Stratégies des acteurs au sein du Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile

Institut du Travail Social de Tours Département de sociologie Université Fr. Rabelais de Tours Stratégies des acteurs au sein du Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile Mémoire présenté en vue de l obtention d un DSTS Directeur de mémoire Laurent NOWIK Présenté par Claire HAYDONT Tours 2005

Sommaire INDEX DES SIGLES...2 INTRODUCTION...3 I. DU CONTEXTE GENERAL AU DISPOSITIF NATIONAL D ACCUEIL...6 A. QU EST CE QU UN REFUGIE?...6 B. L ASILE EN FRANCE : QUELS TYPES DE STATUTS?...7 C. LES INSTANCES SPECIALISEES POUR RECONNAITRE LA QUALITE DE REFUGIE...9 D. L ACCUEIL DES DEMANDEURS D ASILE EN FRANCE...13 E. ZOOM SUR LE DISPOSITIF NATIONAL D ACCUEIL...14 F. APERÇU DES DISPOSITIFS D URGENCE (JUXTAPOSES AU DNA)...24 II. DES HYPOTHESES A LA METHODOLOGIE...27 A. LE CADRE D ANALYSE ET LES HYPOTHESES...27 B. LES CHOIX METHODOLOGIQUES...32 III. ANALYSE PAR CENTRE D ACCUEIL POUR DEMANDEURS D ASILE...38 A. LE CADA DE FLEURY-LES-AUBRAIS...38 B. LE CADA D INGRE...49 C. LE CADA DE RENNES...61 D. LE CADA D ANGERS...73 IV. DE L ANALYSE MONOGRAPHIQUE A LA SYNTHESE GLOBALE...86 A. L ETAT...86 B. STRATEGIES DES STRUCTURES SUPPORTS DES CADA...91 C. LES TYPOLOGIES...101 CONCLUSION...110 BIBLIOGRAPHIE...114 LISTE DES TABLEAUX, GRAPHIQUES ET SCHEMAS...117 TABLE DES MATIERES...118

Index des sigles AFTAM : Association pour la Formation Technique de base des Africains et des Malgaches résidant en France AIDAPHI : Association Interdépartementale pour le Développement des Actions en faveur des Personnes Handicapées et Inadaptées ALT : Allocation de Logement Temporaire ANAFE : Association Nationale d Assistance aux Frontières pour les Etrangers APRF : Arrêté Préfectoral de Reconduite à la Frontière APS : Autorisation Provisoire de Séjour ASE : Aide Sociale à l Enfance ASH : Actualités Sociales Hebdomadaires ASTI : Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés AUDA : Accueil d Urgence des Demandeurs d Asile CADA : Centre d Accueil pour Demandeurs d Asile CAF : Caisse d Allocation Familiale CAOMIDA : Centre d Accueil et d Orientation des Mineurs Isolés Demandeurs d Asile CCAS : Centre Communal d Action Sociale CCFD : Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement CERE : Conseil Européen pour les Réfugiés et Exilés CERF : Conseil Emploi Réfugié Formation CESF : Conseiller en Economie Sociale et Familiale CFDA : Coordination Française pour le Droit d Asile CHRS : Centre d Hébergement et de Réadaptation Sociale CLAODA : Commission Locale d Admission et d Orientation des Demandeurs d asile CLAS : Commission Locale d Admission et de Suivis CMU : Couverture Maladie Universelle CNA : Commission Nationale d Admission CNCDH : Commission Nationale Consultative des Droits de l Homme CPH : Centre Provisoire d Hébergement CRR : Commission de Recours des Réfugiés DALEC : Dispositif d Accueil Local d attente d Entrée en CADA DDASS : Direction Départementale de l Action Sanitaire et Sociale DNA : Dispositif National d Accueil DPM : Direction de la Population et des Migrations FLE : Français Langues Etrangères FNARS : Fédération Nationale des Associations de Réadaptation Sociale FSE : Fond Social Européen FTDA : France Terre D Asile FTM : Foyer de Travailleurs Migrants GISTI : Groupe d Information et de SouTien aux Immigrés HCR : Haut Commissariat aux Réfugiés IGAS : Inspection Générale de l Action Sociale IQF : Invitation à Quitter la France LDH : Ligue des Droits de l Homme MRAP : Mouvement contre le Racisme et pour l Amitié des Peuples OFPRA : Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides OMI : Office des Migrations Internationales RMI : Revenu Minimum d Insertion SCOHDA :Service de Coordination, d Orientation et d Hébergement des Demandeurs d Asile SSAE : Service Social d Aide aux Émigrants SONACOTRA : SOciété NAtionale de COnstruction de logements pour les TRAvailleurs 2

Introduction En 1793, le droit d asile entre dans la constitution : «le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur Patrie pour la cause de la Liberté». L article 4 de la constitution de 1946 précisait que «tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d asile sur les territoires de la République». La France a ratifié la convention de Genève du 28 juillet 1951 : traité international de protection des réfugiés. Il s agit du texte de référence pour l application du droit d asile : «le terme de réfugié s applique à toute personne [ ] qui [ ] craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays». L accueil des demandeurs d asile et des réfugiés constitue une obligation pour l Etat français qui découle de l application de la convention de Genève du 28 juillet 1951 modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967. Cette référence reste d actualité aujourd hui. Le système français d accueil des demandeurs d asile et des réfugiés, mis en place en 1973, repose sur le principe de libre circulation des personnes admises sur le territoire et de libre choix entre la prise en charge financière sans hébergement ou bien une aide sociale à l hébergement. Notons que la catégorie des demandeurs d asile n est apparue qu à partir de 1991, période à laquelle les réfugiés en attente de réponse des instances de l Etat 1 sur leur statut n ont plus eu le droit de travailler. Il s est agi d un tournant où la distinction a été faite entre les demandeurs d asile et les réfugiés statutaires. L accueil des demandeurs d asile est une compétence de l Etat qui relève de plusieurs ministères dont les actions sont complémentaires (Ministère des Affaires Etrangères, Ministère de l Intérieur, Ministère de l Emploi et de la Solidarité, Ministère des Affaires Sociales). La Direction de la Population et des Migrations représente le «chef de file» parmi les administrations et services de l Etat concernés. Un Dispositif National d Accueil (DNA) mis en place et financé par la Direction de la Population et des Migrations au titre de l aide sociale permet aux demandeurs d asile et réfugiés dépourvus de ressources suffisantes et de logement d être hébergés dans des centres spécialisés (Centre d Accueil pour Demandeurs d Asile et Centre Provisoire d Hébergement) placés sous le contrôle administratif, social et financier des Directions Départementales de l Action Sanitaire et Sociale (DDASS). Des textes législatifs et des circulaires structurent ce dispositif et traduisent son évolution. 1 (Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides et Commission de Recours des Réfugiés) 3

