Les Changements d affectation soumis à permis d urbanisme en Région de Bruxelles-Capitale

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1 Les Changements d affectation soumis à permis d urbanisme en Région de Bruxelles-Capitale Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale

2 INTRODUCTION Il n est pas toujours évident de déterminer à partir de quand la modification de l affectation d'un immeuble est soumise à permis d urbanisme. La notion générique de changement d affectation recouvre des situations différentes comme l affectation (au sens strict) fixée dans les plans d aménagement, la destination indiquée expressément dans le permis d urbanisme ou l utilisation existante de fait. Ces notions recouvrent des actes réalisés même sans travaux sur le bâtiment concerné. La matière a fait l objet d une longue évolution législative dont il est primordial de retracer les différentes étapes afin de vérifier si les actes réalisés sous l empire d une législation étaient légaux ou non à l époque où ils ont été accomplis. Dans l affirmative, ils constituent des situations acquises qui, à ce titre, peuvent être maintenues 1. A défaut, il faudrait considérer que l acte exécuté sans permis est constitutif d une infraction. Il s agit d une simple application du principe de non rétroactivité de la loi. La Cour de cassation a rappelé ce principe à propos de l article 2,2,g du règlement de la bâtisse de l Agglomération bruxelloise 2, à propos de la loi organique de l urbanisme et de l aménagement du territoire du 29 mars ainsi qu à propos du code wallon de l aménagement du territoire et du patrimoine (CWATUP) 4. La question de la légalité d une affectation présente également un intérêt tant en matière de responsabilité du notaire 5 ou de l autorité compétente pour délivrer le permis, qu en matière de conventions, de bail ou de vente, portant sur la destination à donner à l immeuble. La Cour d appel de Bruxelles a jugé que dès lors qu une commune suspecte un administré de donner à son immeuble une destination contraire aux normes en vigueur et l incite à se mettre en règle, il lui incombe de s informer avec précision des éléments de fait et de droit justifiant l application au cas d espèce des normes ou des exceptions légalement prévues et qu à défaut, la commune commet une négligence fautive 6. 1 Le vendeur ou le bailleur ne pourrait s engager valablement à garantir à son cocontractant la possibilité d utiliser un immeuble d une manière ou d une autre, a fortiori s il s agit de maintenir une affectation illégale 7, dans la mesure où cette utilisation est réglée par voie d autorité par des prescriptions urbanistiques que les parties ne pourraient modifier par voie contractuelle 8. En matière de bail, concernant les conséquences de la non obtention d un permis d urbanisme permettant d affecter effectivement les lieux loués à la destination spécifiées dans la convention 9, il a 1 B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», D.A.O.R., 1995, pp. 9 à Cass., 11 avril 1990, Pas., 1990, I, p Cass., 26 octobre 2000, Res. et jur. imm., 2001, p. 161, J.L.M.B., 2001, p Cass., 9 septembre Le notaire ne peut tenir compte des situations de fait non régulières dans la description du bien contenue dans l acte authentique de vente. Sur cette question, voir : Ph. COENRAETS, Droit notarial de l urbanisme et de l aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale, Larcier, Bruxelles, Appel Bruxelles, 23 octobre 2002, J.T., 2003, p J.P. Ixelles, 2 ème canton, 22 avril 1998, Act. Jur. Baux, 1999, p C.E. n du 11 mai 1999, Office de la naissance et de l enfance. 9 Sur cette question : voir M. DELNOY, «Licéité des baux au regard de la police de l aménagement du territoire et de l urbanisme», Act. Jur. Baux, 1999, pp. 98 et suiv.

3 été jugé que, étant donné que le contrat de bail ne prévoit pas que le locataire se charge d obtenir les autorisations nécessaires, le bailleur était tenu de le faire afin de permettre une jouissance des lieux conforme aux prescriptions de l autorité. Etant donné que l immeuble ne peut plus être affecté à l usage pour lequel il a été loué, le bail est devenu sans objet et résolu sur base de l article 1741 du Code civil 10. Les problèmes liés à l affectation projetée d un bien immobilier se posent également en cas de vente. Ainsi, lorsqu un immeuble a été affecté à un usage de bureaux à une époque où aucune autorisation administrative n était requise et que l accroissement de la surface de bureaux n était pas impossible mais seulement soumise à des conditions particulières (enquête publique et commission de concertation), le refus de l acheteur de comparaître à l acte authentique au motif que l immeuble ne pourrait être régulièrement affecté à l usage de bureaux constitue une faute 11. Dans la présente contribution, nous détaillerons les régimes juridiques successifs déterminant les changements d affectation soumis à permis d urbanisme. Ensuite, nous examinerons dans quelle mesure les communes peuvent encadrer l accomplissement de ces actes. PREMIERE PARTIE : LES CHANGEMENTS D AFFECTATION SOUMIS A PERMIS D URBANISME 1. LA LOI DU 29 MARS 1962 ORGANIQUE DE L AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L URBANISME : Dans la plupart des cas, les changements d affectation réalisés sous l empire de la loi de 1962 étaient exonérés de tout permis préalable La règle était identique même lorsque les prescriptions d un permis de bâtir spécifiaient expressément la destination du bien 14. L affirmation selon laquelle les changements d affectation n étaient pas soumis à permis de bâtir doit toutefois être nuancée : D une part, les changements d affectation étaient indirectement soumis à permis préalable lorsqu ils s accompagnaient de certains travaux 15. L article 44 de la loi soumettait à permis préalable toute transformation, c est-à-dire «la modification intérieure et/ou extérieure d un bâtiment, ouvrage ou installation par l adjonction ou la suppression 10 Civ. Bruxelles, 27 juin 2000, J.J.P., 2003, p Appel Bruxelles, 26 novembre 1998, J.L.M.B., 2000, p A. DELFOSSE, La poursuite des bureaux «sauvages» en Région bruxelloise, Skyroom Events, journée d étude du 14 décembre 1994, p Appel Anvers, 15 février 1996, T.M.R., 1997, p. 286 : «la modification de l utilisation d un bâtiment autorisé n est soumise à permis obligatoire que depuis l entrée en vigueur du décret du 28 juin 1984». 14 Cass., 26 octobre 2000, op. cit. : «Lorsque, à l époque du changement d affectation d une partie d immeuble, aucune disposition légale ou réglementaire n imposait au propriétaire d obtenir une autorisation préalable pour opérer ce changement d affectation, même s il contrevenait aux prescriptions du permis de bâtir, la Cour d appel, en déduisant de l article 7 de cette autorisation, qui impose au titulaire de se conformer aux plans, de la circonstance que les plans du premier étage indiquaient une destination à usage d appartements, qu il incombait aux propriétaires de solliciter l autorisation de la commune au moment de modifier cette affectation, a violé l article 44, 1 er,1 de la loi du 29 mars 1962.» 15 B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», op. cit.

4 d un local, d un toit, la modification de l architecture ou l emploi d autre matériaux» 16, et cela «même si ces travaux ne modifient pas le volume de la construction existante» 17. Les travaux de transformation ou d aménagement intérieurs n étaient pas dispensés de permis de bâtir 18. Il a ainsi été jugé que les transformations suivantes nécessitaient un permis de bâtir : - Le fait de «procéder au percement d une cloison séparant un bâtiment» La transformation d une «maison unifamiliale de type rentier en un immeuble de rapport à appartements multiples, avec aménagements intérieurs tels que le placement du chauffage central et d installations sanitaires individuelles pour les divers occupants» 20. D autre part, la loi prévoyait des dispositions pénales spécifiques à certains changements d affectation : Aux termes de l article 64 de ladite loi, était constitutif d infraction le fait «d enfreindre, de quelque manière que ce soit», les prescriptions d un plan particulier d aménagement ou d un permis de lotir. Par contre, n était pas constitutif d infraction le fait d enfreindre les prescriptions d un plan général communal ou d un plan de secteur A PARTIR DU 10 JUIN 1975 : L ARTICLE 2, 2, G DU TITRE 1 ER DU REGLEMENT GENERAL SUR LA BATISSE DE L AGGLOMERATION BRUXELLOISE : Les dix-neuf communes de l agglomération bruxelloise étaient dotées d une réglementation relative aux changements d affectation avant même la création de la Région de Bruxelles-Capitale. 3 La loi du 26 juillet 1971 attribuait à l agglomération bruxelloise la compétence de la réglementation de la bâtisse et du lotissement. Le règlement de la bâtisse de l Agglomération complétait les dispositions de la loi du 29 mars 1962, sur base de l article 44, 2 de ladite loi, tel que modifié par la loi du 22 décembre Malgré que les compétences des agglomérations aient été modifiées par la loi du 21 août 1987, la doctrine considère que le règlement «rest[ait] toujours en vigueur tant qu il n a[vait] pas été abrogé par les communes auxquelles il s appliqu[ait]» 22. L article 2,2,g du règlement soumettait à permis : - l appropriation d un ou plusieurs locaux ou encore d un immeuble bâti en vue de donner une nouvelle affectation à ceux-ci ; 16 Cass., 15 juin 1959, Pas. 1959, I, p Civ. Bruxelles, 27 juin 1969, Pas. 1969, II, p Arrêté royal du 16 décembre Civ. Bruxelles, 30 juin 1983, Res. et Jur. Imm., 1983, p Civ. Bruxelles, 27 juin 1969, op. cit., p A. DELFOSSE, La poursuite des bureaux «sauvages» en Région bruxelloise, Skyroom Events, journée d étude du 14 décembre 1994, p F. HAUMONT, «Les changements d affectation soumis à permis d urbanisme», Rev. dr. com., 1994, p.

