Assurance qualité : et après

Le présent texte a été élaboré par un groupe de quatre ISPV (Benoît Assemat, Jérôme Coppalle 1, Franck Foures 2 et Didier Perre) qui ont associé à sa rédaction, à un niveau ou un autre, nombre de collègues, chacun apportant sa vision, ses suggestions et ses critiques. Parfois polémique, il vise à susciter réactions et débats et il n engage que ses auteurs. C est à ce titre qu il est soumis à l appréciation de l ensemble des agents des services vétérinaires Assurance qualité : et après Le service public vétérinaire créé au 1 er janvier 1968 a désormais 40 ans. Nous faisons aujourd hui le constat d une évolution importante de ses missions, de ses objectifs et de ses méthodes, sans réels débats ni véritable prise de conscience collective. Notre réflexion nous conduit à penser que l évolution du métier des agents des services vétérinaires résulte d une succession de décisions dictées par les circonstances, qui ont éloigné les agents des valeurs à l origine de leur engagement professionnel et qui peuvent expliquer le malaise ressenti par la communauté de travail. À l aide de ce document synthétique, nous souhaitons présenter notre analyse de la situation afin d ouvrir le débat auprès de tous les acteurs et partenaires de ce service public. Nous essayons également d esquisser de nouvelles perspectives pour une meilleure intégration de l action des agents de l État au service des attentes d une société toujours plus complexe. I - Un peu d histoire En créant un service d État d hygiène alimentaire et en le plaçant sous l autorité du directeur des services vétérinaires chargé également du service départemental des épizooties, la loi du 8 juillet 1965 relative à la modernisation du marché de la viande a créé de fait des directions des services vétérinaires dans chaque département. Mis en place concrètement le 1 er janvier 1968, ce service a donné une cohérence globale au contrôle sanitaire de la chaîne alimentaire, selon la formule célèbre «de l étable à la table», et l a inscrit clairement dans les missions de l État. Le décret du 28 décembre 1984, plaçant ces missions au sein d une administration (les DDAF) à visée essentiellement économique, provoqua indirectement une prise de conscience du corps des vétérinaires inspecteurs sur la nécessité de défendre l éthique de leur métier. Par ailleurs, le développement de l approche de normalisation dans le secteur agro alimentaire (assurance qualité, accréditation par le COFRAC), devenue familière pour les agents des services d inspection, a conduit en 1993 un petit groupe de vétérinaires inspecteurs à s intéresser à un projet de norme relative au fonctionnement des organismes privés d inspection. La transposition au domaine d activité des services vétérinaires de cette norme, qui posait le principe de la séparation du contrôle sanitaire par rapport à la promotion économique, a été utilisée notamment comme un outil stratégique de défense (et de reconquête) de l indépendance des services vétérinaires conduisant à la mise en place progressive de l assurance qualité dans les services vétérinaires. 1 Alors en poste à l École Nationale des Services Vétérinaires (ENSV) 2 Alors membre du Réseau Assurance Qualité (RESAQ) 1/8

Cette stratégie, aidée par une succession de crises sanitaires plaçant nos missions au cœur des attentes sociétales, a abouti le 14 juin 2001 à l annonce par le ministre de l agriculture de la création de directions départementales des services vétérinaires de plein exercice. D outil stratégique au service d une éthique et d une amélioration du fonctionnement de nos services, la démarche de mise sous assurance qualité est ensuite progressivement devenue un but en soi. Alors que les initiateurs de cette démarche pensaient améliorer la professionnalisation des inspecteurs, beaucoup s interrogent aujourd hui, malgré toute la bonne volonté de l ensemble des acteurs de la démarche de mise sous assurance qualité, sur la prise en compte des notions de métier, de compétence technique, d opportunité et de flair professionnel dans le fonctionnement actuel des services. L objectif de progrès sanitaire et les valeurs professionnelles liées au métier des agents du service public vétérinaire (notamment l importance de l action préventive qui nécessite pédagogie et