Les Centres d Accueil pour Demandeurs d Asile (CADA), les Centres Provisoires d Hébergement (CPH) ainsi que les centres de transit sont gérés par des associations et une société d économie mixte. Ils sont répartis sur l ensemble du territoire français. Le 1 er juin 2002, ils représentaient 9 533 places. France Terre D Asile coordonne et anime ce dispositif depuis son origine. La complexité de l asile : technicité des procédures, multitude d acteurs, enjeux politiques, diversité des dispositifs d accueil de droit commun ou spécialisés (dispositif national d accueil des demandeurs d asile, dispositifs d urgence, plate-forme) nous conduit à centrer notre recherche sur le Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile en prenant comme date de référence «le 1 er juin 2002». Les stratégies des acteurs, les modes de coopération et d opposition qu ils développent face à l évolution et aux modifications quantitatives, structurelles et administratives du DNA sont au cœur même de notre réflexion. Nous avons choisi de border de façon plus précise cette étude en sélectionnant quatre CADA appartenant chacun à des structures différentes : FTDA, l Aftam, la Sonacotra et «Toits du Monde». Trois axes pour construire cette recherche se sont profilés : - le premier axe est centré sur la place de l Etat. Il apparaît comme renforcé par le cadre législatif du dispositif au fur et à mesure de ses transformations ainsi que par l action des services déconcentrés de l Etat. - le second axe s appuie sur l analyse des relations entre les différents acteurs du dispositif. Les relations semblent déséquilibrées et permettent aux trois structures les plus présentes dans le dispositif (Sonacotra, Aftam et FTDA) d utiliser leur rapport de force pour maintenir un pouvoir et une domination en son sein. - le troisième axe se focalise plus sur les forces d opposition de l appareil institutionnel, que représentent les associations engagées dans la défense du droit d asile, sur leur place au sein du DNA et leurs espaces de manœuvre qui paraissent se réduire. Nous avons eu recours régulièrement à l analyse stratégique de M. Crozier et E. Friedberg afin ne pas disjoindre les comportements ou les actions des acteurs du contexte organisationnel dans lequel ils se trouvaient. Les relations déséquilibrées entre les acteurs, les notions de domination et de pouvoir ont ainsi pu être étudiées. Les concepts d Etat animateur et d Etat régulateur définis par J. Donzelot et P. Estèbe sont sollicités pour étudier la place de l Etat mais aussi des structures au sein du dispositif. J. Afchain, dans son livre «les associations d action sociale», propose une typologie des associations que nous aurons en permanence comme référence. Nous utiliserons la typologie des associations mais aussi celle des membres pour nos quatre CADA sélectionnés. Nous ferons évoluer ces typologies compte tenu du cadre spécifique du Dispositif National d Accueil grâce aux concepts d entrepreneur de cause et de groupe d intérêt que nous empruntons respectivement à J. Siméant et M. Offerlé. 4

Le premier travail de présentation du dispositif a fait apparaître une difficulté importante : la question du rapport à l objet. La connaissance assez précise de la problématique de l asile et du contexte de l accueil et de l hébergement des demandeurs d asile avant même ce travail a demandé un détachement essentiel vis-à-vis des idées préconçues. Il s est agi alors d évaluer notre propre degré d engagement et de distanciation par rapport au sujet, afin de remédier au risque du jugement de valeur. Le raisonnement sociologique a contribué à ce recul nécessaire pour maintenir la pertinence de l analyse. Ce travail se présente en plusieurs parties successives. La première favorise la compréhension du contexte de notre recherche et plus particulièrement du Dispositif National d Accueil. Ce détour permet de mettre les mêmes significations derrière les termes utilisés tout en ayant une connaissance précise du cadre de ce dispositif et des acteurs qui interagissent en son sein. L attention que nous avons portée à la structuration formelle du DNA à travers les circulaires de la Direction de la Population et des Migrations a été un élément non négligeable pour l analyse qui a suivi. Nous insisterons plus particulièrement sur la période postérieure à 1991 puisque cette date marque un tournant important au sein du dispositif avec la création des CADA. Dans une seconde partie, nous avons expliqué les apports théoriques sollicités, précisé nos hypothèses de travail, nos critères de choix des CADA et présenté la méthodologie utilisée. L analyse du contenu et du discours que nous avons effectuée à partir des quatorze entretiens semi-directifs nous a permis d organiser l analyse thématique en détaillant chaque CADA l un après l autre puis de façon globale. Ainsi, la troisième partie correspond à l étude croisée des entretiens effectués dans un même CADA. Ceci, afin d en extraire les éléments significatifs correspondant à nos thématiques. Nous pouvons donc trouver pour chaque centre, une présentation de la structure support et du CADA, une analyse centrée sur les acteurs interrogés ainsi qu une étude des écarts entre l organisation formelle du DNA et la pratique sur le terrain. La place de l Etat et de FTDA comme tête de réseau y seront développés chaque fois. La quatrième et dernière partie est une synthèse de nos analyses qui permet de passer du cadre singulier de chaque CADA à une réflexion plus globale pouvant s élargir à l ensemble du dispositif. Les éléments essentiels que nous avons pu extraire des entretiens ainsi que de nos lectures y sont réunis. L accent a été mis sur l Etat, les stratégies des structures supports ainsi que sur l évolution possible des typologies proposées au début de ce travail. Cette partie a pour but de confirmer nos hypothèses en y apportant les nuances nécessaires. 5