5 - la modification de la répartition intérieure des locaux d une construction en vue de leur donner une autre affectation que celle de l habitation. En vertu de cette disposition, les changements d affectation ne nécessitaient un permis de bâtir que s ils se matérialisaient par une «appropriation» ou par une «modification de la répartition intérieure des locaux». Il fallait entendre par «appropriation», une adaptation des lieux. B. LOUVEAUX cite à titre d exemples théoriques : «Le seul fait de recouvrir une baignoire d une planche de manière à pouvoir y installer une photocopieuse ne nous paraît pas une «appropriation». En revanche, l enlèvement de l équipement sanitaire d une salle de bains ou d une cuisine en vue de libérer le local et d y installer du mobilier de bureau constitue une «appropriation»» 23. Le Titre I er du règlement de l agglomération ne définit pas le terme «affectation». La jurisprudence considérera à propos de l article 84 de l OPU qu à défaut de définition du changement d affectation dans la réglementation, il y a lieu de se référer aux affectations définies dans le plan de secteur. On peut raisonnablement en tirer la même conclusion pour l article 2, 2,g. Cette interprétation a cependant été contredite par la jurisprudence spécifique à l article 2, 2,g : Il a ainsi été jugé que «la transformation des locaux de la boulangerie en friterie constitue une appropriation en vue de leur donner une nouvelle affectation ; en l espèce, il a été procédé à une telle appropriation par l installation d un extracteur d air, d une éplucheuse qui cause des vibrations qui seraient gênantes pour les voisins et d appareil diffusant de la musique» 24. La légalité du règlement a fait l objet d une vive controverse 25. Les dispositions en cause en matière de changement d affectation n ont toutefois pas été annulées par le Conseil d Etat. La légalité de l article,2,2,g était contestée à un triple point de vue : 4 Le caractère discriminatoire du règlement : Dans le cadre d un recours en annulation introduit par la Ville de Bruxelles sur cette base, le Conseil d Etat a rejeté la requête en relevant que l article 2,2,g «n a pas pour effet d obliger certaines catégories de personnes à demander un permis de bâtir pour la moindre modification interne de l espace destiné à l exercice de leur activité professionnelle» 26. La publicité du règlement : La délibération du Conseil de l Agglomération adoptant le Titre I a été approuvée par arrêté royal et publié par mention au Moniteur belge. L arrêté royal du 26 mai 1971 pris en exécution de la loi du 26 juillet 1971 dispose en outre : 23 B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», op. cit., p Appel Bruxelles, 1 er octobre 1985, Revue communale, 1985, p Le Conseil d Etat a annulé les dispositions suivantes : Les dispositions des Titres VIII et IX imposant à certains propriétaires de déclarer des logements inoccupés ; Le Titre VII subordonnant, à certaines conditions, la délivrance du permis de bâtir à des engagements de nature à garantir le relogement dans des conditions financières et sociales équitables les habitants. Voir : C.E. n , 1 er décembre 1977 et C.E. n , 1 er décembre 1977, cités par B. LOUVEAUX, op. cit. 26 C.E. n

6 «Art. 1 er : La publication des règlements et arrêtés des conseils et des collèges des agglomérations et fédérations de communes se fait par voie d affichage au siège de l agglomération ou de la fédération. ( ) Art. 2 : l accomplissement de la formalité de la publication est justifiée par la tenue, par le secrétaire, d un registre sans blanc ni interligne, coté et paraphé par le président. Le public peut consulter ce registre au secrétariat. ( ) Art. 4 : Les règlements et arrêtés sont affichés dans chaque commune de l agglomération ou de la fédération et insérés au mémorial administratif de la province.» Si la formalité prévue à l article 1 er a été accomplie en date du 5 juin 1975, la plupart des communes restent, en revanche, dans l impossibilité de fournir la preuve de la réalisation d un affichage conforme à l article 4. La publicité incomplète n affecte pas la légalité de l acte mais son opposabilité 27, ce qui a pour effet de le rendre non obligatoire, dans les communes concernées, conformément à la jurisprudence du Conseil d Etat en matière de publicité des plans de secteur 28. Cette thèse a été suivie par le Collège d urbanisme 29, qui se fonde sur l article 190 de la Constitution aux termes duquel aucune loi, aucun arrêté ou règlement d administration générale, provinciale ou communale n est obligatoire qu après avoir été publié dans les formes prescrites par la loi. L objet des règlements d urbanisme : 5 Le principal grief adressé à l article 2,2,g est sa non conformité à l article 59 de la loi organique du 25 mars 1962, qui définissait de manière limitative les objets sur lesquels peut porter un règlement sur la bâtisse : «Art. 59 : ( ) 1 le Roi peut édicter un ou des règlements généraux sur les bâtisses concernant toutes les dispositions de nature à assurer la stabilité, la solidité et la beauté des construction, des installations et de leurs abords ainsi que leur sécurité, notamment leur protection contre l incendie et l inondation. ( ) Ces règlements peuvent concerner les constructions et les installations au-dessus et en dessous du sol, les enseignes, les dispositifs de publicité, les antennes, les canalisations, les clôtures, les dépôts, les plantations, les modifications du relief du sol et l aménagement d emplacements destinés à la circulation et au parcage des voitures en dehors de la voie 27 A. DELFOSSE, op. cit., p C.E. n , 16 juin 1981 ; C.E. n , 26 janvier 1982 ; C.E. n , 1 er décembre Coll. Urb. N 95/111, 19 juin 1995, cité par F. MAUSSION, «La transformation et les changements d affectation ou d utilisation», in «Pratique notariale et droit administratif, aménagement du territoire, environnement et opérations immobilières des pouvoirs locaux», sous la direction de Y. LEJEUNE, Larcier, Bruxelles, 1999, p. 80.

7 publique. Ces règlements ne peuvent déroger aux prescriptions imposées en vertu des lois et des règlements en matière de grande voirie.» Selon une jurisprudence abondante du Conseil d Etat, les règlements sur la bâtisse ne peuvent porter sur la destination d un bâtiment 30. Il résulte également de l article 59 de la loi organique de l urbanisme et l aménagement du territoire que les règlements sur la bâtisse ne peuvent avoir pour objet des actes non assimilables à des constructions 31. Les tenants de la légalité de l article 2,2,g avançaient que ledit article portait non pas sur l utilisation des bâtiments mais plutôt sur la sécurité de ceux-ci. Ils soutenaient également que les actes d «appropriation» au sens de l article 2,2,g devaient être assimilés à des actes de construction. Des décisions judiciaires ont été rendues en des sens divers : Plusieurs décisions du tribunal correctionnel de Bruxelles ont refusé de faire application de l article 2,2,g 32. Le tribunal civil de Bruxelles a, quant à lui, tantôt admis la légalité de l article 2,2,g 33, et tantôt conclu à son illégalité 34. Relevons qu il semble que le ministre en charge de l urbanisme à l époque ait, lui-même désavoué cette disposition en incitant l administration régionale à ne plus l appliquer 35. Enfin, le Gouvernement bruxellois, statuant dans le cadre d un recours en réformation, a également conclu à l illégalité de l article 2,2,g F. HAUMONT (op. cit.) cite à titre d exemple : C.E., n , du 10 juin 1964, Koelmans et consorts : «Qu indépendamment des prescriptions relatives à la destination des immeubles, ces règlements ne peuvent contenir des règles concernant l utilisation que le propriétaire envisage pour l immeuble en fonction de la destination de celui-ci et ne peuvent notamment interdire que l immeuble soit intérieurement aménagé de manière à pouvoir servir d habitation à plus d une famille.» C.E., n , du 26 octobre 1969, Vuergins et Verledens : «l arrêté-loi du 2 décembre 1946 n a pas attribué au conseil communal le pouvoir de fixer, par voie de règlement, la destination d une zone et l implantation des immeubles à ériger sur les parcelles comprises dans cette zone.» C.E., n , du 2 juillet 1974, Vande Capelle : «Considérant que l autorité communale n est pas compétente pour déterminer dans un règlement sur la bâtisse, ou en vertu d un règlement sur la bâtisse, le type d immeuble qui sera édifié à tel ou tel endroit ainsi que l affectation que cet immeuble devra recevoir.» C.E., n , du 6 décembre 1978, agglomération bruxelloise : «Il ressort de l article 59 de la loi du 29 mars 1962 que la réglementation sur la bâtisse concerne la salubrité, la solidité et la beauté des constructions, des installations et de leurs abords, ainsi que leur sécurité ; ce règlement ne concerne que les constructions et nullement l utilisation qui sera faite des bâtiments.» Il y a lieu de citer également trois arrêts plus récents : C.E., n , 27 novembre 1992, Dermagne. C.E., n , 25 mars 2002, Amén., 2002, p.325. C.E., n , 16 janvier 2003, Leboutte. 31 C.E. n , 2 juin 1977 ; C.E. n , 1 er décembre 1977 ; C.E. n , 1 er décembre 1977, cités par A. DELFOSSE, op. cit. ; Voir également : Cass., 29 novembre 1984, Pas., 1985, I, p Corr. Bruxelles, 17 novembre 1995, R. J. I., n 6476, 1997, p. 56 et s. ; Corr. Bruxelles, 25 février 1997, R. J. I.., p. 33 Civ. Bruxelles, 1 er octobre 1985, Rev. dr. comm., 1985, p. 200 ; Civ. Bruxelles, 27 novembre 1996, J.L.M.B., 1997, p ; Civ. Bruxelles, 27 juin 2000, J.J.P., 2003, p. 31 et s. 34 Civ. Bruxelles, 21 juin 1994, Amén., 1994, p Communiqué de presse du 6 février 1998, cité par B. LOUVEAUX et J. VAN YPERSELE, «Le droit de l urbanisme en Belgique et dans les trois Régions», De Boeck et Larcier, Bruxelles, 1999, p. 267 à 269.