partenariat avec les professionnels dans une logique de «coproduction de la sécurité sanitaire») semblent peu à peu relégués au second plan par l impératif normatif. L objectif d accréditation par le COFRAC, fixé à l horizon 2009, impose actuellement une telle mobilisation des équipes qu elle rend difficile toute analyse critique sur le bien-fondé de cette démarche. Toutefois, des voix de plus en plus nombreuses s élèvent pour dénoncer les dérives du système. Il convient enfin de signaler que la démarche de mise sous assurance qualité des services vétérinaires en tant qu organisme d inspection (AQ) se développe en l absence de toute référence communautaire ou internationale. La France est certainement le seul pays européen engagé dans cette logique, alors que les obligations communautaires fixées aux Etats membres pour la mise en œuvre des contrôles officiels portent sur la réalisation d audits (article 4 point 6 du règlement 882/2004/CE) qui doivent prendre en compte l ensemble de la chaîne de responsabilité de l administration (incluant donc le processus de décision qui fait suite à la réalisation de l inspection). Cependant, il ne faut pas se tromper de cible. Même si la démarche AQ a pris au cours de ces dernières années une place importante dans l évolution du métier des agents des services vétérinaires, elle n intervient pas seule. Ses effets se conjuguent avec ceux des outils issus de la LOLF et du contrôle de gestion, des nouvelles technologies de l information ainsi que de la «sanitarisation» de l action de l État : - la LOLF et le contrôle de gestion véhiculent l illusion d un pilotage des activités humaines par des chiffres et des indicateurs ; aujourd hui, le sens de l action paraît plus dicté par les indicateurs que par les nécessités du terrain, - les progrès techniques et les nouvelles technologies de l information et de la communication (NTIC) mettent à disposition des outils merveilleux dont le principal défaut est souvent leur perfection, leur énorme capacité d enregistrement et de transfert d information ; les agents ont ainsi l impression que le temps passé à enregistrer, à rendre compte, à lire leurs montagnes de mails dépasse le temps passé à «faire», - la «sanitarisation» liée aux crises induit la volonté louable mais dangereuse de contrôler le risque pénal pour le fonctionnaire autant que le risque sanitaire et rigidifie les politiques publiques en réduisant la marge d appréciation des agents chargés de leur mise en œuvre. Les agents ont souvent l impression de voir leur rôle d acteurs de santé publique réduit à celui de simples exécutants. Si ces outils de management (AQ, informatisation, gestion en mode LOLF, NTIC ) sont tous bénéfiques individuellement et ont été clairement porteurs de progrès, leur conjugaison 2/8

et leur mise en œuvre sans débat clair sur les limites de l idéologie qu ils véhiculent et leurs risques de dérive ont contribué à cette impression de perte de sens. II - Quatre valeurs professionnelles pour refonder le sens de l engagement des agents de l Etat Pour contrer les effets pervers de la mise en place de ces outils, un débat sur le sens de nos métiers et notre rôle dans la société nous paraît plus que jamais fondamental. Il ne faut plus laisser ces outils, vecteurs insidieux d une «idéologie» (d autant plus trouble qu elle n est pas explicite), nous dicter malgré nous la politique à conduire et brouiller petit à petit le sens de notre action. Il est urgent de réaliser que les outils ne sont des outils que dans une main qui sait vers où les conduire. Ainsi, seule une vision politique claire et partagée sur le sens de nos métiers nous permettra à nous, professionnels, de reprendre la main sur les instruments. Les quatre valeurs suivantes nous paraissent fournir les bases d un grand débat refondateur sur notre profession. 