Le Financement des PPP en France

Transcription

1 INSTITUT DE LA GESTION DÉLÉGUÉE Rapports et études Le Financement des PPP en France Rapport du Groupe des banques et organismes financiers membres de l IGD Octobre 2006

2 Le Financement des PPP en France _ Sommaire Préface... 2 Introduction... 3 Les déterminants du financement La mobilisation des ressources financières à long terme L'analyse des risques politiques et juridiques généraux inhérents aux Partenariats Public Privé français L allocation des risques dans un projet de Contrat de Partenariat et Assimilés Les différents types de montages financiers Le montage en financement de projet Les autres formes de montage financier Le financement des projets de taille réduite Annexes Abréviations Glossaire Membres du groupe de travail Personnalités auditionnées... 40

3 Le Financement des PPP en France Préface 2 Parmi les objectifs inscrits dans son troisième programme, l Institut de la Gestion Déléguée a prévu de continuer l exploration des mécanismes régissant ou orientant les Partenariats Public Privé. Après ses deux premiers programmes tournés principalement vers les aspects juridiques puis économiques, l examen des questions financières est apparu indispensable à la bonne compréhension des PPP et à la mise en cohérence de l ensemble des acteurs pour le montage de projets efficients garantissant une qualité et une performance accrues des services publics. Dans la mesure où le financement d'un Partenariat Public Privé coûte et coûtera toujours plus cher que l'émission d'obligations du Trésor, du moins en apparence, il nous est apparu indispensable que les organismes financiers intervenant dans ce type d'opérations comme apporteurs de capital et de prêts nous expliquent les origines de ce surcoût de financement : coûts financiers supplémentaires ou avantage d'un marché plus ou moins concurrentiel. C'est pour répondre à ces questions que j'ai d'abord souhaité que les organismes financiers et en particulier les banques rejoignent les entités publiques et les entreprises dans le cercle des membres fondateurs de l'institut - ce qui a été fait en puis, à l occasion de la création des contrats de partenariat, je les ai engagés à se constituer en groupe de travail sur le financement des PPP afin de : nous faire part de leur vision sur la manière dont les PPP se développent en France et émettre toute recommandation leur paraissant susceptible de favoriser leur amélioration dans le futur. nous expliquer la manière dont ils raisonnent et travaillent, leurs impératifs, leurs motivations et préoccupations, afin de démythifier le plus complètement possible le processus de structuration financière d'un partenariat public privé. faire mieux comprendre leur contribution en matière d'apport de liquidité mais également de partage de risque, de vigilance sur la cohérence économique, juridique et financière de cet ensemble complexe que constitue un contrat de partenariat. montrer comment s'établit l'équilibre entre les apports de valeur ajoutée tout au long du processus contractuel et leur rémunération sous formes de marges et de commissions. Ce groupe de travail a donc mené des réflexions autour de ces thèmes - en mettant en commun les connaissances de ses membres et les complétant par un certain nombre d'interviews - pour aboutir à ce document qui est à la fois un recueil de recommandations pour améliorer les nouveaux dispositifs applicables aux PPP et un guide pour une bonne mise en oeuvre par les acteurs de terrain. Je forme le vœu que ce rapport facilite d'abord la bonne compréhension de la dimension financière des PPP par l'ensemble de ses parties prenantes, mais aussi pour que nos partenaires banquiers et financiers continuent à donner le meilleur d'eux-mêmes intellectuellement et financièrement pour contribuer à la mise en œuvre de projets et de contrats robustes et performants. Il apparaît enfin à la lecture de ce rapport que ses auteurs ont spontanément mis en œuvre les méthodes de l Institut en confrontant l approche financière aux dimensions juridiques et technicoéconomiques des PPP. Nous formons le souhait que ce premier exercice soit à l origine d un mouvement renforcé de concertation entre tous les acteurs des PPP, usagers, élus, experts, constructeurs, exploitants et banquiers pour la promotion de services publics répondant durablement et au meilleur coût aux besoins des utilisateurs, des professionnels et des citoyensusagers. Claude MARTINAND Président de l Institut de la Gestion Déléguée

4 _ Introduction C est au cours des réflexions sur l élaboration du programme de travail de l Institut de la Gestion Déléguée pour la période 2006 à 2010 qu a émergé l idée d une contribution des entreprises du secteur du financement membres de l Institut, sous la forme de cette étude sur le financement des PPP en France. Cette contribution des banques et organismes financiers membres de l IGD et appartenant au groupe des financeurs a été réalisée en pleine conscience du fait que le sujet des PPP ne se résumait pas à la question de son financement, et bien au contraire que ces partenariats étaient avant tout un mode de contractualisation entre les personnes publiques - Etat, collectivités territoriales ou leurs établissements publics - et leurs fournisseurs permettant de bâtir des contrats globaux de long terme fondés sur une logique de résultats et non de moyens, que le monde financier avait vocation à servir (l économie financière devant être au service de l économie réelle, et non le contraire). Mais le groupe a estimé que la dimension financière était un élément clé du développement de ce nouveau type d activité et qu il était essentiel que les partenaires financiers : apportent le financement des diverses catégories de PPP susceptibles d être mis en place - quels que soient leur secteur, leur taille, leur durée, leurs objectifs fonctionnels et leur cadre juridique - aux meilleures conditions notamment de coût, de robustesse et de partage de risque, mettent leur expertise financière (modélisation, analyse de risque, négociation, relation avec les investisseurs, etc.) au service de la structuration de PPP remplissant leur objectif (important notamment pour la personne publique) d efficacité et de rentabilité tout au long de leur durée d existence. Les banques et organismes financiers membres de l IGD ont ainsi constaté : Qu ils avaient une bonne légitimité à s exprimer sur le sujet car ils : -disposaient d une grande expérience - en France et dans de très nombreux autres pays - de financements structurés appliqués à des infrastructures ou des services publics (notamment les PFI/PPP en Angleterre et dans de nombreux autres pays, les très nombreuses formes Introduction de financement de projets dans tous les pays développés et émergents, les concessions en France et leurs équivalents dans d autres pays, etc.), - avaient été largement associées à la réflexion sur la création des CPA (Contrats de Partenariat et Assimilés) en France tant au sein de l IGD que lors des réunions de concertation au Ministère des Finances (qui avait en l occurrence donné un exemple fort - et relativement nouveau - d esprit de partenariat), - avaient des relations de clientèle substantielles et durables avec toutes les entités publiques et privées susceptibles de participer à des PPP (ministères, collectivités territoriales, agences et entreprises publiques, banques de développement françaises ou internationales et en particulier la Banque Européenne d Investissement, entreprises privées de toutes tailles et de tous secteurs). Forts de ces trois atouts, ils étaient déjà intervenus - ou étaient susceptibles d intervenir - à des stades et sous des formes très diverses dans un PPP en France ou à l étranger et notamment en tant que : - conseil à la personne publique en amont ou au stade de l évaluation préalable ou - assistance à la personne publique au niveau de la négociation, de la sélection des groupements et de la mise en place des contrats financiers ou -conseil du partenaire privé (modélisation, participation à la négociation, revue des propositions financières et sélection des arrangeurs, élaboration des termes et conditions) ou - arrangeur, underwriter (preneur ferme), prêteur, agent du crédit et des sûretés ou - contrepartie dans des opérations de couverture de taux, ou encore - pourvoyeur du capital (dans les montages de PPP nécessitant de l equity), en liaison ou non avec le rôle de conseiller ou d arrangeur, sur leurs fonds propres ou en mobilisant des ressources financières tierces. Que le rôle, les objectifs et les préoccupations des banques et organismes financiers dans l exercice de cette activité n étaient cependant pas toujours bien appréhendés (alors que la bonne compréhension par tous les partenaires privés et 3

5 Le Financement des PPP en France 4 publics de leur logiques respectives d action est précisément une des principales clés du succès d un partenariat). Que le moment était opportun car : Le secteur hospitalier et plusieurs autres départements ministériels (notamment la Justice, la Défense, l Intérieur) avaient constitué l avantgarde du mouvement et permis une forme d expérimentation. L ordonnance du 17 Juin 2004 avait fourni un cadre juridique applicable à l ensemble des domaines d intervention de l Etat et des collectivités territoriales, et entraîné la mise en œuvre d une première vague de projets dont plusieurs avaient atteint le stade du closing contractuel et financier (mise au point et signature de l ensemble des documents contractuels nécessaires au bon fonctionnement du contrat). En outre, d importants projets (notamment dans le domaine routier et ferroviaire) étaient en cours d engagement. Mais pour autant le marché était loin d avoir atteint le stade de la maturité et beaucoup restait à faire. Afin que cette étude puisse contribuer du mieux possible au développement des PPP, et en particulier des contrats de partenariat issus de l ordonnance du 17 Juin 2004, et des autres formes contractuelles assimilables (BEA 1, BEH 2, AOT/LOA 3 ), nous avons abordé le domaine financier dans une acception assez large et mobilisé des informations à la fois théoriques et empiriques avec le double objectif de fournir des informations de nature pratique et d émettre un certain nombre de recommandations. Plus précisément : SUR LE CHAMP ET LA PORTÉE DE L ANALYSE Notre analyse a porté selon les cas sur : les contrats de partenariat issus de l ordonnance du 17 Juin 2004, que nous avons appelés CP, ces CP et les autres formes contractuelles assimilables (BEA, BEH, AOT/LOA), et nous avons alors utilisé le sigle CPA, les CPA, les délégations de service public (DSP) et les concessions et nous avons alors utilisé la notion de PPP, adoptant ainsi la définition communautaire. Par ailleurs nous ne nous sommes pas cantonnés à la stricte technique de structuration des financements mais nous avons au contraire analysé l ensemble des facteurs - généraux ou spécifiques à chaque projet - influant sur le financement (c'est-àdire sur sa faisabilité et son efficacité tant en matière de coût que d absorption de risque). EN MATIÈRE DE MÉTHODOLOGIE Nous avons créé un groupe de travail qui a cherché à mobiliser et synthétiser nos connaissances sur : les expériences acquises en France ou à l étranger sur des opérations similaires, les premiers retours d expérience sur les CPA au sens large (c'est-à-dire issus de l ordonnance 2004 mais aussi LOPSI/LOPJ 4 ), 1 L article L du Code Général des Collectivités Territoriales prévoit que : Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L du Code Rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l'affectation à une association culturelle d'un édifice du culte ouvert au public ou, jusqu'au 31 Décembre 2007, liée aux besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales ainsi que d'un établissement public de santé ou d'une structure de coopération sanitaire dotée de la personnalité morale publique ou, jusqu'au 31 Décembre 2010, liée aux besoins d'un service départemental d'incendie et de secours. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. 2 L article L du Code de la Santé Publique prévoit que : Un bien immobilier appartenant à un établissement public de santé ou à une structure de coopération sanitaire dotée de la personnalité morale publique peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L du Code Rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de l'établissement ou de la structure, d'une mission concourant à l'exercice du service public dont ils sont chargés ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de leur compétence. 3 Autorisation d'occupation Temporaire du domaine public (AOT) / Location avec Option d'achat (LOA) 4 Les lois LOPSI et LOPJ permettent dans leur domaine respectif (la sécurité et la justice) la mise en œuvre de dispositifs contractuels dérogatoires : LOPSI, Loi n du 29 Août 2002, d orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, article 3 (modifié par Loi du 18 Mars 2003 art. 118, art. 119 (JORF 19 Mars 2003)) : I. - Par dérogation aux dispositions des articles 7 et 18 de la loi n du 12 Juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, l'etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police nationale, à la gendarmerie nationale, aux armées ou aux services du ministère de la défense. [ ] LOPJ : Loi n du 9 Septembre 2002, d orientation et de programmation de la justice, article 3 : "Par dérogation aux dispositions des articles 7 et 18 de la loi n du 12 Juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, l'etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou de droit privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires [ ].

6 _ Introduction l appréhension du phénomène par les banques et leurs autorités de régulation mais aussi les autres acteurs financiers (fonds d investissement, assureurs vie ou IARD, investisseurs institutionnels au sens large, sociétés d assurance crédit monoline, agences de rating ), et les a complétées au moyen d entretiens avec un nombre significatif d acteurs publics (ministères, agences spécialisées, hauts fonctionnaires, collectivités territoriales) et privés (notamment des conseils juridiques et des entreprises privées industrielles ou de services) afin de recueillir leur point de vue sur la manière dont les CPA se développaient en France et sur les orientations qu ils préconisaient pour le futur. Nous souhaitons ici les remercier de leur franchise, de leur compétence et de leur ouverture d esprit. Ils ont beaucoup contribué à enrichir le débat. Ces travaux nous ont conduits à utiliser des termes techniques souvent d origine anglaise qui figurent en italiques dans le rapport et sont définis dans un glossaire qui lui est annexé (afin de faciliter sa lecture par des non spécialistes du monde de la finance). Enfin, le groupe de travail tient à souligner que ces travaux ont été menés en étroite collaboration avec la Mission d Appui aux Partenariats Public Privé, la MAPPP, dont les responsables - notamment MM. Noël de Saint Pulgent, François Bergère et Patrick Bœuf - nous ont apporté tout au long de cette étude des informations, orientations et conseils tout à fait essentiels, ce dans un esprit ouvert et partenarial. Ce document leur doit donc beaucoup et nous souhaitons leur exprimer nos remerciements chaleureux. Les orientations privilégiées ont été doubles car nous avons cherché à la fois : à apporter une information claire et intelligible sur la façon dont les partenaires financiers abordent un projet de partenariat public privé : Comment fonctionnent et raisonnent ces acteurs? Quel type de risque acceptent-ils et pourquoi? Comment déterminent-ils la marge? Quels sont leurs objectifs et leurs contraintes de toutes natures? Comment structure-t-on tel ou tel type d opération et pourquoi? etc. et à nous exprimer sur les CPA de manière générale en évoquant les questions suivantes : -Le régime actuel et le comportement de l ensemble des acteurs sont-ils optimaux? -Quelles mesures générales ou quels comportements de l ensemble des parties prenantes - appartenant ou non à la sphère financière - seraient susceptibles de conforter le développement des CPA et en particulier favoriser leur financement aux meilleures conditions? en ayant à l esprit l objectif de faire en sorte que les CPA remplissent la principale condition justifiant durablement leur existence, c'est-àdire génèrent de la value for money (que le Trésor britannique définit comme l équilibre optimal entre le coût complet - sur toute la durée du contrat - et la qualité du service afin de répondre aux exigences des usagers ). 5 Pierre SORBETS Rapporteur général du groupe

7 Le Financement des PPP en France Les déterminants du financement 1 La mobilisation des ressources financières à long terme Le sujet du transfert de risque vers le partenaire financier dans les CPA (voir page 16) tend à faire oublier que la première fonction d un financement est de mettre à la disposition d un projet la liquidité nécessaire - tant en montant, qu en durée et en rythme d engagement et de remboursement - en optimisant le coût de cette liquidité (le coût total de tout financement étant la somme du coût de liquidité et de la marge - ou spread - de risque). les impôts et taxes éventuellement dus au titre du projet, à ces montants s ajoutent - au stade de la modélisation financière du projet - les coûts du financement du projet et les provisions financières jugées nécessaires pour permettre au projet de résister à un certain niveau d aléas, le coût de rémunération du capital investi Le besoin de financement en durée et en montant d un projet découle directement de ses caractéristiques car il est déterminé par la différence entre les emplois et les ressources (hors financement) tout au long de la vie du contrat. Les principaux emplois sont : les dépenses d investissement (généralement engagées en début de contrat), les charges d exploitation (généralement réparties dans le temps à partir du moment où l équipement est réalisé), les coûts de maintenance et de renouvellement (généralement répartis de manière irrégulière dans le temps mais souvent provisionnés prorata temporis) et éventuellement les investissements supplémentaires en cours de vie du projet, Emplois et ressources en période de construction Les principales ressources sont : les loyers ou redevances payés par le contractant public généralement répartis dans le temps à partir de la date à laquelle, l équipement étant réalisé, le service objet du contrat de partenariat commence à être assuré, d autres concours publics éventuels qui peuvent prendre la forme de subventions ou d avances sur redevances. Les dates de versement de ce type de concours peuvent évoluer beaucoup d un projet à un autre en fonction notamment des disponibilités budgétaires des entités publiques concernées et de leur éventuel préfinancement (d où l intérêt d un modèle financier permettant d intégrer en temps réel les diverses hypothèses), les éventuelles recettes annexes (dans les CP qui en comportent). Charges et produits en période d exploitation EMPLOIS RESSOURCES CHARGES PRODUITS fonds propres frais de développement coûts de conception construction subventions initiales* charges d exploitation et de maintenance loyers et redevances taxes & assurances dette senior service de la dette recettes annexes* frais financiers en période de construction provision financière rémunération du capital subventions en cours d exploitation* * le cas échéant * le cas échéant

