemble de procédures ni aux seuls processus comptables et financiers ; - Défaillance humaine ou simple erreur ; - Ne pas développer des systèmes internes comptables inutilement coûteux.

53 Exemples Plusieurs collectivités ont signé des Conventions de Service Comptable et Financier (CSCF) en partenariat avec le Trésor Public dans un souci d amélioration de l efficacité des techniques budgétaires, financières et comptables. Pour ces collectivités, la démarche a pour ambition de dépasser le principe de séparation ordonnateur comptable pour arriver à une complémentarité. Ces conventions se traduisent généralement par l instauration, dans les collectivités, d un comité de pilotage (ou comité de suivi) chargé de fixer les grandes orientations et choix stratégiques liés à la convention (axes) et du suivi des actions. Les CSCF interviennent dans de nombreux domaines : l amélioration de la tenue de l inventaire, la suppression de la journée complémentaire, la réalisation d analyse financière rétrospective, l analyse des risques financiers, la dématérialisation des échanges de données (titres de recette, états de paye), Le département de Seine Maritime Il a défini dans son axe 3 «Améliorer la chaîne de la dépense et accroître la fiabilité des comptes» une action n 10 intitulée «Mettre en œuvre un processus de fiabilisation des mouvements patrimoniaux». Sur cette fiche action, on trouve un état de l existant, un descriptif de l action, les responsables de l action (du département et du Trésor Public), la démarche/méthodologie, le calendrier de réalisation et les indicateurs de suivi.

54 AXE N 3 VERS LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE La performance peut être définie comme la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d efficacité socio-économique, de qualité de service ou d efficience de la gestion. Par conséquent, la démarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d améliorer l efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l atteinte des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés. La recherche de la performance constitue donc un troisième axe dont il sera intéressant de présenter les différentes étapes. Il est souhaitable que la collectivité veille à susciter la performance et à dresser sa stratégie préalablement. Puis, elle pourra instaurer un contrôle de gestion et favoriser le dialogue de gestion en s accordant sur le niveau des objectifs et des moyens. Parallèlement, se feront la définition des objectifs stratégiques et opérationnels, puis la détermination des indicateurs et l élaboration des tableaux de bord. Dans ce cadre, la comptabilité analytique se développera. A terme, avec la mise en œuvre de tous ces outils, la collectivité pourra établir le projet annuel de performance avec les unités opérationnelles et évaluer les politiques publiques.

55 SUSCITER LA PERFORMANCE Susciter la performance regroupe de manière systémique l ensemble des thèmes qui seront abordés dans les fiches suivantes. Elle est intrinsèque à toute démarche de modernisation et d amélioration de la gestion publique locale. Définition La performance est la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d efficacité socioéconomique, de qualité de service ou d efficience de la gestion. La démarche de performance ou le pilotage par la performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d améliorer l efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l atteinte des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés. Aussi, le but est-il de passer d une logique de moyens à une logique de résultats concrets obtenus grâce à ces dispositifs. Caractéristiques La mesure de la performance se fait sur la base d indicateurs (cf. Fiche Déterminer les indicateurs) visant à rapprocher le contrôle de gestion (cf. Fiche Instaurer le contrôle de gestion) et l évaluation (cf. Fiche Evaluer les politiques publiques.) L économie renvoie aux frais engagés et est le fait d utiliser les ressources disponibles au meilleur prix. L efficacité, qui peut aussi correspondre à un niveau de qualité, est le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs fixés. L efficience est le rapport entre les résultats obtenus et les ressources utilisées pour les atteindre. La notion de gestion de performance désigne une série de processus, de techniques et de méthodes qui facilitent l identification d objectifs et l évaluation des progrès accomplis en vue de la réalisation de ces derniers. Conditions de mise en œuvre Différentes définitions, même si elles sont complexes, sont préalables à la démarche et nécessitent une réponse précise : 1. Quel sens donner au concept lui-même? 2. Quelle définition de la performance attendue? 3. Quelles sont les modalités d obtention de celle-ci? 4. Quels seront les critères et les indicateurs de mesure de la performance?

56 Il est indispensable d agir sur plusieurs axes de manière concomitante en : - Orientant la gestion vers des résultats prédéfinis lors de l élaboration des objectifs et des indicateurs ; - Repérant les leviers, les foyers d améliorations et les bonnes pratiques par des études et des audits ; - S engageant à modifier sa culture, ses modes de fonctionnement et ses méthodes de travail ; - Développant le dialogue et la formation. Il est nécessaire que : - La hiérarchie et les hauts responsables politiques s engagent en faveur du processus rationnel de planification des stratégies et des services (cf. Fiche Impliquer les élus). - Les dirigeants et le personnel participent à la définition et s approprient les enjeux de cette mise en œuvre (cf. Fiche Impliquer les ressources humaines). - La performance se concentre sur un nombre de priorités limité. Enfin, la mutualisation des données à un niveau plus global que celui de la collectivité concernée est intéressant pour communiquer de manières formelle et informelle sur les bonnes pratiques et ainsi les généraliser ( cf. Blog LOLF et Collectivités Locales bientôt en ligne ). Il faut associer les différentes logiques des diverses professions possibles qui abordent les questions de performance dans les collectivités locales et plus généralement dans le secteur public. La sphère politique constitue une particularité par rapport au secteur privé. Le schéma ci dessous présente la performance intégrée et les axes d enrichissement du concept de performance de l organisation publique.

57 Avantages La gestion de la performance est essentielle au bon fonctionnement des organismes publics car : si les résultats ne sont pas mesurés, on ne peut pas distinguer les réussites des échecs ; si les réussites ne sont pas identifiées, on ne peut pas les valoriser ; si les réussites ne sont pas valorisées, on sous estime probablement des échecs ; si l on ne voit pas les réussites, on ne peut pas les diffuser ; si l on ne voit pas les échecs, on ne peut pas les corriger ; seuls des résultats démontrables permettent d emporter l adhésion du public ; ce qui donne lieu à une mesure a posteriori a davantage de chance d être bien réalisé. La gestion par la performance offre l avantage : d obtenir une meilleure efficacité par le contrôle et la réalisation d économies d échelle ; d avoir une plus grande lisibilité des politiques choisies, justifiées et menées ; d optimiser l adéquation entre les temps passés à la réalisation des objectifs et les impacts constatés ; d identifier les bonnes pratiques et de ne retenir que ce qui fonctionne ; d établir des comparaisons ; de disposer d informations à l attention des usagers et du grand public. Précautions - Veiller à accompagner la démarche par une révision de l organisation de la prestation des services ; - Porter une attention aux facteurs externes ; - Surveiller le coût en temps qui peut s avérer onéreux ; - Certaines actions, telles que les enquêtes de satisfaction doivent être réservées aux programmes où la perception subjective de la population doit être prise en compte ; - La performance ne recouvre pas uniquement le fait d être en conformité avec les lois et les règlements.

58 DRESSER LA STRATEGIE La stratégie est un préalable nécessaire pour la collectivité qui veut définir des objectifs et des indicateurs. Elle est indispensable à toute introduction d une démarche de performance dans la collectivité. Définition Sur la base d'un diagnostic préalable, la stratégie est le choix des moyens et l articulation des ressources associées pour les années à venir qui se traduisent par des objectifs. Elle fonde le choix des priorités de l'action publique sur un diagnostic d'ensemble de la situation tenant compte de ses finalités d'intérêt général, de son environnement, des attentes exprimées et des moyens disponibles. Caractéristiques La stratégie n est pas un grand plan de réforme conçu par une petite équipe de direction dans le secret et qu il s agirait ensuite de transmettre aux différents responsables hiérarchiques pour exécution. C est une construction progressive qui aura d autant plus de chances d être mise en œuvre qu elle aura été appropriée largement par les principaux acteurs. Toutes les stratégies ne font pas l objet d un consensus mais il n en reste pas moins que le processus d élaboration est une construction dans lequel le sommet donne des impulsions, des orientations et dans lequel les responsables et les équipes en charge des différents domaines d activité et les centres de responsabilité apportent : leur connaissance des réalités du terrain ; leurs propositions de plans d actions venant nourrir ces orientations ; une contribution pour le déploiement de la stratégie au sein des différents niveaux hiérarchiques en les ajustant aux différents contextes rencontrés. Elle nécessite des travaux qui ne peuvent être répétés tous les ans et s'inscrivent dans une démarche de long terme. Conditions de mise en œuvre L expression d une stratégie va généralement être constituée de plusieurs volets : 1. Une intention stratégique déclinée au niveau des différents domaines d activité de l organisation. Elle exprime l ambition que se donne la collectivité pour les années à venir. Elle fixe un cap à tenir. Son expression peut être plus ou moins développée dans sa forme, mais, sur le fond, elle vise à expliciter ses valeurs essentielles et à donner à l ensemble des acteurs une vision ambitieuse de ce que sera la collectivité dans le futur. Une intention stratégique doit être suffisamment ouverte pour avoir une stabilité dans le temps et laisser une marge d adaptation dans sa mise en œuvre, mais suffisamment précise pour pouvoir se traduire en objectifs et en plans d actions. Elle s appuie sur une analyse des attentes des différents interlocuteurs de l environnement et sur une prise en compte de la coordination que l on souhaite établir avec les projets qu ils entendent mener à bien. 2. Des plans d actions stratégiques. Ils regroupent les différentes actions qui ont été choisies pour atteindre les objectifs préalablement fixés. Ces plans d action sont souvent organisés sous forme de projets stratégiques ayant des objectifs, des moyens, des dates de réalisation attendue, un ou des responsables, un système de pilotage. 3. L identification des incertitudes stratégiques Elle amène à expliciter les risques économiques, sociaux, techniques, d image vis à vis de l opinion publique que comporte la stratégie retenue.

59 Avantages La présentation de la stratégie permet d'expliquer la cohérence globale des objectifs retenus et de justifier leur choix ; Elle permet de confronter les idées alternatives des modes d'action et d'organisation avec les services opérationnels ; Sa communication est un facteur d'adhésion de l'ensemble des acteurs. Précautions - Une véritable intention stratégique doit correspondre aux préoccupations réelles et actuelles des élus et doit être partagée par les principaux acteurs de la collectivité ; - Lors de la mise en œuvre des plans stratégiques, les actions peuvent rencontrer des obstacles. Elles comportent des risques qu il s agit de soupeser pour voir si la collectivité est prête à les prendre et qu il s agit de repérer dès le départ pour ensuite les piloter ; - L expression des orientations peut être très aisée à obtenir dans certains contextes et plus délicate lorsqu il s agit de domaines fluctuants, incertains. Faute d expérience, il peut être difficile pour les élus d arrêter une position ayant une certaine permanence (par exemple, lors de l utilisation de nouvelles technologies ou de méthodes dont l'effet est a priori difficile à prévoir) ; - Un manque d expression d orientations peut provenir d exigences contradictoires des interlocuteurs et de désaccords entre les acteurs concernés sur la direction qu il convient d adopter ; - Eviter de faire des objectifs des pièges pour ceux qui s y engagent : il convient, au niveau des élus, de communiquer très clairement et de montrer dans les actes de direction que si l on demande aux collaborateurs de s engager sur des objectifs, on leur accorde également un certain droit à l erreur, à condition qu ils tiennent la direction rapidement informée des difficultés éventuelles qu ils peuvent rencontrer ; - Dans les cas où il semblerait difficile d expliciter a priori des objectifs, on pourra commencer de manière pragmatique à mettre en place des mesures de résultat sur des points dont chacun s accorde à les considérer comme importants et / ou susceptibles d améliorations, pour en venir progressivement à engager une démarche de dialogue sur les résultats qui permette d expliciter les points sur lesquels il n était pas évident de s exprimer a priori.

60 Exemples Le département de la Mayenne Pour améliorer la performance de l action du département, la Mayenne a mis en place une segmentation stratégique autour des enjeux du développement du territoire suite à une prospective et à un diagnostic préalable. La collectivité a défini des priorités publiques, des missions et des programmes. La région Picardie La région Picardie, dans son débat d orientation budgétaire 2007, a établi une rétrospective sur les années et une prospective sur les années (scénario d un développement financier soutenable.) Elle a réalisé plusieurs simulations afin de mesurer l impact des futures évolutions de dépense et de recette de la collectivité jusqu en L estimation des dépenses a été réalisée par les directions et services de la collectivité en fonction de l évolution prévisionnelle des politiques régionales. Toutefois le montant de ces dépenses a été modulé afin de tenir compte de plusieurs ratios et indicateurs financiers prudentiels que la collectivité s attache à respecter tels que l encours de dette par habitant, la capacité de désendettement Synthèse des prospectives : Impacts prévisionnels sur les principaux indicateurs clés à l horizon 2010 La Région décide de ne pas moduler à la hausse les taux de TIPP Simulation n 1 : dégradation non soutenable à terme de la situation financière

61 La région Bretagne Le cycle vertueux pour l amélioration du contrôle politique et démocratique de l action publique se présente de la manière suivante : Présentation sur la réforme budgétaire à la région Bretagne, séminaire du Sénat du 22 juin 2006

62 INSTAURER LE CONTROLE DE GESTION Toute collectivité vise à être performante. Cela signifie d abord qu elle s attache à remplir sa mission en gérant au mieux ses ressources. Le contrôle de gestion qui peut être défini comme étant le pilotage de la performance peut l aider dans cette démarche. Définition Le contrôle de gestion n opère pas une vérification de la conformité à la norme, c est un dispositif interne de recueil d information destiné à améliorer le suivi et la démarche de pilotage de la performance. La circulaire du 21 juin 2001 relative au développement du contrôle de gestion dans les administrations le définit comme un «système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d attribution en vue d améliorer le rapport entre les moyens engagés (y compris les ressources humaines) et soit l activité développée, soit les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixé des orientations. Il permet d assurer tout à la fois le pilotage des services sur la base d objectifs et d engagements des services et la connaissance des coûts, des activités et des résultats.» Le contrôle de gestion est un processus permanent qui intervient en cours d action afin de mesurer en temps réel les résultats du fonctionnement d un service. Il permet à la collectivité de s assurer que les ressources sont utilisées avec efficience et efficacité afin de mieux orienter sa stratégie et de suivre ses objectifs. La fonction contrôle de gestion contribue à activer la formalisation opérationnelle du projet politique. Il se distingue par conséquent de l évaluation par : Sa temporalité : c est une coupe mensuelle, trimestrielle ou semestrielle, alors que l évaluation est une coupe dans le temps ; Son objet : il mesure des produits, alors que l évaluation s intéresse à des effets ; Son champ d action : il s attache à un type de fonction précis sur la base d indicateurs prédéfinis, tandis que le champ de questionnement de l évaluation est ouvert ; Sa finalité : le pilotage est plus opérationnel et plus ciblé que celui de l évaluation.

63 Caractéristiques - Le contrôle de gestion, en tant que pilotage de la performance, est une fonction de management. En effet, il n est pas seulement l objet d une expertise spécialisée assumant la mise en place d outils, il est avant tout un processus de diagnostic des problèmes et de dialogue entre responsables opérationnels sur les résultats à atteindre et la façon d y parvenir dans les meilleures conditions. - La création de la fonction contrôle de gestion n obéit à aucune contrainte législative ou réglementaire. - Le processus est continu, concerne l ensemble de l organisation et utilise les systèmes d information. Conditions de mise en œuvre - La cellule contrôle de gestion s articule selon une double logique, descendante et ascendante : le contrôle de gestion est conçu comme une interface. Elle assure la remontée des mesures et de l évaluation à l intention de la direction générale, elle s appuie sur les services pour assurer la fiabilité et la pertinence des mesures. - Les contrôleurs de gestion internes ont un double lien de dépendance au sein de la structure (services opérationnels et direction) et choisissent eux-mêmes les outils les plus pertinents à mettre en œuvre. Le directeur financier et le contrôle de gestion est le garant de l utilité de la démarche et de son utilisation opérationnelle. - Les outils classiques du contrôle de gestion sont notamment la comptabilité analytique, la définition d indicateurs et tableaux de bord, le suivi du plan pluriannuel d investissement (PPI) - Les nouveaux concepts utilisés sont la méthode ABM / ABC (activity based management / activity based costing), BSC (balanced score card), le cadre d autoévaluation de la fonction publique (CAF), le dialogue de gestion. - Le succès d une démarche de contrôle de gestion nécessite qu un certain nombre de conditions soient réunies : Une direction générale impliquée ; Une gestion finalisée, des cycles de gestion bien organisés et des résultats de gestion sanctionnés ; Une information de qualité et un contrôle de gestion interne solide ; Un scénario d introduction progressif.

64 Avantages Concrétisation du dialogue de gestion entre les différents niveaux d une administration. Apport des outils de connaissance des coûts, des activités et des résultats permettant d améliorer le rapport entre les moyens engagés d une part et l activité ou les résultats d autre part. Précautions - Le rattachement hiérarchique de la cellule de contrôle de gestion suscite des interrogations. Elle peut être : Rattachée à la direction générale ; Faire l objet d une direction à part entière pour faire ressortir l aspect transversal de la fonction mais ce choix n est possible que pour une collectivité de taille importante ; Présente dans chaque service, auquel cas les agents sont placés auprès d un «directeur financier et du contrôle de gestion» afin de mettre en avant la proximité entre le contrôle de gestion et les services opérationnels. En l absence de consensus sur le positionnement de la fonction, les avantages retirés à la création du contrôle de gestion peuvent être inférieurs aux inconvénients générés. L arbitrage sur le positionnement traduit en outre de forts enjeux de pouvoirs. - Manque de volonté exprimée ou de stratégie politique : La formalisation des objectifs : elle constitue la pierre angulaire de la démarche du contrôle de gestion. Le décalage existant parfois entre les orientations politiques de l exécutif et les objectifs peut représenter un élément de défiance envers les élus qui, par conséquent, ne sont pas forcément enthousiastes à l idée de formaliser des objectifs clairs, mesurables et réalistes. La quantification des moyens permet certes une certaine transparence des données mais lorsque des déséquilibres apparaissent, la justification est problématique. La communication des résultats fait nécessairement apparaître des écarts avec les objectifs poursuivis ce qui peut créer une insatisfaction, un découragement relatif pour les services et un angle d attaque pour l opposition. - La création de postes de contrôle de gestion, dans l univers très cadré de la fonction publique territoriale, se heurte en pratique à de réelles difficultés : peu de possibilités de recruter au sein de la fonction publique (absence de filières, de formations spécialisées ), difficultés liées à l embauche d agents contractuels

65 Exemples La communauté d agglomération du Muretain Elle a mis en place une cellule de «suivi des activités» chargée d aider les directions dans la mise en œuvre de leurs tableaux de bord ainsi que de leur exploitation, et coordonner l ensemble de la démarche contrôle de gestion de la collectivité. En effet, il est apparu qu un effort d accompagnement de toutes les directions serait utile afin de pouvoir disposer dans les meilleurs délais d outils de gestion construits dans la perspective d aide au suivi et au pilotage des activités de la Communauté. Cette cellule de suivi est composée des référents «contrôle de gestion» des services fonctionnels : DGS FINANCES DRH Direction Générale des Services Rend compte au Président de l activité des services SIG INFORMATIQUE Equipe de Direction Stratégique * Définit la Mission * Valide les étapes d avancement Directeurs assistés de leur Référent Contrôle de Gestion * Définit et propose ses indicateurs avec le soutien de la Cellule de Suivi * Responsable de leur production régulière * Exploite et analyse ses outils * Restitution Restitue le de tableau son tableau de bord de de bord synthèse de à la synthèse Direction à Générale la Direction des Générale Services des et à l équipe Services de Direction Stratégique Cellule de Suivi des activités * Assiste toutes les directions dans la conception des indicateurs, l automatisation de leur production et l exploitation des données * Anime le réseau des référents «Contrôle de gestion» des Directions

66 FAVORISER LE DIALOGUE DE GESTION Définir des plans d action dans la collectivité n a de sens que dans le cadre d une démarche de management par laquelle les responsables font régulièrement le point sur l avancement des actions engagées et sur les résultats obtenus par ces actions. Définition Le dialogue de gestion est le processus d'échange existant entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, relatifs aux volumes de moyens mis à disposition des entités subordonnées et aux objectifs qui leur sont assignés. On parle aussi d animation de gestion. Caractéristiques Le dialogue de gestion permet un pilotage et une gestion concertés des politiques publiques. De la délégation des responsabilités naît le dialogue de gestion dont est gardien et animateur le responsable de programme. A travers le dialogue de gestion, les responsables à tous les niveaux s'entendent sur la déclinaison des objectifs, des moyens et des modes de pilotage. Ce dialogue de gestion s'instaure essentiellement entre les responsables de programme et les responsables opérationnels et entre ces derniers et l'ensemble des services placés sous leur responsabilité. Le dialogue de gestion s attache à identifier les leviers d action dont dispose l équipe projet pour tenir ses objectifs et choisir les plans d action à mettre en œuvre dans ce but. L'objectif de ce dialogue de gestion est de faciliter la participation et le goût de l'initiative de chaque agent et ce, à tous les niveaux de responsabilité et à tous les niveaux d'implication.

67 Conditions de mise en œuvre Pour garantir la déclinaison effective des libertés et des responsabilités nouvelles accordées aux gestionnaires et obtenir un pilotage souple et cohérent des politiques publiques, le dialogue de gestion et la concertation doivent prendre le pas sur les logiques bureaucratiques. L organisation de l animation de gestion implique des réponses aux questions suivantes : - Qui sera le responsable en charge du dialogue? Identifier le «pilote» qui doit disposer d une certaine autorité et indépendance vis à vis des différentes parties ; - Comment va être composée l équipe de pilotage du processus? Réunion des représentants des différentes activités qui doivent être assez proches du terrain et avoir suffisamment de recul ; - Pour quel objet? Analyse des réalisations, recherche des causes de problèmes, présentation de plans d action, actualisation des prévisions - Selon quels rites? Conduite de réunions, présentations et explications données par chacun ; - Avec quelle périodicité va s organiser ce dialogue de gestion? Il faut nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux de responsabilité. Autrement dit, le nouveau cadre de gestion implique la mise en œuvre d'un dialogue de gestion favorisant l'expression des acteurs les plus proches du terrain et la diffusion des bonnes pratiques. Le contrôle de gestion vient nourrir et objectiver ce dialogue. Pour résumer, les conditions de réussite du dialogue de gestion impliquent : Une chaîne de responsabilité resserrée ; Un dispositif de contrôle de gestion ; Un exercice de comparaison des performances (grâce aux indicateurs) ; L association des personnels. Le dialogue de gestion peut être organisé par le biais notamment d'une charte de gestion. L'objectif est alors de fixer sur un document unique, de manière partagée par chaque maillon de la chaîne de responsabilité : Les périmètres de responsabilité et d'autonomie de chacun ; Les outils ; Les procédures permettant d'assurer le dialogue de gestion (tableaux de bord, contractualisation des engagements...) ; Les canaux garantissant une circulation fluide et transparente de l'information entre les acteurs. Avantages Le dialogue de gestion s attache à identifier les leviers d action dont dispose l équipe projet pour tenir ses objectifs et choisir les plans d action à mettre en œuvre dans ce but. Il s accompagne d un reporting auprès du comité de pilotage pour rendre des comptes sur le résultat obtenu et proposer à la validation les plans d action permettant de tenir au mieux les objectifs. Capitalisation de l expérience acquise par les différents acteurs concernés. Précautions - L aspect maîtrise des délais est essentiel car un projet dont le délai dérive voit, en général, dériver également son coût. Il faut donc organiser assez régulièrement un dialogue de gestion entre les services pour vérifier que tout se passe bien. - Les responsables et agents doivent être impliqués dans la démarche au risque de ne pas remonter l information nécessaire au dialogue de gestion.

68 Exemples La ville de Bondy Elle a mis en place une fiche d expression des besoins qui permet à un service de correspondre avec un autre. La communauté d agglomération du Grand Toulouse A la communauté d agglomération Grand Toulouse, le dialogue de gestion s opère entre les élus et les directions, les chefs de services et les agents.