1. La nécessaire coproduction de la sécurité sanitaire Comme dans le domaine de la sécurité publique, l objectif de sécurité sanitaire ne peut être atteint que par une coopération bien comprise entre l ensemble des acteurs : professionnels, partenaires et sous-traitants (vétérinaires sanitaires, laboratoires, GDS ), organismes d appui technique, chambres consulaires et syndicats professionnels, sans oublier le rôle de l autorité judiciaire. Nos services remplissent nécessairement des fonctions diverses dans ce dispositif partenarial : pédagogie sur la réglementation, accueil des entreprises, inspection des établissements, décisions sur les non conformités, délivrance d agrément ou de certificats sanitaires, préparation à la gestion de crises La capacité de nos services à construire et à renforcer des partenariats, à agir en chef d orchestre de l ensemble des acteurs de la sécurité sanitaire, est une condition essentielle de leur efficacité. 2. Un métier de régulation ou de «chien de berger» Comme toutes les activités de contrôle des services de l État, l action des services vétérinaires s inscrit dans un processus de régulation de moyen terme orienté par la réglementation. Il ne s agit en aucun cas pour les inspecteurs de relever l ensemble des nonconformités à la règle et d engager dans la foulée des sanctions pour non-respect des textes, mais plutôt, dans une perspective «pédagogique», d obtenir du contrôlé un engagement que les pratiques non-conformes vont être amendées, que des travaux seront entrepris, et une nouvelle organisation mise en place. Le bon chien de berger, qui par une juste économie, subtil dosage de menaces, d encouragements et de fermeté, sait conduire son troupeau, est une image qui décrit bien le travail de régulation effectué en DDSV. Cela ne signifie pas que les relations avec les exploitants soient toujours apaisées ou que des sanctions soient systématiquement écartées. Simplement, les sanctions sont prises dans un esprit d exemplarité, comme l aboutissement d un mécanisme d avertissements gradués, passage obligé pour tendre vers le respect collectif de la règle. Cette conception de l inspection nécessite un dialogue discret, un partenariat de proximité, associés à l idée de 3/8

progrès, peu compatibles avec la formalisation excessive mise en place dans le cadre de l AQ. 3. Le service public de la sécurité civile vétérinaire À côté de l inspection, les services vétérinaires sont aussi le «service public départemental de la sécurité civile vétérinaire» ou «service public d épidémiologie vétérinaire d intervention», chargé sous l autorité des préfets de la prévention et de l éradication des épizooties et des zoonoses ainsi que de la gestion des crises sanitaires alimentaires, voire des crises environnementales. À la culture de l inspection, qui requiert une certaine distance, succède ici la culture du résultat plus proche de celle de l ingénieur ou du pompier. À l indépendance revendiquée de l inspection, succède le partenariat nécessaire avec le secteur privé (vétérinaires praticiens, éleveurs, industriels ). À l empire de la règle et de la procédure, succède la mobilisation locale d un droit aménagé au service de l intervention. Sur le terrain, les situations deviennent si instables et imprévisibles qu il est de plus en plus fait appel à l initiative des acteurs pour s adapter en régime dégradé. Depuis 10 ans, les efforts de mise en conformité avec le référentiel d inspection ISO 17020 ont occulté le fait que certaines missions des DDSV ne relèvent pas d un travail d inspection. 4. Les niveaux de responsabilité et la séparation inspection / décision La mise sous AQ sépare l acte d inspection (réalisé le plus souvent par un technicien) de la décision (qui relève d un échelon hiérarchique : chef de service, directeur, préfet). Ainsi, elle peut conduire à déresponsabiliser et décrédibiliser l inspecteur aux yeux du professionnel. Cette exigence est d ailleurs contradictoire avec ce que prévoit le code rural qui précise (article L.233-1) que les inspecteurs «peuvent ordonner la réalisation de travaux, d'opérations de nettoyage, d'actions de formation du personnel et d'autres mesures correctives, ainsi que le renforcement des autocontrôles. En cas de nécessité, le préfet peut prononcer, sur proposition de ces agents, la fermeture de tout ou partie de l'établissement ou l'arrêt d'une ou de plusieurs de ses activités». Cette disposition législative rappelle que l action de l Etat ne peut se réduire à la production de rapports d inspection normalisés. Pour qu un dialogue fructueux s instaure entre l inspecteur et le professionnel inspecté, il est nécessaire que l inspecteur dispose de l autorité lui permettant de prendre les décisions adaptées à l objectif de sécurité