Introduction Le Fonds monétaire international suscite un intérêt constant dans le monde de l économie, de la finance et du développement. Les universitaires étudient son rôle dans l histoire du système monétaire international. Les gouvernements s intéressent à sa contribution aux grandes questions monétaires et financières internationales du moment. La presse suit les décisions qu il prend et les avis qu il formule concernant les grands pays. Les responsables des pays en développement examinent l aide financière qu il peut leur apporter et les politiques qu il préconise. Enfin, des organisations non gouvernementales critiquent son action et demandent des nouvelles règles de fonctionnement. Ce livre présente le Fonds monétaire international de façon analytique et documentée 1. Le premier chapitre relate le fonctionnement du Fonds monétairedanslecadredusystème de Bretton Woods, en commençant par la genèse de ces accords. Le deuxième chapitre poursuit l histoire du Fonds par l analyse de ses interventions lors des crises financières ayant affecté des économies émergentes au cours des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, ainsi que plus récemment. Le troisième chapitre se concentre sur la contribution du Fonds à la lutte contre la pauvreté. Le quatrième chapitre fait état d une période importante de l histoire du Fonds, celle de la difficile transformation des pays de l Est en économies de marché. Le cinquième chapitre discute du cadre théorique des modèles utilisés par le Fonds monétaire. Enfin, le dernier chapitre explique les modalités institutionnelles de son fonctionnement. 1. De nombreux ouvrages sont disponibles concernant le FMI, à la fois en français et en anglais. La liste de ces ouvrages figure dans la bibliographie jointe en annexe du présent volume. Les références entre crochets renvoient à cette bibliographie.
I / Le FMI et le régime de Bretton Woods «Le système idéal consisterait sûrement dans la fondation d une banque supranationale qui aurait avec les banques centrales nationales des relations semblables à celles qui existent entre chaque banque centrale et ses banques subordonnées 1.» Le FMI est fondé en juillet 1944, à l issue d une conférence monétaire organisée danslapetitelocalité de Bretton Woods (État du New Hampshire). La conférence s achève par la rédaction des projets de statuts du FMI, un texte qui va devenir la référence pour le fonctionnement du système monétaire international. Les grandes orientations données au Fonds monétaire à l issue de cette conférence restent encore aujourd hui valides dans leurs grandes lignes. Il est donc utile, pour comprendre les missions du FMI, d effectuer un retour en arrière sur la conférence de Bretton Woods et de la replacer dans le contexte économique et politique de l époque : pourquoi les pays industrialisés ont-ils voulu créer une nouvelle institution internationale après la Seconde Guerre mondiale? Quelle place le FMI devait-il jouer dans les relations internationales? Quels étaient les rapports de force politiques entre les principaux protagonistes, c est-à-dire les États-Unis et les pays européens? Quelles thèses économiques ont influencé les participants à la conférence? Quels rôles ont joué les hommes engagés dansla négociation? 8 1. John Maynard KEYNES, Traité sur la monnaie.