69 DEFINIR LES OBJECTIFS STRATEGIQUES ET OPERATIONNELS La stratégie retenue par la collectivité doit être présentée de manière synthétique en structurant autour de quelques orientations les objectifs qui la concrétisent. Pour définir les objectifs stratégiques et opérationnels, il est recommandé de suivre quelques précautions. Définition L objectif exprime ce que l on veut faire. Il formule les orientations à poursuivre et se décline en une ou plusieurs actions. La notion d objectifs est diverse. Elle va de la définition politique de finalités globales au choix d objectifs instrumentaux liés à l utilisation des moyens. Selon la place qu ils occupent dans le dispositif de pilotage de la performance, ils sont soit stratégiques, soit opérationnels. Objectifs stratégiques : Expriment de façon concrète la finalité et les effets recherchés de la politique publique menée ou la qualité érigée des services publics. Ils sont liés à une des orientations politiques assignées à un programme. La finalité rend compte de la pertinence du périmètre du programme ; Doivent être définis en nombre limité pour garantir la lisibilité et l efficacité (environ six par programme) ; Concernent les actions les plus consommatrices de crédits ou celles qui représentent les enjeux de la politique publique jugée la plus importante ; Peuvent se rattacher au programme en général ou à une action du programme en particulier. Il faut distinguer trois types d objectifs stratégiques : - Les objectifs d efficacité socio-économique répondant aux attentes du citoyen ; - Les objectifs de qualité de service intéressant l usager ; - Les objectifs d efficience de la gestion intéressant le contribuable. La déclinaison d objectifs globaux stratégiques en objectifs opérationnels est indispensable à la mise en œuvre des mesures qui permettront l évaluation. C est pourquoi, ils doivent toujours être situés au sommet d une pyramide d objectifs opérationnels. Objectifs opérationnels : Les objectifs opérationnels sont la traduction pour chaque service des objectifs stratégiques du programme. Ils représentent la cible assignée à l action des services définie pour un territoire ou une activité. Ils permettent d organiser la gestion. Objectifs intermédiaires : Définis en amont, ils sont relatifs aux leviers d action mis en œuvre : Les moyens : le volume, le taux de consommation des moyens financiers, humains et organisationnels, leur répartition ; Les activités : le volume, la répartition, la mise en œuvre ; Les produits : le volume ou la répartition.

70 Caractéristiques Communes à tous les objectifs - Etre en nombre limité ; - Représentatifs du programme auquel ils se rattachent : rappeler l enjeu poursuivi et l inscrire dans le projet de la collectivité ; - Etre simple, clair et précis ; - Identifier le public visé ; - Répondre aux attentes du public visé. Propres à chacun d entre eux - Etre imputable aux activités du programme ; - Etre mesurable par des indicateurs chiffrés. Conditions de mise en œuvre - Doivent faire l objet d une réflexion stratégique pluriannuelle et concertée ; - Sont définis par les autorités publiques pour chaque programme ; - Présentation dans une fiche comprenant les éléments suivants : Une définition détaillée, l orientation ; Le cadre municipal, l enjeu ; Un numéro correspondant ; Le(s) service(s) chargé(s) de sa réalisation ; Les résultats attendus (quantitatif et qualitatif) ; Les échéances (date finale et des étapes) ; Les indicateurs ; Le coût global pour l année. Avantages La définition des objectifs offre plusieurs avantages, parmi lesquels : Apporter une orientation pour les décisions et les actions Le simple fait de discuter pour définir les objectifs peut aider à : Clarifier les options Identifier les compromis existants Encourager des réflexions originales sur la meilleure façon d atteindre les résultats souhaités. Clarifier les compétences et responsabiliser les gestionnaires Délimiter, dans le champ de l action publique, des périmètres propres à chacun des acteurs, conformément aux responsabilités. La définition des objectifs permet d identifier, notamment, les rôles spécifiques du politique et du gestionnaire. Evaluer et permettre le contrôle de gestion La définition des objectifs est considérée comme le préalable indispensable à toute évaluation. Cette étape fait partie intégrante de la première phase de toute démarche de gestion des performances. La présence d objectifs fonde les référentiels qui permettent d apprécier dans quelle mesure les buts fixés ont été atteints.

71 En outre, en l absence de formalisation des objectifs, la mise en place d un contrôle de gestion perd une grande partie de son intérêt. Ainsi, l objectif peut être considéré comme la pierre angulaire du contrôle de gestion. Selon le schéma balistique, des objectifs clairs sont assignés à une action publique, qui est dotée de moyens adéquats ; ses résultats sont évalués afin de reformuler les objectifs ou de corriger l allocation des moyens initiaux. Précautions - Le maximum de précision dans la définition des objectifs pour permettre l évaluation postérieure. Il est plus facile d évaluer des politiques clairement finalisées ou des programmes assortis de leur propre système de mesure. L évaluation s intègre alors aisément dans le cycle de l action. En l absence d objectifs explicites, l évaluation est conduite à identifier les objectifs qui ont guidé l action. Dans la pratique, les choses ne sont pas toujours simples car il existe des politiques dont les objectifs sont : complexes ; généraux et ne se prêtent pas à la mesure. - Le schéma balistique est de moins en moins répandu car : Il ne tient pas compte de l ambiguïté des préférences. Les acteurs veulent souvent des choses contradictoires. L action a alors tendance à précéder la formulation des choix, voire à les créer. - La formalisation des objectifs reste un exercice délicat qui présente des risques politiques importants.

72 Exemples La ville de Bondy La réalisation des objectifs est confiée aux directeurs de pôle ou d unité, c est-à-dire au responsable de programme. Il est conseillé qu il fournisse plusieurs annexes à chaque service gestionnaire pour l année considérée : - Le tableau de synthèse des actions par objectif signé par le directeur de pôle et l élu ;

73 - Les fiches objectifs ;

74 La région Bretagne Une fiche décline les objectifs par programmes et par actions.

75 DETERMINER LES INDICATEURS Une fois les objectifs clairement définis, il est nécessaire d y associer des indicateurs pour le suivi régulier des actions mises en œuvre en vue d atteindre la référence souhaitée. Définition Outils d évaluation de la performance, les indicateurs permettent de mesurer le niveau d activité, d efficacité, d efficience, d économie, de qualité, de délai et ainsi de rendre compte de l impact d une action sur l aspect financier, qualitatif, quantitatif, etc. C est une représentation chiffrée de l objectif défini à différents niveaux et mis à jour à intervalles déterminés. Caractéristiques Indicateur stratégique : c est celui qui permet de suivre les objectifs définis au niveau stratégique liés à une orientation politique. Indicateur d activité : c est la mesure du volume de travail de l organisme s exprimant en unités. Indicateur de moyens : c est la mesure de la disponibilité, de l affectation, du niveau de consommation des moyens humains, matériels, financiers par exemple pour une activité du service. Indicateur d efficience : c est le rapport entre les réalisations obtenues et les moyens consacrés à l action ou au programme suivi. Indicateur d efficacité : c est le taux d atteinte des cibles. Les résultats montrent-ils que les valeurs cibles des objectifs sont réalisées? Indicateur de qualité : c est la mesure des conditions dans lesquelles a lieu l action du service, c est-à-dire le respect des procédures préalablement déterminées, ou la satisfaction des usagers.

76 Les indicateurs doivent répondre à des critères pour assurer un suivi performant. Critères Questions à se poser OUI NON Liés à l historique de la collectivité et L indicateur prend-il bien en considération les compétences dépendent de la situation initiale propres de la collectivité? A-t-il été coproduit par le personnel? Cohérents avec l objectif auquel il se rattache Pertinents, ils permettent d apprécier les résultats réellement obtenus et de porter un jugement Les données relatives à la performance portent-elles sur les objectifs et buts essentiels de l organisation? L indicateur est-il rattaché à l un des objectifs de l organisation? Reflète-t-il les intérêts de toutes les parties prenantes? Qu en déduit-on des performances de l organisation? Compréhensibles et clairement expliqués Existe-t-il une fiche indicateur standardisée? L indicateur peut-il être exprimé clairement de manière à être parfaitement compris? Est-il défini sans ambiguïté pour pouvoir être recueilli de façon systématique? Disponibles à intervalles réguliers et opportuns Comparables dans le temps (annuellement et infra-annuellement) et dans l espace Immédiatement exploitables par les administrations concernées Pérennes et indépendants des aléas d organisation et du contexte Evolutifs dans le temps Fiabilité incontestable Elaborés à un coût raisonnable Tenant compte des contraintes techniques et du niveau d automatisation des services Vérifiables et pouvant faire l objet d audits pour pouvoir s assurer de sa pertinence et de sa fiabilité Limitant les effets contraires à ceux recherchés Regroupés dans des tableaux de bord L indicateur fournit-il des données en temps utile pour que les actions puissent être engagées? Des données suffisamment régulières pour détecter les changements et engager les actions? Quel est l écart entre l événement et la disponibilité des données? L indicateur peut-il être recueilli plusieurs fois sur un même périmètre? Les indicateurs nécessitent-ils des retraitements pour être utilisés? Changera-t-il en raison d aléas plutôt qu en raison de la performance réelle? L indicateur réagit-il au changement? Montrera-t-il des changements importants dans la performance? L indicateur de la performance est-il suffisamment exact pour son utilisation? A-t-il été vérifié par les spécialistes appropriés? Le coût n est-il pas démesuré par rapport au gain potentiellement apporté par la suite? Le recueil des indicateurs et des données est-il compatible avec l organisation actuelle des systèmes d information? Compte tenu de la documentation, une personne extérieure impartiale pourrait-elle obtenir les mêmes résultats? Existe-t-il de la documentation permettant de valider le processus sur lequel l indicateur repose? L indicateur peut-il être influencé par les actions de l organisation? Pourriez-vous améliorer la performance telle qu elle ressort de l indicateur sans le faire dans la réalité? L indicateur permet-il l innovation ou dissuade-t-il de changer la manière dont un service est rendu? Les indicateurs de la performance sont-ils regroupés en un seul lieu afin de constituer une archive pérenne? Sont-ils présentés et analysés dans les projets et rapports annuels de performance existants?

77 Conditions de mise en œuvre 1. Identifier les objectifs nécessitant un suivi infra annuel, internes aux services et ceux qui feront l objet d une évaluation au final ; 2. Définir les indicateurs associés aux objectifs en concertation avec les acteurs de terrain et les services chargés de la réalisation de l objectif auquel il se rattache. Pour les services délégués, définir des indicateurs de contrôle ; 3. Vérifier la pertinence des indicateurs retenus en les testant sur un échantillon pour éviter les biais (effets pervers) et prévoir un audit de commission pour donner son avis et valider les indicateurs avant leur mise en œuvre ; 4. Définir des normes et des valeurs cibles par rapport à des données internes (historiques ou prévisionnelles) ou par comparaison externe ; 5. Mettre en place les systèmes d information permettant d obtenir et de rassembler au sein de la collectivité les données d origines diverses ; 6. Sensibiliser les agents à leur utilisation (formation.) Les indicateurs font l objet d une fiche de présentation détaillée et pérenne.

78 Avantages L élaboration d indicateurs présente plusieurs avantages pour la collectivité. Ils permettent entre autres de : Disposer d un suivi régulier des actions mises en œuvre. Prendre des actions correctives si les résultats constatés sont différents de ceux attendus lors de l évaluation des écarts. Responsabiliser les personnes chargées de suivre les indicateurs. (cf. Fiche Responsable de programme.) Constituer un support de dialogue homogène entre les services et d une base de communication vers l extérieur. Précautions - Veiller à instaurer une cohérence d ensemble pour que les indicateurs des différents services ne soient pas en contradiction les uns avec les autres. - Si les indicateurs d activité sont les plus simples à établir, ils ne permettent cependant pas à eux seuls d apporter une information pertinente pour la mesure de la performance, ils sont descriptifs. - Plus les aspects qualitatifs jouent un rôle important, plus il faut prendre des précautions. Il est relativement aisé de définir des indicateurs de performance pour les services techniques (distribution de l eau, collecte et traitement des déchets.) Cependant, en raison de la multiplicité des fonctions, de la place de l environnement social, certains autres services (formation, santé, sécurité, culture) sont plus compliqués à appréhender. - Oublier l action et ne se concentrer que sur l atteinte du résultat. Attention à ne pas se focaliser sur l atteinte du seul indicateur en oubliant la qualité de la mise en œuvre. - Sensibiliser les agents pour les inciter à remplir les données de bonne foi est une nécessité. - Pour leur définition, certaines collectivités pourront choisir de recourir à un organisme externe ou de déterminer une démarche progressive en commençant par les programmes politiquement plus stabilisés. - Prévoir un audit de commission. - La comparaison avec des valeurs externes devra se faire avec la plus grande prudence au regard des politiques et objectifs particuliers définis par chaque collectivité et des situations propres contextuelles.

79 Exemples La Communauté d Agglomération du Grand Toulouse Le Grand Toulouse a mis en place de nombreux outils afin de définir et de suivre les indicateurs. Pour chaque programme, des objectifs stratégiques et opérationnels ont été définis auxquels sont associés des indicateurs. Nous prenons ici l exemple de la politique de l habitat. Programme Objectifs stratégiques Indicateurs stratégiques Objectif opérationnel Indicateurs opérationnels Planification de l'habitat Accueil résidentiel des habitants 1) Taux de croissance démographique (source AUAT) 2) Indicateur de pression sur le marché immobilier: évolution des loyers (enquête annuelle AUAT) et des prix de vente (ObserveR) par rapport à la moyenne nationale et aux grandes agglomérations comparables 3) Evolution du nombre de demandeurs inscrits au groupement départemental HLM 4) Evolution du nombre d'étudiants accueillis en urgence Réserver des zones pour de futurs projets d'habitat et la création de ZAC communautaires Disposer de données fiables et prospectives sur l'évolution du marché immobilier de l'agglomération 1) Surface (en m2) constitués en réserve foncière (en stock) 2) Surface affectée à l'habitat dans les ZAC (en %) 3) Nombre de servitudes de mixité sociale dans les PLU communaux 1) Données territorialisées sur l'évolution du marché immobilier 2) Pertinence du sujet du colloque annuel organisé par Obsever pour le Grand Toulouse

80 Pour suivre la réalisation des indicateurs, il est souhaitable d élaborer des tableaux de suivi comparant la réalisation et la prévision comme les exemples ci-dessous le montrent : La Communauté d Agglomération du Muretain Voici l exemple des indicateurs associés aux activités du service petite enfance. Multi accueil Gestion des inscriptions en crèche Relais d assistantes maternelles - Nombre de personnes sur liste d attente - Nombre de places - Effectif des 0-3 ans par commune - Nombre d enfants inscrits - Nombre de places vacantes - Nombre de places théoriques en septembre - Nombre d heures contractualisées en année civile - Nombre d heures réelles de présence - Taux de remplissage pour l année scolaire - Seuil d exclusion - Coût par place - Répartition des heures - Nombre d assistantes maternelles - Familles passées par le RAM - Liste d attente ayant refusé le RAM - Coût de l activité

81 ELABORER LES TABLEAUX DE BORD Les tableaux de bord sont des outils utiles à la mise en œuvre d une démarche de pilotage. Ils doivent former un ensemble adapté aux besoins de chacun et cohérent dans son orientation générale et dans son contenu, fournissant un langage commun de gestion aux différents acteurs de la collectivité. Définition Le tableau de bord est un ensemble d indicateurs peu nombreux conçus pour permettre aux gestionnaires de prendre connaissance de l état et de l évolution des systèmes qu ils pilotent et d identifier les tendances qui les influenceront sur un horizon cohérent avec la nature de leurs fonctions (Henri Bouquin «Le contrôle de gestion» 2003). C est un outil de pilotage qui souligne l état d avancement dans lequel se trouve le processus afin de permettre au responsable de mettre en place des actions correctives. Caractéristiques Il existe deux types de tableaux de bord : - Destiné au reporting, servant à rendre des comptes sur les résultats obtenus et à dialoguer entre niveaux hiérarchiques (et souvent aussi entre fonctions). Il contient l ensemble des indicateurs stratégiques ainsi que les indicateurs opérationnels les plus pertinents pour apprécier de l adéquation de l action à l objectif stratégique. C est une vision verticale des résultats. - Destiné au pilotage du service, permettant de suivre l avancement des plans d action et les résultats obtenus par ceux-ci (contribution aux résultats de l entité). Ces derniers ont vocation à rester en diffusion interne à la collectivité. La vision donnée est multidimensionnelle. Un tableau de bord utile contient généralement 4 éléments essentiels : - un tableau rassemblant les indicateurs pertinents ; - un graphique pour présenter l information la plus représentative des données du tableau ; - un commentaire clair, précis et concis donnant des indications sur les actions achevées, en cours, et à venir ; - un encart de références avec les coordonnées de l émetteur et les sources utilisée ; Une bonne conception implique : - une qualité des données ; - une limitation à l essentiel ; - une présentation lisible et interprétable, accessible à ses destinataires qui ne sont pas forcément des techniciens des chiffres ; - une mise à jour périodique régulière adaptée aux besoins ; - qu il soit évolutif c est-à-dire qu il prévoit des modalités d actualisation ; - un raisonnement en termes prévisionnels en pensant toujours à l adaptation aux évolutions futures et en ne se contentant pas d accumuler des informations sur le passé ; - une restitution à faibles coûts et dans des délais corrects permettant la fonction d alerte ; - un climat de confiance et une adhésion à l outil sont essentiels.

82 Conditions de mise en œuvre La construction des tableaux de bord peut se faire selon différentes méthodes, plus ou moins centralisées ou décentralisées : 1. Démarche de bas en haut ; construction de tableaux de bord opérationnels, service par service, projet par projet : - Que produit le service tant en quantité qu en qualité : définition des mesures de volume d activité, de qualité de service rendu et d efficience au niveau des différentes activités du service ; - Combien coûte-t-il et combien coûtent ses différentes activités et ses différentes ressources : définition des mesures de coût permettant de s assurer d une bonne gestion des ressources ; - Quels sont les objectifs poursuivis : définition des mesures d efficacité permettant d assurer un pilotage des impacts, des résultats de l action menée. 2. Démarche de haut en bas ; on part d objectifs stratégiques définis au niveau central pour déployer ces objectifs dans les différents services : - Expliciter les objectifs stratégiques du service ; - Associer des indicateurs de résultat à ces objectifs ; - Identifier les principaux processus et projets en œuvre dans le fonctionnement du service et présentant des enjeux significatifs ; - Déployer les objectifs stratégiques sur chaque processus et projet et donc définir des objectifs par processus et projet ; - Construire avec les acteurs concernés des plans d action par processus et projet ; - Associer à ces plans d action des indicateurs de résultat et de suivi de leur avancement ; - Construire à partir de ces éléments le tableau de bord du service et celui de chacun de ses processus et projets ; - Compléter la démarche en construisant les tableaux de bord des unités du service, en reprenant ceux des indicateurs précédents concernant l unité et en y ajoutant les indicateurs utiles au pilotage de l unité. Exemple de réseau de tableaux de bord Indicateurs propres Tableau de bord direction Remontée Remontée d indicateurs agrées ou non Tableau de bord processus Contribution des unités au processus Indicateurs propres Tableau de bord unité Indicateurs de compte rendu au niveau N+1 Indicateurs locaux Avantages Communs : Donne une vision multidimensionnelle de la performance ; Donne une dimension prévisionnelle ; Dote l organisation d un «système d information» ; Permet d apprécier la délégation du pouvoir ; Permet à chaque responsable d une unité de gestion de disposer d indicateurs synthétiques et de prendre des mesures correctives ; Prend tout son sens dans le cadre d une démarche d animation de gestion qui le fait vivre, le rend opérationnel en en faisant le cadre d un dialogue de gestion riche et régulier entre niveaux hiérarchiques et autres entités concernées.

83 Propres à la démarche de bas en haut : Démarche concrète qui permet d aboutir à des résultats assez rapidement, ce qui renforce sa crédibilité ; Implication forte, dès le départ, des responsables de terrain ; Démarche souple qui peut se déployer progressivement sur une base peu contraignante ; Réduction des dysfonctionnements identifiés lors de la collecte des informations et reconnus comme tels par les responsables locaux ; Elle ne nécessite pas vraiment d expression préalable d objectifs généraux ou de priorité à donner à tel secteur aux dépens de tel autre. Propres à la démarche de haut en bas : La démarche a le mérite de mettre l accent sur le pilotage des impacts, des résultats de l action menée, donc sur l efficacité de l action publique. Précautions Communes : - Attention à ne pas se perdre dans trop de détails ; - La manipulation des indicateurs ; - Utilisé en tant que simple outil, l intérêt du tableau de bord demeure limité ; il n est qu un moyen mais un moyen indispensable d une démarche de pilotage ; - Il convient de veiller à ne pas mener la démarche tableaux de bord de façon trop cloisonnée, trop interne à chaque service. Propres à la démarche de bas en haut : - La démarche ne permet pas de piloter des politiques d ensemble nécessitant l action conjointe de plusieurs services, puisqu elle raisonne service par service ; - Elle peut même encourager le cloisonnement ; - Elle privilégie la maîtrise de l efficience de l action, parce que c est le plus facilement mesurable ; si celle-ci est à l évidence une préoccupation importante, il n en reste pas moins que, dans certains cas, il sera plus prioritaire de réorienter les finalités de l action. Propres à la démarche de haut en bas : - Elle nécessite une expression initiale des priorités ; - Elle peut être perçue comme technocratique et avoir des difficultés si l on ne prend pas les précautions nécessaires, à trouver son ancrage dans la réalité des opérations ; - Elle bouscule quelque peu les modes de fonctionnement hiérarchiques car elle travaille de façon transverse par processus et par projet.

84 Exemples La ville de Meaux Elle utilise des tableaux de bord avec des codes couleurs : exemple de la Direction des Espaces Verts (EV) La Communauté d Agglomération du Grand Toulouse Exemple d un tableau de bord récapitulant plusieurs données et permettant une vision très rapide de la tendance par les pictogrammes colorés.

85 ETABLIR LE PROJET ANNUEL DE PERFORMANCE AVEC LES UNITES OPERATIONNELLES Le processus de suivi de la gestion est indispensable pour connaître les résultats obtenus par la collectivité dans sa démarche de performance. Le projet annuel de performance est donc un préalable à cette vérification. Il permet en outre de contractualiser les engagements de la collectivité. Définition Le projet annuel de performance (PAP) est un document annexé au budget et présentant les objectifs des politiques publiques des collectivités et les résultats attendus mesurés au moyen des indicateurs. Il s agit d un engagement sur les résultats. Il présente les objectifs stratégiques et les cibles chiffrées pour les indicateurs stratégiques qui leur sont liés ainsi que les objectifs opérationnels les plus significatifs. Caractéristiques Ce document expose les raisons des choix stratégiques effectués, explicite les objectifs visés, les indicateurs sélectionnés et leur méthode de construction, de manière à faire clairement apparaître les stratégies élaborées et à mesurer l efficacité des actions entreprises. Le projet annuel de performance pourrait être présenté devant l assemblée délibérante afin d enrichir le débat d orientation budgétaire d une annexe explicative par politique. En fin d exercice, le compte administratif est enrichi par un rapport de présentation rénové reprenant les objectifs et les indicateurs sur plusieurs années. Il permet d analyser les réalisations des services et permet de comparer les prévisions annuelles et pluriannuelles à leur niveau de réalisation. Il s agirait d un rapport annuel de performance (ou RAP) réalisé par chaque direction en fin d exercice qui rapporterait les résultats annuels aux prévisions budgétaires des PAP. RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCE

86 Conditions de mise en œuvre Le projet annuel de performance pourrait comprendre les présentations suivantes : 1. Une présentation générale de chaque programme de la politique publique comprenant : - Les finalités politiques du programme ; - L environnement institutionnel et réglementaire du programme ; - Les acteurs du pilotage du programme ; - Les modalités de gestion et les opérateurs impliqués ; - L ensemble des actions. 2. Une présentation détaillée sous forme de tableau des résultats obtenus par programme rappelant : - Dans la première partie du tableau : L ensemble des programmes ; Les objectifs stratégiques poursuivis ; Leurs indicateurs de mesure dont le choix est justifié. - Dans la seconde partie du tableau : Les enjeux opérationnels des actions et les crédits correspondants ; Leurs objectifs opérationnels et leurs indicateurs de mesure ; Les actions accomplies ; Les résultats obtenus les années précédentes et ceux attendus pour l année à venir. 3. Une présentation des partenaires. Chaque programme présente une liste des opérateurs extérieurs à la collectivité qui participent à la mise en œuvre du programme et qui bénéficient de subventions, de participations ou d une aide indirecte de la collectivité. Chaque opérateur fait l objet d une présentation et de son lien avec le programme : son statut juridique, sa mission, le nombre de salariés, le montant de son chiffre d affaires et de l aide directe ou indirecte apportée par la collectivité, les objectifs affichés et les résultats obtenus sur un horizon pluriannuel mesurés par des indicateurs pertinents et justifiés. 4. Une présentation par coût complet ou semi-complet. Une dernière partie analyse les coûts des différentes actions pour consolider l ensemble des moyens mobilisés directement ou indirectement par politique. Un graphique peut indiquer la répartition des crédits afin de mettre en évidence les principaux enjeux budgétaires de chaque politique publique. Il convient de choisir et de préciser le périmètre des coûts inclus (salaire des agents, subventions, etc.). Ce sont les services eux-mêmes (les unités opérationnelles) qui participent à l élaboration des PAP.