8 La question de la légalité de l article 2,2,g n a donc pas été tranchée de manière définitive. 3. A PARTIR DU 1 ER JUILLET 1992 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU 38 : L adoption d un régime imposant un permis d urbanisme pour les changements d affectation, avec ou sans travaux, trouve sa source dans la volonté du législateur régional bruxellois de limiter la prolifération de bureaux dans des quartiers traditionnellement affectés à l habitation. L article 84, 1 er,5, entré en vigueur le 1 er juillet 1992, soumettait à permis le fait de : «modifier l utilisation de tout ou partie d un bien en vue d en changer l affectation, même si cette modification ne nécessite pas de travaux.» La jurisprudence a interprété restrictivement la portée de la nouvelle législation en ce sens qu un changement d utilisation au sein d une même affectation ne nécessitait pas de permis : «Le terme «affectation» ne trouve aucune définition précise dans la loi. Le texte initial ne prévoyait pas la section de la phrase «en vue de changer l affectation». Celle-ci a été ajoutée suite à un amendement dont la justification était la suivante : «sans préjudice de l application des règlements d urbanisme, il convient de viser les modifications d utilisation aboutissant à un changement d affectation (ex. : logements utilisés en bureaux) et non les changements d utilisation à l intérieur d une même affectation (chambre transformée en salle de bains)» (Doc. CC. Bxl/Cap. A/108/2 Sess p. 480/11). L article 84,5 tel qu il a été amendé ne s applique pas aux seuls changements d utilisation d un immeuble, mais aux changements d utilisation liés à («en vue de») des changements d affectation. 7 A défaut de définition du «changement d affectation», il y a lieu de se référer au plan de secteur de l agglomération de Bruxelles, dont le point A intitulé «les prescriptions urbanistiques littérales du plan des affectations» prévoit les affectations des différentes zones. ( ) dans un immeuble ou partie d immeuble ayant une affectation commerciale, l article 84,5 de l ordonnance n impose pas de solliciter un permis d urbanisme en cas de modification du type de commerce. Ce n est que si un changement d affectation a lieu qu un permis d urbanisme doit être introduit 39.» 36 Arrêté du 16 juillet 1998 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale : «Considérant qu à l appui de son recours la demanderesse fait notamment valoir que les transformations ont été réalisées en 1987, et que depuis cette époque, il y a une occupation continue du rez-de-chaussée et du 1 er étage par du bureau ; Qu en 1987 le changement d affectation n était pas soumis à permis ; Que l article 2,2,g du Règlement général sur la bâtisse de l Agglomération bruxelloise, qui imposait de solliciter un permis en cas de modification d affectation est illégal pour le motif que la disposition querellée ne correspond pas au contenu d un règlement sur les bâtisses tel que défini à l article 59 de la loi du 29 mars 1962 organique de l aménagement du territoire et de l urbanisme.» 37 Ce qui est pour le moins étrange dans la mesure où en vertu de l article 159 de la Constitution, seuls les cours et tribunaux peuvent écarter les arrêtés et règlements non conformes à la loi. 38 C est-à-dire l ordonnance organique de la planification et de l urbanisme du 29 août Civ. Bruxelles (réf.), 5 février 1993, J.L.M.B., 1993, p. 546, à propos d un «snack-cabaret» transformé en luna-park.

9 Il a été jugé dans le même sens à propos de l installation d une agence bancaire à la place d un salon de beauté A PARTIR DU 1 ER DECEMBRE 1993 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU, TEL QUE MODIFIE PAR L ORDONNANCE DU 23 NOVEMBRE 1993 : En réaction à la jurisprudence restrictive dont question ci-dessus, le législateur régional a décidé de lever toute ambiguïté sur la nature des modifications soumise à permis, par l adoption de l ordonnance du 23 novembre 1993 (entrée en vigueur le 1 er décembre 1993) modifiant l article 84 comme suit : «Art er. Nul ne peut, sans permis préalable, écrit et exprès du collège des bourgmestre et échevins : ( ) 5 modifier l utilisation ou la destination de tout ou partie d un bien, même si cette modification ne nécessite pas de travaux ; On entend par : a) «utilisation», l utilisation existante de fait d un bien non bâti ou d un ou plusieurs locaux d un bien bâti ; b) «destination», la destination d un bien non bâti ou d un ou plusieurs locaux d un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d urbanisme ou, à défaut d un tel permis ou de précisions dans le permis, l affectation indiquée dans les plans visés à l article 2 [c est-àdire les plans d affectation du sol et les plans de développement].» Contrairement aux législations wallonne et flamande, l ordonnance vise également les biens non bâtis et prévoit explicitement que sont visées aussi bien les modifications totales que partielles. 8 Cependant, en l absence d une liste exhaustive, il n était pas évident de déterminer à partir de quand il y avait changement d utilisation. Le Secrétaire d Etat HOTYAT en charge de l urbanisme a apporté des éclaircissements à ce sujet. Il a ainsi déclaré que «cette disposition a notamment pour objet de soumettre à permis aussi bien les spectacles de charmes et les luna-parks que les activités de type cafés, restaurants, et même ouverture de nuit de commerces de détails» 41. Le Secrétaire d Etat donne également un exemple concret à propos de l installation sans permis des nouveaux magasins de vêtements Dujardin dans les locaux anciennement occupés par la bijouterie Wolfers : «il n y aura manifestement pas de changement de destination de l immeuble situé avenue Louise, puisqu il s agira toujours d un commerce de détail». Il cite comme exemple de changement d utilisation le fait de «transformer un logement unifamilial en kots d étudiants» 42. Ce point de vue a été confirmé par la jurisprudence 43. Dans le même sens : Civ. Bruxelles (réf.), 5 février 1993, inédit, à propos de l installation d un commerce de matériel de bureau. 40 J.P. Bruxelles, 9 juin 1992, J.J.P., 1992, p. 205 ; confirmé en degré d appel par Comm. Bruxelles, 26 octobre 1994, cité par B. LOUVEAUX, op. cit., p Réponse du Secrétaire d Etat HOTYAT du 22 mars 1994, cité par B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», D.A.O.R., 1995, p Réponse du Secrétaire d Etat HOTYAT du 22 mars 1994, cité par B. LOUVEAUX, Op. Cit. 43 Civ. Bruxelles (réf.), 3 juin 1999, Amén., 2000, p. 164.