1. La recherche d un nouveau système Lorsque les participants à la conférence de Bretton Woods se réunissent, en juillet 1944, ils ont tous en mémoireleprofond désordre économique de l entre-deux-guerres, notamment le grand krach de Wall Street en 1929 et la terrible dépression économique et la misère sociale qui l ont suivi. Tous les participants tentent alors de répondre à la même question : par quel mécanisme international peut-on éviter le retour aux terribles conditions économiques qui ont précédé la Seconde Guerre mondiale? Pour éviter un retour au désordre monétaire international de l entre-deux-guerres, les États-Unis et la Grande-Bretagne décident de jeter les fondements d un nouveau système capable d assurer la stabilité dans l économie mondiale de l aprèsguerre. À cette époque, le gouvernement américain attache une grande importance à la préparation de la paix. Comme le note l historienne Margaret de Vries [1986], «les États-Unis, à l initiative du président Franklin D. Roosevelt, adoptèrent un rôle de leader dans la préparation des nouvelles organisations internationales et, par bien des aspects, dans celui d un nouvel ordre économique mondial, à l inverse de leur attitude isolationniste après la Première Guerre mondiale». Les États-Unis mettent en avant plusieurs objectifs qu ils considèrent essentiels : d une part, ils veulent restaurer la stabilité des changes et empêcher le retour aux dévaluations compétitives ; d autre part, ils veulent un mécanisme d assistance financière pour aider les pays dont la balance des paiements est en déficit, afin d empêcher que des difficultés temporaires n entraînent le recours au protectionnisme. À partir de 1941, alors que la guerre fait rage, deux hommes mettent sur pied séparément des projets pour l instauration d un nouvel ordre économique et monétaire international après la fin des combats. Il s agit de John Maynard Keynes alors au sommet de son prestige en Grande-Bretagne et de Harry Dexter White, un haut fonctionnaire du Trésor américain. Harry White est certes moins célèbre que Keynes, mais il bénéficie de l influence considérable exercée par les États-Unis dans les relations internationales à cette époque. Dès 1941, les deux hommes commencent à diffuser des textes proposant une réforme monétaire internationale. La philosophie des deux projets est très proche : ils considèrent tous les deux que les conflits commerciaux de l entre-deux-guerres sont en partie responsables du 9
déclenchement de la Seconde Guerre mondiale ; ils veulent tous les deux restaurer la stabilité des changes et la convertibilité des monnaies ; ils préconisent tous les deux la création d organisations internationales chargées de faciliter la mise en œuvre d une coopération économique et monétaire entre les nations. Mais ils n ont pas les mêmes conceptions des modalités concrètes de fonctionnement de ces institutions. Le plan White. La proposition américaine élaborée par Harry White rassemble les vues avancées à cette époque par les différents services de l administration américaine. Elle met l accent sur le rétablissement du libre-échange, la relance du commerce mondial, le démantèlement des mesures protectionnistes, la réduction des droits de douane et l élimination des barrières non tarifaires. White veut surtout obtenir le rétablissement d une coopération monétaire internationale : il part du raisonnement que la grande crise des années trente a été provoquée par la surévaluation des monnaies, ce qui a provoqué une forte instabilité des changes et des dévaluations compétitives. Il propose donc de créer un «Fonds de stabilisation des Nations unies et associées», chargé d empêcher le retour aux politiques de changes non coopératives et d octroyer des crédits aux pays qui veulent défendre leurs monnaies. Il serait doté pour cela d un capital de 5 milliards de dollars, auquel les États-Unis étaient prêts à contribuer à hauteur de 2 milliards. Il prévoit aussi la création d une «Banque internationale pour la reconstruction et le développement» (BIRD) chargée de financer la reconstruction des pays détruits par les conflits militaires ainsi que le développement économique des pays du tiers monde. Le plan Keynes. Le plan de Keynes, dont une première version paraît en septembre 1941, est fondéàla fois sur des éléments de rationalité économique et sur une défense des intérêts nationaux, comme le plan américain. Alors que la guerre s achève, l économie du Royaume-Uni est dans une situation économique critique : inconvertibilité de la livre sterling, épuisement des réserves d or et endettement extérieur contracté à l égard des États-Unis. Le plan Keynes met donc en avant un mécanisme destinéàaider la Grande-Bretagne et les autres pays européens dans cette période difficile. Il reprend pour cela l idée de banque supranationale déjà avancée en 1930. Cet organisme, que Keynes appelle «Chambre internationale de compensation», serait chargé d effectuer une compensation multilatérale 10