87 Avantages Cette démarche de performance permet un pilotage plus fin des politiques publiques de la collectivité et se concrétise au sein des services par la mise en place d un ensemble d outils de pilotage et d aide à la décision pour les responsables ; Enrichissement du débat d orientation budgétaire ; Par cette «contractualisation» des objectifs, la direction et les directions générales vérifient plus facilement que les actions sont en adéquation avec les orientations stratégiques de la collectivité ; Le PAP implique un dialogue de gestion entre les différents acteurs lors de la préparation budgétaire ; Justification des crédits au premier euro : montant des crédits par référence aux volumes des activités ou des services rendus et à leur coût moyen unitaire. Précautions - Un logiciel d exécution budgétaire peut être paramétré afin de suivre l exécution du PAP ; - Les unités opérationnelles doivent être associées à l élaboration des projets annuels de performance.

88 Exemples La communauté d agglomération Grand Toulouse Elle a mis en place un système de projet annuel de performance avec, en fin d exercice, un bilan annuel de performance (BAP) qui rapporte les résultats annuels aux prévisions budgétaires des PAP. Chaque BAP est versé au rapport du compte administratif (RCA). La ville de Meaux Dans sa charte de fonctionnement de l application des principes de la LOLF, la ville a défini le projet annuel de performance ainsi que son contenu comme suit : «I. Le projet annuel de performance Le projet annuel de performance (PAP), rédigé par le responsable de programme, précise les actions du programme, les objectifs et les résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d indicateurs précis. Pour chaque objectif sont proposées des actions permettant sa réalisation. Autant que faire se peut, les objectifs proposés doivent être tant des objectifs de meilleure gestion que des objectifs de politique générale de la Ville. Ils peuvent utilement être complétés par le Directeur Général des Services. Le PAP contient un document identifiant l ensemble des coûts du programme, identifiés par la Direction des Finances. Trois types de dépenses sont identifiés : les dépenses de fonctionnement (hors personnel), les dépenses de personnel et les dépenses d investissement. III. L évaluation finale du programme L évaluation du programme, par le comité de suivi, se fait en fin d exercice notamment à l appui du rapport annuel de performance (RAP) rédigé par le responsable de programme. Le RAP est une présentation structurée des tableaux de bord de l exercice accompagnés de graphiques et de commentaires. Il présente également les réalisations budgétaires du programme, dressées par la Direction des Finances. [ ]»

89 DEVELOPPER LA COMPTABILITE ANALYTIQUE La mise en place d une comptabilité analytique permet une meilleure connaissance des coûts et est ainsi un outil pertinent et permanent dans la démarche de recherche de la performance, de prise de décision et donc d optimisation du pilotage des politiques publiques. Définition La comptabilité analytique ou comptabilité de gestion est un outil dérivé de la comptabilité générale qui consiste à classer les dépenses de la collectivité selon des familles homogènes de destination et à analyser le total de ces dépenses sur ces catégories. Certaines de ces sections (dépenses des fonctions supports par exemple) dites secondaires sont ensuite reclassées dans les sections sectorielles (dépenses liées à des productions de biens et de services) dites principales selon des clés de répartition. Les résultats obtenus permettent à la fois de fournir des indicateurs globaux de coût des activités mais également des indicateurs plus spécifiques comme des ratios d évaluation de la performance de la gestion ou encore du coût des services. Caractéristiques - Offre une lecture détaillée de l action des services publics et du coût des différentes prestations rendues aux usagers. De pratique totalement volontariste, elle est élaborée le plus souvent autour de «codes gestionnaires» ou de «codes services» qui ont vocation à refléter les centres de coûts qui ressortent de l organisation ; - Aujourd hui réservée à des cas de figures spécifiques, notamment des recherches de connaissances précises de coûts dans des activités de services rendus ou de production de biens ; - Les outils informatiques récents de gestion financière permettent de réaliser un lien direct avec la comptabilité budgétaire ; - Interne et organisée selon les besoins de pilotage des gestionnaires et donc n a pas vocation à être publiée ou normalisée au même titre que la comptabilité générale ; - Pertinente et adaptée à la façon dont la collectivité est pilotée ; - S appuie sur des données communes ; - Quelquefois confondue avec le contrôle de gestion, elle n en est qu un outil. Conditions de mise en œuvre Plusieurs méthodes sont possibles pour mettre en place un suivi des coûts. Le choix de recourir à l une plus qu à une autre va dépendre de l analyse des besoins, d une réflexion sur les usages attendus de cet outil et de la démarche de pilotage retenue. Le critère du coût de la mise en place et de l évolution plus ou moins lourd sera également déterminant au regard des résultats qui en sont attendus. La méthode des coûts standards détermine une norme de coût pour une activité donnée, à partir d éléments du passé, permettant en outre une prévision de la réalisation des crédits lorsque l activité connaît une forte saisonnalité. Cela permet ensuite de mettre en avant des écarts avec ce qui avait été réalisé précédemment. 1. Collecter l information passée ; 2. Etablir des standards de coûts et de prix unitaires (quantités et prix moyens sur une période par exemple) ; 3. Ajuster ces standards aux quantités anticipées ou constatées ; 4. Comparer le réalisé avec la prévision ou le réalisé d une période précédente.

90 La méthode du coût variable permet d imputer à chaque produit ou service les charges variables correspondantes. On peut ainsi déterminer l écart entre le coût variable par produit et le prix demandé à l usager à chaque fois qu il sollicite ce service (exemple du ticket de bus ou d entrée à la piscine). Cela permet de mesurer la contribution de l usager à la couverture des charges fixes. La méthode ABC (Activity Based Costing) Elle permet une vision transversale de la collectivité et non plus seulement hiérarchique, le principe consistant à mettre en évidence les processus et les activités plutôt que la structure. Sa mise en œuvre peut se décomposer de la façon suivante : 1. La réalisation d un organigramme organisationnel. Le processus, ensemble d activités concourant à un même objectif, relève généralement de responsables différents. Ce sont les activités qui consomment des ressources ainsi, pour chacune, un inducteur sera retenu et suivi. 2. Le choix des inducteurs de coûts. Ce sont les événements qui déclenchent l activité par notion de cause à effet. Cet inducteur sera l'unité d'œuvre qui permettra de répartir le coût total de l'activité. (Exemple «une demande d état civil effectuées en Mairie»). 3. Calcul de la somme de chaque inducteur. 4. Calcul du nombre d inducteurs consommés par chaque activité. (Exemple «Production de l état civil».) 5. Détermination du coût de l activité en multipliant le nombre d inducteurs consommés par le coût d un inducteur. La méthode des coûts complets Elle permet de répartir les dépenses indirectes de manière linéaire dans des centres de répartition selon des clefs de répartition (la répartition des dépenses directes ne présentant pas de difficultés), fixées en général par le contrôleur de gestion. Cette variable est appelée unité d œuvre et modélise le comportement des coûts corrélés à l activité. Le calcul du coût de revient d un service public peut se décomposer en plusieurs étapes : 1. L affectation des coûts directs aux objets de coûts considérés : - Soit par l utilisation d une codification analytique - Soit en mettant en lumière les temps rattachés valorisés à un prix horaire de la main d œuvre et en considérant les quantités de matières premières utilisées par leur coût unitaire. 2. Le regroupement des coûts indirects par sections contenant un ensemble de coûts contribuant à la réalisation d un même service ou d une même fonction 3. La définition d une unité d œuvre permettant de mesurer la corrélation entre un volume de réalisation de service et les coûts consommés. 4. La ventilation des coûts indirects en utilisant les unités d œuvres, clés de répartition, pour déterminer un coût complet.

91 Questions que la collectivité doit se poser Quels sont les objets auxquels on veut rattacher les coûts? Quelle proportion des coûts de l organisation rattacher à ces objets? Selon quels axes d analyse va-t-on suivre les composantes de ces coûts? Selon quelle dimension temporelle? Avec quel mode de valorisation des ressources? Etablir un dimensionnement du besoin Réponses possibles - les segments d activité - les produits, les zones géographiques - les centres de responsabilité - les processus et les activités - les équipements utilisés - l heure de travail - une décision ponctuelle ou l ensemble de l organisation - coûts directs uniquement - coûts complets - nature de charge - entité responsable - activité - projet - passé - présent - futur - coût historique avec plus ou moins de mutualisation - valeur de marché - coût standard Avantages A titre rétrospectif et informatif : Connaître les coûts des différentes fonctions et produits et établir des coûts de revient des activités ; Déterminer des bases d évaluation ; Permettre l élaboration d un barème de facturation. A titre prospectif et pour contrôler la gestion : Elaborer des coûts préétablis, suivre, analyser et agir sur les écarts ; Etablir des prévisions de dépenses et de recettes pour l élaboration de budget ; Permettre une plus grande transparence des coûts des actions et des politiques publiques et ainsi d alerter en cas de surcoûts pour chercher à les réduire ensuite ; Contribuer à l instauration d une démarche d amélioration continue et donc de pilotage de la performance ; Attirer l attention des responsables sur l ensemble des ressources nécessaires pour assurer une prestation ; Peut être utilisée dans le cadre de refacturations internes entre les services de la collectivité. Précautions - La particularité de la comptabilité analytique, adaptée aux besoins de chaque collectivité, ne permet pas de comparer les résultats à ceux d une autre collectivité, même d une taille similaire ou d une organisation proche. L outil perd ainsi une partie de son intérêt. - Le risque est de ne pas l utiliser dans le pilotage de l organisation et donc d en faire un outil ponctuel. - La mise en place d une comptabilité analytique a un coût pour la collectivité puisqu elle nécessite un traitement de données de la comptabilité générale. - Les calculs de coûts sont à prendre avec précautions surtout lorsque les coûts directement imputables représentent une faible proportion.

92 Exemples Le département de la Mayenne Le conseil général de la Mayenne présente la comptabilité analytique comme un outil de pilotage pour améliorer l action du département au même titre que les tableaux de bord stratégiques. Le syndicat du Pays Thouarsais Le syndicat du Pays Thouarsais a mis en place une comptabilité analytique. La méthode adoptée est présentée par M. Marc CAULAT de la manière suivante. La première étape a consisté à identifier des services pertinents puis à inventorier pour chacun les éléments de dépenses et recettes. Pour ce qui relève des éléments non imputables directement à un service (carburant, frais de structure), il a été décidé de ne pas utiliser de clés de répartition, souvent arbitraires et rarement mises à jour, mais d'affecter ces dépenses «au réel». Pour cela, deux services ont été créés : Frais de structure et Exploitation (véhicules et personnel). Cette méthode permet de calculer le coût horaire d'un agent (coût moyen indépendant de la structure conjoncturelle (ancienneté, contrat aidé) d'un service ainsi que le coût moyen kilométrique. Il suffit ensuite de répercuter ces prix dans chaque service en fonction des heures et distances effectuées réellement dans l'année. Les définitions des termes de vocabulaire retenues par cette collectivité sont les suivantes : Coût complet : somme de toutes les charges (HT) Coût technique : coût complet - recettes industrielles Coût partagé : coût technique - soutiens des sociétés agréées Adelphe & Eco-Emballages Coût aidé : coût partagé subventions Coût fiscal : montant acquitté de TVA dégrevé de la quote-part du FCTVA Coût résiduel : coût aidé + coût fiscal Coût imputé : ensemble des contributions perçues.

93 EVALUER LES POLITIQUES PUBLIQUES Les collectivités locales interviennent dans des champs de plus en plus étendus, depuis les services publics de la vie quotidienne jusqu aux politiques les plus complexes. Faire face à ces nouveaux enjeux financiers exige des collectivités des outils de connaissance, de prévision et d action appropriés. L évaluation va ainsi de pair avec la montée en puissance et la complexité des politiques publiques locales. Définition La conception de l évaluation fait l objet d âpres débats car la définition peut différer selon les contextes institutionnels dans lesquels elle s exerce. C est avant tout un mode de questionnement, une démarche d analyse de l action publique. Elle s attache à expliciter la mise en œuvre de l action publique, sous ses différentes formes, et les relations entre les objectifs, les moyens et les résultats de cette action. C est un outil de connaissance au service de l action. Le décret du 18 novembre 1998 donne une définition de cette notion. L évaluation d une politique publique consiste à comparer ses résultats aux moyens qu elle met en œuvre, qu ils soient juridiques, administratifs ou financiers, et aux objectifs initialement fixés. Elle se distingue du contrôle et du travail d inspection en ce qu elle doit aboutir à un jugement partagé sur l efficacité de cette politique et non à la simple vérification du respect de normes administratives ou techniques. L évaluation est donc à distinguer du contrôle qui s attache à vérifier la régularité et la conformité à la norme juridique et débouche sur une sanction. Cependant, ces deux notions peuvent s associer car le contrôle contribue de son côté à améliorer la performance et l évaluation a aussi pour finalité d attester la validité des dispositifs mis en place. Elle est aussi complémentaire du contrôle interne et du contrôle externe car tous deux s attachent à mesurer l économie, l efficience et l efficacité de la politique menée. L évaluation vient compléter leurs analyses en explicitant les raisons du succès ou de l échec, en identifiant les effets, en mettant à jour les mécanismes de l action publique. Caractéristiques Toutes les définitions de l évaluation convergent autour du triptyque «Objectifs, moyens, résultats». Ainsi, l évaluation permet d apprécier si une politique publique est : Efficiente : elle évalue le rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats de l action publique. Efficace : elle mesure les résultats obtenus au regard des objectifs et met en évidence les rapports de causalité entre les objectifs, implicites et explicites, et les effets réels des actions publiques. Cohérente dans sa conception et dans son déploiement. La cohérence interne vise l adéquation entre les objectifs assignés à une politique et les moyens qui lui sont alloués. La cohérence externe désigne l adéquation entre l action évaluée et d autres politiques. Pertinente : l adéquation entre les objectifs explicites d une politique et les besoins ou les problèmes qu elle est supposée résoudre. La temporalité de l évaluation. Quel est le moment le plus opportun pour évaluer une politique publique? L évaluation peut être prospective, c est-à-dire ex ante à l élaboration du programme.

94 Dans ce cas, elle peut être rapprochée de l étude d impact car elle a pour objectif d évaluer a priori les effets. Cette méthode permet de : Formuler un diagnostic de départ, Prévoir l adéquation aux besoins du programme envisagé, Définir les référentiels et les outils de mesure qui permettront d apprécier le degré de réalisation des objectifs. L évaluation peut être concomitante, c est-à-dire parallèle à l action. Elle apporte un diagnostic d étape sur les premières phases de réalisation d un programme. Elle est en liaison étroite avec le dispositif de pilotage de l action et permet de définir les réorientations nécessaires pour une réussite optimale. L évaluation peut être rétrospective, c est-à-dire ex post, récapitulative ou finale. Elle vise à mesurer les impacts globaux d un programme étudié jusqu à son achèvement mais il est rare que la politique publique soit totalement achevée. Il s agit souvent de la clôture d une étape de la politique définie. Le caractère rétrospectif est plus ou moins affirmé, selon la période de temps nécessaire pour apprécier la politique évaluée. Conditions de mise en œuvre Pour mesurer l efficience, il est recommandé de se doter d un système d information (cf. Fiche Optimiser les systèmes d information), voire d un contrôle de gestion capable d identifier les moyens alloués à l action que l on souhaite évaluer (cf. Fiche Instaurer un contrôle de gestion). Pour évaluer l efficacité, il est souhaitable que les objectifs soient exprimés clairement, et se prêtent à la quantification (cf. Fiche Définir les objectifs stratégiques et opérationnels). Chaque collectivité peut mettre en œuvre une démarche d évaluation périodique et par politique publique. Pour cela, il est conseillé de prévoir : Une commande d évaluation de l exécutif et une restitution de celle-ci à l exécutif ; Eventuellement, un comité scientifique composé d experts extérieurs à la collectivité désignés par l exécutif, qui émet un avis sur la méthodologie proposée et sur la qualité du document rendu ; La conduite de l évaluation, en étroite association avec les services concernés, en recourant à une personne ressource de la collectivité ou à un intervenant extérieur. Le succès de l évaluation tient à : La capacité et à la volonté des décideurs de poser des questions difficiles ; L indépendance et à l objectivité des évaluateurs ; La crédibilité des méthodes ; La patience à attendre l achèvement d un mode d apprentissage collectif. Avantages Les évaluations remplissent une pluralité de fonctions. L évaluation a une dimension cognitive. Elle donne aux acteurs des éléments de connaissance sur les actions publiques auxquelles ils participent. Ainsi, elle permet de comprendre et d éclairer le processus de mise en œuvre et d obtention de ces effets. L évaluation a une finalité normative. Elle vise à formuler un jugement de valeur sur les politiques publiques analysées. L évaluation a une finalité instrumentale. L évaluation permet de mesurer, ou du moins d apprécier le plus objectivement possible, les effets d une politique publique sur la collectivité. Elle permet ainsi de mieux maîtriser l action et de l adapter à la gestion.

95 La question des finalités renvoie à la question du commanditaire ou du destinataire. Il peut s agir de l exécutif, de l assemblée délibérante, des agents de la collectivité, de l opinion publique, des usagers, des utilisateurs des services publics ou contribuables, ou bien encore du législateur ou de la commission européenne. En relation avec ses missions, les apports de l évaluation sont multiples pour les collectivités qui la mettent en place. L évaluation permet ainsi de : Rendre des comptes aux responsables politiques et aux citoyens sur la manière dont une politique a été mise en œuvre et sur les résultats qu elle a obtenu et ainsi permettre d éviter les fautes ; Améliorer la gestion des services et répartir plus rationnellement les ressources humaines et financières entre différentes actions ; Aider à une bonne identification des besoins et préparer les décisions concernant la poursuite, l arrêt ou la réorientation d une politique ; Contribuer à la formation et à la motivation des agents publics et de leurs partenaires en les aidant à comprendre les processus auxquels ils participent. Précautions La diversité et l ambiguïté des objectifs. Les actions publiques locales ne se présentent pas toujours sous la forme de politiques explicitement formulées et clairement finalisées. Une grande partie de l action des collectivités locales s exprime sous la forme de fournitures de services, pour lesquels les indicateurs de la qualité du service rendu priment sur la formulation d objectifs : entretenir la voirie, tenir l état-civil, collecter les ordures ménagères. Ce mode d intervention se prête aisément à des mesures de performance, sans pour autant donner lieu à la formulation d objectifs stratégiques. L évaluation doit s accommoder du flou des objectifs, ou de la juxtaposition d objectifs issus de compromis et de négociations, et de systèmes d action hétérogènes. Distinguer les fonctions de contrôle et d évaluation. Les missions de contrôle et d évaluation ne doivent pas être confiées aux mêmes personnes car ce sont deux notions différentes qui n utilisent pas les mêmes procédures et n appellent pas les mêmes exigences Le recueil et le traitement de l information peuvent constituer une difficulté. L évaluation a besoin de données financières, physiques, statistiques, issues d un dispositif d information permettant une mesure de l activité du système administratif qui sert de support à l action. Ces données sont indispensables pour apprécier les moyens mis en œuvre et établir des comparaisons dans le temps et dans l espace. Les objectifs opérationnels doivent être assortis d indicateurs de mesure. L évaluation se heurte souvent à la difficulté de réunir l information pertinente, chacun des acteurs ne maîtrisant qu une partie du dispositif. Or, l information doit être homogène et fiable. Il ne peut y avoir d évaluation sans un système d information et de mesure capable de rendre compte de l atteinte des objectifs fixés. (cf. Fiche Optimiser les systèmes d information.) Ce suivi des activités, des moyens et des coûts peut être permanent ou, au contraire, spécifiquement recueilli pour l évaluation. La diversité de la notion de résultats. La notion de «résultat» de l action publique auquel l évaluation fait référence recouvre des réalités fort différentes selon que l on considère les seules activités administratives ou les effets sur la société des actions publiques. Les réalisations ou produits correspondent à l activité administrative courante : consommation des crédits, produits et services offerts. Ces questions relèvent du contrôle de gestion. Ces données sont le plus souvent insuffisantes pour l analyse de l efficacité. Les résultats correspondent aux changements induits par l activité analysée et qui permettent de s assurer que l objectif a été atteint. La diversité des effets. Les effets sont les conséquences de l action publique qui ne résultent pas nécessairement de ses objectifs. Les effets sont de plusieurs types. Ils peuvent être induits, indirects, prévus ou non, positifs ou négatifs. L évaluation consiste aussi à identifier les effets propres de la politique, en faisant l impasse sur les facteurs qui ont pu influer sur les résultats constatés, tels que les effets d aubaine. L évaluation d actions partenariales. Les politiques locales sont souvent menées dans le cadre de partenariat. Or, en présence d une politique conduite par une pluralité d acteurs, l évaluation rencontre différents types de difficultés.

96 Formuler un jugement global à partir de niveaux de légitimité différents. La complexité du champ, l hétérogénéité des acteurs concernés, l emboîtement des échelons de décision. L articulation entre les différents niveaux est rendue possible par la définition d une pluralité d objectifs. Rendre compte à chacun des intervenants de sa propre contribution. L identification de référentiels de l action publique pertinents, variables selon le niveau de décision concerné, afin de rapporter les résultats aux objectifs de chaque acteur. Il peut être utile de fragmenter les politiques autant que faire se peut pour rendre visible les activités. Le changement culturel L évaluation vient bousculer un certain nombre de représentations qu ont les élus et les décideurs de leur responsabilité politique et de gestion. L évaluation cristallise beaucoup d appréhensions quant à la proximité voire l empiétement réciproque de l expertise et du politique. Cependant, l évaluation permet d aider les élus à la décision, elle est gage de transparence et de pertinence de l utilisation des deniers publics. L évaluation ne doit pas être assimilée à des opérations exceptionnelles et douloureuses, mobilisant des savoirs pointus. Elle a vocation à animer les pratiques et les discours quotidiens de la gestion. Sa place se trouve entre le politique et l administratif. L indicateur ne doit pas être le seul critère d évaluation. Il ne faut pas se focaliser sur les indicateurs car cela pourrait engendrer un effet premier de la classe en se fixant exclusivement sur un indicateur à suivre et pas assez sur la mise en œuvre d un programme dans les services. En outre, il peut y avoir des services qui participent à la performance sans agir directement au niveau des indicateurs. Il faut par conséquent préférer une évaluation en fonction de la gestion, du management des ressources humaines, en utilisant différents critères de qualité pertinents.

97 Exemples La région Bretagne Dans le budget 2007, la région Bretagne a voté une dixième mission consacrée aux «Etudes et évaluations» se composant d un unique programme numéro 1001 intitulé «Mieux comprendre et mieux évaluer pour bien décider» dont les objectifs sont les suivants : 1. Développer les capacités prospectives du Conseil régional 1.1. Etablir une programmation pluriannuelle et sectorielle Recenser et évaluer les besoins des services annuellement afin de répondre plus efficacement à leurs attentes et leurs préoccupations Piloter et mettre en œuvre les études et démarches stratégiques La Région a déjà adopté plusieurs projets stratégiques importants et qui ont mobilisé des crédits d étude ; notamment le schéma régional de développement économique, la stratégie régionale d emploi formation, l agenda sera marqué par la poursuite des travaux du schéma régional multimodal des transports et des déplacements, démarche lourde, inscrite dans la durée et qui mobilise largement la région et ses partenaires des transports. 2. Développer la culture et la pratique de l évaluation au Conseil régional Dans un souci de bonne gestion de l argent public, d adaptation permanente des politiques régionales, non seulement aux besoins présents mais aussi aux évolutions de notre environnement, il est essentiel de poursuivre le développement de la Bretagne d une culture commune de l évaluation. L évaluation doit être pour la Région un outil de mesure de l efficacité de ses politiques, de transparence de l action et d aide à la décision pour les nécessaires révisions. En 2007, la Région se fixe un double objectif : - Poursuivre l élaboration des indicateurs de résultats et d efficience sur l ensemble de ses programmes en vue de l écriture du Budget primitif pour Ils devront permettre de suivre l avancement des projets régionaux et d apprécier leur pertinence ou leurs insuffisances. En 2007, une vingtaine de programmes régionaux présentent sous forme d indicateurs des éléments d analyse de la performance de l action régionale. Cette démarche sera poursuivie en 2007 afin que l intégralité des programmes régionaux soit couverte pour les budgets 2008 et suivants. - Continuer à mettre en œuvre des évaluations approfondies de certaines politiques régionales dans la mesure où, dans un monde qui bouge de plus en plus vite, il n est plus envisageable que des politiques perdurent plus de six années sans avoir été évaluées et, le cas échéant, révisées. La Région a engagé en 2006 des évaluations sur des actions en matière de formation professionnelle. En 2007, d autres évaluations pourront être mises en œuvre dans le champ du développement économique et dans le secteur de l environnement. 3. Mise en place d un système d information géographique au Conseil régional

98 AXE N 4 POUR UN PILOTAGE DE LA DEMARCHE ET DE L ORGANISATION INTERNE DES SERVICES Afin d assurer la réussite de la démarche, la structure des ressources humaines des collectivités doit laisser suffisamment de souplesse et pouvoir s adapter à la conduite des politiques publiques définies par chaque collectivité. En effet, c est avec les femmes et les hommes que les améliorations peuvent être menées à bien. Il s agit donc, dans un quatrième axe, d assurer le pilotage global de la démarche et d adapter l organisation interne des services au nouveau mode de fonctionnement. Durant les deux décennies précédentes, les autorités locales se sont de plus en plus inspirées des pratiques du management. Les services publics locaux utilisent désormais des méthodes de management venues du secteur privé. Dans ce cadre, il s agira d impliquer les élus pour impulser la démarche. En parallèle, l instauration d une cellule de pilotage et l adaptation de l organigramme des services permettront de piloter le dispositif de changement. Enfin, l implication des ressources humaines en suscitant l intérêt et la responsabilisation des gestionnaires seront des facteurs clés de succès supplémentaires.