10 Il a été jugé qu étaient soumis à permis, depuis le 1 er décembre 1993, la transformation par déplacement de cloisons, d une surface de 800 m 2 réservée aux commerces en espace de circulation pour piétons 44. De même, l utilisation d un jardin comme terrasse de restaurant est soumise à autorisation lorsque l activité se situe dans une zone d habitation 45. Par décision du 10 avril 2003, le Conseil d Etat a jugé que la transformation d un hangar en centre de tri et de recyclage de déchets inertes constituait un «changement d affectation» 46. En revanche, il a été jugé que ne constituait pas une modification d utilisation, la transformation d une pizzeria en snack-bar, dès lors qu il s agit dans les deux cas d un commerce de restauration 47. Le Conseil d Etat a, par ailleurs, apporté des éclaircissements sur la continuité de l utilisation en précisant, à propos d une terrasse installée en zone de cours et jardins qui n avait pas été occupée pendant deux années, que l ordonnance «n exige pas que l utilisation soit en outre constante ou ininterrompue ou encore non intermittente» A PARTIR DU 20 JANVIER 2003 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU, TEL QUE MODIFIE PAR L ORDONNANCE DU 18 JUILLET 2002 : Le régime applicable en Région de Bruxelles-Capitale a subi une deuxième modification par l adoption de l ordonnance du 18 juillet , cette fois dans le sens d un certain assouplissement. Selon l article 84, 1 er, 5 nouveau (devenu l article 98, 1 er, 5 du Code bruxellois de l aménagement du territoire), est soumis à permis d urbanisme le fait de : 9 «5 modifier la destination de tout ou de partie d'un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux; - modifier l'utilisation de tout ou partie d'un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux mais pour autant que cette modification figure sur une liste arrêtée par le Gouvernement. On entend par : a) " utilisation ", l'utilisation existante de fait d'un bien non bâti ou d'un ou de plusieurs locaux d'un bien bâti; b) " destination ", la destination d'un bien non bâti ou d'un ou de plusieurs locaux d'un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme, ou à défaut d'un tel permis ou de précision dans ce permis, l'affectation indiquée dans les plans d'affectation du sol et les programmes d'action prioritaire.» Partant du constat que la nécessité d imposer un permis d urbanisme pour tous les changements d utilisation avait perdu une part importante de son intérêt dans la pratique 50, le législateur bruxellois a 44 Bruxelles, 28 janvier 1999, J.L.M.B., 2000, p Bruxelles (réf.), 19 mai 1998, J.L.M.B., 1999/30, p et s. 46 C.E. n du 3 juillet 2002 et C.E. n du 10 avril 2003 : Le raisonnement de la Haute juridiction se fonde sur la distinction entre les produits et les déchets telle qu elle résulte de la directive 75/442/CE relative aux déchets. 47 Civ. Bruxelles (réf.), 31 octobre 2001, J.L.M.B., p. 1720, note J.-F. NEURAY. 48 C.E. n du 30 juillet 1996, et n du 18 septembre 1996, Le Parthénon, cité par P. NIHOUL, et D. LAGASSE, «Les permis de bâtir ou d urbanisme, in L urbanisme dans les actes, sous la direction de O. JAMAR, Bruylant, Bruxelles 1998, p Entré en vigueur le 17 janvier 2003.

11 décidé de ne les soumettre à permis que s ils figurent dans une énumération limitative arrêtée par le Gouvernement. Cette modification répondait également au souci de déterminer avec plus de précision les actes constitutifs de changement de l utilisation existante de fait, ce afin de limiter les problèmes d interprétation 51. Cette législation s inspire des législations wallonne et flamande 52 et crée un régime hybride en Région de Bruxelles-Capitale : Alors que tous les changements de destination sont soumis à permis, seuls les changements d utilisation repris dans une liste exhaustive sont soumis à permis. A l inverse des décrets wallon et flamand, l ordonnance ne détermine pas les critères que le Gouvernement doit obligatoirement prendre en considération dans l élaboration de la liste. Le Gouvernement a déterminé les changements d utilisation sans travaux soumis à permis en tenant compte des fonctions faibles qui nécessitent une protection dans certaines zones du plan régional d affectation du sol 53. L arrêté du Gouvernement du 12 décembre 2002, entré en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge le 20 janvier 2003, fixe la liste des changements d utilisation soumis à permis d urbanisme comme suit : «Article 1 er. Sont soumis à permis d'urbanisme, dans toutes les zones du plan régional d'affectation du sol, à l'exception des zones d'industries urbaines, des zones de transport et d'activités portuaires, des zones de chemin de fer et des zones administratives : 1 le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble abritant un ou des équipements d'intérêt collectif ou de service public en vue d'y établir un équipement d'intérêt collectif ou de service public d'une autre nature 54 ; 10 2 le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble abritant une ou des activités productives en vue d'y établir une ou des activités productives d'une autre nature 55 ; 3 le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble de commerce en vue d'y établir un restaurant, un snack, une friterie, un débit de boisson, un café, ou tout autre 50 On peut citer deux facteurs : «Le premier est lié au développement des contrôles de l autorité dans le cadre de l exploitation des installations classées, l ordonnance relative aux permis d environnement soumettant à permis un nombre croissant d exploitations. Le second facteur concerne la démultiplication du nombre d affectations ou de fonctions urbaines prévues par le PRAS, la plupart des changements d utilisation d un bien impliquant dorénavant un changement de destination pour lequel un permis est nécessaire.» V. LETELLIER, «Permis de lotir et d urbanisme en Régions de Bruxelles-Capitale et wallonne», Les dossiers du Journal des tribunaux n 42, Larcier, Bruxelles, 2003, pp. 23 et s. 51 J. VAN YPERSELE et B. LOUVEAUX, Le droit de l urbanisme en Belgique et dans ses trois Régions, De Boeck et Larcier, Bruxelles 2006, p. 432 ; Ph. COENRAETS, Droit notarial de l urbanisme et de l aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale, Larcier, Bruxelles, 2007, p Dans ces deux régions, les changements d utilisation sont soumis à des régimes juridiques similaires. Par application de ces législations, les changements d utilisation ne requièrent l obtention d un permis préalable que pour autant qu ils figurent dans une énumération exhaustive arrêtée par le Gouvernement régional et qu ils affectent la fonction principale du bien. Les décrets fixent les critères qui doivent être pris en considération par le pouvoir exécutif pour dresser cette liste. Voir les articles 84, 1 er, 7 et 271 du Code wallon de l aménagement du territoire (CWATUP) ainsi que l'article 99, 1 er, 6, et 2 du décret flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire et l article 2 de l arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril Voir le rapport précédant l arrêté du Gouvernement du 12 décembre 2002, M. B., 20 janvier Par exemple : une ambassade transformée en service de pouvoirs locaux ou équipement scolaire transformé en théâtre. 55 Il s agit par exemple d une activité de production de service matériel transformée en activité de production de biens immatériels.

12 commerce où il y a possibilité de consommer sur place, boissons ou nourriture, une boîte de nuit, un dancing, une salle de jeux, un lunapark, une salle de fêtes ou de spectacles, une vidéothèque, un cinéma, une salle pour spectacles de charme, un commerce de nuit, des peepshows, un sex-shop, des carrées, un club privé, une wasserette, une station-service ou un commerce relatif à des véhicules motorisés. Art. 2. En outre, sont soumis à permis d'urbanisme, le long des liserés de noyaux commerciaux et dans les galeries marquées d'un «G», le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble de commerce principalement orienté vers la vente de biens meubles en commerce principalement orienté vers la fourniture de services.» L arrêté du Gouvernement du 3 juin 2004, entré en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge le 15 juillet 2004, ajoute au 3 de l article 1 er les termes : «un commerce de type phone shop, à savoir, un commerce de service fournissant, à titre principal, l accès aux outils de télécommunication tels que téléphonie ou internet 56». L énumération limitative de l arrêté exclut toute possibilité d ajouter des situations non explicitement visées 57, conformément au principe selon lequel les exceptions sont de stricte interprétation. D après le Gouvernement, la notion de salle de jeux inclut les agences de paris sportifs 58. DEUXIEME PARTIE : CAS PARTICULIERS : 1. LA MODIFICATION DU NOMBRE OU DE LA REPARTITION DES LOGEMENTS : L article 13, 2 de l arrêté du Gouvernement du 13 novembre 2008 dispense de permis la modification de la destination indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme de certaines pièces destinées au logement à condition qu'elle ne modifie pas le nombre ou la répartition des logements. 11 L article 8, alinéa 1er, 2 de l arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 et l article 2, alinéa 1 er, 3 de l arrêté du Gouvernement du 11 janvier 1996 contenaient des dispositions similaires. Il en résulte, a contrario, que la transformation, même sans travaux, d une maison unifamiliale en appartements, en kots d étudiants ou en chambres meublées nécessite un permis d urbanisme 59. La solution est certaine à partir du 9 février 1996, date de l entrée en vigueur de l arrêté du 11 janvier L insertion d une définition fait suite à l avis de la Section législation du Conseil d Etat, avis L /4 du 12 mai 2004 : «Le principe de la légalité des incriminations ( ) implique que les faits érigés en infractions doivent être définis en des termes suffisamment clairs, précis et prévisibles pour permettre aux justiciables de savoir à l avance quels actes ou omissions engagent leur responsabilité pénale». 57 Ph. COENRAETS, Droit notarial de l urbanisme et de l aménagement du territoire en Région de Bruxelles- Capitale, Larcier, Bruxelles, 2007, p Réponse du Ministre-Président à une interpellation parlementaire, Parl. Bru., Sess , Commission des finances, Compte rendu intégral n 47, pp. 7 à V. LETELLIER, Permis de lotir, d urbanisme et d environnement, op. cit., p Voir cependant : Civ. Bruxelles (réf.), 3 juin 1999, Op. cit., p. 164 : «Au sens de l article 84, paragraphe premier, alinéa premier, 5, de l ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l urbanisme, la transformation d une maison unifamiliale en «kots» d étudiants ou en chambres meublées constitue une modification de l utilisation d un bien nécessitant un permis préalable. Pareils travaux ne constituent une