I. Du contexte général au Dispositif National d Accueil Afin de circonscrire convenablement notre terrain d enquête, il semble primordial de pouvoir faire une présentation des différentes notions que nous allons rencontrer pendant ce travail. C est pourquoi, nous proposons de définir dans un premier temps le terme de réfugié pour, tout de suite après, expliquer les différents types d asile existant en France au moment de la recherche et les statuts législatifs qui en découlent. Nous poursuivrons par une présentation de l Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides ainsi que de la Commission de Recours des Réfugiés puisqu il s agit des deux instances sur le territoire français ayant en charge de délivrer ou non le statut de réfugié aux demandeurs d asile. Quelques éléments chiffrés relatifs à l asile conventionnel enrichirons nos propos. Ce rappel se terminera par une illustration schématique du parcours du demandeur d asile en France. Si ces pré-requis sont des notions maîtrisées par le lecteur, il suffit de commencer la lecture page 14 où nous nous attacherons à définir en détail le Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile qui est l objet même de notre recherche. A. Qu est ce qu un réfugié? La question des réfugiés est un problème mondial qui touche un nombre toujours plus important de personnes. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) comptabilise dans le monde un peu plus de 13 millions de réfugiés statutaires (c està-dire de personnes ayant obtenu le droit d asile dans le pays où elles se sont exilées) auxquels s ajoutent les personnes déplacées internes (près de 5 millions), les rapatriés (plus de 3 millions) et tous les demandeurs d asile, réfugiés non reconnus avec des statuts différents (plus d un million). L ensemble de cette population a comme point commun de fuir l insécurité politique, les persécutions et les violences, la guerre, des conditions de vie précaires. L Afrique et l Asie fournissent - mais également accueillent - le plus grand nombre de ces réfugiés. Au niveau mondial, les flux sont en progression continue et forte depuis 1985. Selon la Convention de Genève du 28 juillet 1951 «le terme de réfugié s applique à toute personne [ ] qui [ ] craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays». Cette convention a permis de protéger 50 millions de personnes dans le monde depuis sa signature. Il s agit toujours du texte de référence au niveau mondial qui permet à l ensemble des pays d avoir une définition commune du terme de réfugié et de continuer à l appliquer. Qu'en est-il de la situation en France? 6

B. L asile en France : Quels types de statuts? La France a ratifié la convention de Genève du 28 juillet 1951 et utilise aujourd hui ce texte pour l application du droit d asile conventionnel. D autres asiles existent en France : l asile constitutionnel et l asile territorial, suite à la loi de 1998 (dite loi Chevènement) relative à l entrée et au séjour des étrangers en France : - l asile constitutionnel (vient de la constitution de 1946) : «tout Homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d asile sur les territoires de la République». Cet asile obéit aux mêmes règles de procédure et offre la même protection que l asile conventionnel. - l asile territorial : «dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays, l asile territorial peut-être accordé par le Ministère de l Intérieur après consultation du Ministère des Affaires Etrangères à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu il est exposé à des traitements contraires à l article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l Homme et des libertés fondamentales» La réforme de la loi sur l asile en France, envisagée par le gouvernement dès 2003 a été votée. Elle est applicable à compter du 1 er janvier 2004. Cette réforme «regroupe» les différentes sortes d asiles. Son contenu concerne principalement les points suivants : - tout d abord, la mise en place d un guichet unique pour l ensemble des demandes d asile (conventionnel, constitutionnel et territorial) : il s agit de l Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA). Toute demande de protection fait désormais l objet d une instruction unique par un organisme spécialisé. Un asile subsidiaire est créé n ouvrant droit qu à un titre de séjour d un an. - Le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) se trouve juridiquement évincé de la Commission de Recours des Réfugiés (CRR) et partiellement de l OFPRA puisqu il ne siège plus au conseil d administration mais uniquement dans un comité consultatif. Le HCR ne semble plus en mesure d exercer son rôle de surveillance quant aux conditions d application de la convention de Genève comme l envisagent pourtant les statuts. - Le texte prévoit la transmission par l OFPRA au Ministère de l Intérieur de ses décisions motivées ainsi que des documents, par exemple des copies des documents d identité ou de voyage, qui faciliteront la mise en œuvre des mesures d éloignement des demandeurs d asile déboutés. La loi vise donc à rendre résiduel tout contrôle de nature internationale sur la protection des réfugiés et à restaurer le pouvoir régalien de l Etat sur cette question. - D autre part l utilisation des termes de «pays d origine sûr» apparaît maintenant dans le texte de loi (jusqu ici, il ne s agissait que de circulaires). Ainsi, une catégorie de personnes verra sa procédure étudiée dans des délais de quinze jours (72 heures s ils sont 7

placés en centre de rétention). Il s agit de la mise en place, officielle et encadrée réglementairement d une procédure rapide, expéditive ne permettant pas aux officiers de protection de réunir tous les éléments nécessaires à l étude approfondie des dossiers. - Le texte vise également à accélérer les procédures à l OFPRA et à la CRR. Pour cette étude nous utilisons une date de référence «T» qui est le 1 er juin 2002. La réforme de la loi sur l asile en France arrive après nos investigations. Entraînant derrière elle des modifications dans le fonctionnement du Dispositif National d Accueil (pilotage par l office des migrations internationales, création d une agence générale à l intégration ), nous trouvons régulièrement des allusions dans le discours des personnes interviewées. Il apparaissait essentiel de le notifier afin d en avoir connaissance même si ses transformations ne sont pas à prendre en compte pour ce travail. Dans le cadre de notre recherche, nous souhaitons étudier le Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile et des réfugiés. Ce dernier (que nous allons présenter dans le chapitre suivant) accueille exclusivement des personnes ayant formulé une demande auprès de l Office Français de Protection des Réfugiés et des Apatrides (OFPRA) et de la Commission de Recours des Réfugiés (CRR). Il s agit donc de personnes relevant de l asile conventionnel puisqu il est question de l application de la convention de Genève. Nous utiliserons pour cette recherche le terme d asile en référence à cette convention et à l application que les deux organismes (OFPRA et CRR) en font. Le schéma suivant renseigne sur le nombre de personnes ayant formulé une demande d asile en France de 1981 à 2002. Schéma n 1 : Evolution du nombre de demandes d asile conventionnel depuis 1981 70000 60000 50000 40000 30000 20000 19863 22502 22350 21714 28925 26925 26290 27672 34352 61422 54813 47380 28870 27564 25964 20415 17405 21416 22375 30907 38747 51087 10000 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Sources : rapport d activité de l OFPRA 2002 8