99 IMPLIQUER LES ELUS La mise en place d une telle démarche implique la participation active de l assemblée délibérante et plus généralement de l ensemble des élus de la collectivité. Leur impulsion facilite la coordination notamment par leur contribution dans la définition des orientations politiques constituant les axes stratégiques de l organisation. Définition Impliquer les élus dans la conduite de la collectivité peut revêtir différentes formes telles que l établissement d une relation de proximité avec la direction générale. C est aussi les solliciter dès le début de la démarche pour qu ils définissent, de manière concomitante aux services, la typologie des responsabilités et la forme que peut prendre l organigramme. Caractéristiques - Responsabilise les élus dans la définition des priorités à travers une démarche itérative pour la définition des missions et des programmes. - Les cadres font les propositions et les élus ont toujours le pouvoir décisionnel ultime. Conditions de mise en œuvre 1. Organiser des réunions régulières d information pour notamment examiner ensemble les situations vécues par les citoyens : crises, mouvements, projets associatifs, vie de quartier et ainsi avoir un retour «d expériences politiques». 2. Définir les priorités dans le pilotage de la démarche (changement des systèmes d information, formation du personnel, recrutements, etc). 3. Concevoir en commun des stratégies de proximité. 4. Etudier les différents moyens de motivation et d'implication du personnel de la collectivité locale pour accompagner les actions. Avantages Permet une mise à plat des fonctions de la collectivité lors de la rédaction des fiches programme et ainsi une meilleure identification par les élus des missions de la collectivité. Permet une réflexion stratégique des commissions d élus sur les progrès réalisés, les mesures d amélioration, les pistes d économies lorsque le dispositif d aide n apparaît pas efficace. Précautions - Impliquer les élus nécessite d associer et de solliciter l ensemble de l assemblée délibérante, y compris l opposition pour que la démarche rencontre un succès dans les services. - Impliquer les élus ne suffit pas s il n y a pas une dynamique d ensemble incorporant les agents qui mettront en œuvre le changement.

100 Exemples Le département de la Mayenne Dans cette collectivité les élus sont impliqués dans la démarche car ils président les commissions reflétant strictement de la nouvelle présentation du budget en missions. En outre, la dixième mission «Contrôle interne et coordination» met l accent sur l amélioration des performances et la sécurisation de la gestion de la collectivité. Cette mission est pilotée par la commission de même nom composée de l ensemble des présidents des commissions d étude et présidée par le Président du Conseil Général.

101 La Ville de Bondy Dans son extrait pour le document de cadrage budgétaire de 2007, la Ville de Bondy insiste sur la poursuite du processus budgétaire participatif et développement de la transversalité. Le caractère participatif devra être développé dans l'optique de permettre une meilleure appréhension par tous, avec les élus, du contenu et des enjeux de l année 2007 et de leur traduction en objectifs de service d une part, financière d autre part. Il est important de veiller à ce que les propositions budgétaires résultent bien d'un travail commun organisé à l initiative de chaque Directeur de Pôle avec l'élu du secteur, les responsables de crédits et les services fonctionnels concernés.

102 INSTAURER UNE CELLULE DE PILOTAGE Pour insuffler une dynamique et permettre à la démarche d aboutir, certaines collectivités ont fait le choix d instaurer une cellule de pilotage dans l organigramme de la structure. Cette organisation présente des avantages cependant elle n est pas imprescriptible pour la réussite du dispositif comme le montre le témoignage d autres collectivités. Définition Structure ad hoc constituée de responsables qualifiés, chargés de mener à bien le projet de modernisation de la gestion locale au sein de la collectivité. Le rôle de la cellule de pilotage est de parvenir à la meilleure intégration possible de la démarche, à son déploiement optimal et à une plus grande visibilité. Caractéristiques La cellule de pilotage remplit plusieurs fonctions qui peuvent se décliner de la façon suivante : - La finalisation des objectifs : Définir la stratégie et les objectifs du projet pour la collectivité afin de donner une finalité aux actions qui en découleront et de faciliter la détermination des priorités. Elle explicite les objectifs aux acteurs de façon claire à l occasion de réunions ; - L organisation : Répartir les tâches et les rôles entre les individus et coordonner le dispositif ; - L allocation des moyens : Dans la mesure où les ressources sont limitées, il est d autant plus essentiel de les allouer de la façon la plus pertinente possible, donc en fonction des objectifs et des priorités. En outre, le rapprochement «objectifs-moyens» constitue un travail permanent pour garantir le réalisme des démarches engagées. La cellule de pilotage veillera donc à mobiliser le personnel de façon adéquate et proportionnée ; - L animation : La cellule de pilotage ne commande pas unilatéralement, elle met en place des dispositifs de participation individuelle et collective du personnel ; - Le contrôle (ou le pilotage) : Piloter, suivre, apprécier, mesurer la performance.

103 Conditions de mise en œuvre 1. Les caractéristiques de la cellule de pilotage : Etre à l écoute des agents car au schéma linéaire habituel de la communication qui impose les décisions prises a priori, il est préférable de substituer une conception interactive de la communication qui permet de construire le message conjointement par la cellule et l agent ; L autonomie de la cellule doit être suffisamment grande : elle doit pouvoir choisir ses collaborateurs ; La confiance doit régner au sein de l équipe responsable, elle s appuie d abord sur la reconnaissance de l autre ; L implication de la direction générale des services est recommandée car une politique publique locale est avant tout une politique qu il faudra décliner sous la forme d une stratégie, ce qui exige un minimum de technocratie. Il faudra définir des politiques publiques locales transversales ou intersectorielles. 2. Les fonctions de la cellule de pilotage : Identifier précisément le contexte de la collectivité car il est décisif pour la réussite et permet éventuellement de s emparer des opportunités fournies par ce contexte ; Recenser tous les acteurs concernés par la démarche et cerner quels enjeux celle-ci représente pour eux ; Face à la complexité de la démarche, la cellule de pilotage peut préférer agir par étapes successives en ayant en vue les finalités générales du dispositif ; La démarche ne s inscrit pas dans une logique linéaire, programmable avec précision. Au contraire, elle nécessite des ajustements constants. Son cheminement chaotique doit inciter à la modestie. Avantages Disposer d un organe de référence et d un ou plusieurs interlocuteurs bien identifiés au sein de la collectivité; Donner de l importance et de la lisibilité à la démarche. Précautions - La cellule de pilotage n est pas amenée à perdurer au sein de la collectivité. A la fin de la mise en œuvre de la démarche, la cellule pourra être supprimée ou transformée en cellule de suivi ou bien encore intégrée au sein d un service préexistant de la collectivité, tel que le service d évaluation par exemple ; - La plus grande des difficultés à laquelle la cellule de pilotage devra faire face sera peut-être d établir un climat de confiance avec les élus et les agents de la collectivité. En effet, la confiance est un caractère indispensable à la réussite de la démarche car le climat de suspicion est pernicieux et contre productif.

104 Exemples La région Bretagne Présentation au Sénat sur la réforme budgétaire de la région Bretagne, séminaire du 22 juin 2006

105 RESPONSABILISER LES GESTIONNAIRES La responsabilisation des gestionnaires constitue la pierre angulaire de la démarche de modernisation de la gestion publique, cependant elle suscite de nombreuses interrogations car il faut désigner les responsables et définir les caractéristiques de la responsabilité. S agit-il d une responsabilité politique, disciplinaire, managériale, pénale, financière? Conjointe ou spécifique? En définitive, il est nécessaire d apporter les réponses aux quatre questions suivantes : - Qui sont les nouveaux responsables? - De quoi sont- ils responsables? - Par qui et avec quels outils la responsabilité est elle appréciée? - Quelles sont les conséquences de la responsabilisation? Définition La responsabilisation managériale des gestionnaires publics permet la jonction dans une même main d objectifs et de moyens en octroyant une plus grande liberté dans la gestion des crédits. Le responsable de programme est le maillon central de la nouvelle gestion publique, à la charnière entre responsabilité politique et responsabilité de gestion. Placé sous l autorité de l élu, il participe à l élaboration des objectifs stratégiques du «programme» dont il a la charge : il est le garant de sa mise en œuvre opérationnelle et s engage sur la réalisation des objectifs associés. Il s engage à respecter les règles, assurer une bonne gestion financière, assumer les résultats et à faire un compte rendu fiable. Il est désormais doté d une enveloppe de crédits globale et a la possibilité d en modifier l emploi au sein du programme. Il dispose donc d une large autonomie dans ses choix de gestion : il choisit où et comment affecter les moyens financiers et humains mis à sa disposition pour remplir ses objectifs. En contrepartie, il doit assumer les résultats et rendre compte de son choix au moment du rapport annuel de performance. Les responsables sont moins contrôlés a priori. Caractéristiques Une chaîne de responsabilités est instaurée : chefs d unités opérationnelles, gestionnaire de BOP, responsable des opérateurs de programme. A chaque périmètre délimité correspond un budget et un responsable chargé de son application. - Il intervient dans la préparation budgétaire : la définition des objectifs de programme, la déclinaison des programmes en action, les réalisation attendues par actions, modalités d intervention, moyens par actions. - Il assure le pilotage du programme : élabore la stratégie politique générale de la mission ou de l orientation stratégique et en assure la déclinaison, définit les objectifs et fixe les résultats attendus. Il est responsable de la mise en œuvre des politiques et des résultats obtenus. - Acteur du dialogue de gestion, il veille à la qualité et à la conformité des informations produites et est garant de la cohérence d ensemble de la mission ou de l orientation pour laquelle il est mandaté. Il assume les échecs comme les succès.

106 Conditions de mise en œuvre - La responsabilisation nécessite la formalisation des engagements réciproques. Ainsi, la contractualisation est une déclinaison de la responsabilisation. Elle constitue, d une part la formalisation de la délégation et de l acceptation de la responsabilité et d autre part de la détermination du périmètre de responsabilité. - Le positionnement hiérarchique des responsables de programme est renforcé. Ils sont placés sous l autorité de l exécutif et aux côtés du directeur des services, du directeur général d administration et sont en lien avec les autres directions de l administration. - Les responsables de programme sont librement choisis par les directeurs. Il est nécessaire de préciser les fonctions du responsable de programme dans les fiches de poste selon les compétences et leur position dans le système de management de la collectivité. - Les responsables de programme peuvent être appuyés par un club de responsables de programme. - L existence de certains dispositifs permettent la responsabilisation des gestionnaires : l application d une nomenclature par fonction pour les collectivités d une certaine taille, le regroupement de charges courantes dans des chapitres globalisés, le vote par opération en matière d investissement. - Le responsable de programme doit être doté des moyens de pilotage des effectifs. Cela recouvre la mise en place de systèmes d informations, la mise au point des procédures de dialogue de gestion permettant, avec les opérateurs internes et externes du programme, d apprécier les enveloppes de moyens à mettre à leur disposition et d arrêter les cibles de résultat qui leur sont fixées. Il s agit de leur permettre de «contractualiser» dans une optique objectifs / moyens avec les gestionnaires des budgets opérationnels de programme. Avantages Améliorer la performance de l organisation grâce à une nouvelle répartition des responsabilités en déterminant le juste niveau de décision. La décision est prise au niveau le plus adéquat et l initiative laissée aux différents responsables favorise l inventivité et la prise en compte du terrain. La décision est enrichie, la pertinence devrait être améliorée. Améliorer la qualité du service public et assurer le passage d une culture de moyens à une culture de résultats. La maîtrise des ressources doit conduire une meilleure combinaison au profit d économies et d une meilleure efficience de la gestion publique. Optimiser les ressources, favoriser la recherche de la productivité et la contraction des charges afin de dégager des marges de manœuvre. En personnalisant l action administrative, la responsabilisation facilite l identification des comportements dits à risques. En outre, les points de contrôle sont multipliés, mieux répartis et plus efficaces. Faciliter le pilotage et permet d éviter les tentations centrifuges de l organisation. En identifiant les interlocuteurs pertinents, la planification est plus précise et le réajustement est plus rapide. Développer la satisfaction personnelle. C est un facteur de qualification, d enrichissement et d élargissement des tâches, ce qui rend l organisation plus dynamique et plus réactive. Répondre aux reproches souvent adressés à l administration de ne pas être responsable de ses actes. Développer le dialogue de gestion et assurer le lien entre l élu qui définit la politique et l administration qui est chargée de sa mise en œuvre. Précautions - La responsabilisation peut avoir des conséquences négatives en terme d évaluation, de carrière et de rémunération si des carences sont constatées dans la gestion ou si les objectifs ne sont pas atteints. C est pourquoi, il est impératif que la définition des objectifs fasse l objet d un consensus. - Il faut mettre en place des tableaux de bords, des outils de reporting, des outils d évaluation interne et externe. - Le responsable de programme ne saurait être une structure «molle», c est à dire fonctionnant de manière collégiale ou collective ou encore se limitant à être un répartiteur de crédits entres structures.

107 Exemples La région Bretagne Positionnement dans l organigramme et missions des responsables de programme :

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109 La ville de Meaux Une charte de fonctionnement y précise les fonctions et les missions des responsables de programme : Un responsable est nommé par le Directeur Général des Services. Le responsable des programmes dispose de prérogatives élargies et a, en contrepartie, un certain nombre de devoirs. Le fonctionnement hiérarchique et le respect des autres procédures antérieurement mises en place dans la collectivité restent inchangés. Trois fonctions relèvent de la compétence du responsable de programme : Il propose, dans le cadre de son programme, des objectifs et des indicateurs de résultats inscrits dans le projet annuel de performance et définit une stratégie du programme ; il participe à l élaboration d outils d information permettant l identification de l ensemble des coûts et le suivi des indicateurs de son programme, Il alimente mensuellement ses tableaux de bord et participe au comité de suivi du programme, Il rédige le rapport annuel de performance et propose le redéploiement des crédits en fin d exercice. Les marges de manœuvre de fin d exercice du responsable de programme En fin d exercice, à l appui du document d exécution budgétaire, si des économies sur les lignes de fonctionnement (hors dépenses de personnel) ou sur les dépenses de personnel du programme sont constatées, le responsable de programme peut proposer des réallocations sur les postes de dépenses de personnels ou d investissement. Toutefois, une limite est posée à cette fongibilité, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. La masse salariale est ainsi plafonnée. Les crédits de personnels de chaque programme ne peuvent, selon une logique de «fongibilité asymétrique», être majorés par les crédits relevant d un autre titre, mais peuvent en revanche, abonder les crédits des autres titres. Le pourcentage des économies qui peuvent faire l objet d un redéploiement est fixé par le Directeur Général des Services et sont présentées au prochain budget supplémentaire de la collectivité après le vote du compte administratif de l exercice N. La communauté d agglomération du Grand Toulouse La responsabilité des services est accrue par une contractualisation qui s effectue dans un «contrat de performance» signé entre le DGS et le directeur. Ce document est élaboré en période de préparation budgétaire. Le directeur d un service s engage à atteindre les objectifs négociés avec le DGS et dispose en contrepartie de la libre utilisation des moyens, dans la limite de l enveloppe budgétaire allouée et des règles de fongibilité des crédits (fongibilité totale à l exception des crédits d investissement et de personnel).

110 IMPLIQUER LES RESSOURCES HUMAINES EN SUSCITANT L INTERET Afin de garantir la meilleure effectivité de la démarche, il est nécessaire d agir en concertation avec tous les agents de la collectivité. Pour impliquer les ressources humaines, plusieurs dispositifs peuvent être utilisés. La gestion des ressources s appuie sur une communication forte, une politique basée sur la transparence, la confiance, le droit à l erreur et l exemplarité des responsables. Définition La cellule de pilotage doit veiller à ne pas définir unilatéralement un plan d objectifs qui risque d être mal accueilli par les agents. Il est souhaitable d impliquer les ressources humaines en amont de la démarche en les convoquant à des réunions du personnel qui sont le moment d une réflexion ouverte de l équipe sur l environnement, les objectifs, les modalités de mise en œuvre, les enjeux communs. L enjeu est global car il ne s agit pas seulement de les associer au changement mais de développer la compétence collective de la collectivité et la qualification de chacun de ses agents et des équipes qu ils forment. Caractéristiques 1. La rémunération : Mettre en place des contreparties à des contributions spécifiques et un système de rémunération variable selon le niveau d atteinte des objectifs total, partiel ou nul : une prime collective pour les résultats des programmes, une prime individuelle fixée à la suite de l évaluation annuelle. Exemples de parts variables dans les rémunérations : Crédits d heures supplémentaires qui viennent compenser une rémunération faible ou rémunérer une mission complémentaire ; Honoraires ; Primes diverses dont la nature et le taux sont très variables et spécifiques à chaque organisation. Certaines sont attribuées systématiquement à des catégories particulières de personnels, tandis que d autres sont davantage liées aux performances ; Indemnités : Parts de rémunérations venant en compensation d activités exercées dans des conditions particulières ; Régime indemnitaire : Se substitue aux diverses formes de contreparties existantes et attribue des primes par filière promotionnelle selon des critères établis dans la collectivité. 2. L appréciation du personnel : Favoriser le dialogue hiérarchique en généralisant la pratique des entretiens d évaluation individuels (généralement annuels) entre un membre de l équipe de direction et chaque agent. Le contenu de l entretien annuel : Identification des objectifs des agents ; Revue des problèmes rencontrés pendant l année par l agent ; Bilan des résultats, rythme d avancement ; Souhaits d évolution, proposition d avancement de grade ou d échelon, accroissement des compétences utiles et possibles et les dispositions à mettre en œuvre (formation) ; Puis, à l issue du bilan des compétences, le responsable et l agent étudient les perspectives d évolution en reformalisant les objectifs et de nouvelles demandes ainsi que les formations nécessaires pour y répondre ; Ils formalisent les engagements dans des contrats individuels, des lettres de mission ou des plans d action individualisés négociés entre les responsables et le niveau supérieur. 3. La formation : Développer les offres de formations individuelles et collectives, ponctuelles et continues, adaptées aux besoins de la collectivité et des agents afin d optimiser les compétences et permettre les évolutions professionnelles.

111 4. La participation : Associer les agents de la collectivité à la démarche. Pour cela, il est possible de suivre les recommandations suivantes : Réaliser une enquête d opinion interne en laissant un délai de réponse assez court, quinze jours par exemple ; Mener des interviews ciblées de deux à quatre heures pour commencer à créer une cohésion interne ; Organiser des réunions cadres mensuelles avec les responsables de programme ainsi que des réunions inter-programmes ; Planifier des ateliers avec les responsables pour avancer sur les nouvelles étapes ; Associer les agents aux réunions d échanges et d information et garantir l anonymat des opinions exprimées dans les comptes rendus pour favoriser la liberté de parole ; Constituer des groupes sur la base du volontariat ; Veiller à développer la communication interne ; Organiser des bilans périodiques : enquêtes auprès des agents, réunions de bilan avec les responsables de programme et les élus. Conditions de mise en œuvre - Disposer au préalable d une cartographie des métiers et d une typologie du régime indemnitaire. - S appuyer sur une implication forte des élus et des cadres car ils seront à terme les responsables de programme. - Etre à l écoute du terrain pour avoir une bonne appréhension de la situation, identifier les problèmes et adopter une attitude adaptée pour y répondre. - Développer les relations d échanges. - Analyser les facteurs de motivation. - Concilier autonomie individuelle et efficacité de l équipe. - S attacher au bien-être des agents, développer des relations conviviales et une ambiance agréable. Avantages Renforcer l intérêt technique de la matière et du travail des agents ; Elever le degré d autonomie et de reconnaissance des agents ; Développer la solidarité dans l équipe ; Disposer d une vision à plus ou moins long terme des besoins prévisionnels d emplois et des compétences ; Les entretiens professionnels peuvent s articuler avec les entretiens de carrière et les bilans de compétence. Précautions - Eviter les standards de la gestion du personnel et préférer une adaptation de chaque mesure aux spécificités de la collectivité ; - L instauration de la rémunération au mérite doit être décalée dans le temps car les deux premières années, les objectifs, les indicateurs et les valeurs cibles doivent être ajustés car ils ne sont pas totalement fiables. Le département de la Mayenne a ainsi fait le choix d attribuer la moitié de la prime à tous les agents pendant cette période.

112 Exemples La communauté d agglomération Grand Toulouse Les objectifs sont négociés individuellement et les procédures d évaluation individuelle ont été réformées en 2005 dans le but d enrichir les échanges et les discussions entre les différents niveaux hiérarchiques grâce à l objectivation fournie par les indicateurs de résultat. L activité de chacun s inscrit plus naturellement dans un cadre annuel et pluriannuel. Le rôle et la valeur ajoutée de chaque agent sont mieux précisés. Les objectifs individuels des agents s inscrivent dans le cadre plus général des objectifs stratégiques de la collectivité. Chaque agent peut situer clairement sa place dans la structure, son positionnement à l intérieur du projet politique global de la collectivité. La démarche donne plus de sens et de lisibilité à l action individuelle de chacun. Source : Présentation de M. Serge Huteau Le département de la Mayenne

113 Extrait de la contribution au rapport de M. Richard relatif à la maîtrise et au pilotage de la dépense publique locale. «La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publique transposable aux collectivités territoriales. Le projet de Nouvelle Gouvernance du Conseil Général de la Mayenne» par Jean Arthuis, Président du Conseil Général et Serge Huteau, Chef de projet Nouvelle Gouvernance. «La démarche de performance est, en terme de gestion des ressources humaines une gestion par objectifs. Le niveau de réalisation des objectifs globaux au sein d un programme n est que la conséquence de l activité des agents de la collectivité. Ne pas reconnaître leur contribution à la performance conduit à terme à une démobilisation. Les leviers de reconnaissance ne sont pas nombreux. Certes la motivation passe par un management de qualité. Mais la reconnaissance doit également être institutionnelle et financière. Les statuts de la fonction publique territoriale offrent quelques possibilités de modulation de la rémunération des agents que le Conseil Général de la Mayenne a utilisées. Tout d abord, le rythme d avancement d échelon. En fonction des résultats de l évaluation annuelle, les agents avanceront dorénavant soit au rythme maximum pour les plus méritants soit au rythme minimum pour les moins méritants, soit au rythme moyen pour les autres. Ensuite le régime indemnitaire a été totalement refondu. Même si la base du régime indemnitaire reste réglementairement liée au grade, le niveau des primes peut être modulé sur la base de trois composantes : - La fonction exercée (une distinction entre le grade et la fonction a été introduite de manière à reconnaître par un même niveau de prime des agents de grade différent exerçant les mêmes fonctions) ; - La performance collective (appréciée sur la base des résultats du programme, tous les agents intervenant sur le programme ayant, quelque soit leur grade, le même montant de prime, prime maximum pour les performances conformes aux objectifs, demi prime pour les résultats partiellement atteints, pas de prime pour les objectifs non atteints) ; - La performance individuelle (appréciée dans le cadre de l entretien annuel d évaluation au regard des objectifs fixés à l année N-1). Ce nouveau régime indemnitaire a nécessité de revoir la procédure d évaluation annuelle, de manière à objectiver les entretiens et à harmoniser les évaluations. L ensemble des cadres a été formé à ce nouveau dispositif d évaluation. En complément de ce dispositif, et pour garantir un développement dans le temps des compétences des agents, la formation a été renforcée, les besoins en formation étant également appréciés dans le cadre de l entretien annuel d évaluation».