13 Cependant, même en l absence de texte exprès, on considère généralement que la modification du nombre de logements était soumise à permis d urbanisme dès l entrée en vigueur de l ordonnance du 23 novembre 1993, le 1 er décembre LA RÉGULARISATION AUTOMATIQUE DES CHANGEMENTS D AFFECTATION EFFECTUÉS SANS PERMIS ENTRE LE 10 JUIN 1975 ET LE 1 ER JUILLET 1992 : L ordonnance du 18 juillet 2002 (entrée en vigueur le 7 août 2002) a inséré un 3 à l article 208 de l OPU (devenu aujourd hui l article 330, 3 du CoBAT), formulé comme suit : «Les actes et travaux, accomplis avant le 1 er juillet 1992, que l article 2,2,G, du Titre Ier du règlement général sur la bâtisse de l Agglomération bruxelloise du 21 mars 1975 soumettait à l obtention d un permis de bâtir, sans qu un tel permis n ait été obtenu, doivent faire l objet d un permis d urbanisme. Ce permis ne peut être refusé que si les actes et travaux visés à l alinéa 1 er ne sont pas conformes à un plan particulier d affectation du sol ou à un permis de lotir en vigueur au moment où ils ont été exécutés ou que le demandeur ne parvienne pas à établir que l affectation ou l usage du bien n a pas été modifié depuis le 1 er juillet 1992.» Le but du législateur était de mettre un terme définitif à la controverse liée à la légalité de l article 2,2,g du titre Ier du règlement général sur la bâtisse de l Agglomération bruxelloise 62, et d ainsi restaurer la sécurité juridique. Il résulte de l article 330, 3 du CoBAT que les changements d affectation visés par l article 2, 2,g du règlement général sur la bâtisse de l Agglomération bruxelloise et effectués sans permis ne peuvent être maintenus que moyennant l obtention d un permis de régularisation. 12 La délivrance du permis de régularisation est automatique moyennant respect des deux conditions reprises ci-dessous. L autorité ne pourra exercer à cette occasion aucun pouvoir d appréciation. Il s agit donc d un véritable droit à l obtention d un permis d urbanisme La demande de permis d urbanisme est accompagnée de la preuve que l affectation ou l usage actuel a été acquis avant le 1 er juillet 1992, date de l entrée en vigueur de l OPU : Cette preuve peut être apportée par toute voie de droit. La circulaire ministérielle n 08 du 17 février 1995 relative à la délivrance des renseignements urbanistiques mentionne un certain nombre d éléments de preuve : - la copie des baux enregistrés, confirmant l affectation alléguée, - la qualification du bien dans la matrice cadastrale, - l absence d inscription au registre de la population de personnes physiques ou domiciliation dans les lieux d un seul administrateur de la société concernée, infraction que s ils ont été entrepris après le 1 er juillet 1992, date de l entrée en vigueur de la disposition précitée.» 61 Voir supra à propos de l ordonnance du 23 novembre voir Supra. 63 J. VAN YPERSELE et B. LOUVEAUX, Le droit de l urbanisme en Belgique et dans ses trois Régions, op. cit, p. 438, n 389quater.

14 - l absence de déclaration à l impôt des personnes physiques à l adresse concernée. Dans la pratique, on peut y ajouter, à titre d exemples : - la preuve de l activité exercée dans les lieux, par exemple par des renseignements provenant du registre de commerce ou des sociétés civiles, - l établissement d un siège social à l adresse indiquée (publication des statuts au moniteur belge), - l existence de contrats d entretien de matériaux ou d équipements professionnels, - pour les immeubles divisés en plusieurs logements : l ouverture de d un ou plusieurs compteurs de gaz ou d électricité par étage, - la description du bien dans le titre de propriété. 2 L affectation est conforme aux plans et concepts en vigueur au moment où le changement d affectation ou d usage a été réalisé : La demande de permis ne peut être refusée que si le changement de destination est contraire à un permis de lotir ou à un plan particulier d affectation du sol 64 en vigueur au moment où les actes ou travaux ont été réalisés. Par contre, l autorité ne peut tenir compte des normes et de la conception du bon aménagement des lieux en vigueur au moment de l instruction de la demande de permis de régularisation 65. Elle devra donc faire abstraction de la conformité de la destination en question avec les affectations du PRAS ou d un PPAS en vigueur au moment où elle statue. Elle ne tiendra pas plus compte de la carte des soldes de bureaux admissibles (Casba) au PRAS De plus, les affectations du bien doivent être qualifiées selon les concepts en vigueur avant Le PRAS a en effet ajouté des nouveaux concepts d affectation ou a modifié la définition de concepts préexistants. Plusieurs questions restent en suspens : - Les demandes de permis de régularisation sont-elles soumises aux mesures particulières de publicité 68? A notre sens, la réponse est négative puisque l autorité n exerce aucun pouvoir d appréciation. La question n est toutefois pas tranchée. - L article 330, 3 du CoBAT ne résout pas la question de la portée des actes et travaux soumis à permis en vertu de l article 2,2,g : Que faut-il entendre par «appropriation», 64 Voir l article 64 de la loi du 29 mars 1962 organique de l urbanisme et de l aménagement du territoire. 65 Pour les demandes de permis introduites avant le 1 er juillet 1992 sur base du règlement général sur la bâtisse de l agglomération bruxelloise, outre le contrôle de la conformité de l affectation par rapport aux permis de lotir et aux plans particuliers d affectation du sol, l autorité compétente a pu examiner leur conformité avec le bon aménagement des lieux tandis que dans le cadre de la régularisation d un changement d affectation identique opéré sans avoir introduit une telle demande, l autorité compétente ne pourra pas apprécier la conformité de la modification au regard du bon aménagement des lieux. 66 J. VAN YPERSELE, Quelques évolutions récentes en matière de changement d utilisation et de destination en Région de Bruxelles-Capitale, Cycle urbanisme 2004, Séminaire IFE, 29 et 30 septembre 2004, p.10 : dans la mesure où ces surfaces existaient avant le 1 er juillet 1992, et par conséquent ont été comptabilisées dans l estimation des bureaux existants (réguliers ou irréguliers), les surfaces de bureaux régularisées ne doivent pas être prises en considération pour l actualisation des soldes de bureaux admissibles. 67 J. VAN YPERSELE, op. cit., pp. 11 et Sur cette question, voir : J. VAN YPERSELE, op. cit., p. 11.

15 «affectation», «usage»? Quid des modifications d affectation ou d usage sans travaux? Ces questions d interprétation sont importantes dans la mesure où le champ d application de l article 330, 3 du CoBAT est déterminé par référence à celui de l article 2,2,g du règlement de l Agglomération. En fin de compte, l article 330, 3 permet de confirmer la légalité d une situation et de restaurer la sécurité juridique. Dans la mesure où le contrôle exercé par l autorité se borne à vérifier si la destination du bien n était pas constitutive d une infraction au regard de la loi du 29 mars 1962 organique de l urbanisme et de l aménagement du territoire, il est permis de se demander si le permis d urbanisme délivré sur base de l article 330, 3 du CoBAT ne constitue pas, finalement, un acte recognitif (certes obligatoire) d une situation régulièrement acquise avant l entrée en vigueur de l OPU, en raison de l illégalité de l article 2,2,g du titre 1 er du règlement général sur la bâtisse de l Agglomération bruxelloise. En dehors du champ d application de l article 330, 3 du CoBAT, les demandes de confirmation de la légalité d une situation existante de fait sont irrecevables 69. TROISIEME PARTIE : LES CHANGEMENTS D AFFECTATION DISPENSES DE PERMIS D URBANISME : 1. Du 1 er juillet 1992 au 8 février 1996 : L arrêté de l exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale du 29 juin 1992 (M.B., 1 er 1992) dispensait de permis : «Article 1 er juillet 14 3 à la condition que la stabilité de l immeuble ne soit pas mise en danger, les travaux de transformation intérieurs ou les travaux d aménagement de locaux pour autant qu ils n impliquent la solution d aucun problème de construction proprement dit, ni le changement de l affectation, ni la modification du volume construit, ni la modification de l aspect architectural du bâtiment ;» Vu l interprétation que la jurisprudence avait donné de la notion d affectation 70, cette conditon était inopérante en-dehors de la modification de l affectation au sens du plan de secteur. 2. Du 27 avril 1995 au 8 février 1996 : L arrêté du 13 avril 1995 (M.B., 27 avril 1995) modifiant l arrêté du 29 juin 1992 ajoute la disposition suivante exonérant de permis préalable : «Article 1 er 7 l'utilisation partielle d'un logement en bureaux pour autant que : a) les bureaux constituent un accessoire de la résidence effective de la personne exerçant l'activité qui nécessite les bureaux ; b) la superficie de planchers consacrée à cette affectation accessoire n'excède pas 75 m2 ; 69 C.E. n du 11 mai 1999, Office de la naissance et de l enfance. 70 Voir supra.