Une augmentation du nombre de demandes d asile conventionnel est visible jusqu en 1990 avec un pic culminant cette même année (61 422 demandes). Une diminution rapide intervient dès l année suivante jusqu en 1997. A partir de cette période, la France enregistre tous les ans une augmentation du nombre de demandes d asile. Notons que les chiffres de cette courbe ne comprennent pas les mineurs accompagnants. Il faudrait donc pour 2002 ajouter environ 7 900 mineurs. Afin de mieux comprendre le fonctionnement des instances sur le territoire français, nous proposons de présenter succinctement l OFPRA et la CRR. C. Les instances spécialisées pour reconnaître la qualité de réfugié Lorsqu un étranger arrive sur le territoire français et qu il souhaite demander protection en France, il le fait le plus souvent en préfecture. Sauf dans le cas d un refus d admission, une autorisation provisoire de séjour est délivrée pour un mois afin de permettre au demandeur de formuler une requête auprès de l Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA). Une fois le dossier déposé (délais, récit en Français ), le demandeur reçoit un certificat de dépôt qui lui permet d obtenir un récépissé de demande de statut auprès de la préfecture. Ce récépissé correspond à une autorisation de séjour (sans l autorisation de travailler) valable trois mois et renouvelable jusqu à la réponse définitive de l OFPRA ou de la Commission de Recours des Réfugiés (CRR). L Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides est un établissement public administratif placé sous la tutelle du Ministère des Affaires Etrangères qui a été créé en 1952. Sa mission est double : - reconnaître la qualité de réfugié à ceux qui la sollicitent - assurer la protection juridique et administrative des réfugiés et apatrides. Les délais moyens de traitement d une demande ont été en 2002 de 324 jours (10,7 mois). En fin d année, le nombre de décisions prises par l OFPRA a été de 50 205 (contre 40 779 en 2001) soit une progression de 23 % et une moyenne de 4 184 décisions par mois. L augmentation s explique par la création d une nouvelle division «Eurafrique» (en complément des divisions déjà existantes : «Asie», «Afrique/Amérique» et «Europe/bassin méditerranéen») et le recrutement à cet effet de nouveaux officiers de protection. 2 Les demandeurs peuvent être entendus par un officier de protection. Le taux d entretiens a progressé en 2002, atteignant 46,3 % contre 40,1 % en 2001. La 2 OFPRA : Rapport d activité 2002. 9

généralisation de la convocation figure parmi les objectifs majeurs de l OFPRA. Notons que pour cette même année 63,6 % des demandeurs ont été convoqués pour 56 % en 2001. 3 Une des missions principales de l OFPRA est d assurer la protection administrative et juridique des réfugiés. Cela se traduit essentiellement par la délivrance des documents que les intéressés ne peuvent plus obtenir des autorités de leurs pays d origine, notamment des documents d état civil. La Commission de Recours des Réfugiés est une juridiction qui a été créée en même temps que l OFPRA. Elle est chargée de se prononcer sur les recours formés contre les refus d éligibilité à la qualité de réfugié opposés par l OFPRA. La CRR a, elle aussi, augmenté son activité en 2002 avec 23 916 décisions soit 8 % de hausse par rapport à 2001. Là aussi, l augmentation de l activité de la CRR s explique par les recrutements effectués qui ont permis la création d une section. Pourtant, le nombre de dossiers de demande d asile en attente de décision reste considérable. Au 31 décembre 2002, il restait encore plus de 20 000 affaires en instance devant la CRR. En 2002, la CRR a annulé 2 169 décisions de l OFPRA : chiffre quelque peu inférieur à 2001 (2 274 annulations), soit 9,4 % d annulation des décisions du directeur de l OFPRA. Depuis quelques années, nous assistons à un déséquilibre entre l OFPRA et sa juridiction de contrôle : «La saisine de la CRR est en progression constante depuis 1996, qu il s agisse du nombre de recours ou de celui des affaires en instance. Le taux d annulation de décision de rejet de l OFPRA, qui était de 5 % en 1994, a atteint 9,4 % en 1999 et dépassera les 10 % en 2000.» 4 L OFPRA a délivré en 2002, 8 495 certificats de réfugié, soit un taux d admission global de 17 % incluant les annulations de la Commission de Recours des Réfugiés. 5 En trente ans, le taux de reconnaissance du statut de réfugié est passé d environ 85 % (en 1973) à 17 % ( en 2002) tandis que les rejets connaissent une courbe inverse (18 % en 1973 pour plus de 80 % à partir de 1995) 6. Cette donnée supplémentaire permet de spécifier que l évolution du taux de reconnaissance peut dépendre plus du nombre de requérants que de la réalité objective des persécutions subies. Nous pouvons comprendre ainsi que la politique relative à l asile s inscrit dans le contexte de la fermeture des frontières. Nous 3 OFPRA : Rapport d activité 2002. 4 Cour des comptes. Rapport public 2000 Action de l Etat : accueil des demandeurs d asile et intégration des réfugiés 2 ème partie chapitre III. 5 OFPRA : Rapport d activité 2002. 6 revue du GISTI «Plein droit» n 59-60 mars 2004 10

pourrons dans les parties suivantes comprendre le poids et les transformations de la législation en direction de ces populations dans l évolution et les transformations du Dispositif National d Accueil. Le schéma ci-après, effectué par nos soins, suite au croisement de données extraites de plusieurs rapports d activité de France Terre D'Asile et de Forum Réfugiés 7 de 2001 et 2002 permet de visualiser le parcours du demandeur d asile au fur et à mesure des démarches administratives. 7 association intervenant plus particulièrement dans le Rhône ayant pour activité unique la défense du droit d asile 11