entre banques centrales et d octroyer des crédits aux pays déficitaires. Keynes prévoit que tous les règlements soient faits dans une nouvelle monnaie de règlement rattachée à l or, qu il appelle le bancor. Il recommande que les avoirs en bancors ne puissent pas être convertis en or, cela afin d obliger les pays excédentaires à réduire leurs surplus. Par exemple, dans l hypothèse d un déficit de la balance des paiements de la Grande-Bretagne à l égard des États-Unis, la Banque d Angleterre pourrait obtenir un crédit de la part de la Chambre de compensation (dans la limite de sa quote-part), tandis que la Réserve fédérale américaine accumulerait des avoirs en bancors. Pour éviter une accumulation trop importante de ces avoirs inutilisables, le gouvernement américain aurait alors intérêt à accroître ses importations en provenance de la Grande-Bretagne et à payer ces marchandises en bancors. Il s agit donc là d un mécanisme privilégiant les pays dont la balance des paiements est déficitaire, comme la Grande-Bretagne, et qui fait peser l effort d ajustement sur les pays dont la situation extérieure est excédentaire, comme les États-Unis. Bien qu élaborés séparément, les deux plans sont en accord sur les objectifs à atteindre : stabiliser les taux de change, rétablir la libre convertibilité des monnaies, encourager le développement du commerce mondial et octroyer des financements aux pays en difficulté. Maisilss opposent dans deux domaines principaux : sur les financements : les Anglais estiment que le montant prévu dans le projet américain est insuffisant et qu il risque de provoquer une «pénurie de dollars et bloquer l expansion du commerce mondial» ; à l inverse, les Américains trouvent que le système de financement imaginé par Keynes va conduire à un «endettement illimité» des pays dont la balance des paiements est en déficit et que cet endettement risque de mettre en danger la stabilité du système monétaire international ; sur le mode d ajustement : le plan Keynes fait porter l effort d ajustement sur les pays excédentaires, en les obligeant à accroître leurs importations. À l inverse, le plan White fait porter l ajustement sur les pays déficitaires en les forçant à mettre en œuvre des programmes de stabilisation afin de réduire leurs importations. Pour rapprocher les deux plans, neuf réunions bilatérales rassemblent les négociateurs anglais et américains à Washington en septembre et octobre 1943. Keynes et White tentent alors de jeter les bases d un projet commun. Après plusieurs semaines de 11
négociation, les Anglais qui sont dans une position de négociation défavorable, car ils dépendent des États-Unis pour leur armement et le financement de leur effort de guerre finissent par abandonner le plan de Keynes et par se rallier à celui de White. En échange, les Américains acceptent d accroître le montant du capital prévu pour le Fonds de stabilisation de 5 à 9 milliards de dollars. Sur cette base, une dizaine de pays alliés sont conviés, en juin 1944, dans la petite station balnéaire d Atlantic City (New Jersey) afin d élaborer un rapport d experts proposant une charte pour cette nouvelle organisation qui a pris son nom définitif, le Fonds monétaire international. C est cette charte qui sera présentée à la conférence de Bretton Woods. Le 1 er juillet 1944, trois semaines après ledébarquement des Alliés sur les plages de Normandie, sept cent trente délégués provenant de quarante-cinq pays se réunissent dans la petite ville de Bretton Woods, à l hôtel «Mont Washington». La conférence est largement dominée par les délégations anglaise et américaine. En effet, les pays d Europe continentale ne sont représentés que par leurs gouvernements en exil 2 ;l Union soviétique participe à la réunion sans chercher à en influencer le résultat ; l Allemagne et le Japon ne sont pas représentés puisque la guerre continue ; le nombre de pays en développement présent est restreint (Inde, Chine, Brésil et d autres pays d Amérique latine). Il faut faire vite, car l hôtel «Mont Washington» doit être libéré trois semaines plus tard pour une convention démocrate. Harry White préside la Commission I consacrée au Fonds monétaire international, puisque c est l essentiel de son projet qui y est discuté ; Keynes, pour sa part, préside la Commission II consacrée à la BIRD. La conférence se déroule de façon assez chaotique : Keynes relate que les délégués s entassent dans des salles trop petites et mal sonorisées, certains s expriment dans un anglais approximatif (aucune traduction n a été prévue), et les délégués soviétiques ne participent guère aux débats malgré l importance stratégique de leur pays. L essentiel des débats porte sur la répartition des quotes-parts et sur la définition précise des statuts du FMI. En définitive, avec quelques jours de retard, la conférence s achève par un accord final sur une série de résolutions. Les délégués adoptent deux textes qui vont faire date : les statuts du FMI et ceux de la BIRD. 2. La France est représentée par Pierre Mendès France, au nom du Comité de libération nationale. 12