sanitaire. Sa crédibilité peut rapidement être mise à mal si le professionnel constate que les décisions prises par sa hiérarchie ne correspondent pas aux propos tenus par l inspecteur lors de sa visite La place et l importance des activités d inspection pour nos services ne doivent pas faire oublier que c est l acte de décision qui est au cœur de notre mission de gestion du risque sanitaire, et non la production de rapports d inspection. S agissant d une mission de police administrative, la séparation entre l acte d inspection et la décision semble bien artificielle. En fait, cette séparation est issue du rôle assuré par les organismes privés d inspection, dont la fonction (remettre un rapport d inspection au donneur d ordre qui décide des suites à donner) est bien éloignée de celle de l Etat gestionnaire du risque sanitaire. 4/8

De façon générale, en présentant les services vétérinaires comme une entreprise de production de rapports d inspection normalisés, séparés artificiellement de la décision, l AQ tend à occulter la finalité des services vétérinaires : la production et le maintien de l ordre public. III - Trois utopies pour comprendre «Comment en est-on arrivé là?» Après avoir tenté de présenter une vision commune du positionnement de nos services dans la société, nous devons essayer de comprendre pourquoi certains outils (élaborés pourtant dans un objectif de progrès et d efficacité de l action publique) ont conduit à une dérive et à une perte de sens de l action de nos services. Il est pour cela fondamental de comprendre que chaque outil flatte et accentue un penchant naturel ancré en chacun de nous : trois folles utopies qu il convient de savoir démasquer au quotidien dans chacune de nos actions. 1. L utopie d un «homme machine» Dans l esprit de beaucoup d entre nous, la machine, capable de produire un travail reproductible, juste et indépendant du contexte, s oppose à l homme, qui se caractérise par sa variabilité, ses faiblesses et ses défaillances. Afin de lutter contre cette supposée faiblesse de l être humain, les organisations développent des techniques (informatisation, procédures) destinées à rendre plus fiables chaque processus faisant intervenir une décision ou une action humaine. L augmentation constante du nombre et de la taille des instructions, qui cherchent à répondre à l avance à tous les cas de figure, la mise en service de logiciels de plus en plus nombreux et précis, les vademecum d inspection toujours plus complets témoignent, dans nos services, de cette course sans fin vers une standardisation et une nouvelle taylorisation de leur action. Pourtant, peu de critiques sont émises, car personne ne peut s opposer à l idée d harmoniser et de fiabiliser notre action, surtout pas les agents concernés. Cette conception qui fait de l homme le maillon faible du système est pourtant critiquable car elle repose sur deux erreurs. La première consiste à croire à la toute puissance des considérations scientifiques et techniques, alors que celles-ci ne résultent le plus souvent que d observations in vitro. Si les techniques mises au point par la science expérimentale fonctionnent dans les conditions réelles, c est en général grâce à l action et au travail de l homme. La deuxième erreur consiste à assimiler les lois naturelles (gravité, pesanteur ) et les lois instituées par l homme (normes, décrets, règlements ) et de leur attribuer ainsi le même caractère incontournable alors que l on sait que les lois humaines, confrontées à la réalité, avancent par infractions et jurisprudences successives. Il faut cesser de vouloir caractériser toujours mieux et à l infini les situations et leurs conséquences pour faire confiance aux capacités «jurisprudentielles» des acteurs de notre communauté de travail. Dans l approche procédurale, prônée par l AQ, la compétence technique n apparaît plus comme propre à un individu ou à un service de terrain, mais produite et qualifiée par des structures faisant office de bureaux des méthodes. Il faut à nouveau considérer l homme comme une ressource intelligente qui va donner du sens aux principes fixés par l autorité et cesser de le considérer comme un simple pion sans 5/8