16 c) que cette affectation ne représente pas plus de 45 p.c. de la superficie totale de planchers du logement ; 8 l'utilisation partielle d'un logement à une activité commerciale ou artisanale pour autant que : a) l'activité commerciale ou artisanale constitue un accessoire de la résidence effective de la personne exerçant cette activité ; b) la superficie de planchers consacrée à cette affectation accessoire n'excède pas 75 m2 ; c) que cette affectation ne représente pas plus de 45 p.c. de la superficie totale de planchers du logement ; d) que cette activité ne nécessite pas de permis d'environnement.)» 3. Du 9 février 1996 au 6 juillet 2003 : L arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 11 janvier 1996 (M.B., 9 février 1996, p. 2925) modifie les conditions de dispense de permis en ce sens : «Article 2 3 à condition que la stabilité de l immeuble ne soit pas mise en danger, les travaux de transformations intérieurs ou les travaux d aménagement de locaux pour autant qu ils n impliquent pas la solution d aucun problème de construction proprement dite, ni la modification de l utilisation ou de la destination ou, lorsqu il s agit d un immeuble d habitation, du nombre de logement [ ] 7 la modification de l utilisation ou de la destination d une partie d un logement en bureau pour autant qu il s agisse d un accessoire de la résidence principale de la personne exerçant l activité qui nécessite le bureau et que la superficie de planchers qui y est consacrée n excède pas plus de 45 % de la superficie totale de planchers du logement sans dépasser 75 mètres carrés.» A partir du 7 juillet 2003 : Tous les changements de destination ou d utilisation, avec ou sans travaux, sont soumis à permis d urbanisme, à l exception des actes et travaux de minimes importances dispensés de permis d urbanisme par l arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003, entré en vigueur le 7 juillet 2003, le jour de sa publication au Moniteur belge, dont l article 8 dispose : «Pour autant qu'ils n'impliquent aucune dérogation à un plan d'affectation du sol, à un règlement d'urbanisme ou à un permis de lotir et qu'ils ne sont pas relatifs à un bien faisant l'objet d'une mesure de protection, les actes et travaux suivants sont dispensés de permis d'urbanisme : 1 la modification de la destination d'une partie d'un logement en vue de permettre l'activité d'une profession libérale, en ce compris les professions médicales et paramédicales, ou d'une entreprise de service intellectuel exercée de manière isolée, sans préjudice du personnel d'exécution, pour autant que la superficie de plancher affectée à ces activités soit inférieure ou égale à 75 m2 et que ces activités soient : - soit accessoires à la résidence principale de la personne exerçant l'activité; - soit accessoires à la résidence principale d'un des associés ou administrateurs de la personne morale exerçant cette activité ; 2 la modification de la destination indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme de certaines pièces destinées au logement (cuisine, salon, salle à manger, salle de bains, grenier,

17 chambres, véranda,...), à la condition que ces pièces restent affectées au logement et qu'elle ne modifie pas le nombre ou la répartition des logements ; 3 la modification de la destination d'une ou de plusieurs pièces d'un bien, en vue d'y placer des installations techniques, visées à l'article 14, 11, 12 ; pour autant que la destination principale du bien ne soit pas modifiée.» Cependant, il résulte de l article 5, alinéa 2, 1 du même arrêté que les travaux de minime importance consistant en des «travaux de transformation intérieurs ou d aménagement de locaux» sont soumis à permis d urbanisme lorsqu ils s accompagnent d un changement d utilisation ou de destination. Par contre, il résulte de l article 5, alinéa 2, 2 que le placement d équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d isolation ou de ventilation est dispensé de permis d urbanisme, que celuici s accompagne ou non d un changement de destination ou d utilisation. 5. A partir du 12 décembre 2008 : Aux termes de l arrêté du Gouvernement du 13 novembre 2008, entré en vigueur le 12 décembre 2008 : Art. 9. Pour autant qu'ils n'impliquent aucune dérogation à un plan d'affectation du sol, à un règlement d'urbanisme ou à un permis de lotir, et n'entraînent ni la modification du volume construit, ni la modification de l'aspect architectural du bâtiment, les actes et travaux suivants sont dispensés du permis d'urbanisme : 1 le placement ou l'enlèvement d'équipements intérieurs tels que les équipements sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation, de ventilation ou de télécommunication; 16 2 les travaux de transformation intérieurs ou les travaux d'aménagement de locaux pour autant qu'ils n'impliquent la solution d'aucun problème de stabilité proprement dit et ne modifient pas le nombre ou la répartition des logements lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation, ou le nombre de chambres lorsqu'il s'agit d'un établissement hôtelier, et ne s'accompagnent pas d'un changement d'utilisation soumis à permis ou d'un changement de destination autres que ceux dispensés de permis à l'article ( ) Art. 13. Pour autant qu'ils n'impliquent aucune dérogation à un plan d'affectation du sol, à un règlement d'urbanisme ou à un permis de lotir, les actes et travaux suivants sont dispensés de permis d'urbanisme : 1 la modification de la destination d'une partie d'un logement en vue de permettre l'activité d'une profession libérale, en ce compris les professions médicales et paramédicales, ou d'une entreprise de service intellectuel exercée de manière isolée, sans préjudice du personnel d'exécution, pour autant que la superficie de plancher affectée à ces activités soit inférieure ou égale à 75 m2 et que ces activités soient : - soit accessoires à la résidence principale de la personne exerçant l'activité; 71 Il s agit, moyennant certaines conditions, d une part du placement des antennes émettrices et/ou réceptrices de télécommunication et à usage privé, à l exclusion des antennes paraboliques destinées à la réception d émissions de télévision, d autre part du remplacement d antennes existantes des réseaux de téléphonie mobile GSM et/ou DCS 1800, dûment autorisées par des antennes de type «multibande». 72 Lire : l article «13».

18 - soit accessoires à la résidence principale d'un des associés ou administrateurs de la personne morale exerçant cette activité. 2 la modification de la destination indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme d'une ou des pièces destinées au logement, à la condition que ces pièces restent affectées au logement et que le nombre ou la répartition des logements ne soient pas modifiés. QUATRIEME PARTIE : LE POUVOIR D APPRECIATION DE L AUTORITE DELIVRANTE : 1. LES PRESCRIPTIONS DU PRAS : Lors de l instruction des demandes de changement de destination ou d utilisation, l autorité doit respecter les prescriptions du PRAS. Deux prescriptions concernent particulièrement les changements d affectation. La prescription générale 0.9 : La modification de la destination ou de l utilisation des immeubles dont l affectation ne correspond pas aux prescriptions du PRAS : Les clauses de sauvegarde permettent d accomplir des actes ou travaux destinés à maintenir certaines situations existantes en contradiction avec les prescriptions du PRAS. Il s agit d une exception à l interdiction de déroger au PRAS. En tant que clause de sauvegarde, la prescription générale 0.9 dispose que les immeubles existants au moment de l entrée en vigueur du PRAS dont la destination indiquée dans les permis de bâtir ou d urbanisme ou dont l utilisation licite ne correspond pas aux prescriptions du plan peuvent faire l objet d un permis pour changement d utilisation ou de destination s ils n impliquent pas de changement d affectation de la zone du plan. 17 A certaines conditions, ces immeubles peuvent également faire l objet de travaux de transformation, de rénovation lourde ou de démolition-reconstruction. Le but de cette clause de sauvegarde consiste à permettre le maintien d une finalité économique ou industrielle particulière en autorisant l implantation d une activité de même affectation, mais qui peut impliquer un changement de destination ou d utilisation 73. La prescription générale 0.12 : La modification de la destination et de l utilisation des logements : La prescription générale n 0.12 du PRAS encadre également le pouvoir d appréciation de l autorité compétente, en ce qui concerne les changements de destination ou d utilisation de logements : La modification totale ou partielle de l'utilisation ou de la destination d'un logement ainsi que la démolition d'un logement ne peuvent être autorisées en zone d'habitation à prédominance résidentielle, en zone d'habitation, en zone mixte, en zone de forte mixité ou en zone administrative qu'à l'une des conditions suivantes et après que les actes et travaux auront été soumis aux mesures particulières de publicité : 73 Voir à ce sujet l exposé des motifs du PRAS, M.B., 14 juin 2001, p