114 ADAPTER L ORGANIGRAMME DES SERVICES Une fois la nouvelle stratégie élaborée et les enjeux stratégiques délimités, il est souhaitable que la collectivité adapte l organisation interne de ses services aux nouvelles méthodes de gestion car l organisation est réellement efficace quand elle permet de transcrire rapidement les actions de manière cohérente. Définition Le mode d organisation doit tenir compte de plusieurs dimensions : - Un pouvoir mobilisateur fort qui a une vision convaincante et exprime des priorités claires pour maintenir les agents attentifs à la qualité de la mise en œuvre ; - Des rôles et des responsabilités clairement définis : chacun doit savoir qui décide quoi, quand apporter sa contribution, qui a la charge du suivi, et où s arrête son champ d action ; - Des personnes compétentes placées au bon emplacement de l organigramme et laisser suffisamment longtemps en poste pour constater les réussites et les échecs ; - Des personnes responsables : chacun dans l administration comprend ce qu il doit faire sans qu il soit besoin de le lui dire ; - Des outils simples, efficaces et pratiques. Caractéristiques 1. La collectivité peut s organiser autour de commissions d étude composées d élus et chargées d une des missions définies par la collectivité. Cette organisation présente l avantage de : - Responsabiliser des présidents de commissions ; - Recentrer des commissions sur la stratégie. 2. Les directions et les services de la collectivité peuvent parallèlement s organiser autour des notions de missions et de programmes. 3. Redéfinir les responsabilités managériales et reconnaître de nouvelles responsabilités transversales : - Le management stratégique : le rôle du conseil de direction Les DGA deviennent des responsables de missions car ils sont rédacteurs des rapports DOB, coordonnent les réunions des commissions et ont un rôle accru dans le management stratégique. Les cadres sont des responsables de programme car ils sont les interlocuteurs des présidents des commissions, les animateurs des réflexions de programme, les coordonnateurs des budgets prévisionnels. (cf. Fiche Responsabiliser les gestionnaires). - Le management opérationnel Optimiser les délégations de responsabilités et de signatures en clarifiant les domaines de délégation et les objectifs. En cas de délégation, in fine le supérieur reste le responsable, il est donc recommandé de mettre en place des modalités de contrôle des résultats qui permettent des échanges sur le fond tels que des points hebdomadaires par écrit, des réunions mensuelles approfondies, des tableaux de bord, des réunions de suivi concernant un projet en particulier Permettre le partage des compétences, assouplir et simplifier l organisation du travail en rendant les agents plus polyvalents, éventuellement dresser une matrice de polyvalence qui identifie les compétences de chaque agent sur un domaine précis. Mettre en place une cellule transversale de pilotage de la réforme auprès de l exécutif et de la direction générale des services.

115 4. Instaurer et développer les organes de contrôle interne et d évaluation, ainsi que les services de contrôle de gestion complémentaires. Pour organiser le contrôle de gestion et l évaluation, plusieurs options s offrent à la collectivité : Associer l évaluation au directeur des services permet de réaliser des audits plus larges qui ne se cantonnent pas aux aspects financiers. Rattacher le service de contrôle de gestion à la direction financière lui confère une indépendance, il conseille les services dans leur démarche, élabore les outils et dispose des données financières. Identifier dans chaque service des responsables du contrôle de gestion assure une proximité et un accès plus facile à l information technique mais les agents peuvent être tentés d agir pour le service auquel ils sont rattachés au lieu d être impartiaux. Si l évaluation et le contrôle de gestion ne sont pas associés au sein d un même service, il faut veiller à instaurer une collaboration étroite entre les deux afin d optimiser le travail et de ne pas solliciter deux fois les mêmes données aux services techniques. Externaliser l évaluation en la confiant à un cabinet d audit externe. 5. Donner de l importance aux services informatiques qui seront associés à la mise en œuvre des nouveaux outils. Conditions de mise en œuvre 1. Dresser la liste des activités et des tâches par poste en confectionnant des fiches métiers identifiant les postes, les compétences exigées, les missions, les personnes affectées, les services en liaison 2. Identifier les besoins des services en personnel et en formation. 3. Proposer et planifier des programmes de formation aux agents (évaluation, contrôle de gestion ) 4. Recruter des agents répondant aux besoins. 5. Rattacher les services d évaluation au directeur des services ou à la direction des finances. 6. Adapter les systèmes d information et former le personnel à l utilisation des nouveaux logiciels. Avantages - Repenser l organigramme ainsi que les liens hiérarchiques et de responsabilité permet d optimiser l organisation. - La collectivité est plus réactive aux nouvelles demandes et à la mise en place d une action nouvelle à destination de la population. Précautions - L organisation interne de la collectivité ne peut pas être repensée chaque année c est pourquoi, une modification de l organigramme des services doit être effectuée avec précaution et être suffisamment souple pour supporter un changement de mandature ou des orientations politiques différentes. - L organisation d une collectivité ne peut pas être calquée sur celle d une autre et des adaptations sont nécessaires.

116 Exemples Le schéma organisationnel actuel Vote budget Pilotage multi-canal Assemblée Exécutif DG Directeurs Services Niveau stratégique Orientations politiques Lieu indéfini Niveau politique Niveau opérationnel Le schéma organisationnel après adaptation Vote budget Une administration mise en responsabilité Assemblée Exécutif DG Responsables de Programmes Responsables unité opérationnelle Agents Orientations politiques Un lieu : le comité stratégique Niveau politique Niveau stratégique Niveau opérationnel Source : Guillaume Baudoin, Eric Bellina, Frédérique Gachimard, Thierry Gallet, INET, CSM, Promotion 40.

117 Le département de la Mayenne

118 AXE N 5 POUR L ADAPTATION DES SYSTEMES D INFORMATION Enfin, pour que la démarche soit complète, il est préférable dans un cinquième axe d adapter les systèmes d information. Un système d information n est pas seulement un système d équipement informatique et de télécommunication, mais avant tout une organisation des ressources destinée à traiter l information, soit pour produire, soit pour piloter. C est une question stratégique qui touche à l ensemble de l organisation. Aussi, optimiser les systèmes d information et connecter les systèmes entre eux permet de conjuguer le respect des nomenclatures avec la présentation par politiques publiques et ainsi d améliorer la lisibilité et l efficacité de l information. En outre, repenser les modes de communication des données implique d automatiser les retraitements comptables et de dématérialiser les procédures. Sa modification représente une fabuleuse opportunité d'amélioration du service rendu aux usagers, une occasion à saisir pour construire une administration moderne, conviviale et plus efficace.

119 OPTIMISER LES SYSTEMES D INFORMATION Le recours aux technologies informatiques et numériques pour la gestion quotidienne est devenu indispensable. Les collectivités locales exercent une multitude de métiers, chacun nécessitant des applications particulières. L objectif est de s appuyer sur les nouvelles technologies internet et intranet pour rationaliser et dématérialiser les processus et ainsi simplifier le travail des agents. Disposer d un système d information de qualité est une condition nécessaire pour être performant et assurer le partage des données car c est une question stratégique qui touche à l ensemble de l organisation. Définition Un système d information n est pas seulement un système d équipements informatiques et de télécommunications, mais avant tout, une organisation des ressources destinée à traiter l information, soit pour produire, soit pour piloter. C est un ensemble organisé de ressources (matériel, logiciel, personnel, données, procédures ) permettant d'acquérir, de stocker, de communiquer des informations sous forme de données, textes, images, sons dans des organisations pour répondre aux besoins en information de ses utilisateurs. Selon leur finalité principale, on distingue des systèmes d'information supports d'opérations (traitement de transaction, contrôle de processus industriels, supports d'opérations de bureau et de communication) et des systèmes d'information supports de gestion (aide à la production de rapports, aide à la décision ). Caractéristiques Son objectif est d informer pour mieux piloter et décider. Les systèmes d informations sont des moyens plus simples, plus rapides, plus économiques pour effectuer les tâches administratives. Le système d information n est pas unique ; il est composé d une multitude de systèmes d information dont les principales finalités sont : - diminuer les délais d exécution ; - améliorer la qualité de l information ; - adapter les ressources aux objectifs ; - aider à la décision : mesure et évaluation des actions administratives à l aide de données fiables ; - fiabiliser les procédures ; - anticiper les difficultés et les dysfonctionnements ; - communiquer en interne et en externe. Le traitement de l information est constitué de cinq étapes majeures : 1. La fourniture d informations : obtenir des informations et les intégrer dans le SI de la collectivité ; 2. L intégration des informations : fiabiliser les données entrantes et en organiser l accès ; 3. Le traitement des informations : extraire des données utilisables à partir de données brutes ; 4. Le stockage de l information : garantir l accessibilité des données dans le temps et par les agents. ; 5. L exploitation de l information : en vue de l analyse des politiques publiques menées, du pilotage des orientations, de la production de documents puis de leur communication et de leur archivage.

120 Conditions de mise en œuvre Quel que soit le nom donné à la direction ou au service, l important est de bien définir ses missions et de lui accorder toute son importance au sein de la collectivité. Dans les faits, on constate qu avec l importance de la collectivité, la direction des systèmes d information est d autant plus souvent rattachée au Directeur Général Adjoint. La direction peut avoir plusieurs dénominations parmi lesquelles il est possible de citer : La Direction des Systèmes d Information et des Nouvelles Technologies Le Service Informatique Multimédia Le Service des Systèmes d Information La Direction Informatique et Télécommunications La Direction Informatique La Direction des Systèmes d Information et des Télécommunications Le Service Informatique et Télécommunications La Direction des Systèmes d Information Les domaines de compétence de la Direction des Systèmes d Information sont divers et elle ne doit pas se limiter à la simple gestion des systèmes informatiques et de télécommunications. Elle doit permettre de contrôler et de faire évoluer les SI dans le cadre de la définition d un schéma directeur. Ainsi, il est possible de lui attribuer les missions suivantes : Informatique de production Intranet, Extranet Télécommunications (réseau haut débit, interconnexion des bâtiments) Dématérialisation des échanges Téléphonie Gestion des référentiels : fichiers communs à plusieurs domaines Systèmes d information géographique Câblage des bâtiments TIC éducation (gestion des équipements des écoles, collèges, lycées) Site Web TIC citoyen (portail citoyen, téléprocédures, formulaire électronique ) Organisation (définition des processus de circulation de l information) Reprographie, photocopieurs Gestion des connaissances

121 Les étapes de définition des systèmes d information : 1. Analyser le contexte et les besoins : - Recenser l existant, c est à dire faire un inventaire exact du parc des micro-ordinateurs, des imprimantes et des réseaux. Il est possible de procéder par enquête auprès du personnel en conditionnant le raccordement au futur logiciel et au réseau à la réponse au questionnaire afin de garantir un bon taux de réponse ; - Répondre aux questions suivantes : Quel soutien? Sur quels relais s appuyer? Quels objectifs opérationnels? Quelle culture interne? Quelle adhésion susciter? Quelle politique de communication? Quelle formation? 2. Rédiger un dossier de faisabilité contenant : - Une note d argumentation présentant l opportunité de lancer un nouveau système d information ; - Une note de cadrage pour délimiter son périmètre et préciser le contenu de chaque étape ; 3. Rédiger un cahier des charges en concertation avec les services opérationnels et les futurs utilisateurs du logiciel car à travers leur expérience ils connaissent les exigences et permettent de définir les besoins de manière précise ; 4. Confectionner des fiches de spécifications détaillées mais il est souhaitable de ne pas être trop précis non plus car la modification des erreurs peut être longue, onéreuse et préjudiciable au bon fonctionnement de la collectivité pendant cette période ; 5. Planifier le déploiement et la mise en place des futurs systèmes d information en prévoyant une période de réajustement et de formation des agents. Avantages Disposer d un système d information optimisé, c est à dire partagé et dynamique, présente de nombreux avantages : Un outil de pilotage des activités et d amélioration de la communication interne pour: - Optimiser l architecture des SI et mettre en place un système de pilotage ; - Piloter et traiter efficacement les travaux administratifs ; - Accroître la réactivité car le résultat des mesures de performance est mis très rapidement et sous une forme attractive à disposition des utilisateurs ; - Asseoir la performance des services de la collectivité avec l opportunité d opérer une réorganisation interne ou une modification des méthodes de travail ; - Simplifier les procédures internes et externes ; - Améliorer la diffusion de l information au sein de la collectivité en instaurant de nouveaux modes de communication entre les agents par des bases de données accessibles par tous les utilisateurs concernés et en temps réel ; - Dématérialiser les échanges de dossiers et ainsi réduire l utilisation de exemplaires papiers. Un outil d évaluation des politiques publiques pour: - Mesurer plus facilement les actions des politiques publiques en disposant d un outil informatique dont l architecture est adaptée au mode de fonctionnement de l organisation ; - Disposer de données exhaustives pour l analyse et les statistiques. Un outil diffusant une image de modernité envers les citoyens : - Améliorer la communication envers les citoyens et simplifier leur démarche en offrant par exemple : - un guichet administratif en ligne et un accès à des informations pratiques ; - la mise à disposition d un réseau haut débit et l accès au téléchargement de formulaires administratifs en ligne ; - un développement de la démocratie locale avec des forums de discussion, des newletters, les délibérations ; - Diversifier les prestations offertes aux usagers en leur proposant éventuellement de nouveaux services.

122 Précautions Les principales précautions à prendre concernent la gestion des ressources humaines. Pour assurer la réussite à toutes les étapes du projet, il est nécessaire de : - S assurer de l implication suffisante de la direction générale ; - Recruter du personnel spécialisé en l absence d un statut spécifique pour les agents informaticiens ; - Adapter et former le personnel ; - Rechercher des personnes qualifiées. En amont du projet : - Pour définir les besoins en termes de fonctionnalité, de performance (capacité de stockage, rapidité, sécurité ) et de prix, il est possible d étudier les possibilités avec une société de service dans le cadre d une assistance à maîtrise d ouvrage (AMAO) ; - Faire un inventaire de l existant mais ne pas y accorder trop d importance car le futur logiciel ne doit pas être une nouvelle approche de l organisation antérieure. Il doit, au contraire, être axé sur l avenir et sur les nouveaux besoins ; - Identifier s il n existe pas une application existante qui pourrait être adaptée à la collectivité car il est plus aisé et plus rapide de faire quelques modifications plutôt que de créer une nouvelle application. En cours de projet : - Les compétences techniques de développeurs et de programmeurs peuvent être recherchées au sein d un assistant à maîtrise d œuvre qui interviendra une fois le cahier des charges défini ; - Faire émerger un travail collaboratif en impliquant tous les services pour avoir une vision globale des besoins et garantir une vision cohérente par un coordinateur ; - Pour garantir la sécurité informatique, il est nécessaire d attribuer une habilitation personnelle, de crypter les communications. Les données mises à la disposition des autres acteurs externes ne doivent pas être partagées et les tiers ne doivent pas pouvoir accéder au système d'information ; - Penser à tester sur des directions pilote avant de déployer le nouveau SI. En aval du projet : - Tous les avantages ne seront perceptibles qu une fois la mise en œuvre finalisée ; - Il est nécessaire de mesurer si : - le coût de la mise en œuvre a été maîtrisé ; - les contraintes des nouveaux SI ne sont pas surdimensionnées ; - les objectifs fixés en terme de délais de mise en œuvre ont été tenus ; - les performances techniques ou fonctionnelles attendues sont respectées.

123 Exemples Sans attendre la mise en œuvre complète de l'applicatif Hélios, un nouveau logiciel de gestion de trésorerie dénommé AGATHE (Application de Gestion Active Trésorerie HElios) a été déployé à partir de Selon le niveau de prestation choisi, Agathe propose : soit d'historiser et de restituer l'évolution du compte au Trésor sur une période donnée ; soit de communiquer quotidiennement à l ordonnateur les informations nécessaires à une gestion active de la trésorerie c est-à-dire la situation de trésorerie quotidienne de la collectivité, les prévisions de dépenses et de recettes et le plan de trésorerie à six jours, ceci afin d'utiliser au mieux les lignes de trésorerie dans le respect des principes fixés par les textes ; la restitution aux ordonnateurs de l'information sous forme d'un tableau quotidien et de graphiques mensuels et annuels transmissibles par messagerie. Le logiciel comporte un module relatif à la communication des données prévisionnelles. Ce module permet à l'ordonnateur qui gère activement sa trésorerie de recevoir quotidiennement, et par des moyens modernes de transmission, les informations qui lui sont indispensables. Une prochaine évolution du logiciel AGATHE devrait permettre : d'automatiser l'envoi de la situation de trésorerie à l'ordonnateur par messagerie électronique ; d'élaborer des plans de trésorerie infra-annuels ; de réaliser une analyse rétrospective de la trésorerie. Hélios permettra aux ordonnateurs de suivre : la consommation des crédits votés, le traitement des mandats et des titres, l'état de l'actif, les opérations en instance, la situation de la trésorerie. Grâce à une consultation en temps réel et en mode sécurisé, l ordonnateur peut suivre la gestion de sa collectivité et informer ses administrés et fournisseurs. En outre, les consultations des ordonnateurs étant très ciblées, la collectivité n'est pas tenue d'avoir une connexion haut débit. Hélios permet d'enrichir la gamme des prestations de service offertes aux ordonnateurs. Un nouveau support technique, le Protocole d Echanges Standard (PES), est mis en œuvre. Destiné à se substituer progressivement aux protocoles d échanges actuels (INDIGO, OCRE ), le PES unifiera, à travers un format unique, les données échangées pour toutes les catégories de collectivités et d établissements publics locaux entrant dans le périmètre d Hélios. Le nouveau protocole d échanges standard (PES) reposant sur le langage informatique XML a été élaboré avec les représentants des collectivités et des établissements publics locaux. Il répond à deux objectifs : - Etablir la synthèse des interfaces actuelles. Le PES reprend la logique d échanges bidirectionnels : les données ont vocation à circuler de l ordonnateur vers le comptable mais tout autant du comptable vers l ordonnateur. Il permet de tirer partie des standards d interopérabilité sur lesquels s appuie Hélios et notamment de l'usage du langage XML. L architecture retenue dans la description des schémas XML permet en effet de faire évoluer chaque structure indépendamment des autres. Elle repose sur un ensemble de composants définis par domaines fonctionnels et de composants communs tels que l en-tête des messages, les blocs "adresse" et "compte bancaire". - Enrichir la gamme par l intégration de données nouvelles, garantie de l interopérabilité des systèmes. Le PES effectue la synthèse des données véhiculées par les différents protocoles existants en les enrichissant et élargit le périmètre des échanges en couvrant de nouveaux domaines fonctionnels. Cette extension du périmètre des échanges est possible grâce à la création de structures permettant l'alimentation automatique de nouveaux modules mis en œuvre dans Hélios. Le PES n'impose pas de nombreuses données obligatoires nouvelles. Par contre, les nouveaux services s'appuient souvent sur la fourniture de données facultatives supplémentaires. Des accords entre ordonnateurs et comptables pourront spécifier les engagements réciproques pris pour tirer le meilleur parti de la richesse du nouveau protocole. Cette "contractualisation" du contenu des échanges permettra de mettre en place les contrôles automatiques de présence de données indispensables aux nouveaux services attendus. Lorsque l'absence d'informations attendues mettra en péril la cohérence des résultats, les fonctionnalités attendues pourront être débrayées.

124 Les avantages de la solution technique retenue sont les suivants : une liaison Internet suffira aux ordonnateurs pour accéder à leurs données ; le service offert par le Trésor public n'engendre pas de coût (hors celui de la connexion) ; les fonctions de recherche et de consultation seront très enrichies par rapport à l'existant (Minitel ou accès direct aux applications). Pour autant, Hélios ne créera pas de rupture avec l'existant. Les échanges actuels, enrichis d éventuelles évolutions réglementaires, continueront à être acceptés. A terme, l'adoption du PES permettra aux ordonnateurs de tirer totalement parti des apports d'hélios. Se préparer à l arrivée d Hélios en 10 points S'informer et effectuer quelques contrôles 1. S assurer que la transmission des informations au comptable du Trésor public est faite dans la dernière version des protocoles d échanges en vigueur à ce jour 2. Demander à la trésorerie la date à laquelle les comptes de la collectivité seront suivis dans Hélios pour anticiper les évolutions de protocole puis le passage au PES 3. Se renseigner sur les nouveaux services déjà en place (exemple : Agathe pour la gestion active de trésorerie) 4. S informer sur Internet : Site de l Agence pour le Développement de l Administration Electronique qui publie le langage informatique des schémas du PES Une vérification avec le comptable du Trésor public 5. Avoir un accès à Internet 6. S assurer que le protocole actuel dans sa dernière version est complètement opérationnel : la durée de la phase de test ne doit pas être sous-estimée 7. Pour bénéficier de tous les services proposés par Hélios : planifier l évolution du système d information de la collectivité pour le traitement des échanges de données au format PES Quand tout est prêt 8. Les volumes d opérations à traiter dans les semaines précédant la bascule ont été vérifiés avec le comptable du Trésor public Après : Vers les services enrichis 9. Contacter le comptable du Trésor public pour qu il puisse déclarer la collectivité locale dans l annuaire des partenaires de la DGCP 10. A partir de 2006, si la trésorerie utilise déjà Hélios : adopter le PES pour bénéficier de tous les services proposés par Hélios

125 CONNECTER LES SYSTEMES ENTRE EUX L informatique, au cœur des tâches courantes, a permis de nombreuses avancées technologiques. Aujourd hui, la problématique est de parvenir à connecter les systèmes d information entre eux afin de généraliser les bonnes pratiques et d augmenter la réactivité notamment par le travail collaboratif. L organisation du réseau est donc un enjeu majeur de la démarche d une meilleure gestion publique locale. Définition Un réseau local sert à interconnecter les ordinateurs d'une collectivité. Par analogie la notion de réseau peut se concevoir comme un système nerveux composé de connecteurs et de nœuds aux différentes intersections. Une collectivité comporte généralement plusieurs réseaux, il est donc indispensable de les relier entre eux. Dans ce cas, des équipements spécifiques sont nécessaires pour que les informations ne soient pas redondantes et facilement accessibles. Indépendamment de la technologie sous-jacente, on porte généralement une vue matricielle sur ce qu'est un réseau. Caractéristiques Le réseau local centralise les informations et les applications sur des serveurs, afin que chaque utilisateur puisse avoir accès à l information, quels que soient sa localisation et son poste de travail. Une information unique et accessible par tous évite ainsi les longues mises à jour. La gestion de trésorerie constitue l'un des thèmes prioritaires car les collectivités doivent pouvoir disposer d une information régulière sur celle-ci, ainsi que d'un outil permettant aux comptables de regrouper et de transmettre aux ordonnateurs les éléments nécessaires à leur gestion de trésorerie. Un réseau est constitué : - D un échange de données : textes, documents, tableaux de calculs, présentations, mais aussi des bases de données ; - Du partage des applications informatiques universelles ou spécifiques : comptabilité, paie, messagerie électronique, calcul de structures, qui sont installées sur des serveurs micro-informatique ou des ordinateurs hôtes, miniordinateurs ou grand système ; - Du partage des ressources : espace de stockage, imprimantes, lignes de communication. Quelle typologie? Le réseau peut être classé en fonction de son utilisation et des services qu il offre. Ce découpage rejoint également la notion d échelle. Ainsi, pour les réseaux utilisant les technologies Internet (famille de protocoles Transmission Control Protocol / Internet Protocol, TCP/IP), la nomenclature est la suivante : Intranet : le réseau interne de la collectivité Extranet : le réseau externe de la collectivité Internet : le réseau des réseaux interconnectés à l échelle de la planète

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127 extension du système d'information de la collectivité à des partenaires situés au-delà du réseau par l'intermédiaire d'une interface Web. Conditions de mise en œuvre - L interopérabilité nécessite une harmonisation. Lorsqu'il s'agit de deux réseaux de même type, il suffit de faire passer les trames de l'un sur l'autre. Dans le cas contraire, c'est-à-dire lorsque les deux réseaux utilisent des protocoles différents, il est indispensable de procéder à une conversion de protocole pour «parler un langage commun». Ainsi, les équipements à mettre en œuvre sont différents selon la configuration face à laquelle on se trouve. - Il est nécessaire de penser l organisation de manière globale. En effet, trop souvent les collectivités ne connaissent pas suffisamment les transferts de données entre les différents services et perdent du temps à collecter les informations déjà disponibles. Une des premières solutions est donc de relier les informations par des applications simples qui nécessitent peu de changements ou encore d adopter des formats standards : tous les documents devant par exemple être rédigés en format word. - Le réseau Internet permet une grande souplesse Notamment auprès des fournisseurs d applications hébergées (FAH) qui proposent des solutions en termes de stockage des informations ou autres prestations telles que la maintenance d un site web. Il s agit de la fourniture par un prestataire d'une application utilisable à travers les réseaux et donc de l externalisation de l'hébergement d'une application ou d'un service en ligne. L application logicielle est installée sur le système informatique du vendeur et est accessible par l utilisateur à travers un navigateur Internet ou grâce à un logiciel client fourni par le vendeur. Cette application hébergée peut également être utilisée par un logiciel développé en interne pour pouvoir accéder à différents types de services ou de données. Fournisseurs d Applications Hébergées (FAH) ou «Application Service Provider» (ASP) Les avantages : - Les problèmes d intégration de l application sur l architecture informatique de la collectivité sont éliminés ; - Le coût des applications est ventilé sur le nombre d utilisateurs ce qui permet une mutualisation ; - Le vendeur acquiert une expérience plus grande de la part de ses multiples prestations et peut ainsi en faire profiter ses applications. Les limites : - La solution proposée ne s adapte pas automatiquement avec précision au système de la collectivité ; - En cas de dysfonctionnement, le fournisseur doit être en mesure d intervenir rapidement. La collectivité n a plus la maîtrise totale pour résoudre le problème lorsqu il est survenu. Elle doit donc avoir confiance dans l outil et dans les capacités à réagir de son fournisseur ; - Cette application dite «client-serveur» dépend de la vitesse de transmission des données et nécessite par la même une connexion à un réseau haut débit.