Schéma n 2 : Parcours administratif d un demandeur d asile conventionnel Accès au territoire français (voie maritime, ferroviaire, aéroportuaire...) En cas de contrôle : placement en zone d attente puis délivrance d un sauf conduit pour se rendre en préfecture sous les 7 jours ou refoulement Domiciliation Enregistrement de la demande : délivrance d un dossier OFPRA et d une APS d un mois pour faire les démarches et envoyer le dossier à l OFPRA Au bout d un mois réception du certificat de dépôt de l OFPRA puis récépissé de 3 mois (à la préfecture) renouvelable tout au long de la procédure Décision OFPRA négative Décision OFPRA positive Recours possible auprès de la CRR (1mois pour le formuler) Réponse CRR négative Réponse CRR positive Statut de réfugié Refus de statut de réfugié IQF (Invitation à Quitter le Territoire) puis APRF (Arrêté Préfectoral de Reconduite à la Frontière) ou retour volontaire avec l Office des Migrations Internationales Délivrance d un certificat de réfugié et d une carte de résident de 10 ans Accès au droit commun 12

D. L accueil des demandeurs d asile en France En France, le système d hébergement pour les demandeurs du statut de réfugié présente une originalité : la liberté de choisir sa solution. Elle peut être de deux sortes : soit individuelle (famille, relations, soutiens communautaires ), soit collective en centres. Pour que ce choix soit réel pour tous les demandeurs d asile, l offre en places collectives doit être suffisante et le soutien apporté (accompagnement socio-juridique spécifique, accès aux soins et plus généralement toutes formes d aides à la vie courante) équivalent dans chacune de ces formules. L accueil des demandeurs d asile et des réfugiés constitue une obligation pour l Etat qui découle de l application de la convention de Genève du 28 juillet 1951 modifié par le protocole de New York du 31 janvier 1967 relatif au statut de réfugié et ratifié par la France. Pour répondre à cette obligation, l Etat Français dispose de plusieurs dispositifs. Les demandeurs d asile et les réfugiés relèvent en premier lieu du droit commun, de l aide sociale, applicable au terme de l article 186 du code de la famille et de l aide sociale. A ce titre, ils peuvent bénéficier, dès qu ils sont sur le territoire français, de la Couverture Maladie Universelle. A réception du certificat de dépôt renvoyé par l OFPRA et de la délivrance de l Autorisation Provisoire de Séjour de 3 mois renouvelable tout au long de la procédure, ils peuvent obtenir : - l allocation d attente versée en une seule fois par le Service Social d Aide aux Emigrants - l allocation d insertion versée par les ASSEDIC pour les demandeurs n étant pas accueillis en CHRS 8 ou en CADA. L allocation d attente est la première aide financière versée aux demandeurs d asile. Elle a pour but d apporter une ressource temporaire avant l attribution de l allocation d insertion. Délivrée en une seule fois, elle est d un montant de 304,89 par adulte et de 106,71 par enfant mineur. L allocation d insertion est prévue par le code du travail et n est pas spécifique aux demandeurs d asile. Elle est d un montant mensuel de 282,30 pour une personne seule. Cette dernière doit être inscrite à l ANPE et doit avoir fait sa demande d asile depuis moins de 12 mois. La durée de versement est de 12 mois maximum par période de 6 mois renouvelable une fois. Ce droit n est ouvert qu une fois et n est pas cumulable avec une prise en charge au titre de l aide sociale (CHRS, CADA). Les demandeurs d asile peuvent être accueillis dans les dispositifs de droits communs (associations, CHRS, urgence, CCAS 9, ASE 10 ). 8 Centre d Hébergement et de Réadaptation Sociale 9 Centre Communale d Action Sociale 10 Aide Sociale à l Enfance 13

Mais surtout, l Etat finance, au titre de l aide sociale, un Dispositif National d Accueil destiné à l hébergement des demandeurs d asile et des réfugiés sans ressource ni logement. Ce Dispositif National d Accueil mis en place et financé par la Direction de la Population et des Migrations (DPM) au titre de l aide sociale permet aux demandeurs d asile et réfugiés dépourvus de ressources suffisantes et de logement d être hébergés dans des centres spécialisés placés sous le contrôle administratif, social et financier des Directions Départementales de l Action Sanitaire et Sociale (DDASS). E. Zoom sur le Dispositif National d Accueil 1. Présentation historique et cadre législatif Tout au long de notre recherche, nous nous centrerons sur ce dispositif. Pour le présenter de façon historique, deux périodes peuvent être distinguées : de 1973 à 1991 et de 1991 à nos jours. a) De 1973 à 1991 Les principes sur lesquels se fonde le Dispositif National d Accueil ont été fixés au moment de l arrivée des réfugiés du sud-est asiatique (1975) en tirant les leçons de l accueil des réfugiés d Amérique Latine (1973). Dans la conception d origine, les demandeurs d asile devaient pouvoir être tous accueillis en centre de transit avant de rejoindre le plus tôt possible leurs familles ou un centre d hébergement. Avant 1991, l ensemble de la population accueillie dans le Dispositif National d Accueil se retrouvait sous l appellation REFUGIE : il y avait d une part les réfugiés ayant déposé leur demande d asile auprès de l OFPRA ou de la CRR et en attente d une réponse et, d autre part les réfugiés statutaires : c est-à-dire ayant obtenu le statut de réfugié selon la Convention de Genève. Un seul type de structure les prenait en charge, il s agissait des Centres Provisoires d Hébergement (CPH) avec deux missions principales : - la défense du droit d asile - l insertion des réfugiés statutaires. b) Après 1991 Des textes législatifs, et plus particulièrement des circulaires émanant du Ministère de l Emploi et de la Solidarité, structurent ce dispositif et lui donnent l organisation 14