discernement, un homme machine, qu il faut guider jusqu à l absurde, pour réduire ses défaillances et ses capacités d adaptation qui sont pourtant la base de son efficacité. Il faut reprendre conscience que la technique n est fiable dans les conditions réelles que grâce à l ingéniosité de l homme. Cette approche ne remet pas en cause la nécessité de fiabiliser les processus et de les harmoniser. Elle récuse simplement les méthodes de fiabilisation par l excès de formalisation. Une approche qui fait confiance à l homme doit remettre celui-ci au cœur des processus d harmonisation. Il faut savoir et admettre que le travail des inspecteurs est caractérisé par une modification constante des cadres d analyses et des modes d investigation, étayée par une construction patiente de sa légitimité. Ses jugements, sa compétence, son discernement reposent sur une forme d intelligence et de pensée, un ensemble complexe, mais très cohérent, d attitudes mentales, de comportements intellectuels qui combinent le flair, la sagacité, la prévision, la souplesse d esprit, la feinte, la débrouillardise, l attention vigilante, le sens de l opportunité, des habiletés diverses ce que les grecs anciens appelaient la mètis. Il faut donc rétablir la confiance dans l homme et préférer la formation et la gestion des compétences à l excès de formalisation. 2. L utopie de la standardisation du réel Les nombreux supports des outils de modernisation (procédures d inspection, enregistrements SIGAL, contrôle de gestion ) visent à standardiser les modes d intervention des agents, afin qu ils agissent et réagissent de façon semblable - malgré la diversité des inspecteurs, la singularité des sites, la variabilité des systèmes de production. Néanmoins, l inspection reste et restera l application de la loi commune à une situation singulière : l observation du travail des inspecteurs montre que les situations d inspection résistent toujours aux efforts de standardisation. Les inspecteurs évoluent en effet dans un univers où toutes les connaissances ne sont pas stabilisées : il peut arriver qu un problème technique émerge sans être pris en compte sur le plan juridique ou au contraire que des seuils réglementaires ne correspondent plus à la réalité du fonctionnement industriel ou artisanal. Aussi, quel que soit le degré de formalisation des réglementations et des méthodes d inspection, celles-ci sont retravaillées, accommodées par les inspecteurs qui veillent à leur respect. L inspection est une mise en tension constante entre un pouvoir de discernement de l inspecteur et les garanties standardisées exigées par l action administrative. L impossible standardisation du réel laisse, et c est tant mieux, une part incompressible au jugement professionnel de l inspecteur. 3. L utopie managériale : quel contrôle de l activité? L objet d une organisation n est pas de régir séparément un ensemble d activités individuelles mais de conduire un processus de coopération. Si l on compare le travail à une course de relais, on peut mesurer le résultat global de l équipe mais il est impossible de mesurer l apport de chacun dans le processus. C est l observation des espaces de coopération entre les individus qui permet de se rendre compte de la part apportée par chacun à l effort collectif. C est par exemple en travaillant sur la coopération entre les différentes équipes indispensables au départ d un train que la SNCF a réussi à réduire de manière drastique ses retards après des années d échec pendant lesquelles elle s était axée sur les performances propres à chaque équipe. 6/8

Il est bien évident qu un contrôle de l activité doit être exercé et qu il s agit d un des rôles de l encadrement. Mais puisque l activité indispensable de coopération (temps passé en tutorat, en échange de pratiques ou d informations, en création et entretien du lien social, en mise à disposition et entretien d un réseau ) ne se mesure pas, le rôle de l encadrement ne peut se concevoir uniquement derrière un ordinateur à collecter des tableaux de chiffres mais bien dans la compréhension de la réalité du fonctionnement de l organisation et dans la récompense à la coopération plus qu à la seule performance individuelle. Il faut renoncer à tout vouloir mesurer et préférer comprendre, conduire et orienter à l illusion de tout gérer. IV Des perspectives pour redonner un sens aux missions et aux agents Loin des nostalgies, les services vétérinaires