128 Le travail collaboratif, collectif ou «groupware» C est l ensemble des technologies et des méthodes de travail associées qui, par l intermédiaire de la communication électronique, permettent à des utilisateurs de mener un travail en commun à travers les réseaux par le partage de l information sur un support numérique à un groupe engagé dans un travail collaboratif et/ou coopératif. Le concept regroupe à la fois les processus et procédures et plus particulièrement les logiciels conçus pour faciliter l atteinte d un objectif commun à un groupe de travail situé à des endroits géographiques différents. Il existe de nombreuses applications telles que : - L agenda partagé - L espace de documents partagés - Les outils d échange d information tels que les forums - Les outils de gestion des contacts - Les vidéoconférences, le «chat» Les outils de «workflow» permettent de décrire le circuit de validation, les tâches à accomplir entre les différents acteurs d'un processus, les délais, les modes de validation, et fournissent à chacun des acteurs les informations nécessaires pour la réalisation de sa tâche. Outils et usages du groupware rapport du Club Informatique des GRandes Entreprises Françaises CIGREF 1996 Avantages L information est accessible par tous, elle circule plus facilement et plus rapidement : - par une meilleure réactivité en facilitant la communication en interne et en externe, et en fluidifiant les processus ; - par la diffusion de l information au sein de la collectivité en instaurant de nouveaux modes de communication entre les agents par des bases de données accessibles par tous les utilisateurs concernés et en temps réel. Faire des économies de gestion en identifiant les données déjà présentes pour les exploiter de manière plus systématique et en limitant la maintenance à un logiciel unique ou même en la confiant aux FAH ; S ouvrir sur l extérieur en permettant aux acteurs : - d échanger au sein du système lui-même sans création de flux externes ; - de partager des informations avec d autres acteurs d instances différentes. Dématérialiser les échanges de données, par exemple pour : - les marchés publics, - la gestion de la paie, - l état civil, - les demandes de subvention, - les actes transmis au contrôle de légalité (projet Actes), - les titres de recettes et les mandats de paiement (projet Hélios). Optimiser la recherche et la consultation des documents via un classement matriciel des informations budgétaires, financières et comptables basé sur des méta-données et permettre une collaboration en temps réel ; Responsabiliser les services fonctionnels en faisant en sorte que toutes les données ne soient plus centralisées au niveau de la direction financière ;

129 Précautions - Sur la conduite du changement : - S assurer de l implication suffisante de la direction générale ; - Tous les avantages ne seront perceptibles qu une fois la mise en œuvre finalisée. - Sur le choix des outils de connectivité et de mise en réseau : - Veiller à ne pas engendrer une inflation de l information qui ne serait pas traitée en amont et entraînerait une perte de temps et un coût supplémentaire ; - Chaque réseau peut avoir des contraintes particulières en termes d application, de volume d information, de type de terminaux gérés, de connexions avec des lignes de communication. Il faudra donc tenir compte de l ensemble de ces caractéristiques avant de choisir l équipement ; - L hétérogénéité des systèmes d information Intranet peut nuire à la collaboration et à la rationalisation, il est souhaitable de mettre en place un portail collaboratif afin de fédérer et de mutualiser les services Intranet existants et à venir et offrir à chaque agent un point d entrée unique ; - Un réseau est par définition évolutif, chaque élément doit tenir compte de l ajout d éléments physiques ou de mise à jour des logiciels.

130 AUTOMATISER LES RETRAITEMENTS COMPTABLES ET CREER DES FORMATS STANDARDS DE DOCUMENTS Automatiser les retraitements comptables et financiers permet de disposer rapidement et sans surplus de travail des données dont la collectivité a besoin et qui ne nécessitent pas obligatoirement l intervention d une personne physique. La création de standards de documents est à relier à cette problématique en donnant accès à un document uniformisé et compréhensible par tous. Définition Un automatisme est un sous-ensemble de machines techniquement reliées destiné à se substituer à une action prédéfinie ou à une décision habituelle d un agent sans l intervention de celui-ci. L'informatique, à la fois en terme de retraitement comptable et de transmission des flux d information par les réseaux de communication, la vidéo surveillance ou encore la vidéo contrôle, permet désormais des automatisations dans les collectivités. Caractéristiques - L'informatique pour l'organisation de la collectivité est un élément du système de traitement d'information et d'automatisation. Les entrées peuvent être des formulaires papier par exemple ; - L'automatisation est chaque jour moins chère et plus efficace ; - Le degré d automatisation dépend de la taille de chaque collectivité ; - Elle est identifiée comme un avantage concurrentiel. Conditions de mise en œuvre Que peut-on automatiser? Autant il est relativement facile d'automatiser des tâches manuelles, autant il est difficile d'automatiser le travail intellectuel et parfois créatif. Cependant de nombreux processus peuvent l être avec les suggestions suivantes : La création de formats standards pour les outils de communication entre les services semble être un prérequis à l automatisation d une procédure pour la rendre cohérente. La formulation de définitions précises et communes des outils et des concepts. Des questions de ce type peuvent être posées : Quelles sont les abréviations revenant le plus souvent? Qu entend-on par résultat? Quels sont les seuils d alerte que la collectivité définit en matière de gestion du risque de trésorerie négative? Comment intégrer des blocages automatiques dans les systèmes informatiques pour ne pas utiliser des crédits non ouverts? etc. L'approche de l'informatique dans toute organisation commence donc par : L'élucidation et la compréhension des processus, c'est-à-dire la modélisation des activités nécessairement réalisées pour mener à bien un service public ; La MO (Maîtrise d Ouvrage) fournit les spécifications fonctionnelles qui vont servir de référence ;

131 La conception réalisée par la MOE (Maîtrise d œuvre) se base sur les informations fournies par la MO et sera alors effectuée dans le respect d'un cycle de développement et responsabilités de chaque acteur ; Les MO et MOE sont les garantes de la cohérence des systèmes d information et de l'adéquation des solutions informatiques avec les problèmes des utilisateurs finaux initialement constatés. Avantages L'automatisation et la standardisation sont une nécessité car elles constituent un avantage pour la collectivité dans plusieurs domaines. Elles contribuent à : Améliorer les conditions de réalisation du service public. Le remplacement de nombreuses tâches manuelles répétitives et sans grande valeur ajoutée est rendu possible. Accroître les performances de la collectivité. La mise en place de mesures et de régulations complémentaires permet d'améliorer la qualité du traitement comptable notamment. Gagner en efficience. Il est par exemple possible d'optimiser les coûts d'énergie et de matières premières pour des activités consommatrices de coûts. Aider à la vigilance. Les systèmes d'acquisition de données et de transmission de l'information permettent désormais de superviser les opérations à distance et agir à distance en cas de problème. Rendre accessible l information à de nombreux destinataires. Celle-ci étant normalisée dans sa forme et dans son langage, elle est donc compréhensible de tous en interne. Grâce à l'automatisation des processus les collectivités peuvent utiliser des documents intelligents et standardisés pour : Eliminer la saisie manuelle des données et ses coûts inhérents en utilisant des formulaires électroniques pour collecter les données, pré-renseigner les champs de formulaire, traiter les données et en automatiser l'extraction ; Améliorer la précision des données grâce à leur validation, par une logique et des règles de gestion complexes ; Ecourter les temps de réponse et la durée des cycles de transaction grâce aux formulaires électroniques et aux tableaux pré-remplis; Rationaliser les processus et automatiser les formulaires, flux de production, intégrés à un système informatique gérant un service public ; Gérer et suivre les processus et formulaires de collecte des données et étendre la portée des applications stratégiques ; Augmenter le volume de prestation effectué sans coûts supplémentaires en automatisant les processus de gestion axés sur l'intervention humaine; Améliorer les relations avec les partenaires tels que les associations ou les établissements publics ; Optimiser la capacité de la collectivité à se conformer aux réglementations en vigueur ; S assurer de la correcte application des normes et procédures comptables. Précautions - L automatisation ne doit pas chercher à être mise en place dans l ensemble des processus. En effet, elle ne saurait en aucun cas remplacer l être humain en termes d analyse financière, mais également sur le plan relationnel. La relation avec les usagers est complexe et une machine ne peut pas prévoir toutes les situations. - Il s agit également de se méfier des erreurs possibles dans le traitement automatique des données. En effet, des dysfonctionnements peuvent survenir. Pour pallier à ces défaillances, il s agit pour l agent d être capable de reconstituer les formules utilisées et d identifier les inexactitudes lorsqu un résultat semble aberrant. Il peut en outre s agir d une erreur de saisie en amont qui déclencherait un message d alerte comme cela pourrait être le cas pour un montant saisi en négatif alors qu il est obligatoirement positif.

132 DEMATERIALISER LES PROCEDURES COMPTABLES ET FINANCIERES La dématérialisation des procédures comptables et financières s inscrit dans l évolution actuelle des collectivités locales car elle permet de gagner en réactivité, de valoriser son image et de satisfaire à toutes les obligations de la réglementation de plus en plus complexe. Définition La dématérialisation consiste en la transformation d un traitement de documents réels en traitement numérique, mais c est avant tout une technique à laquelle est reconnue une valeur juridique. Autrement dit, c est la transmission d un document électronique conforme à l arrêté ou à la délibération archivée. Elle est signée électroniquement pour en garantir l intégrité et en certifier le caractère exécutoire. Caractéristiques La dématérialisation des procédures concerne plusieurs documents et plusieurs aspects : - La signature électronique permet de signer à distance. Elle constitue un avantage considérable car la signature des parapheurs papier est un processus lourd, aujourd'hui fortement consommateur de temps pour les élus. Elle peut être utilisée à plusieurs niveaux : o En interne : les entretiens d évaluation, les demandes de congés, les notes internes, la gestion des petites fournitures, demande de remboursement des frais de déplacement o En externe : les actes administratifs dématérialisés, les messages électroniques, les marchés publics, les factures électroniques, les actes de naissance, les casiers judiciaires, les allocations familiales, les formulaires d assurance maladie - La délibération électronique permet de réduire de manière significative les volumes de papier car chaque réunion élus donne lieu à une décision, un arrêté ou une délibération faisant l'objet d'un ou plusieurs actes soumis dans certains cas au contrôle de légalité. - La réception de supports comptables (titres et mandats) et de pièces justificatives dématérialisées permet de diminuer la charge de travail, de papier et de stockage de ces documents. - La simplification des achats : cartes d achat et cartes affaire. - La dématérialisation des pièces relatives aux marchés publics. Le MINEFI a publié un vade-mecum juridique sur la dématérialisation des marchés publics. - Les états de paye mensuels. Conditions de mise en œuvre - Faire l objet d un engagement officiel car la démarche réclame un investissement en temps important ; - Analyser le contexte et l existant afin d évaluer l opportunité, les conditions de faisabilité et les impacts du projet ; - Mener la réflexion à partir des agents utilisateurs. Etapes pour la mise en œuvre de la dématérialisation :

133 1. En amont de la décision : - Compiler les informations : lecture des guides pratiques du Minefi, prise de contact avec le réseau du Trésor public et les collectivités pionnières en la matière, étude des avantages et des inconvénients des différents systèmes proposés sur le marché - Etudier le contexte pour évaluer l existant et analyser les avantages et les processus en réalisant un audit interne pour chaque thème de la dématérialisation. 2. Définir le périmètre d application Pour que le projet soit mis en œuvre de manière efficace, il importe de déterminer précisément le périmètre de la mise en œuvre progressive de la dématérialisation en deux étapes. Il est souhaitable dans un premier temps de référencer tous les actes de la collectivité pouvant être dématérialisés, puis dans un second temps d opérer une sélection par familles d actes en définissant un programme. 3. Adapter l organisation interne de la collectivité Intégrer les nouvelles fonctions au profil de poste. Avantages Améliorer la gestion quotidienne de la collectivité en la modernisant et en simplifiant les procédures et les formalités administratives, les délais de recouvrement, de paiement et de remboursement vis-à-vis des fournisseurs sont, par exemple, réduits ; Optimiser les missions des services : la simplification de la chaîne d achat permet, par exemple, un recentrage des services sur leurs activités de base et une optimisation des missions car toutes les données se trouvent sous forme numérique ; Dégager des gains de temps en raison de l allégement des tâches administratives car les actes sont signés plus rapidement, les procédures d achat simplifiées, il n est plus nécessaire d imprimer tous les documents et le volume de courrier est diminué ; Dégager des gains de place grâce aux plates formes de stockage. Le volume de papier à conserver, parfois en de multiples exemplaires, est amoindri ; Permettre des gains financiers grâce aux gains de temps et de place dégagés ; Responsabiliser les agents : la collectivité en accordant une délégation de commande octroie une délégation de confiance aux utilisateurs de la carte d achat, par exemple. Précautions - Le passage du monde de l'écrit et du papier au monde de l'électronique et du virtuel constitue cependant un profond bouleversement culturel et se fera pas à pas, en fonction de l'intérêt qu'y trouveront les acteurs impliqués. - L archivage doit être fiable c est-à-dire intégral, confidentiel et pérenne et le processus sécurisé, via l'utilisation de «certificats», d habilitation individuelle, de cryptage - La dématérialisation nécessite quelques pré-requis incluant la formation, les conseils, les supports, la maintenance et un minimum d'assistance afin d'être convenablement déployée. - Elle doit être adaptée aux besoins spécifiques de la collectivité. - Les nouveaux outils logiciels doivent pouvoir être facilement utilisés par les agents. - La dématérialisation ne doit pas se transformer en une dématérialisation de la transmission c est-à-dire que l acte transmis reste doublé d une copie papier. - La dématérialisation doit concerner l ensemble des données comptables entre l ordonnateur et le comptable du trésor et se faire de bout en bout de la chaîne. - Apporter des réponses aux éventuelles ruptures de la continuité entre les deux services car le moment ou le périmètre de la transmission peuvent différer.

134 Exemples Dès à présent, des logiciels sont à la disposition des collectivités locales, parmi lesquels il est possible de citer : Le Trésor Public soutient les initiatives de dématérialisation des pièces de dépense et de recette pour aller vers le "moins de papier". Ainsi, la charte nationale de dématérialisation en concertation avec tous les organes de représentation des collectivités et établissements publics locaux (EPL) a été signée avec les représentants des partenaires locaux le 7 décembre Elle propose les actions majeures de dématérialisation à conduire, et dicte les principales normes que les conventions de dématérialisation devront prendre en compte (indexation, sécurité, stockage, format, supports, etc.). A la multiplicité des applications informatiques de gestion actuellement utilisées par les comptables du Trésor Public pour le secteur public local se substitue progressivement une application unique dénommée «Hélios» qui offre : la possibilité, pour le Trésor public, de proposer des services mieux adaptés aux besoins spécifiques de chaque collectivité ou établissement public local ; des avancées notables dans la voie de la dématérialisation des titres de recette, des mandats de paiement et des pièces justificatives ; la généralisation des moyens modernes de paiement (prélèvement ou TIP) pour le recouvrement des recettes locales ; la possibilité donnée aux ordonnateurs de consulter via Internet, en mode sécurisé, les informations budgétaires, financières et comptables détenues pour leur compte par leur comptable. FAST Fournisseur d Accès Sécurisé Transactionnel est une offre de services adaptable à toutes les collectivités et à tous les modes d organisation administrative, permettant une dématérialisation évolutive, modulable et pérenne. FAST est développé par la société CDC Confiance Electronique Européenne (CDC CEE) en étroite collaboration avec le secteur des professionnels de l informatique dédié aux collectivités locales. FAST propose la dématérialisation du contrôle de légalité mais également des services en matière de comptabilité publique et expérimente plusieurs autres services comme celui de l état civil.

135 L edélibérations est une application intégrée et adaptée aux modes de production en vigueur au sein de chaque collectivité. Elle permet : le paramétrage multi-collectivités, multi-établissements, la gestion de la séance et des délibérations, la gestion des délibérations full XML, génération automatique des flux, en cours d'habilitation par le ministère. Désormais, le nouvel outil de gestion des délibérations permet de gérer leur rédaction et leur classement avec Microsoft InfoPath, puis de traduire les décisions en langage XML avant l'envoi au contrôle de légalité. L'outil s'appuie sur le moteur de base de données Microsoft SQL Server Desktop Engine. Soucieux d'accompagner la dématérialisation, Exakis, avec le soutien de Microsoft, et en collaboration avec plusieurs collectivités regroupées au sein de l'adep, Association pour le Développement des e-procédures, a développé un parapheur électronique. La ville de Cannes La ville de Cannes a mis en place la carte d achat, elle en fait la présentation suivante.

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137 DES EXEMPLES DE METHODES MISES EN ŒUVRE PAR LES COLLECTIVITES L application des principes de la LOLF dans les collectivités territoriales est une pratique qui tend à se développer de plus en plus. Il n existe pas «une» mais «des» démarches. En effet, chaque collectivité a son propre style et peut opter : Soit pour une démarche globale et progressive : les collectivités adoptent alors un fonctionnement en mode projet et agissent sur l intégralité des aspects du changement en remaniant toute l organisation en profondeur. Soit pour une démarche partielle de mise en place des outils : les collectivités choisissent alors d avancer par étapes en privilégiant dans un premier temps un axe en particulier tel que celui de la qualité comptable ou en mettant l accent sur les outils de pilotage de la performance. Selon une étude réalisée par l INET pour l AFIGESE auprès de collectivités territoriales en 2006, la «démarche LOLF» qui tend à se mettre en place dans celles-ci est généralement initiée et mise en œuvre par la direction des finances. Les élus joueraient un faible rôle dans l ensemble de la démarche. La direction des finances serait appuyée dans 40 % des cas par la direction générale et la présence du contrôle de gestion serait restreinte. Pour la majorité des collectivités ayant mis en place la démarche, celle-ci s inscrit dans un projet de performance ou un projet plus général de management du changement. Elles estiment que la LOLF impactera l organisation des services internes. La plupart des collectivités en phase de réflexion envisagent un «régime de croisière LOLF» à un horizon de deux à trois ans mais celles qui sont les plus avancées dans la démarche semblent les moins optimistes sur la question des délais. Toutes les collectivités constatent que la démarche locale de performance est un processus complexe qui fait progressivement apparaître les difficultés.

138 UNE DEMARCHE GLOBALE ET PROGRESSIVE Le Département de la Mayenne Les principaux axes de la démarche globale sont : Initiation de la démarche depuis plusieurs années Initiative de nature politique Réflexion stratégique Démarche progressive et participative Prise en compte de la logique de performance Ajustement de l organigramme et nouvelles méthodes de management Restitution d informations sur l exécution par les responsables de programmes Le rapport d activité 2005 du Conseil Général donne une présentation succincte de la démarche de Nouvelle Gouvernance : «Le Conseil Général de la Mayenne est l une des toutes premières collectivités territoriales à s être engagée dans l application des principes et des fondamentaux de la LOLF dans sa totalité. Au-delà d une réforme des procédures budgétaires, cette nouvelle gouvernance laisse une large place aux relations élus / administration, à la réflexion stratégique, à la gestion des ressources humaines, au développement des fonctions managériales et au pilotage des politiques publiques». Il s agit donc d une démarche globale. Le projet de la Nouvelle Gouvernance du Conseil Général de la Mayenne Le projet de Nouvelle Gouvernance a vu le jour sous l impulsion de son président ; Jean Arthuis, l un des initiateurs de la LOLF. Jean Arthuis, Président du Conseil Général de la Mayenne et Serge Huteau, chef de projet Nouvelle Gouvernance exposent la démarche, qui constitue la suite d un audit d organisation conduit en 2003 par le département dans un document intitulé «La LOLF : un référentiel de la

139 nouvelle gestion publique transposable aux collectivités territoriales. Le projet de Nouvelle Gouvernance du Conseil Général de la Mayenne». Cet article est une contribution au rapport de M. Richard. «En septembre 2005, le Conseil Général de la Mayenne s est engagé dans un projet volontariste et ambitieux, un projet de modernisation, qui touche à la fois à son organisation interne, à ses relations et au pilotage de son action. Ce projet de Nouvelle Gouvernance est largement inspiré de la Loi Organique relative aux Lois de Finances du 1 er août Mais plus qu une transposition des principaux principes budgétaires et comptables applicables dorénavant pour l Etat, le projet du Conseil Général de la Mayenne se veut une expérimentation d une nouvelle gestion publique qui intègre l ensemble de la «philosophie» sous-jacente à la LOLF : une démarche de performance qui impacte l ensemble du système que constitue la collectivité départementale». Méthodologie : La méthode mise en place au Conseil Général de la Mayenne a consisté à modifier la procédure budgétaire à chacune de ses étapes (débat d orientation budgétaire, budget primitif, compte administratif) et à mettre les élus et les agents en situation d exercer un nouveau rôle dans cette procédure. La modernisation est une démarche d amélioration continue. Il s agit d une démarche participative qui a recueilli un écho très positif compte tenu du taux de participation et de réponse aux différentes actions mises en œuvre. Cette démarche reposait sur : - Une enquête d opinion interne (en 15 jours, la collectivité a reçu 70 % de réponses) ; - Des interviews ciblées (entretiens individuels menés) ; - Une implication forte des cadres ; - Une implication forte des élus ; - Des réunions d échange et d information avec les agents (90 % de l effectif a participé). La mise en situation consiste en la modification des documents et de la procédure budgétaire ainsi que l actualisation périodique de bilans. - La nouvelle présentation des rapports pour le débat d orientation budgétaire 2006 a été actée dès le mois de septembre La collectivité a alors désigné des responsables de missions chargés de rédiger des rapports dans le sens général de l action du département.

140 - Les rapports pour le débat d orientation budgétaire 2007 ont été enrichis par rapport à ceux de 2006 d éléments de comptabilité analytique, ce qui est également le cas des rapports pour le compte administratif. - La nouvelle présentation du compte administratif 2005 a été actée en février 2006, ce qui a amené à désigner des responsables de programme, à collecter de nouvelles informations, à alimenter de nouveaux indicateurs pour «donner de la matière» à un véritable débat sur les réalisations. - La nouvelle présentation du budget primitif pour 2007 a également été actée en février 2006, ce qui a nécessité la constitution des groupes de travail par programme et la mobilisation des commissions d étude pour la réalisation des diagnostics et la définition des axes de progrès et des objectifs par programmes. Les rapports pour le budget primitif 2008 seront enrichis d indicateurs de résultats. Les changements dans l organisation et le fonctionnement interne 1. Renforcement de la fonction démocratique : - Une responsabilisation des élus dans la définition des priorités : une démarche itérative pour la définition des missions et des programmes, une mise à plat des politiques du conseil général, une réflexion stratégique des commissions d étude ; - Une plus grande lisibilité des documents budgétaires : présentation du DOB par mission, un rapport du compte administratif par programme, un rapport du budget primitif par programme. 2. Amélioration de la performance de l action du département : - Une segmentation stratégique autour des enjeux de développement du territoire ; - Des objectifs de plusieurs natures (efficience, qualité de service, efficacité socioéconomique) ; - Le développement des outils de pilotage (comptabilité analytique, tableaux de bord). 3. Adaptation de l organisation : - Des commissions d étude sont organisées autour des missions ; - Une organisation des directions et des services autour des notions de mission et de programme ; - La reconnaissance de la fonction de responsable de programme et de mission ; - Des nouvelles responsabilités transversales ;

141 - Une redéfinition des responsabilités managériales (management stratégique et management opérationnel) ; - Une implication des agents dans la démarche : réunions d échange, communication de projet, réunions cadre. 4. Nouvelle gestion des ressources humaines : - Une reconnaissance de la contribution à la performance : performance collective, performance individuelle ; - La reconnaissance de l implication des agents par une réforme du régime indemnitaire introduisant la rémunération au mérite a été l occasion de prendre conscience de la nécessité de réformer la procédure de l évaluation annuelle des agents ; - Le développement de l évaluation annuelle. Difficultés rencontrées et défis à relever : Si le Conseil Général de la Mayenne présente une des démarches les plus abouties, il rencontre tout de même un certain nombre de difficultés et a choisi de procéder par étapes pour certains pans. Par exemple, la définition des objectifs et des indicateurs reste au stade de l élaboration de mesures du volume d activité et les résultats ne sont pas encore associés aux objectifs. En outre, la modification du régime indemnitaire s est faite avec quiétude puisque, dans un premier temps, la prime a été versée à l ensemble des agents sans considération des écarts.