prescrite que nous allons détailler ci-dessous. Pour cela, nous nous baserons sur les quatre circulaires principales émises par le Ministère entre 1991 et 2000.! La circulaire du 26/09/1991 11 relative à l autorisation de travailler pour les personnes demandant le statut de réfugié a considérablement modifié le Dispositif National d Accueil. En effet, à partir de l application de cette circulaire, les populations sollicitant l asile et en attente d une réponse n ont plus été autorisées à travailler, «la situation du marché de l emploi leur est opposable». Ainsi, une nouvelle catégorie de population a vu le jour : les demandeurs d asile. Le fait de ne plus pouvoir travailler a rendu ces personnes plus dépendantes des aides de l Etat.! La même année : 1991, s opère un tournant important dans la structuration et l organisation du Dispositif National d Accueil. Une autre circulaire 12 relative à la réorganisation du Dispositif National d Accueil a découlé de ces modifications. En effet, à cette date, les centres d hébergement spécialisés (qui jusqu alors étaient uniquement des CPH) ont été séparés en trois structures distinctes : les centres d accueil pour demandeurs d asile (CADA), les centres de transit et les centres provisoires d hébergement (CPH), dont les missions sont les suivantes : Les CADA assurent l hébergement et le suivi individuel des personnes pendant la durée de la procédure d examen de leur demande d asile par les instances compétentes (OFPRA et CRR). Les centres de transit permettent l accueil temporaire avant orientation en CADA ou vers d autres dispositifs des demandeurs d asile dans la mesure où ils ne peuvent immédiatement être accueillis en CADA faute de places disponibles. Les CPH accueillent les réfugiés après obtention du statut et les préparent, au cours d un séjour de six mois, à une insertion durable en France.! La circulaire du 8 juillet 1999 13 relative aux procédures d admission dans le Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile et des réfugiés rappelle aux préfets et aux DDASS leurs obligations concernant l accueil des demandeurs d asile découlant de l application de la convention de Genève. Elle comporte une première partie concernant la commission nationale d admission et la création des commissions locales, une seconde partie relative aux critères juridiques et aux priorités sociales d admission dans le dispositif et une troisième partie qui précise la durée de prise en charge. 11 Circulaire du 26/09/1991 relative à la situation des demandeurs d'asile au regard du marché du travail. 12 Circulaire n 91-22 du 19/12/1991 relative à la réorganisation du Dispositif National d Accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile. 13 Circulaire MES/DPM n 99-399 du 8/07/1999 relative aux procédures d'admission dans le Dispositif National d Accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile. 15

1) première partie : «le principe est celui d une centralisation de la répartition et de l acheminement des personnes dans les centres du DNA, ce qui n exclut pas la possibilité d orientation et d admission au niveau local [ ] l instruction des dossiers et la répartition des demandes d asile et des réfugiés entre les différents centres sont effectuées par une commission nationale placée sous la présidence du représentant du Ministère de l Emploi et de la Solidarité (DPM) et composée de représentants de la DPM, de l association France Terre D Asile et du service social d aide aux émigrants (SSAE).» 14 L objectif est de faire jouer la solidarité nationale et d organiser l hébergement en fonction des compositions familiales, des situations sociales des demandeurs d asile, des nationalités d origine et des modes de fonctionnement des centres, mais aussi d éloigner le lieu d hébergement du lieu d arrivée afin d éviter la pression sur les acteurs locaux. Cette circulaire correspond également à la mise en place de commissions locales d admission qui jusqu alors n existaient pas. «Dans la limite de 25 % des places de CADA du département et pour répondre à un besoin d hébergement localement identifié, une commission départementale d admission et d orientation présidée par le préfet et composée de représentants de l administration (DDASS), des associations gestionnaires et des services sociaux peuvent proposer au représentant de l Etat l admission sur les centres du département» 15. 2) deuxième partie : elle rappelle les critères généraux d admission en CADA (titre de séjour..) et précise quelles sont les priorités d admission en CADA en fonction de l appréciation d urgence sociale de la situation. «1. Primo Arrivants, 2. Familles avec enfants en bas âge, 3. Jeunes majeurs isolés, 4. Demandeurs d asile ayant des problèmes de santé sur avis médical motivé, 5. Femmes seules, 6. Demandeurs en réexamens.» 16 Un chapitre sur les critères et les priorités d admission en CPH existe également. 3) troisième partie : il s agit essentiellement d un rappel sur la durée de prise en charge en CADA et en CPH ainsi que sur la sortie des déboutés c est-à-dire des personnes ayant reçu une réponse définitive négative.! La circulaire du 29 mars 2000 17 relative aux missions des centres d accueil des demandeurs d asile a pour objet «d actualiser les règles établies en 1991 et d harmoniser les différentes pratiques de gestion et de fonctionnement mises en place par les CADA, en rappelant clairement les missions des centres et en redéfinissant les règles relatives aux ressources des personnes hébergées.» 18 Cette circulaire, comme il est précisé dans son préambule, intervient au moment où le dispositif est complètement saturé (allongement des délais de procédures 14 Circulaire MES/DPM n 99-399 du 8/07/1999 relative aux procédures d'admission dans le Dispositif National d Accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile. 15 Ibid 16 Circulaire MES/DPM n 99-399 du 8/07/1999 relative aux procédures d'admission dans le Dispositif National d Accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile. 17 Circulaire MES/DPM n 2000-170 du 29/03/2000 relative aux missions des centres d'accueil des demandeurs d'asile 18 Ibid 16