8 _ Les déterminants du financement _ La durée du financement est largement déterminée par la durée du contrat : la durée d un contrat de partenariat (qui mériterait à elle seule de longs développements dépassant le champ de cette étude) ne peut excéder la durée de vie des équipements principaux faisant partie du contrat, et doit plutôt correspondre à une estimation raisonnable de sa durée de pertinence économique (c'est-à-dire de la période durant laquelle cet équipement est bien adapté aux besoins des usagers et n est pas frappé d obsolescence), la durée du financement ne peut évidemment être supérieure à la durée du contrat. En effet, à la fin d un contrat de partenariat, les loyers et redevances cessent tandis que les équipements réalisés dans le cadre du contrat reviennent généralement à la personne publique à titre gratuit (il n y a donc plus d actifs à mettre en face d un éventuel passif, sauf dans le cas qui peut se produire occasionnellement où un cocontractant privé garderait le droit à des recettes annexes). Il serait toutefois concevable - et l ordonnance de Juin 2004 le permet - de prévoir dans un CP une valeur résiduelle en fin de contrat (soulte ou sur-loyer ou autre forme juridique à déterminer) pour des équipements ayant une durée de vie économique particulièrement longue, elle est souvent inférieure compte tenu de la nécessité de prévoir une période durant laquelle l exploitation se poursuivra alors que la dette aura (normalement) été remboursée. Cette période appelée tail par les anglo-saxons (aucune traduction n étant disponible) constitue - pour le prêteur, une réserve de temps permettant de faire face à des aléas rendant nécessaire la restructuration du financement et - pour l investisseur, une période dans laquelle le profit retiré du contrat de partenariat peut donc être entièrement consacré à la rémunération du capital, il existe un autre cas dans lequel la durée du financement peut être très significativement inférieure à celle du contrat : celui des contrats à très long terme (le très long terme pouvant aujourd hui se définir comme les durées supérieures à 30 ans) où les capacités des marchés bancaires et financiers ont été aujourd hui peu testées (même si l on peut citer les exemples de l émission de RFF à 50 ans sur le marché de la livre Sterling et celle - plus récente - de l Agence France Trésor en euros pour la même durée), si le financement est mis en place pour une durée nettement inférieure à celle du contrat (cas qui ne s est à notre connaissance pas produit dans des contrats de partenariat), on se trouve devant un cas de risque de refinancement : au terme du financement initial, le partenaire privé et ses partenaires devront mettre en place de nouveaux concours, mais ils le feront aux conditions - de taux, de durée, de sensibilité au risque et de marge - prévalant sur le marché à cette époque et qui ne peuvent évidemment pas être connus au jour du closing du financement initial. Ce risque de financement ouvert est bien sûr très différent dans les cas - fréquents - où les partenaires décident de refinancer leur projet au terme de la construction et du ramp up (montée en puissance) car, dans ce cas, le groupement privé est déjà assuré de son financement total et le refinancement n interviendra que s il améliore la rentabilité du projet, le risque pris dans le cas où le financement est d une durée très inférieure à celle du contrat peut aussi s interpréter pour les partenaires financiers comme un risque de valeur résiduelle, qui est la différence entre les engagements financiers non amortis et la valeur qui pourrait être retirée du contrat et des équipements dans l hypothèse où, la continuité financière n ayant pu être assurée, le contrat devrait être interrompu (par le jeu des clauses de déchéance) ou cédé, il existe un cas - comparable dans une certaine mesure à celui des CPA - dans lequel un groupement privé prend sciemment un risque de refinancement ouvert : celui des miniperms, mis en place par exemple dans le cas de la concession de l autoroute A 41, qui sont des financements couvrant la période de construction et les 2 ou 3 premières années de montée en puissance (appelée ramp up period dans le jargon des financeurs de projet). La transposition éventuelle au domaine des CPA de ce type de montage financier novateur (mais non dénué de risque) est loin d aller de soi. En effet, dans la plupart des CPA venant actuellement sur le marché, la rémunération est de fait plafonnée (pas ou peu d upside - à la différence des projets incorporant un risque de trafic - les seules variations de rémunération se situant à la baisse sous forme de retenues ou pénalités). Il serait financièrement malsain de mettre en face de cette ressource plafonnée des charges financières qui ne le sont pas et il est donc essentiel de fixer dès l origine les paramètres du financement. 2. Financements bancaires : gestion actifpassif, risque de liquidité et de taux assurés par les banques Les banques sont aujourd hui le principal pourvoyeur de financements d infrastructures (elles ont financé la totalité des opérations de CPA intervenues à ce jour sur le marché 7

9 Le Financement des PPP en France 8 français). Cette activité de prêteur de long terme rend nécessaire une politique de gestion actif/passif spécifique. Certaines banques disposent d importantes liquidités du fait des dépôts à vue de leurs clients, mais cette ressource (qui n est d ailleurs pas une ressource gratuite car elle est une composante du compte d exploitation de la banque de détail) ne peut financer des actifs longs que de manière marginale. En effet, la pratique, appelée transformation en technique bancaire, consistant à financer des actifs longs par des passifs courts présente d évidents dangers tant pour l établissement qui y recourt que pour le système bancaire dans son ensemble (le risque de faillite bancaire en chaîne est l un des principaux risques systémiques suivis par les autorités de régulation bancaire). La transformation est donc pratiquée de manière limitée (en matière de montants comme de différentiels de durée entre les actifs et les passifs). Elle est en outre strictement encadrée par des ratios prudentiels de liquidité (pour les raisons évoquées ci-dessus). Il en découle que même les financements mis en place par les banques font intervenir (en tant que refinanceurs ) les investisseurs institutionnels (assureurs vie et IARD, fonds de pension, gestionnaires d actifs, etc.). Sans entrer excessivement dans les détails de la gestion bilancielle des banques, on peut noter que les refinancements longs pratiqués par les banques peuvent être réalisés soit : au moyen d émissions obligataires à long terme senior unsecured (c est-à-dire de titres détenant le meilleur rang de priorité possible mais non garantis par une affectation spécifique d actifs) placés auprès des investisseurs à un coût lié au rating de la banque émettrice, ou en réalisant une titrisation, ce qui consiste à céder un portefeuille d actifs (possédant diverses conditions de taille, qualité, diversification et granularité) à un véhicule ad hoc qui émettra des titres obligataires (également placés chez les investisseurs). Dans ce cas, le coût financier sera fonction de la notation du portefeuille cédé et de la structuration de l opération, ou - pour les groupes bancaires détenant une Société de Crédit Foncier - en localisant dans cette Société des actifs éligibles (c'est-à-dire jugés suffisamment peu risqués, ce qui est le cas des parts bénéficiant d une cession Dailly acceptée, cf. titre 2). Ces sociétés de Crédit Foncier se refinancent en émettant des obligations bénéficiant d une notation AAA, ce qui permet d obtenir sur le marché obligataire des conditions favorables en matière de maturité et de taux. Mais le refinancement pratiqué par les banques ne réalise jamais un adossement parfait entre l actif et le passif, ni en montant, ni en durée, ni en taux. Il en résulte qu une banque mettant en place un financement de long terme sur une opération assume le risque de liquidité et de taux en découlant. Il s agit d un exemple (logique mais peu souvent évoqué parce que passé dans les mœurs) du principe d allocation d un risque au partenaire le mieux placé pour le prendre en charge. Un autre aspect de la gestion financière - par les banques - des engagements qu elles prennent en finançant des CPA, concerne l obligation qui leur est faite par la réglementation internationale d allouer, en face de tout engagement de crédit, des fonds propres correspondant à son montant et à son profil de risque. Cette exigence (logique dans la mesure où les fonds propres d une banque ont pour principale fonction de garantir leur prise de risque) se sophistiquera avec l entrée en vigueur du régime dit Bâle 2 dans lequel, pour les principales banques, toute prise de risque sera affectée d un système de notation interne (mis en place sous le contrôle du régulateur par chaque établissement ayant opté pour cette méthode et ressemblant - sans se confondre avec elle - à la notation pratiquée par les agences) déterminant la quantité de capital à allouer (avec donc un impact important sur la fixation de la marge). Il y a donc - de manière indirecte mais tout à fait réelle - du capital dans tout crédit bancaire de financement de CPA. Les banques mettant en place des financements de CPA pratiquent le plus souvent les taux variables (EURIBOR + marge pour un prêt libellé en euros), mais le groupement peut se protéger contre le risque de taux sous-jacent en utilisant le marché des swaps : rester à taux variable est évidemment déconseillé compte tenu de la nécessité (généralement relayée par les prêteurs) de plafonner les charges financières face à un flux de recettes qui l est également la plupart du temps, la méthode la plus classique (et recommandée) consiste à transformer le taux variable en taux fixe à partir de la levée des conditions résolutoires du contrat et selon un échéancier de swap adossé à celui du crédit (le coût du financement n est alors plus susceptible de varier, sauf refinancement), dans le domaine des concessions, le marché des swaps a été utilisé pour opérer une indexation sur l inflation (le taux est alors inférieur mais il s applique à une assiette réévaluée annuellement en fonction d un index, généralement représentatif de l inflation). Il importe, avant de recourir même partiellement à cette méthode, de vérifier que le flux correspondant de revenu est lui aussi indexé et qu il y a un fort degré de corrélation des indices,

10 _ Les déterminants du financement _ des stratégies de couvertures structurées de taux (caps, tunnels, etc.) sont en théorie concevables mais à notre connaissance non pratiquées. Leur mise en place est possible à condition que les parties prenantes au contrat en mesurent les implications en matière de risque financier et assument ces risques, le recours aux marchés des swaps pour gérer le risque de taux est logique et nécessaire à la bonne gestion d un projet de PPP. Mais deux conditions doivent être remplies si l on veut que ces swaps réduisent le risque au lieu de l accroître : d une part ils ne doivent être mis en place que lorsque le contrat de PPP entre en vigueur (c'est-à-dire au minimum au moment du closing financier et éventuellement lors de la délivrance des autorisations nécessaires à la bonne fin du projet) et d autres part les clauses d interruption de contrat (déchéance quelle qu en soit la cause) doivent prévoir l indemnisation des éventuels coûts de rupture de ces swaps. La profondeur et l efficacité des marchés bancaire et financier sont telles que les financements envisageables s inscrivent dans des limites larges en matière de durée et quasi inexistantes en matière de montants. Sans revenir sur ce qui a été dit ci-dessus en matière de durée, on peut mentionner que les banques ont progressivement repoussé les limites (il y a quelques années les crédits à long terme dépassaient difficilement 15/20 ans) mais qu il sera difficile de dépasser la barre actuelle des 30 ans surtout pour de gros montants et pour des risques qui ne seraient pas de toute première qualité (rappelons que les émissions obligataires à 50 ans mentionnées plus haut concernaient des entités publiques bénéficiant d une notation AAA). En matière de montants, la surabondance de liquidité sur le marché de l euro (comme sur les autres grandes devises internationales), la solidité financière des banques, leur capacité à réaliser des syndications de grande ampleur, et l efficacité des mécanismes de refinancement exposés ci-dessus font qu il n existe quasiment pas de limite de capacité au niveau des montants unitaires et totaux pouvant être mobilisés en faveur des CPA. Pour citer des chiffres : le système financier peut absorber des montants unitaires de plusieurs milliards d euros (il peut toutefois s avérer difficile au stade de l offre que chacun des consortiums en compétition dispose d engagements de financement pour ces montants) et des montants totaux de plusieurs dizaines de milliards d euros. Le système bancaire a donc d importantes capacités d intervention mais au-delà d un certain montant le marché obligataire peut s avérer plus efficace car les mécanismes de syndication d obligations permettent de toucher une base d investisseurs très diversifiée tant en matière de secteurs (assureurs, fonds de pension, banques, etc.) que de zones géographiques (Europe, Amérique du Nord, Asie, Moyen, Orient, etc.). Toutefois, plus un projet est de taille importante (et donc doit faire l objet d une large syndication en vertu du principe de division des risques) plus il doit être irréprochable en matière de qualité juridique, de clarté et de pertinence de l allocation des risques, afin que la syndication puisse s appuyer sur un document de syndication information mémorandum incontestable sur le fond et sur la forme. En d autres termes de petites imperfections de fond ou de forme peuvent - à tort ou à raison - être acceptées par une banque proche du projet, de son contexte et des cocontractants publics et privés, mais il n est pas évident qu elles passent la barre d une syndication plus large (compte tenu de la taille des projets ayant atteint le stade du closing financier, nous n avons pas à ce jour d exemple de large syndication d un financement de CPA). Ces remarques valent dans l hypothèse d un financement obligataire, d autant plus que le projet doit alors passer au crible de la notation par les agences spécialisées (sauf à ce que les obligations fassent l objet d un placement privé, ce qui les dispense d obtenir un rating mais limite considérablement la taille du marché des acheteurs potentiels de ces obligations) et, dans certains montages, au crible des institutions de rehaussement de crédit. Le constat présenté aujourd hui sur les caractéristiques des marchés bancaire et financier est d autant plus favorable que nous nous situons dans un contexte de taux longs historiquement bas. Une remontée de ces taux (allant au-delà du mouvement d ampleur limitée qui vient de se produire) n inverserait pas ce contexte favorable mais l atténuerait (comme l atténuerait également une diminution du déséquilibre actuel entre l appétit des acteurs financiers pour le marché des PPP et les montants d opérations qui s y présentent). Points importants Le financement des PPP requiert la mobilisation de liquidités pour des montants souvent importants et des durées très longues. Les banques sont aujourd hui bien équipées pour assumer les risques - de liquidité et de taux - qui en découlent, en tant que prêteurs ou en tant qu acteurs sur le marché des swaps. Le marché obligataire - qui est de toute façon sollicité par les banques au titre du refinancement - peut également, sous certaines conditions, être directement mobilisé pour le financement (on parle alors de financements obligataires). 9

11 Le Financement des PPP en France Après avoir traité la dimension liquidité et taux du financement on doit aborder maintenant l aspect risque de celui-ci et donc se poser, entre autres, les questions suivantes : Quels sont les divers types de risques auxquels sont exposés les partenaires financiers des PPP? Quels sont les degrés ou les natures de risque que ces partenaires acceptent ou non? Cette frontière - entre ce qui est ou non acceptable - est-elle stable ou variable dans le temps? Quel est l impact de ce partage de risque sur la rémunération demandée par ces partenaires? Cette analyse devra tenir compte du fait qu il existe généralement deux grands types d intervention financière dans un PPP - l apport de capital et l octroi de prêts - et que cette dualité a des conséquences en matière de logique économique : partage de risque, rémunération demandée, comportement au cours des négociations commerciales et financières. En matière de risque on peut distinguer de manière schématique : d une part des risques généraux - que l on qualifie le plus souvent de politiques et juridiques - liés au contexte dans lequel ces projets s inscrivent et au cadre juridique général créé par le législateur et les autorités administratives (ils sont traités dans le chapitre suivant), d autre part les risques inhérents à chaque projet - qui découlent des fonctionnalités exigées par le partenaire public (avec les risques opérationnels qui s y attachent), de la répartition des risques qu elle entraîne, et des dispositions juridiques et contractuelles spécifiques mises en place pour permettre la mise en œuvre du projet (ils sont abordés dans le chapitre 3 l allocation des risques dans un projet de Contrat de Partenariat et Assimilés) L analyse des risques politiques et juridiques généraux inhérents aux PPP français Il peut paraître étrange voire choquant de parler de risque politique dans un pays développé comme le nôtre mais cela l est moins si - aux notions classiques de guerre et émeutes - on ajoute les autres catégories d évènements constitutifs d un risque politique qui sont notamment (selon une typologie largement partagée par les assureurs publics et privés spécialistes de ce genre de risque) le non paiement par une personne publique, la remise en cause par celle-ci du cadre juridique et réglementaire ou d un contrat en particulier, et plus généralement toute action de cette personne (ou inaction) faisant obstacle à la bonne exécution par le contractant privé des engagements pris dans le cadre du contrat de partenariat. On comprend dès lors que, quel que soit le pays concerné, le caractère plus ou moins favorable aux PPP des responsables politiques (voire de l opinion publique) et de ses cadres administratifs peut ne pas être sans conséquences sur le degré de risque que présente ce type d activité. On peut effectuer une analyse similaire en matière juridique : la robustesse et la prévisibilité du cadre juridique dans lequel évoluent les PPP exercent une influence significative sur le degré de risque car elles déterminent le risque d annulation (ou de requalification) d un contrat et la manière dont seront traitées par le juge les éventuelles difficultés surgissant au (long) cours de son existence comme par exemple la mise en cause du bien fondé du recours au CP, ou du choix du groupement vainqueur, l interprétation des clauses du contrat, ou la résolution de difficultés d exécution, etc. Les risques politiques et juridiques généraux sont corrélés - et susceptibles d entrer en résonance - ce qui est logique dans la mesure où le droit public et sa jurisprudence dans un pays ne sont jamais que le reflet de ses principes d organisation politique et administrative. Le groupe de travail de l IGD a donc interviewé plusieurs hauts fonctionnaires, responsables politiques et juristes afin de se faire une opinion sur la nature et l ampleur de ces risques généraux, et en a retiré les éléments d appréciation suivants : 1. Les Contrats de Partenariat ont été introduits en France dans un contexte politique et administratif relativement peu favorable qui a compliqué la mise en place du régime juridique et de l organisation pratique permettant de les mettre en œuvre. Les prises de position et débats sous des formes diverses (presse, séminaires, réunions, etc.) ainsi que les diverses contestations juridiques ayant entouré l élaboration et la mise en œuvre de l ordonnance du