142 La Région Bretagne Pour cette collectivité, il s agit d adopter «l esprit de la LOLF pour le meilleur (la performance et l évaluation) en évitant le pire (la technocratisation des procédures)». Les principaux axes de la démarche globale sont : Initiation de la démarche depuis plusieurs années Initiative de nature politique avec un centrage sur les objectifs stratégiques et un point d entrée budgétaire Réflexion stratégique Démarche progressive et intégrée Prise en compte de la logique de performance Restitution d informations sur l exécution par les responsables de programmes Méthodologie : La mise en place du changement en Bretagne résulte du projet politique du nouveau mandat, de la réorganisation des services opérationnels et de la concomitance avec la réforme de la nomenclature comptable M 71. Le changement s est fait dans un délai très court (6 mois) et a été considéré comme brutal d un point de vue culturel ; le passage d une culture de guichet à une culture de projet a bouleversé l organisation dans un premier temps. La démarche d évaluation et de performance se déroule selon un rythme progressif et pragmatique. Il s agit en effet, après les premiers travaux prospectifs et d évaluation de l année 2005, de présenter un résultat intermédiaire lors du vote du budget primitif 2007 et un résultat définitif pour celui de Cette ambition conduit à définir des échéances de moyen terme et des échéances de court terme. La préparation du budget 2006 a été l occasion d expérimenter le changement. Ainsi, le cadre pluriannuel a été intégré dans la préparation budgétaire, un dialogue de gestion interne a été instauré et une démarche intégrée a été lancée (budget performance décentralisation).

143 A court terme, c'est-à-dire pour le budget primitif 2007, un objectif intermédiaire raisonnable est fixé. En effet, le travail engagé, dès la préparation du budget primitif 2005, demande à être finalisé et de ce fait tous les programmes devront au moins avoir une déclinaison stratégique de leur contenu abouti. Pour aller plus loin et s inscrire dans l objectif de 2008, l arbitrage des moyens financiers qui seront alloués sur tous les programmes se fera sur la base des prévisions pluriannuelles par action. Par ailleurs, 25 programmes «pionniers», représentant 59% du budget et ayant déjà fait l objet d un premier travail d évaluation en 2005 pour 16 d entre eux, présenteront également une mesure significative de la performance des actions qu ils financent. Cette distinction, dans l avancement des travaux, permettra par ailleurs, et le cas échéant, d adapter la méthodologie retenue et d identifier au plus près les éventuelles difficultés rencontrées avant la généralisation de la démarche. A moyen terme, c'est-à-dire pour le budget primitif 2008, tous les programmes devront avoir une mesure significative de la performance des politiques publiques qu ils financent et l arbitrage des moyens financiers qui leur seront alloués se fera à partir des réalisations pluriannuelles attendues. Cette méthode concrétisera le passage d une logique de moyens à une logique de résultat, induisant une justification économique et non plus seulement comptable de chaque euro dépensé. La collectivité bretonne a modifié son organisation : - Une arborescence de programme a été créée ce qui permet un cadre d action stable et lisible permettant de poursuivre les travaux sur les indicateurs ; - Elle a généralisé la pluriannalité ce qui lui permet de lancer une prospective physico financière ; - Des responsables de programme ont été désignés. Difficultés rencontrées et défis à relever : La Région a rencontré certaines difficultés dans la mise en place de la démarche : - Difficulté sur le phasage avec les réflexions en cours sur les nouvelles politiques (programmations, schémas, ) - Incertitudes pesant sur les travaux de prospective (loi du 13 août 2004, réforme fiscale, ) - Appropriation délicate de l évaluation et processus de validation des mesures de la performance délicats. Elle doit continuer à surmonter d autres obstacles en renforçant certains axes de la

144 démarche : - En matière d implication dans le volet de la gestion des ressources humaines : la formation des managers et des responsables de responsables, l explication et le positionnement de la fonction de responsable de programme dans les systèmes de management de la collectivité doit être approfondie ; - La nomenclature stratégique par programme nécessite quelques ajustements dans certains secteurs d intervention. Par ailleurs, elle ne favorise pas automatiquement l émergence des problématiques transversales ; - La logique de programmation physico-financière n apparaît pas comme une notion suffisamment explicite et doit faire l objet de précisions et d un accompagnement spécifique sur l ensemble de la durée du projet ; - L appropriation de la démarche par les élus, en particulier les membres du Bureau, est un enjeu essentiel et une condition nécessaire à son aboutissement ; - La maîtrise de l approche «évaluation / performance» par l ensemble des acteurs rencontrés est réelle mais le socle conceptuel peut apparaître non stabilisé et ne semble pas encore intégralement communément partagé ; - En matière de formalisation des besoins informatiques il existe un enjeu fort sur l alimentation et l exploitation des systèmes d information. A cet égard, l ensemble des potentialités des outils de gestion doit pouvoir être mieux partagé notamment pour la collecte des indicateurs ; - La tendance inflationniste des indicateurs quantitatifs pourrait conduire à une «dérive productiviste».

145 La Ville de Lyon Les principaux axes de la démarche sont : Initiation de la démarche depuis plusieurs années Initiative des services marquée par une approche de contrôle de gestion Système informatique déclencheur d une réflexion sur la modernisation de la gestion budgétaire, comptable et financière et sur la performance de l action de la collectivité Prémices de la logique de performance avec la définition d indicateurs d activité Restitution d informations sur l exécution par les responsables de programmes Dans l avant propos du budget primitif pour l exercice 2007, le dispositif est résumé de la manière suivante : «Depuis 2004, la ville de Lyon a lancé une démarche pionnière dans le secteur public local qui a consisté, en s inspirant des principes de la LOLF, à rendre le budget à la fois plus stratégique et plus lisible en l organisant sous une architecture par programmes et opérations dénommée Plan des Engagements Financiers (PEF). En choisissant de présenter ainsi son budget, la ville de Lyon a profondément modernisé son approche budgétaire et comptable. Cette démarche innovante, complémentaire de la présentation officielle du budget par nature et par fonction, permet de disposer, à travers le panorama précis de l ensemble des projets et actions conduits pour l année 2007, d une lecture claire des politiques locales mises en œuvre et des équilibres financiers atteints. Gage de transparence et d efficacité pour les citoyens, elle offre aux élus la possibilité de suivre leurs projets, d en discuter et d en maîtriser les coûts. Enfin, elle responsabilise les gestionnaires qui disposent d une architecture budgétaire calée sur la réalité opérationnelle et tournée vers la performance de l action publique.» Méthodologie : Plus précisément, à l origine de la démarche, l initiative provenait de la direction des finances et de la direction des systèmes d information.

146 - Il n y avait pas un investissement fort de la hiérarchie. Celui-ci est venu après, lors de «l acte II de la LOLF à la lyonnaise». Aujourd hui, l objectif est toujours de mobiliser les Directeurs Généraux Adjoints (DGA) et les directeurs pour obtenir un investissement plus fort. - En 2001, en début de mandat, une nouvelle équipe de direction a été constituée. A cette période, la ville de Lyon est déjà engagée dans un processus de transformation par l ancienne équipe. Le nouveau groupe municipal ne pris cependant pas pleinement la suite de la réforme et l appropriation de la démarche fût complexe. - La décision initiale de lancer la démarche sur des domaines financiers et comptables offrait la possibilité d envisager l introduction de la démarche de gestion et de performance. En 2003, fût mis en place le Plan des Engagements Financiers (PEF) qui portait sur un aspect plutôt budgétaire et comptable. Aujourd hui, à l aune de «l acte II de la LOLF à la lyonnaise», la ville a fait le choix de s axer sur les domaines du pilotage et de la performance. Jusqu à présent, il n existait pas de notion de «chaîne de pilotage» ; celle-ci était en construction. La version du PEF était alors inaboutie. Cette absence constitue la principale limite de la démarche actuelle. En outre, le système informatique ne permettait pas de visualiser le budget par programmes et opérations. Désormais, il permet une présentation par mission/programme/opération. Il y a donc une présentation fonctionnelle pour regrouper les programmes (rattachement aux axes du plan de mandat). Le système informatique traditionnel a été adapté à la ville de Lyon selon la logique programme/opération par l installation d une solution sur mesure. Lors du prochain mandat, sera mis en place l équivalent des missions. La ville de Lyon n a pas encore finalisé les objectifs et les indicateurs d activité sont les seuls existants. La définition d indicateurs de résultat associés est donc une prochaine étape. Il n y a pas eu de réorganisation de l organigramme ; les responsables de programme n ont pas de fonctions formalisées ni d identification véritable. Les directeurs ne se considèrent d ailleurs pas comme de réels responsables de programme. La ville se donne une échéance : elle souhaite rationaliser l architecture de la collectivité et mettre en place des objectifs et des indicateurs pour les élections et le budget de 2009.

147 Difficultés rencontrées et défis à relever : - Certains incidents techniques du système d information ont bouleversé la chaîne budgétaire et comptable ce qui a entraîné certains retards dans la mise en œuvre ; - Les notions complexes de pilotage et de performance font encore défaut ; - La ville ne se sent, à l heure actuelle, pas tout à fait prête à mettre en place des objectifs économiques et d efficience venant finaliser la démarche.

148 La Communauté d agglomération du Muretain Les principaux axes de la démarche sont : Démarche initiée récemment Prémices de la logique de performance avec une présentation stratégique analytique Développement des outils de pilotage La démarche de la communauté résulte de la prise en compte par celle-ci de la volonté de se doter d outils de pilotage lui permettant de suivre les compétences qui lui ont été transférées. Dans cet esprit, la traduction de ses compétences dans une approche de gestion par activités relève d une démarche d ensemble qui replace «l usager-administré» au cœur du service public et permet de suivre au mieux le cycle de production du service considéré. Ainsi, lors de l élaboration du compte rendu annuel d activités 2004, il est apparu qu un effort d accompagnement de toutes les directions serait utile afin de pouvoir disposer dans les meilleurs délais d outils de gestion construits dans la perspective d aide au suivi et au pilotage des activités de la communauté. Méthodologie : Mise en place d une comptabilité analytique depuis le 1 er janvier 2006, intégrant la ventilation des frais de personnel, qui permet de restituer une information à la fois plus lisible et plus stratégique puisque le découpage se base sur une déclinaison des compétences de l EPCI. Une présentation analytique du budget par «Compétence/Fonction/Activité» complète une présentation nature et fonction selon la nomenclature M 14. L objectif de la Communauté d agglomération du Muretain est de doubler la présentation du budget primitif et du compte administratif réglementaire d une présentation «stratégique» analytique, propre à la communauté car calée sur toutes les compétences qui lui ont été transférées y compris celles facultatives. Pour l instant, la Communauté n a pas défini ses objectifs car la priorité actuelle, pour elle, est d apporter la visibilité nécessaire aux pilotes des activités ainsi qu aux élus afin, dans un deuxième temps (sous deux ans), de définir des objectifs plus précis et quantifiables.

149 La définition des indicateurs passe par une grille élaborée par la communauté qui s articule autour de notions liées aux résultats et à la performance. Ils sont cependant déclinés différemment : par niveau d activité, ou encore mesurant l efficacité, l efficience, l économie, la qualité et les délais. La connaissance fine des activités, de leur coût et leur efficience est le préalable nécessaire à la détermination d objectifs précis et mesurables, seuls à même d être utilisés dans un processus budgétaire dit «performant». La validation des indicateurs est faite par le groupe de direction stratégique sur proposition conjointe des directions accompagnées de la cellule d évaluation des politiques publiques ce qui permet une véritable concertation. Un tableau de bord synthétique par direction est instauré avec des fréquences de restitution différentes, mais souvent infra annuelles. La connaissance des coûts est indispensable pour bon nombre d activités subventionnées et qui nécessitent des comptes de résultat précis. Cette méthode est généralisée à tous les services opérationnels. Une cellule de «suivi des activités» a aussi été créée. Elle est chargée d aider les directions dans la mise en œuvre de leur tableau de bord puis de leur exploitation et de la coordination de l ensemble de la démarche contrôle de gestion de la Communauté d agglomération du Muretain. Une forme d intéressement a été mise en place ; la révision du régime indemnitaire a associé une part fixe à une part variable qui implique une définition d objectifs individuels. Ainsi, un exemple d intéressement a été expérimenté avec les agents responsables de la collecte des ordures ménagères. Toutefois, la communauté reconnaît que les objectifs sont à améliorer et à affiner. Si la démarche globale présente de nombreux avantages dont celui d apporter une réflexion sur l ensemble des axes interdépendants de la démarche d amélioration de la gestion publique locale, elle réclame toutefois un investissement important de la part de la collectivité et de ses agents. Toutes les collectivités ne sont donc pas en mesure de dégager les moyens nécessaires, ne souhaitent pas décontenancer leurs agents et préfèrent s attacher à consolider certains axes déjà présents tels que la qualité comptable ou l instauration de tableaux de bord pour reprendre les indicateurs suivis en interne. Certaines collectivités adoptent donc, à juste titre, une démarche partielle dans la mise en place des outils et agissent par étapes successives.

150 UNE DEMARCHE PARTIELLE DANS LA MISE EN PLACE DES OUTILS La Ville de Meaux Les principaux axes de la démarche sont : Démarche progressive et collaborative concernant certains services Restitution d informations sur l exécution par les responsables de programmes Tenue d une comptabilité analytique Outils de suivi budgétaire et de pilotage L application des principes de la LOLF à la ville de Meaux permet : - Une réforme du cadre de la gestion publique pour l orienter vers les résultats et la recherche de l efficacité ; - Un renforcement de la transparence des informations budgétaires, afin d offrir aux élus des bases objectives de prise de décision. La mise en œuvre des principes de la LOLF dans la ville de Meaux est née sous l impulsion de son maire, M. Jean-François Copé, Ministre délégué au Budget et à la Réforme de l Etat. Méthodologie : Le directeur général des services a désigné deux directions pilotes : la police municipale et les espaces verts. Ce choix s explique par l adéquation de leur périmètre avec celui des programmes de la LOLF, à savoir un responsable identifié et une cohérence suffisante pour tirer partie de la fongibilité des crédits. En 2007, il est prévu que quatre directions supplémentaires soient concernées : la direction de l eau et de l assainissement, le théâtre, la médiathèque et les affaires juridiques.

151 La ville a établi une charte de fonctionnement qui définit les principes d application de la LOLF à la collectivité : - Un projet annuel de performance mentionne les objectifs et les résultats obtenus et attendus des directions pour les années à venir mesurés au moyen d indicateurs précis ; - Un comité de suivi est instauré pour faire le point sur l exécution du programme et décider d actions correctrices ; - Un rapport annuel de performance offre une présentation structurée des tableaux de bord de l exercice accompagnés de graphiques et de commentaires d évaluation ; - Le principe de fongibilité asymétrique des crédits en fin d exercice est appliqué ; - La charte définit également les compétences des deux responsables de programme des deux directions pilotes. La démarche de la ville de Meaux s identifie au développement d une culture de gestion au sein des services. Le contrôleur de gestion de la ville, M. Claude Chartier a donc été associé. La mise en place de la LOLF a servi de base à une optimisation de la préparation et de l exécution budgétaire. Le travail collaboratif entre directions lors de la formalisation des propositions budgétaires a été renforcé. Des entretiens personnalisés ont été réalisés avec les directions pilotes. Les services concernés sont pleinement conscients des marges de manœuvre qui leur sont offertes et s efforcent de s approprier la démarche tant au niveau organisationnel que financier. La démarche a permis aux deux directions pilotes de formaliser des objectifs, des indicateurs de suivi et de proposer des actions correctrices si nécessaire et d amélioration de la gestion. - Les chefs de service se sont engagés sur des objectifs de progrès (par exemple, la réduction de la consommation d eau et la baisse du coût de la production horticole pour la direction des espaces verts). - Des indicateurs permettent d évaluer si les objectifs sont atteints. Si, à la fin de l année, le service parvient à réaliser des économies, celles-ci sont redistribuées sur ses crédits d investissement, mécanisme particulièrement incitatif. - Les responsables de programme ont été bien acceptés en interne et sont partie prenante de la démarche, ils en sont véritablement les acteurs.

152 Au niveau de l organigramme et de l organisation des services, il s agit davantage d un partage d informations que d une véritable révolution. L avancée est prudente en la matière. La démarche est faisable mais elle engendre un changement en profondeur pour lequel la Ville de Meaux s attache à ne pas bouleverser les acteurs. Difficultés rencontrées et défis à relever : - Le logiciel financier n offre pas la possibilité d un suivi budgétaire précis pour l ensemble des directions. - Il n existe pas encore de grille de passage formalisée entre le vote du budget effectué par fonction et la présentation de celui-ci par Mission, Programme, Action ce qui complexifie la généralisation de l expérimentation.

153 La Ville de Bondy Les principaux axes de la démarche sont : Implication des élus Prémices de la logique de performance avec une présentation stratégique et analytique Développement des outils de pilotage (rapport d activité calqué sur le modèle du budget) Méthodologie : budget. Les élus sont étroitement associés au processus de préparation et d exécution du Le budget est présenté en pôles d activités/objectifs/actions. Cette démarche permet à la ville de faire le lien avec les orientations politiques fixées annuellement par les élus. Les crédits sont mis en place par enveloppes budgétaires regroupées par «pôles d activité» intégrant plusieurs gestionnaires. L accent est mis sur la définition des objectifs par service, en adéquation avec le projet municipal et ses enjeux, et la déclinaison de chaque objectif en actions. Chaque action donne lieu à un chiffrage complet de leur coût comprenant à la fois la gestion directe et la gestion indirecte. L ensemble du dispositif est destiné à fournir les éléments nécessaires à l évaluation des actions menées, présentées dans le rapport d activité de la commune. L évaluation se fait au travers d un rapport d activité construit sur le même modèle que le budget (activités/objectifs/actions) et présenté en même temps que le compte administratif de la collectivité, et dont le rôle à terme sera d évaluer la réalisation des actions et des objectifs par pôle d activité en référence aux orientations politiques des élus. Un nouveau logiciel financier devrait, courant 2007, être mis en place afin d informatiser le travail de mise en concordance entre les présentations par nature et fonction avec celle en missions, programmes, actions.

154 Les Directeurs de Pôles fournissent donc pour chaque service gestionnaire des supports de la préparation budgétaire : - Le «Tableau de Synthèse des actions projetées par objectif». Ce document reprend de façon synthétique et globale l ensemble des fiches objectifs et actions préparées par le service ; - Une «Fiche Objectif» par objectif poursuivi par le service pour l année. La fiche décrit l objectif visé, le replace dans le cadre des orientations municipales et rappelle de quelles orientations il s agit. Il précise de plus les résultats attendus, le public visé, les échéances, les différentes actions correspondant à cet objectif ainsi que le coût global prévu de cet objectif au titre de l année considérée ; - Une «Fiche Action» qui décrit l action prévue, la rattache à un objectif du service, précise le public visé, les échéances, ainsi que le coût total de l action de façon très détaillée. Pour chaque action un budget prévisionnel établi de façon précise, en dépenses et en recettes, en fonctionnement et en investissement, imputation par imputation. Le total des coûts directs de l ensemble des actions proposées par le service correspond à l enveloppe allouée ; - Les «Enveloppes par Pôle et les Budgets des Services». Chaque Pôle se voit attribuer une enveloppe en fonctionnement et une enveloppe en investissement. Chaque enveloppe est déclinée pour chaque service. Le différentiel est indiqué et constitue l'ajustement possible. Des ajustements peuvent aussi être proposés entre les services. Au niveau des services, pour les crédits de gestion directe, comme pour les crédits indirects, le total des propositions figurant sur l ensemble des «fiches actions» doit être récapitulé sur le document intitulé : «Budget du Service». Ce dernier reprend, par Service, le réalisé aux comptes administratifs et les crédits ouverts au budget primitif et fixe également pour chaque Service l enveloppe limitative tant en fonctionnement qu'en investissement pour les crédits de gestion directe. Les enveloppes par Pôle cumulent les enveloppes des services ; - La «Fiche de priorité investissement». En investissement, les propositions comportent le détail des équipements à acquérir et des travaux à réaliser pour l année et font apparaître des niveaux de priorité. La priorité des demandes doit clairement apparaître dans le document intitulé «Fiche de priorité investissement».

155 La Communauté d agglomération d Hénin-Carvin Les principaux axes de la démarche sont : Initiée principalement suite à des stimuli externes Qui s est tout d abord concentrée sur une direction : la direction financière Qui a vocation à s étendre progressivement à d autres directions, d abord celles de production de services publics puis de projets Dont le but est de fédérer, formaliser et uniformiser les différentes modalités d évaluation, déjà existantes dans chaque direction, par un pilotage unique dépendant de la direction générale Qui, en dehors de la dotation initiale, doit se faire à moyens humain et financier constants et sans modifier l organisation existante La démarche de la communauté d agglomération d Hénin-Carvin (CAHC) a été enclenchée, sous l effet d un double stimuli : - rapport d observation de la chambre régionale des comptes à propos d un certain nombre de défaillances mises en exergue quant à l organisation et l exécution comptable et financière. Les conclusions ont motivé le président et son vice-président en charge des finances à établir un suivi et une évaluation des améliorations apportées concomitamment à l augmentation des moyens humains et financiers mis à la disposition de la direction des finances. - proposition de service de la part de la trésorerie générale du Pas de Calais dans le cadre de sa politique de contractualisation avec les différentes structures publiques locales. Méthodologie : La première étape s est structurée autour de la présentation budgétaire pour ensuite s orienter vers l évaluation de l activité et des performances de la direction des finances. Il convient de souligner que cette démarche n est pas innée car la collectivité ne dispose pas de structure, ni de culture, de contrôle de gestion.

156 Une comptabilité analytique par compétence et centre de coûts a été mise en place dès la transformation du district en communauté d agglomération. Elle permet de retracer de manière détaillée les coûts de gestion de chaque service (sont répartis les frais de personnel ainsi que les dotations aux amortissements qui sont réalisées pour la totalité du patrimoine, dépassant ainsi les prescriptions réglementaires). Cette mise en place a été réalisée concomitamment à l installation d un nouveau logiciel comptable. Celui-ci ne permet pas le suivi par mission ce qui nécessite un certain nombre de retraitements pour consolider les données. Le cadre pluriannuel a été intégré par le développement des AP/CP pour les dépenses d investissement. Cette nouvelle architecture permet une description exhaustive de l exercice des compétences obligatoires et optionnelles imposées par la loi et se rapproche donc fortement des missions, programmes, et opérations suggérés par la LOLF. Si, afin de renforcer la transparence et la lisibilité des informations budgétaires, la présentation budgétaire est effectuée sous cette forme dans les commissions thématiques et la commission des finances, le débat d orientation budgétaire et le vote des principaux documents continuent d être réalisés sous la forme légale, soit par nature. La fongibilité est appliquée par programme, à l exception des dépenses de personnel, dans le cadre des sections. La convention de service comptable et financier reprend un certain nombre d indicateurs de performance et d évaluation dont l ordonnateur a la maîtrise, d autres dépendant du comptable public. Ils sont totalement déconnectés des éléments budgétaires bien que le coût du service soit connu précisément. Trois thématiques ont été balayées : - améliorer et développer la circulation de l information, ; - renforcer la qualité comptable tant au niveau du recouvrement que de la dépense ; - apporter une plus value au niveau du contrôle, de l analyse des comptes et de la gestion de trésorerie. Ces thématiques sont subdivisées en sous objectifs, comprenant chacun un certain nombre d indicateurs. Un tableau de bord global synthétise ensuite les différentes données. L analyse de l évolution des indicateurs est réalisée en commission des finances et la synthèse est produite aux membres du conseil communautaire à titre informatif. Le choix de séquencer la démarche, en commençant par une direction, est de pouvoir, par l exemple, obtenir un effet d entraînement sur les autres services dans une logique d émulation et non de contrainte qui pourrait être contreproductive. L objectif de la direction générale est désormais d étendre l évaluation aux autres services communautaires tant à ceux gestionnaires de services publics que de projets. Afin d associer les cadres au processus, cette évolution s effectuera, du moins dans un premier temps, sans adaptation spécifique de l organisation. Seul un service transversal a été crée pour chapeauter les grands projets communautaires.