19 1 maintenir au moins la même superficie de logement sur le site en zones d'habitat ou maintenir au moins la même superficie de logement dans la zone, en zones de mixité et en zone administrative ; 2 permettre l'activité d'une profession libérale ou d'une entreprise de service intellectuel exercée de manière isolée, sans préjudice du personnel d'exécution, pour autant que la superficie de plancher affectée à ces activités soit limitée à 45% de la superficie de plancher du logement existant et que ces activités soient : a) soit accessoires à la résidence principale de la personne exerçant l'activité ; b) soit accessoires à la résidence principale d'un des associés ou administrateurs de la personne morale exerçant cette activité ; 3 permettre, dans un immeuble à appartements, l'activité d'une profession libérale ou d'une entreprise de services intellectuels, pour autant que la superficie de plancher affectée à ces activités soit limitée pour l'ensemble à 15% de la superficie de plancher et localisée par priorité au rez-de-chaussée et au premier étage ; 4 permettre l'installation ou l'extension d'un équipement d'intérêt collectif ou de service public ; 5 permettre la réalisation d'un espace vert public ; 6 permettre la réaffectation d'un immeuble inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé dans sa totalité ou partiellement dans ses éléments principaux conformément à la prescription 0.8 ; 7 permettre la création ou l'extension d'un commerce existant en liseré de noyau commercial; 18 8 permettre l'extension d'une activité productive existante ; 9 permettre, hors liseré de noyau commercial, la création ou l'extension d'un commerce pour autant qu'il occupe un rez-de-chaussée déjà conçu à cet effet. 2. LES REGLEMENTS COMMUNAUX : 1 Les règlements communaux d urbanisme 74 : Les règlements communaux d urbanisme (RCU) ne peuvent soumettre à permis des changements d affectation, ils peuvent cependant compléter les prescriptions du règlement régional d urbanisme (RRU). L article 98, 3 du CoBAT permet, par le biais d un règlement d urbanisme, de soumettre à permis d urbanisme des actes et travaux non visés à l article 98, 2 du CoBAT. Aux termes de l article 91, alinéa 2 du CoBAT, un RCU peut compléter les prescriptions du RRU à condition de porter sur des objets déterminés à l article 88 du CoBAT. Il s agit notamment de «la 74 Pour une analyse approfondie de la question, voir F. LAMBOTTE, «Les règlements communaux d urbanisme de la Région de Bruxelles-Capitale - vade-mecum»,

20 salubrité, la conservation, la solidité et la beauté des constructions et de leurs abords ainsi que de leur sécurité.» Par application du principe de la hiérarchie des normes, un RCU ne peut contredire les prescriptions du RRU ou de l arrêté du Gouvernement relatif aux actes et travaux dispensés de permis d urbanisme. Selon une jurisprudence constante du Conseil d Etat, un règlement d urbanisme, édicté sur base de la loi du 29 mars 1962 ou du CWATUP, ne peut avoir pour objet des actes non assimilables à des constructions, notamment définir l affectation ou l usage d un bien 75. A l inverse des législations nationale et wallonne, l article 88 du CoBAT contient une énumération exemplative des objets sur lesquels peuvent porter les règlements d urbanisme (emploi du terme «notamment»). Un règlement communal d urbanisme (RCU) pourrait-il, dès lors, imposer un permis d urbanisme pour certains changements d affectations? Cette question appelle une réponse négative. En effet, un règlement d urbanisme ne saurait légalement porter sur des actes et travaux déjà soumis à permis d urbanisme par application du CoBAT, ce qui est le cas des changements de destination ou d utilisation 76. De plus, le CoBAT habilite le Gouvernement à établir la liste exhaustive des changements d utilisation soumis à permis d urbanisme par arrêté et non pas par le biais du règlement régional d urbanisme (RRU). Cette délégation de compétence exclut qu un règlement communal d urbanisme (RCU) puisse compléter la liste des changements d utilisation nécessitant un permis d urbanisme 77. Un RCU n est cependant pas dénué de toute utilité. Il permet d encadrer les changements de destination ou d utilisation, par exemple en complétant les normes d habitabilité des logements telles que définies dans le Titre II du RRU, qu il conviendra de respecter en cas de division d un immeuble Les règlements communaux de police : Les règlements de police sont adoptés en vertu de l article 135 de la Nouvelle loi communale. Ils ne peuvent réglementer des affectations que pour autant qu ils aient pour objet de préserver l ordre, la sécurité, la tranquillité publique, d assurer la commodité du passage ou de lutter contre les dérangements publics. C est sur cette base que la Commune de Rhode-Saint-Genèse a adopté un complément au chapitre 8 de son règlement général de police, imposant une autorisation préalable pour ouvrir un commerce en zone d habitat. Le président du Tribunal de première instance de Bruxelles ainsi que la Cour d Appel de Bruxelles en ont reconnu la légalité Voir, notamment : C.E. n du 27 novembre 1992, Dermagne ; C.E., 25 mars 2002, Amén., 2002, p.325 ; C.E. n du 16 janvier 2003, Leboutte. 76 Lesquels sont soumis à permis d urbanisme en vertu de l article 98, 1 er,5 du CoBAT, voir supra. 77 Ph. COENRAETS, Droit notarial de l urbanisme et de l aménagement du territoire en Région de Bruxelles- Capitale, Larcier, Bruxelles, 2007, p Appel Bruxelles, 25 juin 2002, cité par F. TULKENS, La répartition des compétences en droit belge de l environnement, notes de cours, Facultés universitaires Saint-Louis, année académique , doc. ronéo.

21 3 Les règlements adoptés sur base de la loi du 10 novembre 2006 relative aux heures d'ouverture dans le commerce, l'artisanat et les services: Cette législation confère aux communes une base légale pour réglementer l implantation des commerces de nuit et des bureaux privés pour les télécommunications 79. Aux termes de l article 18, 1 er : «Un règlement communal peut soumettre tout projet d'exploitation d'un magasin de nuit ou d'un bureau privé pour les télécommunications à une autorisation préalable délivrée par le collège des bourgmestre et échevins de la commune où le magasin de nuit ou bureau privé pour les télécommunications projeté sera exploité.» Afin de maintenir le pouvoir d appréciation du collège dans des limites étroites, l article 18, 1 er précise que : «Cette autorisation peut être refusée sur base de critères objectifs, comme la localisation spatiale de l'unité d'établissement du magasin ainsi que le maintien de l'ordre public, de la sécurité et du calme 80, qui doivent être clarifiés dans un règlement communal». L article 18, 2 dispose que : «ce règlement communal peut aussi sur base de la localisation spatiale et du maintien de l'ordre public, de la sécurité et du calme, limiter l'implantation et l'exploitation des magasins de nuit et des bureaux privés pour les télécommunications à une partie du territoire de la commune, sans que cela ne puisse conduire à une interdiction générale ou une limitation quantitative de ce type d'implantations sur le territoire de la commune.» 20 En outre, l article 18, 3 habilite le bourgmestre à ordonner la fermeture des magasins de nuits et des bureaux privés pour les télécommunications ouverts en contravention avec les prescriptions du règlement communal fixées sur base de l article 18, 1 et 2. En Région de Bruxelles-Capitale, la nouvelle législation pose un problème d articulation avec la police de l urbanisme. En effet, les changements de destination et d utilisation de ce type sont déjà soumis à autorisation préalable : le permis d urbanisme. Par application du principe de l autonomie et du cumul des polices, le collège délivre les deux autorisations en se fondant sur les critères d appréciation propres à chaque police. Les critères d appréciation sont cependant similaires : lors de l instruction d un permis d urbanisme, le collège tient compte notamment du niveau de nuisances pour les riverains et de la concentration des affectations du même type dans le quartier. Toutefois, le pouvoir d appréciation du collège est plus restreint dans le cadre de l autorisation délivrée sur base du règlement communal dans la mesure où celui-ci doit légalement «clarifier» les motifs de refus, alors que dans la police de l urbanisme, la commune dispose d un large pouvoir d appréciation dans le cadre d un examen au cas par cas Sur cette question, voir : V. RAMELOT, «Phone-shops et night-shops : les nouvelles compétences communales», Trait d Union Bruxelles, 2007/2, pp. 9 à 11 ; Voir également : F. LAMBOTTE et V. RAMELOT, «Phone-shops et night-shops : les pierres d achoppement», Trait d Union - Bruxelles, 2005/2. 80 Les termes utilisés ne correspondent pas aux termes de l article 135 de la Nouvelle Loi communale relatif aux pouvoirs de police : «ordre, sécurité et tranquillité publique». 81 Voir par exemple : C.E., n du 25 septembre 2001.

22 En outre, le CoBAT permet également d ordonner l interruption d actes accomplis en infraction (article 302 CoBAT) 82. La loi du 10 novembre 1996 conserve toutefois un intérêt en Région de Bruxelles-Capitale, en ce sens qu elle permet de limiter l implantation des commerces de nuit et des bureaux privés pour les télécommunications à certaines parties du territoire communal (article 18, 2). Par application du principe de la hiérarchie des normes, l autorité statuant sur la demande de permis d urbanisme est tenue de se conformer à ce règlement. 3. LES LIGNES DE CONDUITES : Il n'est pas interdit à une autorité de fixer une ligne de conduite encadrant son pouvoir d appréciation. Cependant, la ligne de conduite n a pas de caractère réglementaire. Il en résulte que l existence d une ligne de conduite ne dispense pas l autorité de procéder à l examen de la conformité d'un projet avec le bon aménagement des lieux, au cas par cas, selon les circonstances propres de chaque affaire. L exercice du pouvoir d appréciation doit ressortir de la motivation de la décision statuant sur la demande de permis, qui doit faire apparaître un examen effectif du respect du bon aménagement des lieux 83. Corrélativement, par application du principe de bonne administration, l autorité a l obligation de motiver les décisions qui s écartent de sa propre ligne de conduite 84. CONCLUSION La question de savoir si un changement d affectation est soumis à permis se pose principalement en l absence de travaux non dispensés de permis d urbanisme et à défaut de dérogation aux prescriptions d un règlement d urbanisme ou d un PPAS. 21 Comme expliqué en introduction, la légalité d un changement d affectation sans travaux dépend de l époque à laquelle celui-ci a été accompli. En fonction de la législation en vigueur à cette époque, un acte peut soit être licite et constituer une situation acquise ne pouvant plus être contestée quelle que soit l évolution législative subséquente, soit constituer une infraction urbanistique. Par ailleurs, il faut vérifier si la modification entre dans le champ d application de l article 330, 3 du CoBAT prévoyant une procédure particulière excluant tout pouvoir d appréciation du Collège des bourgmestre et échevins. En ce qui concerne les modifications de destination ou d utilisation accomplies à partir du 20 janvier 2003, il convient, dans l ordre, de procéder aux vérifications suivantes : 82 Pour un exemple d ordre d interruption d un changement d utilisation, voir : Bruxelles, 19 mai 1998, 9 Ch., référé, Inforum n C.E. n du 10 septembre 1998 ; C.E. n du 21 septembre 1998 ; C.E. n du 18 avril 2000 ; C.E. n du 25 septembre 2001 ; C.E. n du 21 décembre 2001 ; C.E. n du 1er octobre 2002 ; C.E. n du 31 octobre 2002 ; C.E. n du 20 juillet 2004 ; C.E. n du 6 décembre 2005 ; C.E. n du 19 avril 2007 ; C.E. n du 21 novembre 2007 ; C.E. n du 27 novembre Pour un exemple de motivation en cas de revirement d attitude, voir : C.E. n du 24 septembre 2008.