12 _ Les déterminants du financement _ 17 Juin 2004 ont eu un retentissement suffisant pour qu il ne soit pas utile d y revenir. Il nous a paru plus intéressant d identifier les principales causes du débat entre des protagonistes généralement sincères et mus par le souci du bien public. A cet égard, il nous a semblé qu il y avait des oppositions vis-à-vis du principe même du recours aux Contrats de Partenariat, amplifiées par des craintes au niveau de la mise en œuvre. Le débat de principe, sorte de querelle des anciens et des modernes autour de la manière, pour l Etat, de produire des services publics oppose (en schématisant à l extrême) : les partisans d un fort degré d intégration et de contenu public dans ce processus, c'est-à-dire d une production au sein du domaine public, à l aide d équipements détenus par l Etat en pleine propriété, de préférence par des personnels de statut public, avec un financement public central (en vertu de l unicité budgétaire), et donc avec un recours minimal au secteur privé au travers de Marchés Publics fonctionnant par lots, comportant peu de possibilités de négociation et excluant les financements privés, les tenants d une conception plus ouverte du processus de production des services publics, laissant plus de place à diverses formes d externalisation, et donc à la passation avec le secteur privé de contrats globaux à long terme obéissant à une logique de résultat (et non de moyens) et donc intégrant des prestations de plusieurs natures - réalisation d équipements, entretien et exploitation, financement - et opérant un transfert de risque significatif vers le secteur privé. C est ainsi que plusieurs des hauts fonctionnaires - chargés de la mise en œuvre des CPA dans leurs départements ministériels respectifs - que nous avons interviewés, n ont pas caché qu ils n étaient pas représentatifs de la majorité de la fonction publique - notamment l Etat - laquelle avait encore de sérieuses réserves vis-à-vis de ce mode de coopération avec le secteur privé. D autres responsables administratifs moins engagés dans le sujet (du moins à l époque à laquelle nous les avons interviewés) ont montré beaucoup de prudence dans leurs propos. Ils ont évoqué le risque de fuite en avant des finances publiques, et ont parfois montré leur attachement aux marchés publics classiques ou - dans le cas des hauts fonctionnaires rompus à la pratique de la concession - rappelé les conditions de recours à cette dernière jugée très robuste et éprouvée (notamment en matière de mise au point des contrats, de partage des risques et de jurisprudence), à l abri des difficultés de l évaluation préalable obligatoire et de l essuyage de plâtres propre à toute procédure nouvelle, comportant des modalités de négociation contractuelle plus efficaces et permettant d aboutir à des termes et conditions intéressantes pour la personne publique. La question sous-jacente est alors de savoir s il existe des projets pour lesquels le choix entre concession et CPA existe réellement. Mais les principales craintes exprimées à propos de la mise en œuvre des CPA ont porté sur ce que l on peut définir comme une inquiétude sur la capacité des cadres du secteur public à tirer le meilleur parti des possibilités offertes par les CPA à tous les stades du processus c'est-à-dire à : recourir aux CPA dans les cas (et seulement) où ils apportent un plus, avec la difficulté à prendre en considération les plus en matière de création d utilité socio-économique, définir les bonnes fonctionnalités et organiser une mise en concurrence efficace et équitable, bien conduire le dialogue avec les groupements en présence de façon à sélectionner le meilleur et obtenir le meilleur résultat multicritère (coût total, qualité de la prestation, transfert de risque, etc.), gérer ensuite ces contrats sur le long terme et de manière équitable et équilibrée. Ces réticences vis-à-vis des CPA ont pesé notamment lors de l'élaboration de l ordonnance de Juin Elles se sont en effet retrouvées dans les réserves interprétatives du Conseil d Etat et du Conseil Constitutionnel soumettant le recours aux CP à la double condition de la preuve de l urgence ou de la complexité puis de la réalisation d une évaluation comparative des différents modes contractuels envisageables. Or, si ces conditions (la seconde surtout) sont saines puisqu elles amènent à se poser de bonnes questions avant de lancer un projet de partenariat, elles accroissent le risque juridique puisqu elles peuvent inciter les opposants au régime des CP à contester le bien fondé du recours aux CP, contestation à l issue incertaine puisque : d une part il n existe pas - et pour cause - de jurisprudence, d autre part la notion de complexité (apparue récemment dans une directive européenne) est nouvelle, et l analyse préalable consiste comme cela a été dit à comparer une solution qui ne sera pas mise en œuvre et donc ne pourra être vérifiée, avec une autre dont on ne connaîtra les caractéristiques qu au terme de la négociation avec le contractant 11

13 Le Financement des PPP en France 12 privé. En outre, les premières évaluations préalables ont montré que les administrations avaient, pour la plupart, les plus grandes difficultés à évaluer leurs coûts internes, faute de disposer d une comptabilité analytique adaptée. D autres considérations - de nature plus juridique - sont venues compliquer l élaboration de l ordonnance : plusieurs spécialistes ont fait valoir que les CPA pouvaient être mis en œuvre en France à droit constant, d autres ont préconisé le plein usage du champ d action de la concession, regrettant l interprétation souvent restrictive de celui de la DSP, il a en outre été nécessaire de situer le régime juridique des CPA à la fois par rapport au droit public français et au droit européen (avec en particulier l introduction de la notion de complexité et du recours au dialogue compétitif). 2. Mais ce cadre n en a pas moins permis de mettre en place les premières opérations et il connaît de constantes améliorations En dépit de ce contexte délicat, l opinion du groupe de travail (et - avec quelques nuances - des juristes interviewés) est que l ordonnance du 17 Juin 2004 est (finalement) plutôt bien née. En particulier, elle comporte plusieurs avantages essentiels qui sont de : définir de manière claire et pédagogique ce que sont ces contrats, les qualifier juridiquement (des contrats administratifs qui ne sont pas des Marchés Publics au sens du droit français), entraîner pour le contractant privé l accès au domaine public, donner les grandes lignes de la marche à suivre (de l évaluation préalable à la sélection du contractant privé), introduire la notion de recettes annexes, permettre de garantir une partie des loyers (au moyen de la cession Dailly acceptée) ce qui entraîne une optimisation des charges financières. Au-delà de la promulgation de l ordonnance, des organismes ont été créés et des documents ont été élaborés qui facilitent une progression rapide des acteurs publics et privés sur la courbe d apprentissage : la création de la MAPPP a évidemment joué un rôle tout à fait essentiel, tel a également été le cas de la création de l organisme équivalent au sein du Ministère de la Défense, ces 2 organismes ainsi que les entités déjà existantes - notamment l Agence de Maîtrise d Ouvrage des Travaux du Ministère de la Justice et la Mission Nationale d Appui à l Investissement Hospitalier, MAINH, - se sont retrouvés au sein du comité d orientation des CPA, le guide pratique rédigé par la MAPPP a favorisé la diffusion du savoir faire vers l ensemble des acteurs publics et privés (comme l avait également fait le guide de la MAINH) et la MAPPP continue à élaborer des documents techniques qu elle publie sur son site au plan administratif, on peut noter la publication de la circulaire du 14 Septembre 2005 relative aux règles budgétaires afférentes à la signature des contrats de partenariat, du Ministère de l Economie des Finances et de celle du 29 Novembre 2005 relative aux contrats de partenariat à l attention des collectivités territoriales, du Ministère de l Intérieur et de l Aménagement du Territoire, qui ont pour objet de faciliter le traitement des CPA tout au long de la chaîne administrative (notamment en matière de paiement des loyers ou redevances, ce qui est important pour limiter le risque de non paiement technique par la personne publique, c'est-à-dire le cas ou un agent comptable suspend des paiements faute d avoir les justifications nécessaires), l IGD a également contribué à ce processus d apprentissage en publiant plusieurs documents, notamment : un premier Public Sector Comparator en Avril ; le rapport sur la comparaison des différents modes de gestion des services publics 6 ; le récent rapport sur l apport économique des PPP 7. Cette contribution devrait s accroître prochainement avec la publication d une Charte du dialogue compétitif, et la création du CEFO-PPP (Centre d Expertise Français pour 5 Institut de la Gestion Déléguée, 2004, Evaluation des contrats globaux de partenariat, La Gazette, Cahier détaché n 2-14/1736, 5 avril Babusiaux C. et C. Lucas de Leyssac, 2005, Régie, marché, partenariat, délégation - Quelle compétition pour l amélioration du service public?, La Documentation Française, Institut de la Gestion Déléguée. 7 Saint Etienne C. et V. Piron, 2006, Les partenariats public-privé, leviers pour l investissement, l activité et l emploi - Méthodes et exemples pratiques pour fonder l efficacité économique du choix public, Institut de la Gestion Déléguée.

14 _ Les déterminants du financement _ l Observation des Partenariats Public-Privé) en partenariat avec la Mission d Appui aux PPP (MAPPP). En outre, les approches sectorielles (BEH, LOPJI, LOPSI, etc.) et l approche générale se sont confortées mutuellement car : les régimes sectoriels ont permis de lancer un nombre important de projets (notamment en matière hospitalière) qui fournissent aujourd hui des retours d expérience (notamment sur la définition des fonctionnalités et de la matrice des risques, l organisation de la mise en concurrence et la pratique du dialogue compétitif, les questions comptables et fiscales, etc.) d autant plus précieux que peu de projets issus de l ordonnance sont aujourd hui très avancés pour d évidentes raisons de calendrier, l existence de l ordonnance ouvre pour sa part un champ d action plus large (en incluant tous les secteurs qui ne disposaient pas d un régime sectoriel et en ouvrant de nouvelles possibilités contractuelles comme par exemple les recettes annexes). En outre, le nombre et la diversité des projets qui se développent actuellement devraient enrichir considérablement l expérience commune au cours des prochains mois et années, on note d ailleurs - et fort logiquement - une tendance à la convergence entre ces diverses approches, des ministères passant du régime sectoriel au régime général (Ministère de la Justice pour le lot 3 des prisons) ou adoptant certaines de ses caractéristiques (évaluation préalable). Remarques et recommandations Même si l ordonnance du 17 Juin 2004 et l organisation administrative (en particulier la Mission d Appui aux PPP) mise en place pour faciliter le développement des CP ont permis de lancer efficacement les premières opérations, il serait souhaitable que les débats entourant ce type de contrat soient apaisés et certaines incertitudes levées. C est pourquoi le groupe de travail émet les recommandations suivantes : A COURT TERME > Ne pas diaboliser les CPA ni en faire une panacée, mais fonder le recours à cette forme de contrat sur la value for money qu ils apportent (ce qui a par exemple conduit les britanniques à réaliser environ 12% à 15% des investissements publics sous forme de PPP/PFI). > Clarifier autant que possible les notions d urgence et de complexité (travail déjà bien entamé par la MAPPP). > Stabiliser la pratique de l évaluation préalable (également une mission dont s acquitte la MAPPP) et l étendre à tous les grands projets d investissement de l Etat quelle qu en soit la forme contractuelle afin qu elle contribue à une saine gestion des deniers publics. > Encourager au sein de l administration toute action de réflexion et d échanges sur les bonnes pratiques, les difficultés rencontrées et les manières de les résoudre. > Faire en sorte que l expérience accumulée à l occasion des premiers projets soit valorisée et diffusée le plus largement possible (par exemple, les responsables publics britanniques envisagent de faciliter le détachement - d un ministère à un autre - d agents expérimentés en matière de CPA). 13 A MOYEN OU LONG TERME > Accomplir un effort exceptionnel - mais indispensable - de formation de l ensemble des personnels administratifs, susceptibles d être impliqués dans des PPP, tout au long de leur cycle de vie (choix des projets, évaluation, mise en concurrence, sélection des groupements, autorisation de paiement et suivi des projets dans la durée). > Unifier les différents régimes de PPP au sein d un Code de la Commande Publique rénové et en harmonie avec les autres grands ensembles de textes du droit public : Code des propriétés publiques, Code de la voirie, Code des collectivités territoriales. > Cerner ou atténuer dans toute la mesure du possible l impact des réserves interprétatives du Conseil Constitutionnel et du Conseil d Etat. > Mettre en place des recommandations/outils visant à faciliter pour la personne publique la détermination de ses coûts internes y compris les coûts de procédure.

15 Le Financement des PPP en France Et le meilleur moyen de contribuer à la poursuite de cette évolution favorable - si l on souhaite que les CPA aient durablement droit de cité dans notre pays - est de conforter et si possible accroître leur capacité à générer une meilleure value for money. Le groupe de travail est en effet convaincu que les Contrats de Partenariat ne s implanteront durablement en France que s ils permettent de manière durable que le secteur privé : contribue efficacement à la production de services publics performants, modernes, et conformes aux attentes des usagers, en assumant un transfert de tâches et de risques (notamment construction, exploitation et entretien), pour un coût global (mesuré sur l ensemble de la vie du contrat) rendu compétitif par une bonne mise en tension et mobilisation du meilleur savoir faire des entreprises. Il a donc consacré une partie de ses interviews, tant auprès des décideurs publics que des entreprises privées à : demander à ces 2 catégories d acteurs comment ils analysaient la situation actuelle : avaient-ils un jugement positif sur les premières opérations? y avait-il eu génération d une value for money, et de quels aspects du contrat provenait-elle? la conduite du dialogue avec les groupements concurrents avait-elle ou non facilité la recherche des meilleures conditions de qualité, de prix et de transfert de risque?, et quelles étaient leurs perspectives pour la poursuite du processus : la value for money pouvait-elle être accrue? de quelle façon? pouvaiton songer à des partages de risques différents? les délais pouvaient-ils être raccourcis? Les enseignements que nous avons tirés de ces interviews (rapprochés de l expérience acquise sur d autres marchés plus mûrs comme le marché britannique) peuvent se résumer ainsi : Les décideurs publics impliqués dans les CPA (sectoriels ou généraux) ont émis - à ce stade de l évolution de ce nouveau régime - une opinion favorable assortie de quelques nuances. En effet, les hauts fonctionnaires (ayant eu une expérience concrète des CPA généraux ou sectoriels) interrogés ont indiqué que : toutes les offres qu ils avaient analysées étaient de bon niveau (et notamment de bonne qualité architecturale, le spectre de la dégradation de la qualité dans ce domaine - agité lors des débats sur l élaboration de l ordonnance - ne s étant donc pas à ce jour matérialisé), il n y avait pas eu de mauvaises surprises en matière de prix ou de partage des risques, les offres finales se situant le plus souvent en amélioration par rapport aux hypothèses prises lors de l évaluation préalable, le dialogue compétitif était un exercice parfois difficile. Cette question n a d ailleurs pas fait l objet d un consensus, les personnes interrogées ayant des opinions différentes sur les avantages et inconvénients du dispositif, ou sur la manière de le faire fonctionner (notamment sur la possibilité de faire varier le cahier des charges au stade de la remise de l offre finale). la partie construction était plus facile à analyser que la partie maintenance/ exploitation. Il n y a pas non plus eu de consensus sur ce point - ce qui est d ailleurs logique vu la diversité des secteurs et des projets - certains émettant des jugements positifs et d autres considérant que le facility management était le parent pauvre des CPA - autant d ailleurs du fait de la personne publique que du contractant privé - et que la mise au point de la modulation des paiements en fonction de la performance s était avérée délicate. Les entreprises privées interviewées ont également émis des opinions positives sur le principe de l implantation des CPA dans notre pays et sur le lancement des premiers projets, assorties de fortes craintes en ce qui concerne le respect du secret des affaires au cours du dialogue compétitif. Toutefois les réactions ont cependant été très diverses (ce qui est logique, les groupes que nous avons rencontrés - et les départements au sein de ces groupes - n ayant ni le même secteur d activité ni la même approche des CPA ni le même degré de mobilisation). Nous avons en particulier relevé les prises de position suivantes exprimées par un ou plusieurs de nos interlocuteurs : le souhait de se voir confier les missions les plus larges possibles (nous pensons que, plus nous aurons à assumer des risques opérationnels larges, plus nous serons performants en matière de qualité et de prix), l importance à donner à la partie service des CPA pour éviter qu ils ne soient de simples contrats de construction avec un peu d entretien. A ce sujet, la question a été posée de la possibilité d opérer des transferts de personnels du domaine