d examen de la demande et par conséquent de la durée de prise en charge dans les centres). L Etat souhaite ainsi redéfinir les missions des centres. Cette circulaire comporte deux grandes parties, l une relative aux missions des CADA et l autre sur les ressources des résidents. 1) première partie : «les missions des CADA sont les suivantes : accueil et hébergement des demandeurs d asile, accompagnement administratif, social et médical des demandeurs d asile, animation et scolarisation des enfants, gestion des sorties des centres.» 19 Un rappel est fait sur les dispositions générales pour être admis en centre (titre de séjour, contrat de séjour, règlement intérieur) ainsi que sur les dépenses à la charge de l établissement (logement, restauration, frais divers et certaines dépenses liées à la procédure : transport, traduction avec un plafond maximum). Sont également précisées les dépenses qui ne peuvent être prises en charge par le CADA (soins, achats de médicaments et frais d avocat). L accompagnement administratif, social et médical est détaillé ainsi que l animation et la scolarisation des enfants en insistant sur la nécessité de faire appel aux partenariats locaux institutionnels (éducation nationale, municipalité ) et associatifs pour l aide aux devoirs ainsi que l initiation à la langue française. La gestion des sorties du CADA est explicitement décrite : «la gestion fluide des sorties du centre suppose, outre cette information précoce des résidents, la mise en place d un véritable réseau de partenaires (associatifs et institutionnels), et une étroite collaboration entre le centre et votre service (DDASS et service des étrangers), en particulier pour éviter le maintien des personnes déboutées dans les centres au-delà d un mois. [ ] Il n appartient donc pas au centre de prendre en charge les dépenses occasionnées par les demandeurs d asile déboutés ainsi que la préparation des dossiers constitués par les intéressés déboutés de cette procédure en vue de nouvelles démarches (réouverture de dossier, régularisation de séjour, asile territorial ) et de leur fournir les attestations de domiciliation.» 20 Un chapitre s attache à détailler la configuration de l équipe d un CADA en précisant qu une équipe socio-éducative qualifiée (conseiller en économie sociale et familiale, assistant social, éducateur spécialisé) est indispensable et qu elle doit correspondre au minimum à 60 % de l équipe totale. «L expérience a montré qu un CADA peut être considéré comme bien géré avec, en moyenne, 1 ETP 21 pour 10 hébergés. Cette moyenne dépend bien sûr de la répartition des fonctions, de la situation géographique du centre et de la composition familiale des résidents» 22. 2) deuxième partie : elle est consacrée aux ressources des résidents et plus particulièrement à la mise en place d une allocation sociale globale. L allocation sociale 19 Circulaire MES/DPM n 2000-170 du 29/03/2000 relative aux missions des centres d'accueil des demandeurs d'asile 20 Ibid 21 Equivalent Temps Plein 22 Circulaire MES/DPM n 2000-170 du 29/03/2000 relative aux missions des centres d'accueil des demandeurs d'asile 17

globale prend naissance à partir de cette circulaire : elle est détaillée. Un tableau précise exactement son montant. «Cette allocation sociale globale est destinée à permettre aux demandeurs d asile hébergés dans les CADA de faire face aux dépenses liées à la vie quotidienne [ ] elle a été calculée sur la base du RMI et en référence à l allocation d insertion versée aux demandeurs d asile en solution individuelle, déduction faite d un montant forfaitaire compte tenu de la gratuité du logement et des charges locatives ou, dans certains cas de la restauration collective. Cette allocation est dégressive, calculée en fonction du nombre de personnes de la même famille» 23. Les quatre circulaires de la DPM présentées ci-dessus se situent entre 1991 et 2000. Elles sont à la date de notre recherche toujours d actualité. Elles nous permettent d avoir le cadre formel du Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile défini par l Etat. 2. Les acteurs présents dans ce dispositif Le Dispositif National d Accueil des demandeurs d asile a une organisation formelle très structurée qui évolue constamment au fur et à mesure des besoins d hébergement, des enjeux politiques et des cadres législatifs existants. Pour mémoire, nous utiliserons pour notre travail un instant «T» pour «parler» du Dispositif National d Accueil. Cet instant «T» est arbitrairement le 1 er juin 2002, toutes les données chiffrées ainsi que les détails explicatifs sont donc datés de ce moment précis. Nous pouvons maintenant définir schématiquement la place des différents acteurs intervenant dans ce dispositif à cet instant «T» de la manière suivante : - l ensemble du dispositif est piloté par une des directions du Ministère de l Emploi et de la Solidarité et plus précisément la Direction de la Population et des Migrations. Il en assure son financement. «L accueil des demandeurs d asile et des réfugiés résultant en effet des engagements internationaux de la France, l administration centrale conserve, en lien avec les DDASS, un rôle particulier afin d assurer une orientation et une répartition cohérente des personnes sur le territoire.» 24 - ce dispositif est placé dans chaque département sous la responsabilité du préfet qui délègue aux DDASS - l activité des centres est coordonnée et animée par l association France Terre D Asile (FTDA) 25 sous le contrôle du Ministère chargé de l intégration (DPM). FTDA intervient aussi dans les centres à titre d expert au profit de ce ministère. Cette association organise enfin l acheminement des futurs résidents vers les centres et assure le secrétariat de la commission nationale d admission 23 Circulaire MES/DPM n 2000-170 du 29/03/2000 relative aux missions des centres d'accueil des demandeurs d'asile 24 Circulaire MES/DPM n 99-399 du 8/07/1999 relative aux procédures d'admission dans le Dispositif National d Accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile. 25 Convention DPM/France Terre D Asile du 21 juin 1996 18