157 L établissement public ne part pas d une feuille blanche car la loi impose aux intercommunalités la production d un rapport d activité annuel à destination des communes notamment. Celui-ci reprend donc de nombreuses informations quantitatives et qualitatives sur l exercice des différentes compétences déléguées. C est pourquoi la quasi-totalité des directions disposent de leurs propres tableaux de bords qu il convient alors de publiciser, normaliser et, peut être, enrichir. Par exemple, les services développement économique, culture et cohésion sociale présentent, depuis leur création, des indicateurs d activité et de résultat. Le service de collecte des déchets ménagers a développé des indicateurs de performance. On peut penser que l instauration du tri sélectif, dont les financements de tiers (éco emballage par exemple) dépendent de la qualité de la collecte et du tri, a été l élément déclencheur de la mise en place de ce type d indicateurs. Enfin, le principe de spécialité applicable aux EPCI (même si atténué factuellement), contrairement à la clause générale de compétence, permet de borner le champ d évaluation ce qui facilite la réflexion. La CAHC ne se donne pas d échéances précises mais entend développer cette démarche progressivement par l adhésion volontaire des services. Afin de stimuler cette adhésion, une réflexion est néanmoins engagée sur la possibilité, dans le cadre d un budget très contraint, de donner des marges de manœuvre supplémentaires aux directions s impliquant. Enfin, pour que les indicateurs puissent trouver leur justification, la dernière étape consistera à définir politiquement des objectifs stratégiques et opérationnels afin de basculer définitivement d une logique de moyens à celle de résultats.

158 QUELQUES RECOMMANDATIONS POUR REUSSIR Le partage des expériences a permis au groupe de travail d identifier des facteurs favorables et les obstacles à surmonter afin de proposer les recommandations suivantes. Pour s assurer de la meilleure réussite, il est conseillé d avoir une vision articulée, motivée et planifiée du projet, de s appuyer sur les besoins du terrain, de profiter du contexte et du moment, de s appuyer sur la volonté politique et d impliquer les femmes et les hommes. A. Avoir une vision du projet articulée, motivée et planifiée Toute démarche d amélioration de la gestion publique locale doit remplir certaines conditions préalables incontournables. Ses différentes dimensions, techniques, juridiques, financières doivent être clairement définies. Comme toute démarche d amélioration, la préparation en amont est indispensable. Or, il faut tenir compte du fait que l anticipation requiert du temps. Les collectivités sont périodiquement amenées à se consacrer à un exercice collégial de réflexion prospective, portant sur ses missions, ses méthodes et son environnement dans lequel elles s insèrent. Mais le projet de modernisation, aussi solide soitil dans son contenu, ne peut pas être qu une affaire de techniques, de procédures, de mécanismes. Il doit être porté par une vision, qui fondera sa légitimité et lui donnera sa force. Pour réussir, il est imprescriptible que toutes les parties prenantes connaissent le sens de la démarche et ses raisons. Il est fortement recommandé de construire une vision compréhensible et de la partager. Afin de modifier les habitudes en impliquant les femmes et les hommes, il est souhaitable de se doter d une vision motivée et motivante, qui sera partagée aussi largement que possible, voire coproduite et, en tout cas, adossée au dialogue social. La cellule de pilotage doit, tout d abord, faire une représentation par processus de la collectivité car elle met en lumière la raison d être de celle-ci. D où l intérêt qu il y a à faire

159 cette analyse de la manière la plus participative possible. Un processus se caractérise par une prestation homogène qui implique la réalisation de nombreuses activités, elles-mêmes réalisées par des services. Puis, elle doit identifier les incertitudes en repérant les tâches les plus critiques pour le succès de la démarche, en analysant les principaux dysfonctionnements possibles, en enquêtant sur les réponses apportées aux imprévus. a) La démarche doit être portée par une vision Cette perspective se caractérise par quatre attributs : elle doit être substantielle, positive, claire et complète. Concrète, c est-à-dire présenter en priorité les objectifs et le fond. Il est conseillé de ne pas se cantonner à la description des termes procéduraux et techniques car cela nuirait à l adhésion. Seule une vision substantielle donne son sens à l ensemble des mesures. Elle doit décrire un point d arrivée concret, éclairant son contenu et ses résultats. Autrement dit, il est recommandé d accepter des finalités générales plutôt que des objectifs datés, hiérarchisés et quantifiés. Il convient de noter que le point d arrivée est constamment réajusté au fil de l eau, c est pourquoi certains responsables privilégient la présentation et la justification du cheminement pour y parvenir. Positive, autrement dit elle doit participer d une vision constructive ne résultant pas d une pression extérieure inéluctable. Même lorsque celle-ci est présente, et même lorsqu elle s annonce déterminante, le changement ne peut pas se faire que par la contrainte. Il aide à saisir des opportunités. Claire, c est-à-dire garantissant à l occasion des réunions de pilotage une formulation immédiatement compréhensible par tous les agents, à tous les niveaux de la collectivité. Celle-ci limite au maximum les risques d interprétations erronées et les malentendus. Complète, c est-à-dire ne laissant aucun point dans l ombre ou sans réponse. Si, au contraire, cette vision comprend des «inconnues», la démarche à venir est menacée par des inquiétudes infondées. L incertitude nourrit l inquiétude. Mieux vaut clarifier et stabiliser les anticipations des parties prenantes. C est pourquoi, il est recommandé de favoriser la concertation et d impliquer les agents.

160 b) Cette vision doit être partagée La démarche ne portera les effets souhaités que si elle est partagée par toutes les parties prenantes. Une présentation diffusée et comprise est un gage de qualité. Les enjeux de la modernisation doivent donc faire l objet d une pédagogie, laquelle passe par un effort de communication en interne. Le souci de communication sur le chemin à parcourir doit donc être constant, utiliser tous les canaux possibles, bénéficier de l engagement direct et personnel des dirigeants, et surtout être décentralisé à tous les échelons de la collectivité. c) Cette vision gagne à être coproduite La participation à l élaboration d une partie de la procédure apporte un bon retour sur investissement. Non seulement des idées nouvelles apparaissent, mais cette «coproduction» favorise l appropriation du changement à venir et donc de son acceptation. Ainsi, la communauté d agglomération du Grand Toulouse a initié sa démarche par une présentation faite, par un élève administrateur de l Institut National des Etudes Territoriales (INET), aux dirigeants puis à l ensemble des agents de la collectivité. d) Cette vision doit en tout cas être adossée au dialogue social Tous les moyens concourant à la sollicitation et à l amélioration des instances favorisant le dialogue social sont opportuns dans le cadre du projet. e) Cette vision doit être planifiée dans le temps En raison de la complexité de la démarche d amélioration de la gestion locale et de l étendue vaste du projet, le pragmatisme incite à un tâtonnement astucieux qui permet d avancer par «petits pas» plutôt que par «grands bonds en avant». Une démarche par séquences courtes se succédant rapidement, lorsqu elle est bien menée, peut permettre un changement plus rapide, et peut être même plus efficace qu un changement brusque. Dans ce cas, il est souhaitable que les étapes successives soient détaillées dans un cadencement afin d avoir une vision globale et de susciter la motivation des intervenants à la finalisation de l étape présente avant le passage à la séquence suivante.

161 Ainsi, contrairement au département de la Mayenne qui a adopté une démarche globale, la ville de Meaux a préféré définir tout d abord les objectifs et les indicateurs pour deux programmes, à savoir les Espaces verts et la Police municipale. Puis, en 2007, quatre nouveaux services auront leur budget respectif présenté dans l esprit de la LOLF : la Direction de l Eau et de l Assainissement, le Théâtre, la Médiathèque, la Direction des Affaires Juridiques. Afin de graduer la prise de risque, il est possible de mettre en place une démarche en cinq phases : l écoute, l échange, l expérimentation, l extension, l institutionnalisation. 1. La première étape consiste à se mettre à l écoute du terrain en analysant le contexte, les acteurs, les processus concernés, les caractéristiques de la collectivité et la culture de l organisation. Le facteur clé de cette étape réside dans la capacité à instaurer un climat de confiance pour dépasser les échecs antérieurs ou pour favoriser une parole libérée. 2. La phase de l échange d idées ou d expérience correspond à la fois à l approfondissement de l analyse du terrain et à la définition du but final. La clé du succès de cette phase consiste à exploiter la phase d écoute antérieure pour saisir toute opportunité susceptible de correspondre aux préoccupations du terrain. 3. La phase d expérimentation doit se dérouler au moins dans deux services différents pour permettre une comparaison. C est, par exemple, le cas de la ville de Meaux. 4. Il est tentant, lorsque la phase d expérimentation s est déroulée avec succès, de généraliser hâtivement. Toutefois, il est préférable de bien identifier les oppositions, les difficultés et les écueils afin de les surmonter plus facilement au moment de la généralisation. 5. La phase d institutionnalisation consiste à entretenir le dispositif à long terme, à contrôler la gestion et à gérer les ressources humaines. La démarche ne se cantonne pas à des discours ou à des plaquettes de présentation. Elle réclame un travail important et progressif avec d éventuels retours en arrière. Pour y parvenir, il faut traduire le projet dans les préoccupations des divers acteurs et avancer

162 ensemble dès que les premières orientations ont fait l objet d un accord. La réflexion stratégique et la projection dans le temps est utile pour préparer les phases ultérieures à la mise en place de la démarche. C est pourquoi, nous recommandons aussi la définition d un horizon limité dans le temps pour les expérimentations. La détermination d une échéance plus ou moins précise permet de susciter la motivation sur une longue période. B. S appuyer sur les besoins du terrain : collectivité, histoire, culture, taille L analyse du contexte est une composante souvent négligée dans les projets de changement. Or, elle s avère décisive. Cet examen doit porter aussi bien sur le contexte externe (celui des collectivités partenaires, des services publics, des tendances sociétales) que sur le contexte interne (la culture organisationnelle). Il est recommandé de prendre en considération le terrain de la collectivité, c est-à-dire son histoire, sa culture et les autres caractères constitutifs de son identité. Ainsi, il est souhaitable de prendre en compte la profondeur historique car elle sédimente une identité culturelle. Il est faux de croire que cette identité condamne à l immobilisme ; il est même illusoire de ne pas en tenir compte. Il est en revanche possible de s en servir comme d un levier. L identification des traits culturels est importante sur le plan des valeurs soutenues par les agents et du langage admissible dans la collectivité. En matière de langage, une imprudence courante consiste à emprunter des termes au secteur privé en espérant forcer les agents à changer. Il ne faut pas hésiter à débaptiser certains termes afin d éviter les préjugés. Plus un terrain est ancré dans une identité, plus il est nécessaire de préparer les esprits en amont en décomposant la démarche par étapes successives. Pour recueillir les éléments de contexte, la cellule de pilotage peut recourir à des experts, utiliser la documentation disponible (communication externe et interne de la collectivité, tracts syndicaux, plans précédents, projets de changement antérieurs, relevé d incident) ou procéder elle-même à des entretiens individuels.

163 D autres caractères sont pertinents. La taille compte : la complexité semble proportionnelle à la taille de l organisme considéré et au nombre de ses agents. Lorsqu un changement est nécessairement global, cela invite en tout cas à instiller une forte dose de subsidiarité dans sa mise en œuvre. Chaque collectivité, selon les particularités de son organisation, de ses missions, de sa taille, doit définir une démarche propre. C. Profiter du contexte et du moment La démarche doit par ailleurs tenir compte des caractères du moment. Certains sont plus favorables que d autres. Qu une réforme soit proposée au début, au milieu ou à la fin d une législature n est pas sans conséquence : la première année d une législature est le moment le plus propice pour engager le dispositif. L enjeu est de réussir à saisir le moment le plus favorable. Cependant, dans le cas où celui-ci ne surviendrait pas, il est souhaitable de parvenir à le susciter. a) Saisir le moment favorable La capacité à saisir le moment propice, celui qui favorise le basculement vers l action, dépend de l attitude face au temps, en amont du changement. La capacité des acteurs à anticiper et, si possible, à se montrer proactifs (agir en amont pour orienter le changement) est déterminante. L anticipation permet de mieux définir les objectifs fixés et de désamorcer les conflits potentiels en préparant les esprits. Ceci exige un temps suffisamment long pour comprendre, accepter et mûrir le projet. b) Susciter le moment favorable Il n est pas aisé de susciter le déclenchement de la modernisation au sein des collectivités locales car, à la différence du secteur privé, l adaptation n est pas indispensable à la survie de la structure. La question se pose alors de savoir comment favoriser le moment. Il existe plusieurs leviers.

164 Il est tout d abord possible de s appuyer sur un diagnostic objectif qui mène une réflexion lucide sur les facteurs clés de succès et les obstacles à surmonter. Une étude sur les opportunités de la modernisation de la gestion locale et sur les risques à éviter peut suffire à créer le moment favorable car ce qui apparaît souhaitable, devient possible. En outre, les exigences croissantes des citoyens en matière de transparence constituent un autre levier. Enfin, pour être opérationnel dans les délais, il est souhaitable de définir une date butoir qui constitue alors un troisième facteur décisif dans le déclenchement de la démarche. Il ne faut pas attendre ad vitam aeternam pour choisir le moment opportun. D. S appuyer sur la volonté politique L engagement résolu, public et constant des exécutifs locaux et le lien de confiance qu ils entretiennent avec les responsables administratifs constituent des facteurs indispensables de succès car cela apporte un surcroît de légitimité à la démarche engagée. Cet appui offre une garantie contre les remises en cause en interne comme en externe. Il offre une plus grande visibilité, source de motivation pour les agents. En amont, il donne sa crédibilité aux travaux préparatoires qui sinon pourraient rester lettre morte. Ainsi, la continuité dans la volonté est un gage de réussite. E. Impliquer les femmes et les hommes La cinquième composante semble la plus décisive et la plus délicate à coordonner. Il s agit des femmes et des hommes qui donnent l impulsion à la modernisation et qui l incarnent. a) Choisir un leader pour porter le changement Dans les collectivités parties prenantes au groupe de travail, il est possible d identifier,

165 au sein de chacune d elles, une figure à qui revient la responsabilité de conduire le dispositif. Ainsi, certaines d entre elles ont fait le choix de nommer une nouvelle personne responsable de la conduite de la démarche en prenant soin de recruter un leader doté d une capacité à faire partager sa vision, à assurer la cohésion de l équipe, à impulser le rythme, à écouter, à décider, à déléguer, à motiver des individus. Il convient en outre de souligner que le responsable ne doit pas rester une personne isolée. b) Réunir une équipe rapprochée Pour mener à bien le projet, il est recommandé de laisser au dirigeant le soin de constituer son équipe. Celle-ci sera intégrée dans l organigramme de la collectivité. La continuité de l équipe s avère essentielle pour la réussite de l action. Or, les alternances politiques se traduisent souvent par des changements de direction. La vie d une administration locale est dynamique. Il est légitime que l organigramme s adapte, mais trop de modifications nuisent à la constance et donc à la bonne réalisation du projet. c) Motiver les agents Sans une motivation à tous les niveaux de la collectivité, il sera difficile d obtenir l effet escompté. En raison de la complexité du projet, les collectivités font le choix d une démarche progressive en échelonnant dans le temps sa réalisation. Dans ce cadre, la difficulté réside alors dans la persévérance sur le long terme. Il est nécessaire de motiver en amont en veillant à exposer les motifs. Il a déjà été souligné combien il est important de partager la vision qui justifie la démarche en organisant des commissions autour des directeurs et des agents du terrain. L objectif est d instaurer le dialogue en se focalisant sur l avenir. Il ne s agit pas d attribuer des responsabilités sur ce qui ne fonctionne pas correctement mais d élaborer conjointement un plan d action à suivre. Il ne faut pas attendre passivement les premiers signes. Fixer au préalable des objectifs simples et vraisemblables est nécessaire. Pour encourager les agents et prévenir les creux incontournables dans la motivation il est souhaitable de faire rapidement apparaître les premiers résultats car ils constituent le meilleur moteur.

166 Puis, en aval, se pose la question de la promotion de la réussite comme récompense concrète des agents ayant joué un rôle décisif. Les individus sont prêts à changer à condition que la perspective s inscrive dans la vision de leur devenir professionnel. Les leviers utilisables sont multiples : la restauration de la confiance ; l appel à la fierté personnelle et aux valeurs de service public ; les conditions de travail que ce soient les horaires, les congés, le confort et l ambiance de travail ; la progression professionnelle grâce à la formation, à l accroissement des responsabilités et la promotion interne ; la collectivité peut enfin se doter d un mécanisme d attribution de primes.

167 BIBLIOGRAPHIE 1. Ouvrages - L évaluation des politiques publiques locales (Danièle Lamarque LGDJ Collection Systèmes 2004) - Le contrôle de gestion dans le secteur public (René Demeestère LGDJ 2005) - Les finances locales (Michel Bouvier LGDJ Collection Systèmes 2006) - Finances Publiques (Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale LGDJ Manuels 2006) - La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l Etat (André Barilari, Michel Bouvier LGDJ Collection Systèmes 2007) - Contrôle interne et audit public Pour une nouvelle gestion publique (Alain-Gérard Cohen LGDJ 2005) - Réussir le changement dans le service public (Christian Guyon Collection Service Public 2003) - Le guide d action du manager public (Frédéric Petitbon Collection Service Public Les Guides 2001) - Le guide du manager public (Frédéric Petitbon Editions d Organisations 2005) - Les systèmes d informations, obstacles et succès (Laurent Bloch Vuibert 2005) - Changer la culture, cultiver le changement (Pierre Fourès Editions d Organisations 2006) - Gestion financière des collectivités locales (Michel Klopfer Editions du Moniteur, collection Guide pratique, 4 ème édition 2006) 2. Rapports - Guide méthodologique pour l application de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs (Ministre d Etat, Ministre de l Economie, des Finances et de l Industrie, Secrétaire d Etat au budget et à la réforme budgétaire, Commission des finances de l Assemblée nationale, Commission des finances au Sénat, Cour des Comptes, Comité interministériel d audit des programmes - Juin 2004) - Guide pratique de la LOLF (Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie - Edition actualisée - septembre 2006) - La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances A l épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la réforme (Alain Lambert, Didier Migaud Novembre 2006)

168 - La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances Réussir la LOLF, clé d une gestion publique responsable et efficace (Alain Lambert, Didier Migaud Septembre 2005) - Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales (Pierre Richard Décembre 2006) - Guide d analyse et de regroupement des risques à l intention des collectivités locales (Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie ; Direction Générale de la Comptabilité Publique Juin 2004) - Rapport Qualité des comptes locaux Eléments d analyse de l Indice Agrégé de Suivi de la Qualité des Comptes Locaux (IASQCL) (Direction Générale de la Comptabilité Publique 2005) - Rapport sur la gestion des performances au niveau local (Conseil de l Europe 2005) - La réforme budgétaire de l Etat : quelle transposition possible aux collectivités locales? (Institut supérieur du management public et politique ISMAPP Juin 2006) - Fiscalité et finances publique locales : à la recherche d une nouvelle donne (Philippe Valletoux Décembre 2006) - Rapport d étude sur «L application des principes de la LOLF aux collectivités territoriales et les apports possibles des services du Trésor Public» par les étudiants du Master 2 Professionnel Droit, Administration et gestion financière des collectivités locales de l université Paris I Panthéon Sorbonne (Adrien Guesdon, Céline Saunier, Anne-Sophie Manoury 2006) - La qualité comptable Le Guide Auto Diagnostic 2006 (Direction Générale de la Comptabilité Publique 2006) - La conduite du changement au sein du secteur public : une contribution pour l action (Commissariat Général du Plan Aurélien Colson, chef du groupe de projet Ariane Septembre 2005) 3. Articles - 20 ans de contrôle de gestion dans les collectivités locales : bilan et perspectives (Marc Beaulier et Yves Salery - RFFP n 95 septembre 2006) - Le contrôle de gestion au service du budget : la démarche dans les Hauts-de-Seine (Gilles Thomas - RFFP n 95 septembre 2006) - Le contrôle de gestion comme outil de pilotage de l activité de la collectivité (Jeremy Lees - RFFP n 95 septembre 2006) - Les instruments financiers extra-budgétaires à vocation pluriannuelle : les autorisations de programme et les autorisations d engagement (Eric Portal - RFFP n 95 septembre 2006) - Faut-il une LOLF pour les collectivités locales? (Frédéric Fievet et Philippe Laurent - RFFP n 95 septembre 2006) - Ce que la LOLF dit aux collectivités L exemple de la Ville de Lyon (Olivier Nys - RFFP n 95 septembre 2006)

169 - Evaluation et gestion de la performance dans les collectivités territoriales (Danièle Lamarque - RFFP n 95 septembre 2006) - L'intérêt du Balanced Scorecard dans l'évolution des modes de contrôle et d'évaluation des Départements français (Jean-Noël Chauvey - Politiques et management public volume 24 - n 2 - Juin 2006) - L agrégation territorialisée : un pas supplémentaire vers la transparence démocratique, et un encouragement à la dynamique interne des territoires (Denis Rousseau et Caroline Huyghe Avril 2006) - La LOLF à l épreuve des faits (Gazette des communes du 26 septembre 2005 n 36/1806) - La gestion des risques comptables par les services du Trésor Public : la nouvelle architecture du contrôle interne comptable dans le cadre de la LOLF (Alain Caumel La Revue du Trésor Juillet 2006) - L audit interne dans les administrations publiques : une évolution profonde des métiers du contrôle dans de nombreux pays (David Brusselle La Revue du Trésor Octobre 2006) - La DGCP et la LOLF : l ambition de placer la nouvelle dimension comptable au cœur de la réforme de l Etat (Dominique Lamiot, Directeur Général de la Comptabilité Publique La Revue du Trésor Juillet 2006) - Les contrôles en France (Publication de l Institut de Gestion Publique et de Développement Economique IGPDE Recherche, Etude, Veille n 19 Juillet 2006) - La démarche de performance dans le cadre des lois de finances (Hugues Bied-Charreton Les Notes Bleues de Bercy n 305 du 31 mars 2006) - Crises du sens, défis du management (Olivier Vassal L Expansion Juin 2006) - L organisation, clé de la performance (Paul Rogers et Marcia Blenko L Expansion Management Review Juin 2006) - L informatique et la LOLF : les systèmes d information au service de la réforme de la gestion publique (Bernard Limal La Revue du Trésor Juillet 2006) - L utilisation informatique par les communes (Etude réalisée par le cabinet d avocats Revello & Associés Février 2005) - La dématérialisation des documents papier de la chaîne comptable et financière (Alain Foucret La Revue du Trésor Octobre 2006) 4. Supports de communication externe des collectivités ou d autres organismes - «La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publique transposable aux collectivités territoriales. Le projet de Nouvelle Gouvernance du Conseil Général de la Mayenne» (Jean Arthuis et Serge Huteau Contribution au rapport de M. Pierre Richard relatif à la maîtrise et au pilotage de la dépense publique locale) - Guide de la performance de la Communauté d agglomération du Grand Toulouse réalisé par des élèves administrateurs de l INET (Juin 2006) - Le pilotage par activités : les apports des principes de la LOLF (KPMG Secteur public, Club des Finances 18 octobre 2006)

170 - Résultats de l enquête «AFICUF» sur la performance et son pilotage dans les collectivités territoriales - Les démarches de type LOLF (Enquête du groupe finance de l INET réalisée de juin à août 2006 pour le compte de l AFIGESE) - La performance au cœur de la gouvernance des collectivités locales Proposition d un cadre méthodologique (Présentation des élèves de l INET : Guillaume Baudoin, Eric Bellina, Frédérique Gachimard, Thierry Gallet ) - Diaporama de sensibilisation des élus à la réforme M14 (Direction Générale de la Comptabilité Publique) - Diaporama de présentation du programme d amélioration de la qualité des comptes locaux (Direction Générale de la Comptabilité Publique 2006) 5. Sites Internet - Magellan ; l intranet du Trésor Public - Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie : - Minefi Collectivités Locales : - Les sites des collectivités locales membres du groupe de travail et ceux des collectivités qui sont citées dans le guide - Le Forum de la performance :