16 _ Les déterminants du financement _ public au secteur privé dans le cas de CPA consommateurs de main d œuvre. Une autre question a été posée sur la possibilité de créer des CPA de service, c'est-à-dire ne comportant pas ou peu d investissements (en quelque sorte l équivalent de ce que l affermage est à la concession), une personne interviewée a estimé que le choix du mode contractuel ne devrait être fait qu au terme du dialogue compétitif. Cette idée est aujourd hui très difficile à mettre en application pour des raisons économiques, juridiques et de calendrier, plusieurs participants ont insisté sur l intérêt que revêtait à leur yeux le mécanisme de la concession (avec, pour le domaine des infrastructures routières urbaines et périurbaines, la mise en place de péages soft tant en montant - des taux très faibles sur des assiettes très larges - qu en mode de perception : recours aux techniques de péage électronique sans arrêt du véhicule). Ils ont clairement souhaité que les CPA à la française s en rapprochent ou du moins s en inspirent au maximum. Et la plupart des personnes publiques et privées interrogées ont souligné l importance, et en même temps la difficulté, de parvenir à un traitement comptable équilibré des PPP (tant en comptabilité publique que privée) ainsi qu à la neutralité fiscale, c est à dire à des modalités d application des nombreux impôts et taxes non discriminantes pour les PPP par rapport aux marchés publics classiques. Le groupe n a pu entrer davantage dans le détail de ce sujet, qui mériterait de plus longs développements et a été notamment évoqué dans le rapport de M. Babusiaux intitulé Quelle compétition pour l amélioration du Service Public. Remarques et recommandations Le groupe a retiré de ses interviews l impression - confirmée par sa pratique des premiers appels d offre - que le premier bilan était positif mais que des marges de progression existaient, ce qui l a conduit à émettre les recommandations suivantes : > Analyser les avantages apportés par les premiers projets afin de voir les réussites et les difficultés, et tenter de faire émerger (et à terme standardiser) des profils de CPA efficaces en matière de value for money. > Après une première phase relativement prudente en matière de missions confiées au partenaire privé, envisager dans la deuxième vague de projets de lui confier un périmètre d intervention aussi large que possible. > Voir dans quelle mesure il est possible de mettre au point des CPA comportant de l upside (c'està-dire dont la rémunération ne soit pas seulement vouée à diminuer par rapport à une base 100 mais puisse aller au-delà). Deux voies à cet égard sont rendues possibles par l ordonnance de Juin 2004 : celle des recettes annexes et celle d une rémunération susceptible de fluctuer autour du point 100 (et pas seulement à la baisse) en cas de performance particulièrement bonne. > Se pencher sur le sujet du dialogue compétitif afin de trouver la meilleure façon de le gérer (notamment en matière de délais, de transfert de risque, de comparabilité des offres et de confidentialité). Le groupe se réunissant dans le cadre de l IGD avec mission de rédiger un projet de Charte du dialogue compétitif devrait pouvoir y contribuer. > Stabiliser le traitement comptable des PPP (pour la personne publique comme pour la personne privée) et assurer la neutralité fiscale par rapport aux autres modes de passation de commandes publiques. > Avoir des échanges entre le secteur public et le secteur privé - en amont des consultations - pour pouvoir les orienter vers les domaines et les fonctions dans lesquels le secteur privé peut faire la différence le plus nettement. > Développer le dialogue au sein des groupes industriels - qui n ont pas loin s en faut, la même attitude ni la même approche des CPA - afin que l offre et la demande de prestations globales concourant à l exécution de services publics continuent à interagir pour le bénéfice de tous. > Permettre un jugement équitable sur les PPP, en faisant en sorte que les comparaisons ex ante ou ex post avec les modes classiques de passation de marchés publics prennent en compte l ensemble des avantages des PPP et en particulier les avantages socio-économiques (emploi, activité économique, efficacité et attractivité du territoire, gain de temps, effet sur l environnement, etc.) découlant de programmes menés en parallèle et sans retard ou tranchage dû à des raisons budgétaires. Les progrès qui interviendraient ainsi dans la culture de l évaluation seraient d ailleurs bénéfiques, non seulement en matière de suivi des PPP mais plus généralement en matière de programmation des investissements publics. 15

17 Le Financement des PPP en France 16 3 L allocation des risques dans un projet de partenariat public privé Même si l allocation des risques dans un projet de CPA est (ou devrait être) un processus largement itératif pour tester lequel des partenaires (public ou privé, industriel ou financier) est le mieux placé pour assumer au mieux tel ou tel risque (c'est-à-dire pour le tarifer de manière compétitive et le gérer efficacement), nous avons séparé l analyse de cette dimension clé des CPA en 2 parties : la répartition entre la personne publique et la personne privée, la répartition au sein de la personne privée (notamment, pour les projets d une certaine dimension, entre les membres - industriels et financiers - du groupement privé). Cette distinction est à la fois utile à la clarté de l analyse et relativement proche de la réalité : en effet une personne publique aborde (ou devrait aborder) la phase de mise en concurrence sur un CPA avec une idée assez claire de la matrice des risques (que le dialogue compétitif ne peut modifier du tout au tout car il risquerait alors de devenir ingérable) et c est par rapport à cette vision que les consortiums s organisent. 1. Le transfert de risque du partenaire public vers le partenaire privé comporte des aspects simples (l allocation des risques correspondant à l allocation des tâches) d autres plus complexes (les risques tiers ) mais il doit toujours rester à l intérieur de limites lui permettant de demeurer équitable et efficace en matière de coût. Il est en effet parfaitement logique que le partenaire privé assume les risques correspondant aux missions qui lui sont confiées au titre du contrat de partenariat, notamment (et dans la plupart des cas) les risques de dimensionnement, de mauvaise conception fonctionnelle et architecturale, de construction, d entretien, d exploitation et de disponibilité. En acceptant ces risques, le contractant privé s engage non seulement à réaliser les prestations prévues sur toute la durée du contrat (exprimées le plus possible en termes de résultats - de performances - et non en terme de moyens) mais à le faire pour un prix figé au stade de la signature des contrats (ce prix peut comporter des indexations ou être révisé en fonction des clauses de rendez-vous sur la base d éléments de comparaison - ou benchmarks - disponibles sur le marché). Cet engagement, qui traduit l acceptation du transfert des risques opérationnels par le partenaire privé, est évidemment l un des principes fondamentaux - et des avantages principaux - du recours au CPA, car il dégage la personne publique de risques (par exemple de mauvaise conception architecturale, surcoûts de construction, retards, mauvais entretien des équipements, etc.), dont elle n a pas toujours conscience, qu elle ne quantifie ni ne provisionne, et qu elle gère souvent assez mal et qui donc s avèrent souvent très coûteux sur la longue période (sans qu elle puisse bien souvent en apprécier le réel surcoût). L allocation des risques tiers ou encore exogènes, c'est-à-dire des risques qui ne sont totalement maîtrisés ni par le partenaire public ni par le partenaire privé, est en revanche beaucoup plus délicate. On peut citer à cet égard les risques d autorisations administratives (notamment : permis de construire, déclaration d utilité publique y compris ses conséquences en matière d expropriation, feu vert des commissions de sécurité, autorisations d exploiter), de changement de réglementation (par exemple : fiscalité, normes de sécurité ou de protection de l environnement), et tous les cas de force majeure, risque d imprévision, sujétions imprévues, etc. Et, cette allocation de risque ne peut être illimitée pour des raisons tenant à l équité et à l optimisation du rapport coût/efficacité dans un CPA. Tout négociateur du secteur public chargé de mener à bien un projet de partenariat public privé peut être tenté de pousser le transfert de risque à l extrême pour diverses raisons : après tout c est la règle du jeu des CPA et la personne publique est en position de force, puisque le partenaire privé ne prend pas le risque commercial - au contraire de ce qu il fait dans une concession - le moins qu il puisse faire est de prendre tous les autres risques, la forte situation de concurrence et le souci de conquérir les premières références dans un marché naissant créent un climat favorable à un fort degré de transfert de risque. Mais une bonne négociation entre partenaires public et privé doit permettre d atteindre un bon équilibre entre cette tendance et le souci d équité, d équilibre juridique et de recherche

18 _ Les déterminants du financement _ du meilleur rapport coût/efficacité : en effet, si l on souhaite que les CPA soient un mode durable de coopération entre le secteur public et secteur privé, il est essentiel de favoriser un partage équitable des risques tiers. Ce partage peut être : de nature qualitative : par exemple un retard d obtention de permis de construire ne sera imputé au partenaire privé que s il est prouvé qu il a fait preuve de négligence dans l élaboration ou la gestion du dossier de demande. Ce type de disposition est équitable mais peut conduire à des litiges d interprétation en cas de difficulté. ou de nature quantitative : dans ce cas, et en reprenant l exemple du permis de construire, la première perte découlant de ce risque serait à la charge du partenaire privé puis - au-delà de cette sorte de franchise - à la charge du partenaire public. Un tel mécanisme permet de motiver le partenaire privé sans faire peser sur lui une charge financière excessive et sans non plus générer de risque de litige d interprétation. Mais faute d un partage équitable de ce type de risque - et même dans l hypothèse où le partenaire privé aurait accepté un partage de risque très agressif - le coût financier est (ou devrait être) significativement accru tandis que la survenance d une difficulté mise à charge du partenaire privé mais se situant hors de sa sphère d intervention aura des conséquences dommageables pour lui mais également pour le partenaire public : à court terme parce que les difficultés du contractant privé l empêcheront de poursuivre l exécution de son contrat, entraînant un risque de discontinuité dans le service public correspondant, à moyen terme parce que cette difficulté conduira les partenaires industriels ou financiers à se montrer beaucoup plus difficiles dans les négociations futures de partage de risque. Par ailleurs, la jurisprudence du Conseil d Etat sur les concessions - dont tant les magistrats de la haute juridiction que les spécialistes juridiques interrogés nous ont confirmé qu elle ne manquerait pas d inspirer celle, future, sur les CPA - a développé plusieurs notions venant équilibrer la prise de risque par le partenaire privé comme par exemple la théorie de l imprévision, ou les conséquences des clauses de déchéance avec la notion de biens utiles, ou la prohibition de l enrichissement (de l Etat) sans cause. On voit donc que le Juge administratif luimême a eu le souci de rechercher l équilibre des droits et obligations respectifs des personnes publiques et privées. En outre, l ordonnance du 17 Juin 2004 a conféré à la personne publique la faculté d accepter irrévocablement la cession - par le bénéficiaire et au profit de l institution finançant le projet - d une partie des loyers ou redevances dues au titre du contrat. Cette cession notifiée et acceptée pourra être mise en œuvre si et quand la personne publique considère qu elle n aura pas de motif de s opposer au paiement de cette fraction de loyer (en pratique, une fois l investissement réalisé et sa capacité à délivrer les performances contractuelles prouvée). Cette faculté donnée à la personne publique de garantir une partie du paiement n influe pas directement sur le partage de risques mais - en soustrayant une partie du financement aux effets potentiels de ce partage - elle constitue un puissant levier d optimisation des coûts financiers et donc des loyers ou redevances à acquitter par la personne publique (cf. titre 2). Enfin, le même souci de raison et d équité doit inspirer la personne publique en matière d allocation des risques purement financiers car, autant le partenaire financier arrangeur et underwriter doit assumer les risques de liquidité et de taux inhérents à son métier de financeur de projets à long terme, autant : il ne peut s engager de façon ferme sur la mise en place des financements et sur leurs termes et conditions (en particulier sur la marge) qu une fois précisément connus les éléments déterminant le risque du projet (l allocation de risque, le ratio capital/dette, les contrats de construction et d exploitation et de maintenance, etc.) sur la base desquels le financement peut être présenté au comité de crédit de la banque (en revanche les banquiers ayant remis des offres financières - non juridiquement engageantes - en cours de dialogue compétitif, ne peuvent pas retirer ces offres sans motif sérieux sauf à mettre en cause leur crédibilité commerciale et professionnelle), il est tout à fait irrationnel et inefficace de demander des cotations de loyer fermes à tous les candidats car cela reviendrait à leur demander une option de taux fixe (c'est-à-dire de swap) qui ne serait utilisable que pour le candidat retenu et encore sur la base d un calendrier probablement différent. Pour assurer la comparabilité des offres sans demander ces cotations, il est possible de partir d un taux fixe théorique et commun à tous, puis - le partenaire étant choisi et le calendrier étant arrêté - de faire la transposition entre ce taux théorique et le taux effectif au moment de la mise en vigueur (avec l aide d un consultant financier si la personne publique ne dispose pas des compétences requises en interne). 17

19 Le Financement des PPP en France Le processus d'allocation du risque se poursuit au sein du groupement et a d importantes conséquences sur le montage financier. Cette notion d allocation des risques au sein d un groupement suppose bien sûr qu il y ait un groupement (c'est-à-dire généralement une ou plusieurs entreprises ou filiales d entreprises industrielles et/ou de services ainsi qu un ou plusieurs partenaires financiers regroupés pour participer à un appel à concurrence sur un projet de CPA). Tel est presque toujours le cas pour les projets d une certaine dimension mais, de toutes façons, la question de l allocation des risques entre les diverses composantes et fonctions du partenaire privé se pose même dans le cas d une entreprise unique (cf L approche corporate page 28), mais elle se traite alors au sein de cette entreprise (le service construction construit, le service exploitation exploite, etc. et la direction financière réunit les concours financiers nécessaires tout en mesurant son degré d exposition au risque et en vérifiant qu elle a le montant de capital nécessaire pour les assumer). Une part significative des risques est allouée aux partenaires industriels du projet au travers des contrats de construction, de maintenance et d exploitation. Il s agit là de l application du principe bien connu de l affectation du risque à celui qui est le mieux placé pour le gérer : c est évidemment au constructeur (dans le cas d un CPA comportant de la construction) d assumer les risques de retard, surcoût, malfaçon, etc. En conséquence, les obligations de réalisation d équipement acceptées par le groupement (et donc, dans le cas d un montage avec société projet, par la société projet) au titre du CPA sont transférées de la manière la plus parfaite possible dans les contrats de construction, qui sont donc généralement conclus à prix fixe, clés en main, et comportent des pénalités pour retard homogènes par rapport à celles qu encourt la société projet au titre du CPA (c est pour cela que l on parle de contrats adossés - ou encore de contrats miroirs - par traduction de la notion de pass through ou back to back ). Le même raisonnement prévaut pour les autres aspects (maintenance, exploitation, etc.) des engagements de performances pris par le partenaire privé : les contrats correspondants obéissent donc à la même logique d adossement contractuel et c est donc par exemple le contractant ou le sous traitant chargé de l exploitation qui prendra et assumera le risque (non négligeable) consistant à s engager sur un rapport qualité/prix sur la longue durée. Mais ces montages contractuels laissent peser des risques non négligeables sur les partenaires financiers. On doit tout d abord rappeler une évidence : le partenaire financier est certes en deuxième ligne par rapport aux risques opérationnels du projet (grâce aux montages contractuels évoqués ci-dessus) mais il est dans la quasi-totalité des cas le partenaire le plus engagé en termes de montants (le montant en risque culminant en fin de période de réalisation des équipements, tous les concours financiers étant mobilisés, le versement des loyers ou redevances n ayant pas encore débuté, et l éventuel mécanisme de cession Dailly acceptée n ayant pas encore été déclenché). En outre les risques de construction, de maintenance et d exploitation ne sont pas totalement absorbés par les partenaires industriels et débordent sur les partenaires financiers, ce pour deux raisons : les meilleurs des contrats adossés n apportent pas une protection illimitée et n immunisent donc pas totalement le partenaire financier contre des scénarios très défavorables, les partenaires industriels peuvent connaître des difficultés (générales ou liées à l exécution du projet) les empêchant d exécuter les performances requises et/ou d assumer les conséquences financières de leurs contrats (pénalités ). C est d ailleurs pour cette raison que les partenaires financiers n analysent pas seulement la qualité d adossement réalisé par les contrats mais aussi et surtout le degré de difficulté technique résultant des engagements fonctionnels pris dans le cadre du CPA et la capacité technique et économique des partenaires industriels à honorer ces engagements. Enfin toutes les autres formes de risques (risque politique et juridique des CPA en général, et risques exogènes du projet, etc.) susceptibles d entraver le bon fonctionnement du projet et donc la capacité des partenaires financiers à récupérer leurs concours et en retirer la rentabilité attendue sont importantes pour les partenaires financiers. Il en va ainsi des risques généraux évoqués au point 2, et des risques tiers (les risques exogènes affectant potentiellement le projet) vis-à-vis desquels les partenaires financiers ne peuvent qu être très réservés car ils sont dans la plupart des cas dans l impossibilité d agir vis-à-vis de ces risques. C est donc le jugement de synthèse porté par les partenaires financiers potentiels d un projet de CPA sur l ensemble des risques qu il comporte qui va déterminer notamment :