- les établissements (CADA et CPH) sont gérés par des associations et une société d économie mixte. Ils sont répartis sur l ensemble du territoire français. Au début du Dispositif National d Accueil (1974), plus de 90 % des demandeurs obtenaient le statut de réfugié. Le taux de reconnaissance de la qualité de réfugié est passé de 77 % en 1981 à 15 % en 1990. De surcroît, alors que le taux d obtention du statut de réfugié a oscillé entre 16,3 % et 23,4 % sur la période de 1994 à 1999 pour l ensemble des demandeurs d asile sur le sol français, la proportion des décisions favorables a été deux fois plus élevée (de 31,3 % à 48,3 %) pour ceux d entre eux qui étaient pris en charge par le dispositif national. Compte tenu des acteurs présents dans ce dispositif, nous allons nous attarder plus précisément sur la présentation des différents centres et de FTDA. 3. Les centres d hébergement Rappelons tout d abord, qu au sein du dispositif, il existe trois types d établissements : les Centres d Accueil pour Demandeurs d Asile (CADA), les Centres Provisoires d Hébergement (CPH) et les centres de transit. Les CADA s adressent aux demandeurs d asile et les CPH aux réfugiés statutaires c est-à-dire les personnes ayant obtenu le droit d asile en France. Les centres de transit peuvent s adresser aux deux catégories de population : demandeurs d asile et réfugiés. A notre date «T» de référence : le 1 er juin 2002, les centres d hébergement sont en France au nombre de 155 répartis de la manière suivante : 125 CADA, 28 CPH, et 2 centres de transit. En terme de places offertes, nous pouvons décompter : 1 028 places pour les réfugiés, 8 359 places pour les demandeurs d asile et 146 places en Transit. Ces données, ainsi que celles qui vont suivre, viennent de la liste éditée par FTDA sous le contrôle de la Direction de la Population et des Migrations, mise à jour au 1 er juin 2002. Graphique n 1 : Répartition des places dans le Dispositif National d Accueil au 1 er juin 2002 Centres de tra n s it 2% CPH 11% CADA 87% Sources : FTDA. Liste des centres du DNA. Juin 2002. 19

La possibilité d accueil en CPH s est considérablement modifiée depuis 1991. Beaucoup de places CPH se sont transformées en places CADA contribuant ainsi à la réduction des places en CPH. Ces dernières ont donc diminué de 1991 à 1995 pour se stabiliser à 1 028. Les CADA se sont créés à partir de 1991 et ont vu au fur et à mesure augmenter leur nombre de places. Même si le dispositif est à ce jour extrêmement saturé, les places de CADA ont augmenté en permanence. Les deux centres de transits (situés à Paris et Lyon) sont quant à eux particuliers tant en ce qui concerne les critères d entrée que du fonctionnement. Ils n ont connu, de leur création à aujourd hui, aucune modification du nombre de places. Compte tenu de la diversité des structures et de la particularité des populations accueillies dans chacune d entre elles, nous centrerons notre travail sur les CADA qui représentent la grande majorité du Dispositif National d Accueil. Nous argumenterons cette affirmation dans la partie sur le choix des centres. Tableau n 1 : Evolution du nombre de places en CADA et du nombre de demandeurs d asile en France de 1992 à 2002 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Nombre de places CADA Nombre de demandeurs d asile en 1829 2194 2613 3073 3293 3470 3588 3781 5020 6782 10350 28900 27600 26000 20200 17400 21400 22400 30800 38700 47300 51087 % des besoins théoriques couverts 6 8 10 15 19 16 16 12 13 14 20 Sources : rapport d activité OFPRA 2002 et rapport d activité de la DPM 2002 En 1992, le dispositif comprenait 1 829 places en CADA. Dix ans plus tard, il en comprend 10 350 26. Les places ont plus que quintuplé. Cependant, dans les même délais, le nombre de demandes d asile conventionnel déposées à l OFPRA par des adultes est passé de 28 900 à 51 087. En comparant le nombre de places CADA avec le nombre de demandeurs d asile entrant dans la procédure en 2002, nous pouvons d ores et déjà cerner une première difficulté. Même si le pourcentage des besoins théoriques couverts est en 26 ce chiffre est différent de celui qui nous utilisons à notre date de référence le 1 er juin 2002 puisqu il comptabilise le nombre de place au 31 décembre 2002 soit 7 mois plus tard. 20

augmentation, il reste insuffisant pour permettre aux demandeurs d asile arrivant sur le territoire français de choisir leur solution d accueil. Rappelons que les chiffres de l OFPRA ne prennent pas en compte les enfants mineurs des demandeurs d asile. «Le nombre de places en centre d accueil a été plus que doublé depuis leur création, passant de 1 829 places en 1992 à 3 781 places en 1999. Le nombre des nouveaux demandeurs d asile accueillis n a pourtant pas augmenté dans la même proportion et a même diminué passant de 2 692 entrées en CADA en 1999 contre 3 054 en 1997[ ] Cet engorgement du système tient à l allongement des durées de séjour, qui résulte lui-même des délais d instruction de l OFPRA et de la CRR ainsi que de la difficulté qu ont les gestionnaires de centres, les DDASS et les préfectures à faire respecter les règles de sortie. L accroissement de la capacité d accueil entre 1994 et 1998 (+63,5 %) a dès lors été totalement absorbé par l allongement de la durée moyenne de séjour, qui est passé de 287 jours à 477 jours (+66,2 %)[ ] au fil des années alors que son objectif initial était l intégration des réfugiés, la priorité du dispositif national est ainsi devenue l accueil, d une partie seulement, des demandeurs d asile.» 27 a) Taille des Centres d Accueil pour Demandeurs d Asile : Les Centres d Accueil pour Demandeurs d Asile (CADA) sont de tailles très différentes pouvant aller de 15 places à 430 places : Tableau n 2 : Taille des CADA Nombre de places dans chaque CADA Nombre de CADA Nombre de places dans cette catégorie 10/29 9 189 30/49 34 1 320 50/69 37 2 110 70/99 30 2 352 100/199 13 1 748 200/299 1 210 400/499 1 430 Total 125 8 359 Sources : FTDA. Liste des centres du DNA. Juin 2002. 27 Cour des comptes. Rapport public 2000 Action de l Etat : accueil des demandeurs d asile et intégration des réfugiés 2 ème partie chapitre III. 21