23 1 Déterminer quelle est la dernière utilisation licite du bien en tenant compte de la législation en vigueur au moment où la modification a été accomplie. La tâche n est pas toujours évidente dans la mesure où cette modification n était pas nécessairement soumise à permis. 2 En cas de modification de la dernière utilisation licite, vérifier si la modification demandée ou effectuée respecte la destination autorisée par le dernier permis d urbanisme ou de bâtir délivré. Dans ce cadre, il faut également tenir compte des indications figurant dans les plans annexés au permis. 3 A défaut d un tel permis ou de précision dans celui-ci, il convient d examiner si la modification est compatible avec les affections du PRAS ou d un PPAS. 4 En cas de conformité avec les plans d aménagement et le dernier permis délivré, il y a lieu de contrôler si la modification constitue un changement d utilisation repris dans la liste fermée du Gouvernement. 5 Enfin, l acte est-il dispensé de permis par arrêté du Gouvernement? Bien entendu, un permis d urbanisme est nécessaire dans tous les cas si la modification s accompagne de travaux soumis à permis d urbanisme par application du CoBAT ou d un règlement d urbanisme (règlement sur la bâtisse, RRU ou RCU). * * * 22

24 BIBLIOGRAPHIE BOCKEN, H., obs. sous Gand, 10 juin 1985, Amén., 1986, p. 17. COENRAETS, Ph., Droit notarial de l urbanisme et de l aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale, Larcier, Bruxelles, COENRAETS, Ph., Le droit de l urbanisme en région de Bruxelles-Capitale, Kluwer, Bruxelles, DELFOSSE, A., "La poursuite des bureaux "sauvages" en Région bruxelloise", Skyroom Events, journée d'étude du 14 décembre DELNOY, M., «Licéité des baux au regard de la police de l aménagement du territoire et de l urbanisme», Act. jur. Baux, 1999, p. 98. DE DONCKER, P., «Les informations préalables à la vente d un bien immeuble conformément aux ordonnances et arrêtés sur la planification et l urbanisme applicables dans la Région de Bruxelles-Capitale», in L urbanisme dans les actes, sous la direction de O. JAMAR, Bruylant, Bruxelles 1998, pp. 297 à 306. DE DONCKER, P., Environnement : Autorisations et permis 2007, Kluwer, Bruxelles, GHUYS, A., Les changements d affectation en Région de Bruxelles-Capitale gestion douloureuse d un phénomène mouvant, travail de stage à la Région de Bruxelles-Capitale, doc. ronéo, septembre HAUMONT, F., «Les changements d affectations soumis à permis d urbanisme», Rev. dr. com., 1994, I, pp. 3 à 13. HAUMONT, F., Rép. not., L urbanisme, La région wallonne, 1996, pp. 516 à 519. HAUMONT, F., "Le point sur les permis de régularisation en droit de l'urbanisme", Amén., 1995, p. 67 et s. LAMBOTTE, F. «Réforme de l ordonnance organique de la planification et de l urbanisme - Du boulanger au salon de thé : avec ou sans permis?», Trait d Union - Bruxelles, 2002/9, p. 8 et s. LAMBOTTE, F., «La treizième réforme de la planification et de l urbanisme à Bruxelles», Amén., 2003/2, pp. 81 à 84. LAMBOTTE, F. et RAMELOT, V., «Phone-shops et night-shops : les pierres d achoppement», Trait d Union Bruxelles, 2005/2. LETELLIER, V., «permis de lotir et d urbanisme en Régions wallonne et de Bruxelles-Capitale», Les Dossiers du J.T. n 42, Larcier, Bruxelles LOUVEAUX, B., «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», D.A.O.R., 1995, pp. 9 à 38.

25 LOUVEAUX, B., «Location de bureaux en Région de Bruxelles-Capitale», Act. Jur. Baux, 1998, p. 18 et s. MAUSSION, F., «La transformation et les changements d affectation ou d utilisation», in Pratique notariale et droit administratif, aménagement du territoire, environnement et opérations immobilières des pouvoirs locaux, sous la direction de Y. LEJEUNE, Larcier, Bruxelles 1998, pp. 77 à 103. MICHIELS, D., «Wijziging van gebruik of bestemming in Brusselse stedenbouwordonnantie : notariële addertjes onders het gras», T. Not., 1998, pp. 9 à 25. NEURAY, J.-F., "Les innovations en matière d'urbanisme à Bruxelles", in L'urbanisme à Bruxelles, Editions du Jeune barreau, Bruxelles, NEURAY, J.-F., «L application de la loi dans l espace-temps», note d observation sous C.E. du 25 octobre 2001, Amén., 2002/2, p. 147 et s. NIHOUL, P. et LAGASSE, D., «Les permis de bâtir ou d urbanisme, in L urbanisme dans les actes, sous la direction de O. JAMAR, Bruylant, Bruxelles 1998, p. 363 et s. NIHOUL, P., Autorisations administratives en matière d aménagement du territoire et d urbanisme, notes de cours, Facultés universitaires Saint-Louis, année académique , doc. ronéo. PAQUES, B., «Les implantations commerciales», Amén., 1992, p. 135 et s. 24 RAMELOT, V., «Phone-shops et night-shops : les nouvelles compétences communales», Trait d Union Bruxelles, 2007/2, pp. 9 à 11. VAN YPERSELE, J., Quelques évolutions récentes en matière de changement d utilisation et de destination en Région de Bruxelles-Capitale, Cycle urbanisme 2004, Séminaire IFE, 29 et 30 septembre VAN YPERSELE, J. et LOUVEAUX, B., Le droit de l urbanisme en Belgique et dans ses trois Régions, De Boeck et Larcier, Bruxelles 2006, pp. 429 à 485.

26 TABLE DES MATIERES : INTRODUCTION... p. 1. PREMIERE PARTIE : LES CHANGEMENTS D AFFECTATION SOUMIS A PERMIS D URBANISME... p LA LOI DU 29 MARS 1962 ORGANIQUE DE L AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L URBANISME... p A PARTIR DU 10 JUIN 1975 : L ARTICLE 2, 2, G DU TITRE 1 ER DU REGLEMENT GENERAL SUR LA BATISSE DE L AGGLOMERATION BRUXELLOISE. p A PARTIR DU 1 ER JUILLET 1992 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU.....p A PARTIR DU 1 ER DECEMBRE 1993 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU, TEL QUE MODIFIE PAR L ORDONNANCE DU 23 NOVEMBRE p A PARTIR DU 20 JANVIER 2003 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU, TEL QUE MODIFIE PAR L ORDONNANCE DU 18 JUILLET p. 9. DEUXIEME PARTIE : CAS PARTICULIERS... p LA MODIFICATION DU NOMBRE OU DE LA REPARTITION DES LOGEMENTS. p LA RÉGULARISATION AUTOMATIQUE DES CHANGEMENTS D AFFECTATION EFFECTUÉS SANS PERMIS ENTRE LE 10 JUIN 1975 ET LE 1 ER JUILLET p TROISIEME PARTIE : LES CHANGEMENTS D AFFECTATION DISPENSES DE PERMIS D URBANISME.. p. 14. QUATRIEME PARTIE : LE POUVOIR D APPRECIATION DE L AUTORITE DELIVRANTE. p LES PRESCRIPTIONS DU PRAS p LES REGLEMENTS COMMUNAUX.. p Les règlements communaux d urbanisme.. p Les règlements communaux de police... p Les règlements adoptés sur base de la loi du 10 novembre 2006 relative aux heures d'ouverture dans le commerce, l'artisanat et les services.. p LES LIGNES DE CONDUITES.... p. 21. CONCLUSION.. p. 21. BIBLIOGRAPHIE p. 23.