20 Les différents types de montages financiers la bancabilité ou finançabilité du projet, c'est-à-dire la capacité du projet à intéresser des partenaires financiers dans des conditions - notamment de coût - acceptables par l ensemble des parties prenantes, la structuration financière envisageable, c'està-dire l allocation de capital jugée nécessaire, les montants de crédits (bancaires ou éventuellement obligataires) requis pour assurer le financement de l opération (y compris les coûts financiers et un minimum de souplesse pour faire face aux aléas), et donc le gearing (levier) de l opération (c'est-à-dire le rapport entre la dette et le capital), la rentabilité attendue par les partenaires financiers (le rendement du capital et la rentabilité - en termes de marges et commissions - des crédits), et donc le montant des charges financières du projet. Remarques et recommandations Il faut raison garder en matière de transfert de risque - pour des raisons d équilibre contractuel et de coût - en appliquant totalement le principe à présent bien connu de l attribution au partenaire le mieux placé, c est à dire : > en affectant les risques opérationnels liés aux missions confiées au partenaire privé par le contrat. > en partageant le plus équitablement possible (et de la manière la moins génératrice de contentieux) les risques tiers ou exogènes. > en recourant à bon escient au mécanisme de la cession Dailly acceptée (c est-à-dire en trouvant l équilibre entre l économie de coûts financiers et le maintien du partenaire privé suffisamment en risque). > en favorisant une répartition des risques cohérente - et donc efficace en matière de coût - au sein du groupement signataire du contrat de partenariat. > et en ne demandant pas au partenaire financier de prendre des risques qu il n est pas à même de gérer (comme par exemple s engager sur un profil de risque inconnu, ou consentir des options gratuites pour tous les candidats et sur des calendriers inexacts, ou être dans l impossibilité de faire face aux coûts de rupture des swaps en cas de fin anticipée du contrat de PPP). 19 Le transfert de risque et la manière dont il est géré par le contractant privé auront donc des conséquences importantes sur la ou les façons de structurer le financement d un PPP. Un autre facteur sera aussi très important à cet égard : la taille du projet car elle déterminera le montant de frais fixes de montage (conseil financier ou juridique) susceptibles d être engagés. Ce sont donc ces deux facteurs qui détermineront le recours à telle ou telle forme de montages financiers (cf Les différents types de montages financiers page 20). Schématiquement : les CPA comportant un transfert de risque significatif et une taille minimale conduisent à des montages financiers de type financement de projet, (ou de type corporate si le groupement industriel souhaite assurer l'ensemble des risques, devenant ainsi son propre partenaire financier cf. L approche corporate page 28). Les projets de montant plus modeste et/ou comportant des transferts de risque plus limités pourront être financés selon d autres modalités.

21 Le Financement des PPP en France Les différ férents types de montages financiers Dans cette partie de l étude seront successivement évoqués : le montage en financement de projet, qui est aujourd hui la forme la plus répandue pour les projets comportant un minimum de taille et de transfert de risque, les autres formes de montage (l approche corporate, le crédit bail immobilier et les formes alternatives), le cas particulier des petits projets. 1 Le montage en financement de projet 20 Ce type de montage comporte - dans sa version la plus simple - les caractéristiques principales suivantes : une société projet est créée et capitalisée (c est cette société qui sera signataire et titulaire du contrat de partenariat). Les actionnaires de cette société n apportent pas leur garantie à ses engagements (d où le fait que les crédits consentis à cette société sont des financements de projet ou encore crédits sans recours ou à recours limités sur les actionnaires). Ces actionnaires attendent un certain niveau de rendement des capitaux investis, qui est l un des paramètres déterminant les coûts financiers du projet, et donc les montants de loyers ou redevances figurant dans l offre du consortium. Toutefois, le versement de dividendes aux actionnaires ne pourra intervenir qu une fois l équipement réalisé, les loyers versés à la société projet, et un certain nombre de ratios financiers atteints ou dépassés, la rémunération du capital venant en second rang de priorité par rapport aux prêts, cette société passe à son tour avec les partenaires industriels les contrats opérationnels (construction, exploitation, maintenance) correspondant aux performances requises du fait du contrat de partenariat, les moyens financiers (outre le capital) nécessaires à l exécution du CPA dans le temps sont fournis par un prêt senior (c'est-à-dire dont le service - en intérêts et en capital - est prioritaire dans l affectation des ressources financières du projet notamment par rapport au capital), les prêteurs (une banque, ou un syndicat de banques, ou des porteurs de parts obligataires) bénéficient d un schéma de sûretés défini au cas par cas mais comportant généralement une assez large délégation des actifs de la société projet (droits réels sur l équipement, nantissement des actions de la société, délégation des contrats d assurance). Ils bénéficient aussi généralement d un droit de substitution (step in right) c'est-à-dire de la possibilité de remplacer les contractants éventuellement défaillants par d autres, ces schémas de sûreté correspondent à une logique simple : étant le principal contributeur en montant au financement du projet, ne pouvant compter a priori que sur le cash flow du projet pour se rembourser et doté du premier rang de priorité, le prêteur se donne les moyens de garantir cette priorité, et d agir en cas de difficulté d exécution, la mise au point de la structuration d un CPA en financement de projet a une dimension juridique, pour élaborer et négocier tant au sein du consortium qu avec la personne publique l ensemble contractuel assez complexe représentatif des droits et obligations de toutes les parties prenantes, elle présente aussi une très importante dimension économique et financière. Il faut en effet - tant pour la personne publique que pour le consortium privé - s assurer que le projet fonctionne financièrement, c'est-à-dire qu il dispose tout au long de son existence des moyens financiers appropriés (y compris une réserve pour aléas). Cette vérification est faite essentiellement (souvent par la banque choisie comme conseiller financier du consortium) en élaborant un modèle et en le faisant tourner sur divers scénarios opérationnels (coûts, loyers, pénalités éventuelles, dérapages des calendriers) et financiers (montant des financements, ratio capital/dette, taux d intérêt et marges, dividendes, fiscalité, etc.) Dans ce type de montage les partenaires financiers (apporteurs de capital et de dette), dont la rémunération dépend de la réussite du projet tout au long de son cycle de vie, jouent un rôle important de contrôle, de validation et de force de rappel, avec un fort degré d alignement des intérêts avec la personne publique.

22 Les différents types de montages financiers Le schéma illustre cette organisation en financement de projet. La société de projet ad hoc COCONTRACTANT cocontractant PUBLIC public CP ou contrats assimilés SOCIÉTÉ DETTE bancaire PROJET ou obligataire financement SOCIÉTÉ PROJET pacte d actionnaires CAPITAL SOCIÉTÉ PROJET contrats de sous-traitance adossement des obligations CONCEPTION SOCIÉTÉ RÉALISATION PROJET MAINTENANCE SOCIÉTÉ & EXPLOITATION PROJET éventuellement SOCIÉTÉ SERVICES PROJET ANNEXES Une fois ce rappel de notions générales effectué, nous allons examiner comment sont mises en œuvre - et s articulent - les deux composantes essentielles du montage financier, le capital et la dette. Cette analyse cherchera à avoir une portée générale en montrant la logique économique des divers types d acteurs (notamment leurs motivations, leurs réflexes professionnels, leur capacité d absorption de risque et ambition de rentabilité, leur horizon de temps, leurs contraintes commerciales comptables, réglementaires et déontologiques) mais elle visera aussi à présenter une vision de la situation actuelle du marché en matière de debt/equity ratio, de matrice de risque et d exigences de rentabilité. 1. Rôle, provenance, et rémunération du capital (equity) dans les montages de Partenariats Public Privé en financement de projet Le rôle du capital dans la société de projet est (de manière d ailleurs analogue à ce qui se passe dans toute entreprise) à la fois de lui donner une assise financière minimale, de constituer un premier amortisseur de risque (le capital étant la partie la plus en risque - ou encore junior - du montage financier), et d organiser la gouvernance du projet durant toutes ses phases (au travers du pacte d actionnaires). Le gearing pratiqué dans les sociétés projet liées à la réalisation de CPA est toutefois nettement supérieur à ce que l on constate dans des entreprises industrielles ou commerciales, puisqu il atteint fréquemment le chiffre de 9 (ce qui veut dire dans ce cas que le plan de financement inclut 10% de capital pour 90% de dette) voire parfois dépasse ce chiffre. Les apporteurs de capital dans des montages (en général comme sur les opérations de CPA signées récemment ou en cours de négociation en France) peuvent être : les entreprises industrielles impliquées dans la réalisation du projet (chargées de la construction, de la maintenance ou de l exploitation), des fonds d investissement de diverses provenances géographiques et de divers profils (fonds primaires ayant vocation à sortir au bout de 6/8 ans, fonds secondaires, fonds d investissement à très long terme prêts à accompagner le projet jusqu à son issue, fonds ouverts, fermés, cotés ou non, et éventuellement des fonds mezzanine), des banques, selon plusieurs modèles possibles : injection de capital en parallèle à d autres fonctions dans le projet (conseiller et/ou arrangeur) ou à titre d utilisation de fonds propres mais de manière distincte des autres fonctions possibles (c'est-à-dire séparés par une muraille de Chine ) ou en tant que gestionnaires de fonds (pouvant éventuellement mixer des fonds propres de la banque et des tiers investisseurs), 21

23 Le Financement des PPP en France 22 d autres investisseurs institutionnels (notamment fonds de pension, assureurs vie ou IARD, ou gestionnaires d actif), ou encore des entités publiques, comme la Caisse des Dépôts et Consignations qui est disposée à apporter des montants significatifs de capital (le plus souvent en partage avec les partenaires industriels et un autre investisseur financier) et à rester présent jusqu au terme du contrat. Il n existe pas de bonnes ou de mauvaises catégories d investisseurs, mais - pour chacune d entre elles - des approches différentes comportant toutes leur lot d avantages et d inconvénients, pour les partenaires industriels du groupement privé comme pour les partenaires publics. La présence des partenaires industriels au capital de la société projet comporte plusieurs avantages significatifs : elle montre la confiance de ce partenaire dans le succès du projet, le partenaire peut accepter des sacrifices de rentabilité de ces fonds propres sans que l intensité de la concurrence ne lui permette de provisionner cette prise de capital dans ses prix de revient. Il existe toutefois des facteurs limitant ce type d intervention : ce n est pas nécessairement le rôle d un acteur industriel d engager durablement des montants significatifs de capital dans ce type de projet (d autant plus que les nouvelles règles comptables risquent d entraîner plus fréquemment qu auparavant la consolidation des sociétés de projet dans le bilan de ses actionnaires même minoritaires), et le fait de n avoir que des actionnaires industriels prive les acteurs du projet de l intérêt (cf. point suivant) que peut comporter la présence d investisseurs financiers. C est pourquoi nous pensons que la formule d une prise de capital du partenaire industriel proportionnelle - en valeur et dans le temps - à son rôle opérationnel (par exemple le constructeur a une part significative en phase de construction qu il peut céder ensuite) complétée par l intervention d investisseurs financiers, est l une des bonnes formules envisageables (et d ailleurs pratiquées sur le marché). Les investisseurs financiers purs présentent de la diversité non seulement quant à leur origine et leurs objectifs (comme on l a vu plus haut), mais également dans la conception qu ils ont de leur engagement dans les CPA : dans le monde anglosaxon, certains fonds prennent le rôle de sponsor industriel c'est-à-dire qu ils vont non seulement prendre la plus grande part du capital mais encore assurer l exécution du contrat en choisissant des sous traitants mais en prenant la responsabilité d ensemble (ce type de montage - qui peut s avérer tout à fait efficace - ne nous semble toutefois pas correspondre à la situation du marché français aujourd hui). Sur le marché français tel qu il se présente actuellement, les investisseurs financiers ne sont pas leaders industriels mais ils n en exercent pas moins un contrôle très approfondi de tous les paramètres du projet (matrice des risques, clauses juridiques, qualité et fiabilité des intervenants industriels, solidité du montage financier, pertinence du modèle et résistance du projet à divers scénarios d aléas). Cette surveillance est logique car l investisseur financier est en première ligne face au risque : si le projet connaît des difficultés, le capital ne produira pas les dividendes escomptés et pourra même être totalement ou partiellement perdu. Le double avantage que comporte la présence d investisseurs financiers purs dans un CPA (apporter le capital - ce qui résout notamment la question du risque de consolidation pour les partenaires industriels - et être un contrôleur efficace des paramètres du projet et de son montage juridique et financier) comporte toutefois un coût : un investisseur financier est en effet relativement exigeant en matière de rentabilité recherchée car : cette rentabilité est (avec la cession éventuelle du capital en cours de vie du projet) sa seule source de rémunération au titre du projet (ce qui n est pas le cas pour le partenaire industriel investisseur, ni éventuellement d une banque qui serait à la fois conseiller/arrangeur et actionnaire), il faut que ce type de prise de participation ne se compare pas défavorablement par rapport à d autres interventions en capital (le non côté, les fonds propres de PMI ou de startup, etc.), alors qu elle est certes moins risquée mais comporte d autres inconvénients comme par exemple les coûts de développement découlant de l obligation de suivre les projets pour un résultat aléatoire (on ne suit pas toujours le concurrent vainqueur) et l absence de dividendes avant plusieurs années (inconvénient du greenfield par rapport au brownfield ), l idée souvent avancée selon laquelle les taux de rentabilité du capital demandés pour un CPA devraient être inférieurs à ce qu ils sont pour les concessions n est pas évidente car - s il est vrai qu il n y a pas de risque commercial dans un CPA, il y a peu d upside possible, du moins dans la plupart des cas (à l exception d un bénéfice additionnel

24 Les différents types de montages financiers découlant d un refinancement à des conditions favorables, situation qui est loin de se présenter automatiquement). Ces exigences en matière de rendement sont compréhensibles mais elles peuvent surprendre voire choquer certaines personnes publiques ou aboutir à des relations difficiles au sein des groupements privés (quand il est demandé à tous les participants de faire un effort au niveau de l offre finale et que le partenaire financier en reste à sa position initiale). Un autre sujet d incompréhension potentielle provient de l horizon de placement (à 6/8 ans) de certains fonds d investissement qui les amène à vouloir sortir des projets au terme de la période de construction et de début d exploitation. A cet égard, il nous semble que cette exigence est légitime. Elle ne nuit pas à la qualité de la due diligence (ensemble des vérifications et démarches préalables au lancement d un projet et à la mise en vigueur des financements) effectuée par l investisseur au moment de la mise en place du projet (car il ne pourra céder qu un projet en bonne santé ), et elle devrait être acceptée dans la mesure où elle permet de disposer d une base potentielle plus large d investisseurs de qualité (il est en revanche compréhensible que la personne publique souhaite la stabilité sur une certaine fraction du capital pendant une durée suffisante et/ou veuille avoir un droit de regard minimum sur l entité qui rachète le capital). Enfin, il semble opportun d évoquer la manière dont se présente l apport de capital dans les opérations de CPA en cours (même si cela ne constitue qu une vision très temporaire d un marché naissant, qu il ne faut donc pas généraliser). A cet égard on constate actuellement sur le marché français que : les gearing augmentent (ou si l on préfère les ratios capital/dette se dégradent), ils ont tendance à se situer actuellement au dessous de 10% de capital, ce qui peut être jugé insuffisant pour l ensemble des parties, y compris pour la personne publique qui ne peut pas se désintéresser de la fragilité financière d un cocontractant dans le cadre d un contrat à très long terme. Ceci étant dit, le faible degré de capitalisation est directement lié à l existence d une tranche sécurisée par la cession Dailly acceptée et - à condition bien sûr que cette celle-ci intervienne réellement - le ratio capital/dette en risque projet en est significativement amélioré, le capital est structuré de la manière la plus légère possible, c'est-à-dire le moins possible en vrai capital et le plus en prêt subordonné, et il est la plupart du temps préfinancé par les banques, c'est-à-dire qu il n est effectivement mis en place qu au terme de la construction (les actionnaires s engagent tout de même irrévocablement à le mettre en place et cet engagement est généralement conforté par une garantie bancaire), les rentabilités demandées (TRI nominal après impôt) se situent actuellement autour de 10%. Ces tendances illustrent le climat de très vive concurrence prévalant actuellement sur le marché français pour ce qui concerne tant les partenaires industriels (l obtention de premières références sur ce marché naissant étant un objectif important) que les partenaires financiers. Toutefois il n est pas certain que le marché n évolue pas à l avenir et il faut être conscient que ces caractéristiques ne donnent pas aux projets ainsi structurés un fort degré de résistance aux aléas. Remarques et recommandations L offre d equity - par des partenaires financiers - dans le domaine des CPA est déjà abondante, et tend encore à augmenter et se diversifier, tandis que - compte tenu de cette concurrence - les rentabilités demandées ont tendance à décroître. 23 Ce contexte très favorable ne doit pas faire oublier que : > La question de la sortie en cours de projet des investisseurs financiers doit être traitée dans un esprit d ouverture (car c est au stade du closing financier que la présence et la vigilance d un investisseur expérimenté en matière de PPP sont les plus utiles même si l engagement dans la durée des investisseurs constitue un élément de stabilité du montage). > La présence même minoritaire des partenaires du groupement industriel au capital de la société projet continue à exercer des effets positifs en matière de partage de risque (mais il convient là encore de favoriser des possibilités raisonnables de sortie en cours de contrat). > Le fait que les montages récemment envisagés pour certains CPA ne prévoient que 5% de capital est certes intéressant en terme de coût mais dangereux en matière de robustesse du projet.