doivent assumer la complexité et la modernité des missions auxquelles ils sont confrontés, en faisant preuve d innovation quant à leurs outils de gestion. Les politiques publiques de prévention des risques agricoles, alimentaires et naturels, du fait de leurs caractères foisonnants et irréguliers, s accommodent mal des outils de gestion issus de la production industrielle. Il nous paraît tout d abord nécessaire que soient prises en compte l ensemble des activités des services vétérinaires, qui ne peuvent se résumer aux missions d inspection. Pour ce qui concerne la conduite des activités d inspection, on observe deux tendances en matière d assurance qualité : - soit une logique de recherche de sécurité, de sécurisation des procédés, dont la démarche ISO constitue une figure prototypique qui détermine des manières de faire reproductibles et permet de réduire des facteurs d insatisfaction, - soit une logique d amélioration continue qui vise à garantir dans la durée les meilleures réponses à apporter aux besoins évolutifs pour lesquels un service intervient. Dans ce cas, l initiative, la réactivité aux aléas, la sagacité sont valorisées en tant qu elles s inscrivent dans la perspective d augmenter la satisfaction aux besoins identifiés et l adaptation aux situations en régime dégradé. En multipliant les procédures (comme dans le cadre ISO), on risque de freiner le processus d amélioration continue de la veille, de la régulation et de la réactivité, cœur de l activité des services de terrain. L écart à une référence mérite souvent d être analysé dans le cadre du contexte rencontré, en allant au-delà du simple constat de non-conformité. Il faut donc privilégier des normes métiers plus ouvertes et non des standards fermés. Au plan international, la démarche conduite par l OIE (Performance of Veterinary Services PVS) ne fait pas référence à l approche ISO, alors qu en France cette approche a longtemps été perçue comme la seule possible. Au plan communautaire, la réglementation sanitaire applicable depuis le 1 er janvier 2006 conduit les autorités compétentes des Etats membres à s assurer de la pertinence des contrôles officiels en faisant procéder à des audits couvrant l ensemble du champ de responsabilité jusqu aux mesures coercitives, et dont l objectif va au-delà de la simple garantie sur la qualité des rapports d inspection. Aujourd hui, sans rejeter les progrès de méthodologie réalisés grâce aux travaux conduits à partir du référentiel ISO 17020 ni bien sûr le travail très utile fourni par l'ensemble de la collectivité et tous les animateurs de la démarche qualité, le temps est venu de se poser de nouvelles questions au regard de l'expérience acquise et d esquisser des propositions qui pourraient être : 7/8

mener un débat pour clarifier le rôle et la posture des services vétérinaires au sein de notre société, conduire une évaluation de la démarche menée depuis plus de 10 ans dans le cadre de la mise sous assurance qualité des services d inspection de la direction générale de l alimentation, en prenant en compte le nouveau contexte communautaire et international, si la démarche d'accréditation par le COFRAC doit être poursuivie, limiter son champ aux domaines où le travail est plus facilement standardisable et où l'accréditation procurerait un avantage comparatif par rapport à l étranger (exemple des PIF et des PEC), dans ce cadre ISO, s interroger sur le référentiel normatif choisi. Les DRIRE ont choisi l'iso 9001:2000 ; cette norme semble plus plastique pour embrasser l'ensemble des missions et des métiers exercés dans les services vétérinaires, replacer les audits métiers prônés par l OIE (dans la démarche PVS) ainsi que par la Commission européenne (dans le règlement 882/2004/CE ainsi que dans son document «Une nouvelle stratégie de santé animale pour l Union européenne (2007-2013) Mieux vaux prévenir que guérir.», au centre du dispositif d évaluation des services vétérinaires français, réduire les instructions écrites de la DGAL aux DDSV en se limitant à l'explication des principes de base et en utilisant les futurs réseaux de référents pour harmoniser les situations spécifiques. Disponibles pour contribuer activement à ce renouveau, nous souhaitons recueillir votre avis et vos réactions sur le contenu de ce document. 8/8