25 Le Financement des PPP en France La dette senior dans un montage en financement de projet Le prêt senior consenti en faveur de la société projet est par définition en deuxième ligne vis-à-vis des risques par rapport au capital mais représente de loin le plus important concours financier dont bénéficie un projet en CPA (surtout avec les ratios capital/dette prévalant aujourd hui sur le marché). Comme expliqué dans le chapitre Les déterminants du financement, le profil du crédit (montant, courbe de tirage, échéancier de remboursement, durée totale) dépend des besoins financiers du projet dans le temps tandis que le degré de risque auquel les prêteurs sont exposés résulte de la répartition des risques, de la qualité technique et financière des partenaires industriels du groupement, du caractère plus ou moins protecteur des clauses juridiques, et de l épaisseur du matelas de protection que constitue le capital. Actuellement tous les CPA (même au sens large, c est à dire en incluant les BEH et AOT/LOA) ont été financés par des crédits bancaires. C est pourquoi les analyses présentées ci-après se réfèrent à ce type de financement. Toutefois, un paragraphe spécial traitera (de manière donc nécessairement théorique) le cas de la dette obligataire. Les prêts senior que l on a pu observer récemment sur le marché français ont les caractéristiques suivantes : acceptation du ratio capital/dette (relativement agressif) de 10/90, voire de ratios plus agressifs encore, plein transfert des risques opérationnels (construction, maintenance et exploitation) sur la société projet, répartition logique, et qui a bien fonctionné (c'est-à-dire que le projet a été bancable et le financement a été mis en place à des conditions modérées) compte-tenu nous semble-t il des secteurs actuellement concernés (beaucoup de constructions ou d aménagements urbains, ne présentant à priori pas de pièges d exécution et obligations d exploitation maintenance relativement limitées), de la qualité des partenaires industriels (la puissance et la compétence des acteurs français du secteur étant nettement un facteur de succès), et du caractère pass through des contrats de construction et exploitation maintenance, bonne acceptation des risques généraux, c'està-dire aussi bien des risques tenant au cadre politique et juridique (qui ont été considérés comme acceptables et en pratique n ont entraîné aucune sur-marge ) et à l allocation des risques tiers (ou encore exogènes) des projets, qui n ont d ailleurs pas été répartis de manière identique d un projet à un autre. Ceci constitue en fait un fort vote de confiance en faveur tant des fondateurs du régime des CP en France (et de ses prédécesseurs, les BEH, AOT/LOA, etc.) que des responsables publics chargés d accompagner le développement du phénomène en général comme de négocier et suivre dans la durée les projets particuliers, les durées ont nettement dépassé 20 ans pour les projets dont le cycle de vie le justifiait, Les marges pratiquées se situent d une manière générale entre 70 et 120 points de base pour la part de dette exposée au risque projet, et entre 10 et 20 points de base pour la partie immunisée de ce risque par la cession Dailly acceptée (cf. paragraphe suivant). Dans la quasi-totalité des financements mis en place ou en cours de négociation sur des CPA, le mécanisme de la cession Dailly acceptée (évoquée ci-dessus dans son principe) a été utilisé, ce qui justifie que l on analyse à présent la façon dont elle intervient dans ces montages : son principe, ses conditions de déclenchement et son montant sont arrêtés dès la négociation du contrat, et sont bien entendu pris en compte dans la fixation des loyers et redevances à verser par le partenaire public, les conditions de déclenchement consistent généralement en la remise d un document (dont l auteur et le contenu sont prévus au contrat) attestant de la réalisation et de la qualité et conformité technique de l équipement, le montant maximum pouvant donner lieu à cette cession acceptée est égal aux loyers correspondant à la valeur présente (ou actualisée) des dépenses d investissement (et de leurs accessoires) consentis pour réaliser les équipements nécessaires au contrat de PPP. En fait plusieurs méthodes sont envisageables pour mesurer cette assiette, soit la valeur actuelle évoquée ci-dessus - qui a été par exemple utilisée par l AMOTMJ - soit le coût de l investissement charges financières comprises, l essentiel étant de mesurer la valeur économique de cet investissement et surtout la part de loyer que la personne publique n aura aucune raison de remettre en cause une fois l équipement réalisé et conforme aux exigences du projet, le pourcentage appliqué à cette assiette peut être inférieur à 100% si le contractant public souhaite maintenir les partenaires financiers en risque afin de les avoir avec lui en cas de difficulté ultérieure sur l équipement,

26 Les différents types de montages financiers la détermination de l assiette et du pourcentage mettent la personne publique en mesure de déterminer son point d équilibre entre l économie de marge et l allocation de risque vis-à-vis du partenaire financier. A cet égard le groupe de travail n a pas souhaité se prononcer sur cet équilibre car ce n est pas le montage financier qui doit déterminer l allocation des risques mais le contraire. Il ne convient pas certainement de garantir la fraction de loyer qui risque d être impactée par des pénalités (ce serait retirer toute signification à celle-ci) mais si une partie du loyer est certaine, il est de bonne gestion pour la personne publique d en tirer avantage dans les conditions de financement en la déclarant irrévocable, le flux de loyer ou redevances bénéficiant de cette cession acceptée crée pour le prêteur un plein recours vis-à-vis de la personne publique et - lorsque les conditions de déclenchement de cette cession sont réunies - le crédit est alors séparé en 2 tranches (la tranche en risque projet et la tranche sécurisée). Toutefois, pour que la tranche sécurisée le soit vraiment, il importe de vérifier que le montage juridique et financier permet de protéger le prêteur en cas de fin anticipée du contrat (c'est-à-dire, soit qu il prévoit la poursuite des flux de loyers, soit qu il indemnise le prêteur de ses coûts de rupture, en particulier de dénouement des swaps qu il a conclus pour assurer un taux fixe), la marge de la dette ainsi sécurisée devient alors fonction (au-delà du coût de liquidité) de la qualité de la signature publique à qui incombe le paiement des loyers, l Etat étant toujours mieux traité que les collectivités territoriales. La marge demandée obéit à des considérations qui ne sont pas toujours mathématiques (relation clientèle, intensité de la concurrence, envie d avoir tel ou tel marché en particulier) mais l un des paramètres servant de base au calcul de cette marge est la quantité de capitaux propres à mettre en face de cet engagement et la rentabilité attendue de ces capitaux. Sous le régime prudentiel Bâle 1, les pondérations standard des risques publics sont de 0% pour l Etat et de 20% pour les collectivité locales, le nouveau régime Bâle 2 qui entrera progressivement en vigueur entre 2008 et 2010 exclura les pondérations zéro et conduira les banques à mettre en place des grilles plus fines en fonction de la notation de crédit de leurs contreparties (notation qui fonctionnera de manière non identique mais analogue à ce que font les agences de rating). Ces différences de pondération entre les risques Etat et collectivités locales font qu un risque Etat entraîne actuellement une marge ne dépassant généralement pas 10 bp, et un risque collectivité locale se traite à des marges variant entre 15 et 20 bp. Le financement senior du projet peut également être réalisé sous la forme d une émission sur le marché obligataire. L application de ce type de montage à des CPA - courante notamment en Angleterre mais qui n est pas intervenue en France - présente plusieurs différences par rapport aux crédits bancaires. La première différence se situe au niveau de la liquidité et des profils de dette acceptables par les investisseurs institutionnels (en effet ce type d obligation structurée finançant des projets n est quasiment jamais détenu par des personnes physiques mais par des institutions) : il s agit par hypothèse d un marché désintermédié (c'est-à-dire que le financement - au lieu d être porté par le bilan d une banque et refinancé sur le marché financier - a directement accès à ce marché), ce qui devrait, au moins en théorie, permettre des conditions plus compétitives, les investisseurs institutionnels ont des montants considérables (et croissants) de liquidités à investir, auxquels correspondent des obligations de passif de long terme (avec des maturités qui tendent à croître en particulier pour tout ce qui est assurance vie et fonds de retraite). Il en résulte que le marché obligataire est long et profond, ce qui constitue un atout pour le financement de projets à cycle de rentabilité de long terme, en revanche les profils les plus usuels (sur le marché de l euro) pour les émissions obligataires comportent un tirage immédiat à 100% et un remboursement de type bullet (c'est-à-dire unique et total à l échéance) ce qui ne coïncide pas avec la courbe des besoins en trésorerie du projet (tirage progressif en fonction de l engagement des dépenses, remboursement en principal constant ou en principal plus intérêts constants ). Cette différence de profil en période de construction crée un coût financier additionnel pour un financement obligataire mis en place dès l origine du projet car les montants émis et non immédiatement utilisés pour le projet doivent être replacés à court terme pour une rentabilité généralement inférieure au coût du financement. Cette difficulté n existe en revanche pas pour les refinancements de projet intervenant en fin de construction (et souvent après un début d exploitation). La seconde différence se situe au niveau du processus d analyse du risque. En effet, le risque de prêteur ne sera pas assumé par les banques (qui l auront fait analyser auparavant par leurs équipes spécialisées) mais par chaque porteur individuel 25

27 Le Financement des PPP en France 26 d obligation, et ceci a des conséquences importantes sur le processus d analyse du risque car : afin de toucher une large gamme d investisseurs, l émission doit être publique et donc bénéficier d une notation rating par une ou plusieurs agences (les principales étant S&P, Moody s, Fitch), l agence de notation va se poser exactement les mêmes questions en matière de risque que celles que se pose une banque mais elle va le faire en accordant une importance considérable à la notion de défaut. En effet, un défaut de paiement, même temporaire, est certes mal accueilli par les banques mais il exerce des conséquences encore plus lourdes sur une émission obligataire car, à la différence des banques, les porteurs individuels de parts - même si ce sont des institutions et non des personnes privées, compte tenu de leur mode de fonctionnement et leur dispersion - ne sont pas équipées pour traiter facilement ce genre de situation (même minime ou temporaire). L agence de notation - qui est en quelque sorte la garante de la tranquillité d esprit de l investisseur - portera donc une très grande attention à la probabilité d occurrence d une situation de défaut et pour ce faire elle analysera non seulement le risque projet, mais également la capacité de l entité publique chargée de verser les redevances ou loyers à s acquitter de manière ponctuelle de cette obligation. Les agences de notation seront ainsi amenées à effectuer une forme de notation de ces entités, alors que peu de contreparties publiques sont aujourd hui notées en France (ces agences ont d ailleurs indiqué que leur notation prendrait en compte - outre l endettement facial - les engagements de long terme pris au titre de contrats de partenariat), selon ce que l on observe aujourd hui sur le marché (en particulier au Royaume-Uni où les financements obligataires de PPP sont largement répandus) la dette à émettre bénéficie d une notation intrinsèque de bonne qualité (investment grade, c'est-à-dire BBB ou mieux) mais son profil de risque est amélioré par un rehaussement de crédit, ceci voulant dire qu une compagnie d assurance monoline (c'est-à-dire spécialisée dans une ligne de métier) apporte sa garantie inconditionnelle aux obligations émises, qui peuvent alors bénéficier de la notation de l assureur (qui est généralement un AAA) et se placer plus facilement et à moindre coût dans le marché (on parle alors le plus souvent d un wrapped bond ). Que le financement senior envisagé prenne la forme d un crédit bancaire ou d une émission obligataire (ou même dans l hypothèse d une approche corporate, cf. infra) la Banque Européenne d Investissement peut participer à un tel financement, comme elle le précise dans l encadré.

28 Les différents types de montages financiers Institution financière de l'union Européenne, la Banque Européenne d'investissement (BEI), a été créée par le Traité de Rome. Dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière au sein du système communautaire, la BEI a pour mission de contribuer, par la voie bancaire (prêts ou garanties), à l'intégration, au développement équilibré et à la cohésion économique et sociale des pays membres de l Union Européenne. En 2003, la BEI a été invitée par le Conseil Européen à mieux accompagner le développement des PPP. Elle a depuis financé près de 60 projets pour un montant global de 6,7 milliards d euros. Les principaux secteurs d intervention de la BEI dans le cadre de PPP sont le transport, la santé et l éducation comme le reflètent ses encours de portefeuilles PPP : routes et autoroutes (38% du total du portefeuille PPP), hôpitaux (25%), développement urbain et transport (20%), écoles (8%) et ouvrages d art et tunnels (2%). Pour ce qui est des encours par pays, le Royaume-Uni et l Espagne représentent chacun plus de 10% des encours nominaux. Un certain nombre de principes fondamentaux sous-tendent l approche de la BEI en matière de projets PPP. Ces principes visent à réaliser les grands objectifs de politique générale, tout en étant attentif à la subsidiarité de son action vis à vis des autres prêteurs et en s assurant que les avantages tirés de la participation de la BEI sont, de façon aussi large que possible, transférés au secteur public. Il en résulte que la BEI propose son appui financier, à titre non exclusif, à tous les soumissionnaires participant à la procédure d appel d offres. Par ailleurs, la Banque veille à ce que tous les projets PPP qu elle soutient soient robustes financièrement, viables sur les plans économique et technique, conformes à ses normes environnementales, et qu ils fassent l objet d appels à la concurrence conformément aux règles de passation des marchés de l UE. Le cœur de cible de la BEI correspond aux projets de grande dimension (coût supérieur à 150 M ) pour lesquels les avantages découlant d un financement de la BEI peuvent avoir une incidence significative sur les coûts. L intervention de la BEI peut représenter jusqu à 50% du coût du projet et ne peut excéder 50% de la dette senior. La BEI a apporté une valeur ajoutée significative aux PPP qu elle a financés. Cette valeur ajoutée découle directement de la méthodologie utilisée pour élaborer les conditions de financement de la BEI : - forte de sa notation AAA, la BEI emprunte ses fonds sur les marchés financiers aux meilleures conditions, - une marge d intermédiation limitée, fixée par le Conseil d Administration et destinée à couvrir les coûts de fonctionnement de la BEI, est ajoutée à ces conditions. - ainsi qu une prime de risque prenant en compte le montage utilisé ainsi que les sûretés associées. L objet de cette prime est de couvrir la perte anticipée moyenne pour un tel projet. Son calcul découle directement du risque de crédit pris par la BEI et est établi grâce à une méthodologie de cotation avalisée par les instances de décision de la BEI et utilisée dans le cadre de tous les projets financés par cette dernière. Ce calcul est totalement indépendant du marché et des prix décidés par les autres banques. Pour pouvoir matérialiser l avantage compétitif apporté, la BEI entend collaborer le plus en amont possible avec les différents soumissionnaires et le pouvoir adjudicateur afin de permettre à ces derniers de mieux appréhender son mode de fonctionnement et de connaître suffisamment bien le projet pour être prête à en assumer les principaux risques. Les conditions de la BEI visent à rendre l investissement plus abordable pour le secteur public et à renforcer la solidité financière des dispositions mises en place. En renforçant l économie des projets, elles profitent également aux autres bailleurs de fonds participants. Enfin, la participation de la Banque à un projet peut aussi jouer un rôle important, compte tenu de son statut unique de bailleur de fonds impartial ne poursuivant pas de but lucratif, investi d une mission d intérêt public et possédant une expertise technique reconnue, en instaurant la confiance entre les parties publiques et privées. 27

29 Le Financement des PPP en France Remarques et recommandations La mise en place d une dette bancaire (ou éventuellement obligataire) au bénéfice d un CPA dans un montage de type société de projet est une activité éprouvée et efficace dès lors que la taille du projet justifie ce type de montage. La marge étant directement fonction du risque pris par le prêteur (ou du moins de la perception qu il a de ce risque), les niveaux très serrés que l on observe actuellement sur le marché français (et ce sur des structures très leveragées ) sont caractéristiques d un jugement extrêmement positif sur ces niveaux de risque (des considérations de nature commerciale - rareté des opérations ayant atteint le stade du closing financier, envie d obtenir les premières références sur le marché, relation globale de clientèle avec les partenaires financiers - pèsent également dans les sens de la baisse des marges). Mais les marges actuelles n en sont pas moins caractéristiques d un marché mûr - où la qualité du risque a pu être testée en grandeur réelle et dans la durée - tandis que les CPA en France sont un marché naissant. Il faut donc souhaiter qu aucun évènement - général ou concernant un projet en particulier - ne vienne troubler la montée en puissance du phénomène et l élaboration de la courbe d apprentissage. 2 Les autres formes de montages financiers L'approche corporate A coté du mode de montage projet, on a vu émerger un mode distinct que l on peut qualifier de montage corporate, et qui comporte les caractéristiques spécifiques suivantes : une société projet est constituée (du moins pour les projets dont la taille le justifie) et détenue à au moins 95% par un acteur (industriel) donné, cet industriel offre aux financeurs de la société projet une garantie explicite, le financement n est donc pas uniquement calé sur les flux futurs du projet mais il est sécurisé par la signature de cette garantie qui lui donne accès à l ensemble des actifs du garant, l industriel peut en théorie choisir de conserver cette opération sur son bilan jusqu au terme du contrat de PPP mais il peut également - après une période de latence - céder tout ou partie du capital de la société projet a un investisseur financier brownfield, ce qui lui permet d affecter son bilan à d autres utilisations, et éventuellement de profiter de conditions de marché favorables pour réaliser une plus value (d autant plus qu une grande partie des risques est éliminée au moment où cette revente du projet intervient), la période de latence correspond généralement à la construction et aux trois premières années d exploitation, moment où les risques de : - coût et délais de conception-réalisation sont passés ; - d interface entre l entretien-maintenance et/ou exploitation technique vis à vis de la conceptionréalisation de l ouvrage sont maîtrisés. La formule du financement corporate fait reposer donc tous les risques de l opération sur le groupe industriel. En effet, il porte les risques : propres de la phase de conception réalisation (en apportant son bilan en garantie), la limite étant donnée par la capacité de port des risques par l entreprise, d interface entre exploitation et réalisation, dans la mesure où la cession, après une période de latence ne peut être réalisée que si le projet ne connaît pas de vicissitudes avant et au moment de la cession des parts. Un tel schéma suppose donc que l opérateur industriel dispose seul et en son sein de l ensemble des compétences relatives au projet. Pour qu un projet soit donc ouvert au mécanisme d un montage corporate, il convient donc que ce projet présente une dominante liée à une ou un ensemble de compétences correspondant à une chaîne de valeur maîtrisée et intégrée par une entreprise donnée (ce qui n exclut pas un certain niveau de recours à de la sous-traitance) Les avantages de ce schéma d organisation, sont, par rapport à un montage en société projet, évidents : le financement étant porté par l entreprise, les coûts de financement de l opération sont réduits. Ils se situent à un niveau corporate et non pas à celui d un financement à recours limité et l entreprise peut ainsi maîtriser l ensemble de

30 Les différents types de montages financiers ses prix de revient (en outre l intégration fiscale qui est ainsi réalisée peut permettre le cas échéant de jouer sur un effet de levier fiscal et ainsi d abaisser, toutes choses égales par ailleurs, le niveau de rendement des fonds propres théoriques engagés par la société), l unicité d intervenant entraîne une plus grande souplesse et simplicité de fonctionnement (pas de réunion de groupement, arbitrages internes à l entreprise) et un moindre recours à des consultants extérieurs, l entreprise peut ainsi faire tout effort de prix au stade initial ou final de l offre, elle peut aussi accepter tel ou tel risque que des partenaires financiers pourraient ne pas vouloir prendre. Mais à ces avantages potentiels, il convient d opposer les inconvénients qui découlent de ce mode d organisation particulier : le premier des ces inconvénients est la limitation du champ d activité de ce mode d organisation. Dès lors que, dans le projet, on mixe des compétences qui vont au-delà d une ligne métier classique, ce mode de montage est inopérant. En effet, sa base même et ce qui fait sa force est le fait que les compétences sont mobilisables dans l entreprise qui répond. Si tel n est pas le cas quand sont par exemple demandées des compétences externes à une entreprise requérant donc un autre partenaire industriel, alors ce mode de montage ne permet pas d apporter une réponse, ni surtout de créer la convergence voire la solidarité entre membres d un groupement, nécessaire à une relation contractuelle de longue durée, le deuxième des inconvénients est celui relatif à la difficulté pour la collectivité publique d exercer son droit de substitution en cas de défaillance même partielle du partenaire privé. En effet, en cas de défaillance, le cocontractant public éprouvera des difficultés à trouver un groupe privé capable de reprendre l ensemble des obligations opérationnelles et financières, et il n aura souvent que le choix entre déchoir son partenaire et assumer lui même la mission dont il l avait chargé (avec les surcoûts qui en découlent) ou bien accéder à des demandes de modifications, qui, elles aussi, se traduiront inévitablement par des surcoûts, en outre, l absence du financeur fait perdre un élément clé au dispositif des projets de financement de projet à savoir la convergence des comportements qui est issue du montage en société projet. En effet, le fait que le ou les organismes financiers (la banque et/ou l apporteur de capital) soient présents dans la société projet - alors que leur revenu sous forme d intérêts ou de dividendes n est lié qu à la seule bonne marche du projet - est un élément qui contribue à la robustesse du montage. En l occurrence, les intérêts du financeur comme de la personne publique sont convergents car ils requièrent que le projet fonctionne bien et sur la durée. La présence et la mise en risque des financeurs ont donc la vertu - essentielle - d assurer un monitoring (suivi) interne au groupement au-delà du monitoring externe qu assure la personne publique via son système d incitation (les pénalités). Or, cette fonction de monitoring interne du fait même du mode de montage en corporate n apparaît pas ou est particulièrement minorée. Le partenaire public dispose donc de moins de garanties dans ce schéma (absence de monitoring interne) que dans celui de la société projet. Le couple prix/garantie dont il dispose en montage corporate est donc distinct et différent de celui que sur un même projet un montage en société projet est à même d offrir (en outre, plusieurs responsables du secteur public se sont montrés attachés à la transparence des différents facteurs de coût de l offre, qui est mieux assurée par la séparation des rôles que dans l hypothèse d un intervenant unique). 29 Remarques et recommandations En conclusion : cette façon particulière de structurer un PPP que constitue le montage corporate, peut présenter pour la collectivité un couple coût/portage des risques se situant en deçà de celui que peut apporter un montage en société projet et se révéler intéressant à condition que : le projet fasse appel à une chaîne de compétences totalement intégrée chez un ou plusieurs compétiteurs, la société retenue maîtrise parfaitement ses contraintes et coûts opérationnels et financiers internes, et que la personne publique qui sera ainsi amenée à porter des risques accrus, s estime à même de les assumer.

31 Le Financement des PPP en France Le recours au crédit-bail immobilier Principes d intervention Le crédit bail immobilier peut s appliquer à des CPA mis en place tant dans le cadre juridique des baux emphytéotiques administratifs ou hospitaliers (BEA ou BEH) que dans celui de l ordonnance du 17 Juin Dans le cas d un BEA ou d un BEH, l emphytéote est, à l égard de l autorité publique, l unique débiteur de l ensemble des obligations confiées dans le cadre du contrat de partenariat. Pour faire face aux dispositions relatives au financement de l opération, l emphytéote va logiquement s adresser à un établissement bancaire susceptible d assurer la prise en charge de cet aspect du contrat PPP. Différentes solutions financières peuvent alors être envisagées au regard notamment de la complexité et de la taille du projet. Ainsi, les opérations de taille réduite à dimension principalement immobilière sont couramment traitées par l intermédiaire d un financement en crédit-bail, qui peut être résumé par le schéma suivant : COCONTRACTANT PUBLIC contrat de CPA (BEA, BEH, CP) COCONTRACTANT PRIVÉ CONCEPTEUR CONSTRUCTEUR* * si différent du contractant privé crédit bail immobilier convention tripartite PRÊTEUR* EXPLOITANT* Avantages La conclusion d un contrat de crédit-bail avec un établissement bancaire spécialisé constitue généralement une alternative intéressante pour couvrir l ensemble des problématiques financières attachées aux opérations de PPP : - prise en charge des frais de préfinancement pendant toute la durée du chantier avec possibilité de capitaliser ces frais à l assiette d investissement, -gestion des problématiques éventuelles de récupération de la TVA, - capacité à percevoir et amortir d éventuelles subventions, - gestion et refacturation des taxes exigibles au titre du programme immobilier D un point de vue général, l expertise financière, juridique et technique du crédit-bailleur peut constituer un atout déterminant dans la validation et l aboutissement du projet. La signature d une convention tripartite (entre le contractant public, le contractant privé, et l organisme financier crédit bailleur ) permet de préciser les droits et obligations respectives de ces trois parties prenantes et notamment : - les conditions d occupation du crédit bailleur sur le domaine public de la collectivité ainsi que l existence et la portée de son droit de propriété sur les ouvrages financés, - la garantie pour le contractant public de voir assurée la continuité du service public (engagement du crédit bailleur à maintenir l affectation du projet à sa mission de service public, modalités de reprise du projet et des ouvrages au terme du contrat ou en cas de fin anticipée), -l affectation des loyers et de l éventuelle indemnité en cas de résiliation du contrat de partenariat. Les points développés ci-dessus conservent leur pertinence dans le cas d un PPP réalisé sous le régime de l ordonnance de 2004, à condition que le projet conserve un caractère largement immobilier. Dans ce cas le cocontractant privé n est plus l emphytéote mais la société signataire du contrat de partenariat, mais les autres éléments du montage (notamment le contrat de crédit bail entre le signataire et le prêteur, et la convention tripartite à signer entre ceux-ci et le cocontractant public) demeurent.

32 Les différents types de montages financiers Inconvénients Adosser une opération PPP à un financement en crédit-bail n est pas sans générer quelques contraintes. Cette solution implique de transférer au créditbailleur l ensemble des droits réels dont dispose l emphytéote et de fixer précisément les conditions dans lesquelles l ensemble du dispositif contractuel pourra évoluer. La signature d une convention tripartite entre la personne publique, l emphytéote et le crédit-bailleur (cf. ci-dessus) permet en principe de sécuriser l ensemble du montage mais cette pièce contractuelle supplémentaire constitue cependant un élément de complexité qui n est pas toujours bien pris en compte par l ensemble des intervenants concernés. Ainsi, les engagements que l emphytéote est amené à négocier avec la personne publique peuvent avoir des répercutions sur les risques supportés par le crédit-bailleur. A l inverse, ce dernier peut avoir des exigences qu il aura du mal à faire intégrer dans le dispositif retenu par les acteurs publics et privés du projet. A défaut de pouvoir être associé pleinement à la mise au point des différents contrats, le créditbailleur pourra être tenté d imposer des garanties complémentaires à son crédit-preneur, à plus forte raison lorsque ce dernier prend la forme d une société de portage au capital limité. Remarques et recommandations Le montage en crédit bail immobilier constitue donc une solution éprouvée - et de coût de mise en place modéré - bien adaptée à des PPP dans lesquels la composante immobilière est essentielle et le transfert des risques relativement limité. 31

33 Le Financement des PPP en France 3 Le financement des projets de taille réduite 32 Le groupe a décidé de traiter cet aspect des Partenariats Public Privé - au risque de revenir sur des notions déjà analysées - compte tenu des demandes réitérées de plusieurs décideurs publics de ne pas nous limiter aux grandes opérations et aux structures projet. En effet, à l inverse du marché britannique où le recours aux montages en PPP, pour les opérations entraînant des dépenses d investissement inférieures à 20 millions de livres Sterling (équivalent à 30 millions d euros), est déconseillé, il n existe pas de limite inférieure de montant dans le régime français (en revanche il doit s agir de projets complexes - la complexité s appréciant au regard des compétences de la collectivité - ou urgents, entraînant des investissements, et conduisant à des contrats pluriannuels) et le réel intérêt manifesté par les collectivités locales montre que ce ne sont pas seulement aux grandes opérations de portée nationale qu il convient de se limiter. Toutefois, la difficulté à résoudre pour monter des Partenariats Public Privé de taille réduite (mais donc par hypothèse relativement complexes) est bien connue et se résume ainsi : comment peut-on absorber sur une assiette relativement limitée des frais fixes souvent incompressibles (et se situant d ailleurs à la fois chez le partenaire public et le partenaire privé)? Qu il s agisse : d honoraires de conseil (technique, juridique ou financier), du temps passé en dialogue compétitif, de la mise en place de structures dédiées au projet (avec des frais de constitution de sociétés, du capital, de la dette), avec des partenaires qui ont tous des contraintes de rentabilisation de leur temps. Avant d envisager les bonnes solutions, on peut déjà éliminer celle à laquelle il ne faut jamais recourir, et qui consiste à faire des CPA au rabais, c'est-à-dire sans conseil extérieur (sauf si la collectivité publique en question dispose chez elle d un savoir faire spécifique particulièrement développé) et/ou en économisant sur les phases de négociations. Un CPA mal négocié et mal monté est générateur de perte ultérieure de temps et d argent et peut entraîner des risques juridiques non négligeables (mieux vaut alors s abstenir de faire des CPA). Le crédit bail immobilier (rappel) Cette modalité de financement peut permettre le financement de projets de taille réduite et à forte composante immobilière dans des conditions bien maîtrisées par l ensemble des acteurs, avec des frais de montage ou de financement modérés et sans imposer d obligation de consolidation à l entreprise titulaire du contrat de partenariat (c est ainsi que des PME ont été en mesure de réaliser des opérations de PPP sans solliciter excessivement leurs capacités bilancielles). Les montages locatifs Compte tenu de la relative complexité des montages en crédit-bail et du risque limité d un certain nombre de petits projets immobiliers, la solution consistant pour le crédit-bailleur à endosser directement le rôle d emphytéote peut constituer une alternative intéressante. En effet, dans cette configuration, l établissement financier est en prise directe avec la personne publique et dispose de toutes les compétences pour mettre en place le montage locatif le plus approprié. Cette alternative permet d alléger sensiblement le montage juridique de l opération et les coûts qui en découlent. Elle implique toutefois, en l absence d interface, d assumer directement : les risques inhérents à l exercice de la maîtrise d ouvrage, et, les risques de renégociation de contrats conclus sur des durées généralement comprises entre 20 et 35 ans. Surtout, ces montages impliquent d assumer directement les obligations d entretien maintenance (sauf à les confier à des sous traitants par des contrats miroirs) pour lesquelles la solidité et la pérennité des partenaires sont difficiles à garantir sur des durées supérieure à 10 ans. Or, la mauvaise exécution de ces prestations constitue une cause légitime de résiliation des contrats par la personne publique. L'approche corporate et la gestion de bilan en découlant L approche corporate qui a été évoquée ci-dessus s appliquait plutôt à des projets de dimension significative (plusieurs dizaines de millions d euros) mais elle est également utilisable - et de manière encore plus simplifiée - pour des projets de petite dimension. En effet, une entreprise peut toujours signer un contrat de partenariat et le financer sur ses ressources courantes (fonds propres et concours bancaires généraux) à condition : - de disposer d une assise financière telle que la signature du projet ne déséquilibre pas son exploitation ni ne génère de risque excessif ;

34 Les différents types de montages financiers -que la personne publique accepte cet interlocuteur unique qui - pour établir la répartition entre coût d investissement, coût d exploitation et charges financières comme l exige l ordonnance de ne pourra que faire état de ses coûts internes ; - que les modalités de mise en concurrence et de négociation du contrat ne génèrent pas des coûts fixes excessifs (voir le point sur la standardisation). Dans l hypothèse d une opération isolée (mais qui serait de peu d intérêt pour l entreprise comme pour la collectivité), aucune mesure de gestion financière ne serait nécessaire. En revanche, si l entreprise remportait au fil du temps une série d opérations, un bon moyen de refinancement pourrait consister pour cette entreprise à titriser la partie de son poste client faisant l objet d une cession Dailly acceptée par le cocontractant public. Jusqu'où la standardisation peut-elle aller? La standardisation - qui est à l évidence une des principales façons de diminuer les frais fixes grevant le coût des petits projets - peut du moins en théorie porter sur les types de projet, les matrices de transfert de risque et même sur les contrats (à l exemple des concessions autoroutières dans lesquelles un contrat standard peu susceptible de modifications est émis dès le stade initial de la mise en concurrence). Progresser significativement dans cette voie supposera toutefois que : - un effort significatif de mise en commun des expériences soit fait au sein des décideurs publics, ce qui ne pourra se faire que progressivement, - en matière de contrats ou de clauses juridiques type, l équilibre soit trouvé entre le simplisme (crainte qui a amené par exemple la MAINH à ne pas établir de clausier pour les BEH) et la tendance à réinventer ce qui existe déjà, - l obligation de prouver l urgence ou la complexité soit fortement atténuée (en effet, comment prétendre que ce qui est standardisé demeure complexe?). Ceci nous amène à plaider en faveur d une mise en commun intelligente des expériences permettant de réaliser une sorte de mesure industrielle (ou standardisation partielle) dans le domaine des CPA. Les regroupements de projets Certaines formes de regroupement de projets existent déjà à l initiative des partenaires publics (les lots de prisons par exemple) ou des partenaires privés (des consortiums regroupant des entreprises industrielles et des partenaires financiers peuvent décider de suivre plusieurs projets dans la même formation). Une démarche plus systématique a été entreprise (et annoncée par la presse) par laquelle un groupe industriel et un partenaire financier ont décidé de suivre ensemble les projets se situant en deçà d un montant donné. Il est prématuré d avancer une opinion sur le résultat et la portée de ces expériences car : - les CPA intègrent par nature une notion de sur mesure qui se prête aussi malaisément au regroupement qu à la standardisation, - dans plusieurs domaines pouvant donner lieu à des CPA, le degré d autonomie des décideurs publics (hôpitaux, universités, collectivités locales) ne facilite pas non plus le regroupement de projets, - il n est pas nécessairement opportun d introduire des facteurs de rigidité - et d atténuation de la compétition - dans un marché encore naissant. Ici encore, nous prônons une attitude pragmatique visant à regrouper ce qui peut l être et à donner un peu de temps au marché pour trouver ses repères dans ce domaine. 33 Remarques et recommandations Le financement des PPP de petit montant pose le problème délicat de leur faible capacité d absorption des coûts fixes (consultants, frais de montage financier, coûts internes et externes liés au dialogue compétitif, etc.) aujourd hui nécessaires à la mise au point de projets de qualité. Les approches évoquées ci-dessus - crédit bail immobilier, approche corporate standardisation, regroupement de projets - constituent de bonnes ébauches de solution, qui devront cependant être affinées au fur et à mesure des expériences. La mise en commun des savoirs-faire - notamment entre les diverses collectivités locales engagées dans ce type de projets - sera donc déterminante pour parvenir à des PPP de petits montants, générateurs de value for money et de mise en œuvre relativement simple (mais il faudra alors que le critère de complexité joue un rôle moins discriminant qu aujourd hui en matière d éligibilité des projets).

35 Le Financement des PPP en France _ Abréviations _ Annexe 1 AMOTMJ Agence de Maîtrise d Ouvrage des Travaux du Ministère de la Justice 34 AOT BEA BEH BEI CP CPA DSP IARD LOA LOPJ LOPSI MAINH MAPPP MP PPP UE Autorisation Temporaire d'occupation du domaine public Bail Emphytéotique Administratif Bail Emphytéotique Hospitalier Banque Européenne d Investissement Contrat de Partenariat Contrat de Partenariat et contrats Assimilables (BEA, BEH) Délégation de Service Public Incendie Accidents et Risques Divers Location avec Option d'achat Loi n du 9 Septembre 2002, d Orientation et de Programmation de la Justice Loi n du 29 Août 2002, d Orientation et de Programmation pour la Sécurité Intérieure Mission Nationale d'appui à l'investissement Hospitalier Mission d Appui aux Partenariats Public Privé Marché Public Partenariat Public Privé. Cette notion englobe selon la définition du Livre Vert de la Commission sur les PPP : le marchés public, la délégation de service public, le nouveau contrat de partenariat et les contrats assimilables (BEA, BEH) Union Européenne

36 Annexes Annexe 2 Termes français et anglais _ Glossaire _ Adossement Cession de créance Dailly et autres Eonia Euribor Junior Leveragé Matrice de risque Pacte d associé Péage soft Point de base L adossement entre l actif et le passif consiste - pour un établissement financier - à faire en sorte que les deux côtés de son bilan soient aussi similaires que possible notamment en matière de devises, de durée, et de taux d intérêt. La loi Dailly permet depuis longtemps à un débiteur (en l occurrence le co-contractant privé) céder au profit du prêteur (l établissement finançant le contrat de PPP) des créances qu il détient vis à vis d un tiers (le co-contractant public). Cette cession peut être notifiée (auquel cas elle est opposable au tiers) et acceptée par le débiteur cédé (le co-contractant public) qui s interdit alors de contester sa dette. Euro overnight index average, désigne le taux d intérêt de l euro au jour le jour. Euro interbank offered rate, désigne le taux d intérêt à court terme (3, 6, 9, 12 mois) de l euro. Par opposition à senior, désigne un financement dont le remboursement n est pas prioritaire - on dit alors qu il est subordonné - et qui donc sera le premier affecté en cas de difficultés financières de l emprunteur. Introduisant un effet de levier, c'est-à-dire faisant appel à un pourcentage significatif de dette par rapport aux fonds propres. Tableau simplifié (et généralement non contractuel) dans lequel est résumée l affectation des divers risques entre les parties prenantes d un PPP. Document contractuel établissant les droits et obligations respectifs des divers actionnaires d une entreprise (en l occurrence de la société projet). Péage comportant des tarifs relativement modiques et des modes de perception automatiques (ne nécessitant pas l arrêt du véhicule) et donc applicable notamment en milieu urbain ou périurbain. Un point de base (ou encore b. p. pour basis point ) est égal à un centième de point de pourcentage. Une marge de 1% est donc égale à 100 points de base (ou 100 bp), une marge de 0,50 % à 50 bp, etc. 35

37 Le Financement des PPP en France 36 Senior Subordonné Titrisation Back to back Best value for money Brownfield Cap et floor Cash Flow Closing Corporate Due Diligence Equity Facility management Gearing Par opposition à junior, un financement senior assure au prêteur un rang de créancier prioritaire, à égalité avec les autres créanciers senior (on dit alors que ces créanciers sont pari passu, c'est-à-dire que - en cas de difficultés financières du débiteur - ils se partageraient de manière proportionnelle les sommes disponibles pour le paiement des dettes financières) Voir junior Technique par laquelle des créances sont cédées à un véhicule financier qui émet des titres qui peuvent être alors distribués sur le marché obligataire après avoir été notés par une ou plusieurs agences de rating. Contrat miroir Equilibre optimal entre le coût total, sur toute la durée du contrat, et la qualité du service afin de répondre aux exigences des usagers. Par opposition à greenfield, un financement de projet brownfield concerne un équipement ou une infrastructure déjà réalisé. Dans le domaine des produits dérivés, l achat d un cap (plafond) sur un taux d intérêt prémunit le bénéficiaire contre la hausse de ce taux au-delà du niveau garanti. Un cap protège donc un emprunteur contre la hausse des taux. L achat d un floor (plancher) prémunit le bénéficiaire contre la baisse des taux (un tel achat est donc intéressant pour un prêteur, ou encore un emprunteur peut être vendeur d un floor dans le cadre d une stratégie de couverture structurée de taux, cf infra la notion de tunnel). Marge brute d autofinancement (MBA), qui représente les liquidités que l'entreprise (en l occurrence la société projet) dégage par son activité. Ces ressources peuvent être notamment utilisées pour financer de nouveaux investissements, rembourser des emprunts, ou verser des dividendes aux actionnaires. Finalisation et signature des contrats industriels et financiers permettant le démarrage de l opération Groupe industriel Ensemble des démarches et vérifications à faire avant de s engager sur un projet Capital Maintenance et exploitation des équipements Rapport entre la dette et le capital

38 Annexes Greenfield Incentive Miniperm Monoline Pass through Ramp up period Ratio Mac Donough Rating Senior unsecured Spread Step in right Swap Tail Un projet greenfield est un projet dans lequel l équipement ou l infrastructure est totalement à réaliser (par opposition à un projet brownfield dans lequel l équipement ou l infrastructure est déjà réalisé, entièrement ou partiellement). Incitation Crédit finançant un projet pendant sa période construction et les premières années d exploitation. Un assureur monoline est spécialisé dans la ligne de métier - unique - consistant à garantir des crédits contre le risque de défaut. Construction juridique dans laquelle les obligations d un contrat A sont reportées sur un contrat B (par exemple les obligations de construction découlant du contrat de partenariat sont reprises dans le contrat signé entre la société projet et le constructeur). ou période de montée en puissance, cette période démarre à la réalisation de l équipement et couvre les premières années d exploitation. Ratio prudentiel (établi par les Régulateurs Bancaires sous l égide de la Banque des Règlements Internationaux lors de la création du régime dit Bâle 1) servant au calcul de la quantité de capital à mettre en face des risques de crédit pris par une banque. ou encore notation, établie par des agences de notation (les principales étant Standard & Poors, Moody s ou encore Fitch IBCA) et mesurant le risque de crédit encouru par des prêteurs sur une institution ou sur une transaction (par exemple un crédit ou une émission obligataire). Titres ou crédit conférant à leurs créanciers le meilleur rang de priorité possible mais non garantis par une affectation spécifique d actifs. Marge (sur un crédit ou sur une obligation) par rapport à un index. Droit de substitution, donnant (généralement aux prêteurs senior) la possibilité de remplacer les contractants éventuellement défaillants par d autres. ou encore échange, technique financière consistant à échanger des éléments d une transaction. Un swap de taux consiste à échanger - sur un crédit de référence - des index de taux (on parle plus généralement de dérivés de crédit ). Une société projet peut par exemple contracter un emprunt à taux variable et - par le biais d un swap dans laquelle elle est payeuse d un taux fixe et receveuse d un taux variable - se retrouver emprunteuse à taux fixe. Différence de durée entre le contrat de PPP et le ou les contrats de prêts, la tail est une période durant laquelle l exploitation se poursuit alors que la dette a été remboursée. Elle constitue une réserve de temps permettant de faire face à des aléas (par exemple à une nécessité de restructuration du financement) ou - en l absence de tels aléas - elle dégage des bénéfices d exploitation qui peuvent être totalement consacrés à la rémunération du capital. 37

39 Le Financement des PPP en France Tunnel Underwriter Upside Value for money Wrapped bond Dans le domaine financier et en particulier en matière de produits dérivés de taux, un tunnel est une structure de dérivés de crédit par laquelle un emprunteur achète à une banque un cap (voir ci-dessus) pour être protégé de la hausse des taux et vend un floor (voir ci-dessus). De cette façon, l emprunteur est protégé contre la hausse des taux mais accepte de ne pas bénéficier de la baisse, la prime payée pour l achat du cap étant compensée par la prime reçue pour la vente du floor. ou encore preneur ferme, la banque underwriter - seule ou avec d autres counderwriters - s engage sur un montant total de crédit. Elle en syndiquera une partie si les conditions de marché s y prêtent (elle prend donc un risque de syndication) et gardera généralement une part du crédit appelée prise finale. Se dit de l excédent de recettes ou de résultats financiers par rapport aux prévisions. Rapport entre le coût total d un PPP tout au long de sa durée de vie et la qualité du service rendu ainsi que son adéquation aux besoins des usagers. ou encore obligations rehaussées, titres obligataires dont le remboursement à bonne date est garanti par un assureur monoline (cf. infra). 38

40 Annexes Membres du groupe de travail _ Annexe 3 Rapporteur Pierre Sorbets HSBC France Assisté de Gilles Badot Banque Européenne d Investissement (BEI) Daniel Baudru Caisse Nationale des Caisses d'epargne Serge Bayard Groupe Caisse Nationale des Caisses d'epargne Patrick Boeuf Mission d appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP) Jean Christophe DEPFA BANK Christophe Holzbacher Caisse des Dépôts et Consignations Edouard de Laporte AUXIFIP, Crédit Agricole Leasing Angus Macrae Banque Européenne d Investissement (BEI) Patrick Vandevoorde Caisse des Dépôts et Consignations Edward Arkwright Cabinet du Ministre et Cabinet du Ministre délégué, Ministère de l'economie, des Finances et de l'industrie Composition du groupe de travail François Krueger Cabinet du Ministre et Cabinet du Ministre délégué, Ministère de l'economie, des Finances et de l'industrie 39 Christophe Arnal Société Générale - Corporate & Investment Bank Wolfgang Bertelsmeier Société Financière Internationale (SFI) Guy Demouzon Natexis Banques Populaires Alain Frybourg Natexis Banques Populaires Olivier Jean BNP Paribas François Ladam Natexis Banques Populaires Charlotte Lavit d Hautefort Dexia Credit Local Dominique Marie Crédit du Nord Jean-Luc Parer Société Générale - Corporate & Investment Bank Françoise Refabert Société Générale - Corporate & Investment Bank Les travaux ont été coordonnés par Pierre Van de Vyver Institut de la Gestion Déléguée Assisté de Marie-Joëlle Kodjovi Institut de la Gestion Déléguée Cédric Le Bris Institut de la Gestion Déléguée

41 Le Financement des PPP en France Annexe 4 _ Personnalités auditionnées _ 40 Edward Arkwright Conseiller technique Cabinet du Ministre, Ministère de l'economie, des Finances et de l'industrie Daniel Barnier Sous-directeur Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), Ministère de l Intérieur et de l Aménagement du Territoire Christian Béréhouc Chargé de mission Mission Nationale d'appui à l'investissement Hospitalier (MAINH), Ministère de la Santé François Bergère Secrétaire Général Mission d appui à la réalisation des contrats de partenariats (MAPPP), Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie Jean-Louis Blanc Directeur délégué Suez, Lyonnaise des Eaux Patrick Bœuf Directeur Mission d appui à la réalisation des contrats de partenariats (MAPPP), Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie Gilles le Chatelier Directeur Général des Services Région Rhône-Alpes Christian Cleret Directeur Agence de Maîtrise d Ouvrage des Travaux (AMOTMJ), Ministère de la Justice Pierre-Denis Coux Sous-directeur Direction Générale des Routes, Ministère de l Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer Philippe Delelis Avocat Jones Day Claude Gressier Président Section 4 Economie et Transports, Ministère de l Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer Alexandre Jevakhoff Conseiller Cabinet du Ministre, Ministère de la Défense Thierry Laloum Avocat Freshfields Buckhaus Deringer Alain Ménéménis Conseiller d Etat Conseil d Etat Nicolas Notebaert Directeur France Vinci Concessions Noël de Saint Pulgent Président Mission d appui à la réalisation des contrats de partenariats (MAPPP), Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie Vincent le Taillandier Directeur Mission Nationale d'appui à l'investissement Hospitalier (MAINH), Ministère de la Santé François Tcheng Directeur Central Commercial Europe Bouygues Travaux Immobiliers Patrick Vieu Directeur des transports ferroviaires et collectifs Direction Générale de la Mer et des Transports, Ministère de l Equipement Michel Zulberty Directeur Etablissement Public Administratif du Campus de Jussieu

42 Institut de la Gestion Déléguée 84, rue de Grenelle Paris tél. : fax :