2011 Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes AUTOMNE Chapitre 5 L entretien et la réparation de l équipement militaire Défense nationale Bureau du vérificateur général du Canada
Le Rapport d automne 2011 du vérificateur général du Canada comporte les questions d une importance particulière, les points saillants des chapitres, des annexes et cinq chapitres. La table des matières principale du Rapport se trouve à la fin du présent document. Avis au lecteur : Le Bureau du vérificateur général du Canada a décidé de modifier sa terminologie à la suite de l adoption des nouvelles normes d audit. À titre d exemple, le lecteur remarquera que le terme «vérification» a été remplacé par «audit» dans le présent chapitre. Dans le présent Rapport, le genre masculin est utilisé sans aucune discrimination et uniquement dans le but d alléger le texte. Le Rapport est également diffusé sur notre site Web à l adresse www.oag-bvg.gc.ca. Pour obtenir des exemplaires de ce rapport et d autres publications du Bureau du vérificateur général, adressez-vous au : Bureau du vérificateur général du Canada 240, rue Sparks, arrêt 1047D Ottawa (Ontario) K1A 0G6 Téléphone : 613-952-0213, poste 5000, ou 1-888-761-5953 Télécopieur : 613-943-5485 Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : 613-954-8042 Courriel : distribution@oag-bvg.gc.ca This document is also available in English. Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, représentée par le Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux, 2011. N o de catalogue FA1-2011/2-5F-PDF ISBN 978-1-100-98067-6 ISSN 1701-5421
Chapitre L entretien et la réparation de l équipement militaire Défense nationale
Rapport d audit de performance Le présent rapport fait état des résultats d un audit de performance réalisé par le Bureau du vérificateur général du Canada en vertu de la Loi sur le vérificateur général. Un audit de performance est une évaluation indépendante, objective et systématique de la façon dont le gouvernement gère ses activités et ses ressources et assume ses responsabilités. Les sujets des audits sont choisis en fonction de leur importance. Dans le cadre d un audit de performance, le Bureau peut faire des observations sur le mode de mise en œuvre d une politique, mais pas sur les mérites de celle-ci. Les audits de performance sont planifiés, réalisés et présentés conformément aux normes professionnelles d audit et aux politiques du Bureau. Ils sont effectués par des auditeurs compétents qui : établissent les objectifs de l audit et les critères d évaluation de la performance; recueillent les éléments probants nécessaires pour évaluer la performance en fonction des critères; communiquent les constatations positives et négatives; tirent une conclusion en regard des objectifs de l audit; formulent des recommandations en vue d apporter des améliorations s il y a des écarts importants entre les critères et la performance évaluée. Les audits de performance favorisent une fonction publique soucieuse de l éthique et efficace, et un gouvernement responsable qui rend des comptes au Parlement et à la population canadienne.
Table des matières Points saillants 1 Introduction 5 Activités d entretien et de réparation, responsabilités et budgets 5 Constatations de l audit antérieur 7 Modification des stratégies en matière d entretien et de réparation 7 Objet de l audit 8 Observations et recommandations 9 Affectation et surveillance des ressources financières 9 Les ressources financières destinées aux activités d entretien et de réparation ont été affectées en fonction des priorités 11 On note une absence d information sur le coût total lié à l entretien et à la réparation 12 La Défense nationale doit disposer d une meilleure information sur le rendement 16 Stratégies de passation de contrats pour l équipement existant 19 Le programme de gestion optimisée des systèmes d armes visait à maîtriser les principaux risques 19 La mise en œuvre de la nouvelle stratégie de passation de contrats pour l équipement existant a été plus lente et plus restreinte que prévu 21 Les économies de coûts réalisées grâce au programme de gestion optimisée des systèmes d armes sont difficiles à démontrer 26 Stratégies de passation de contrats pour le nouvel équipement 27 Même si les risques rattachés au Cadre contractuel du soutien en service ont été cernés, les mesures d atténuation prises sont limitées 29 L insuffisance des ressources et de la surveillance menace la mise en œuvre du Cadre contractuel du soutien en service 31 La coordination avec les autres ministères fédéraux et avec l industrie canadienne doit être renforcée 33 Conclusion 35 À propos de l audit 37 Annexe Tableau des recommandations 40 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 iii
L entretien et la réparation de l équipement militaire Défense nationale Points saillants Objet La Défense nationale et les Forces canadiennes possèdent et pilotent des aéronefs, des navires et des véhicules militaires qui ont coûté audelà de 30 milliards de dollars. Tout cet équipement a besoin d entretien et de réparations. En 2009-2010, le Ministère a dépensé plus de deux milliards de dollars à ce titre. Ces dépenses ont inclus, entre autres, les inspections de routine, l entretien préventif, les réparations, l achat de pièces de rechange, les révisions périodiques, les modifications techniques, et d autres tâches connexes. Des milliers d employés travaillent à l entretien et à la réparation de l équipement militaire, qu ils s occupent de serrer des boulons sur une base militaire ou dans le cadre d une mission à l étranger, de fournir des services d ingénierie, de logistique, de gestion des pièces de rechange ou de formation, de passer des contrats ou d assurer un soutien administratif. Nous avons examiné comment la Défense nationale alloue et gère les ressources financières consacrées à entretenir et à réparer l équipement militaire. Nous nous sommes aussi penchés sur les stratégies de passation de contrats du Ministère relatifs à l entretien et à la réparation de l équipement militaire. Les travaux d audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l essentiel terminés le 30 avril 2011. Pertinence L équipement militaire doit être en bon état de marche et susceptible d être mis en service rapidement pour que les Forces canadiennes puissent entraîner les troupes et s acquitter avec succès et en toute sécurité des missions qui lui sont confiées. Autrement dit, la capacité et la disponibilité opérationnelle des Forces canadiennes à remplir leurs missions dépendent de façon décisive de deux choses : d une part, la façon dont la Défense nationale alloue les fonds dont elle dispose et, d autre part, la fiabilité de l information sur laquelle elle fonde ses décisions à court et à long terme. Les dépenses consacrées à l entretien et à la réparation de l équipement militaire sont un apport important pour l économie Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 1
canadienne chaque année. Beaucoup de sociétés commerciales en tirent une partie de leur chiffre d affaires. Selon la stratégie de défense Le Canada d abord de 2008, le gouvernement prévoit consacrer 60 milliards de dollars à l achat de nouvel équipement militaire sur 20 ans, et 140 milliards de dollars aux pièces de rechange, à l entretien de l équipement et à la formation. Au cours des dix dernières années, la Défense nationale a profondément changé sa façon de procéder par rapport aux contrats d entretien et de réparation de l équipement militaire, qu il soit déjà en service ou en cours d acquisition. Désormais, les responsabilités à cet égard incombent en grande partie au secteur privé, ce qui a des répercussions profondes tant pour le Ministère que pour l industrie militaire canadienne. Dans le cas de l équipement déjà en service, la nouvelle stratégie visait à réduire les activités et les coûts liés à la gestion des contrats en regroupant des centaines de contrats d entretien à court terme dans seulement quelques contrats à long terme. Dans le cas de l équipement neuf, le changement est encore plus radical. Désormais, le contrat passé avec le fabricant ou le fournisseur d origine englobe et l achat de l équipement, et son entretien à long terme. Le Ministère a déterminé que cette dernière stratégie introduit des risques importants, notamment du fait qu elle peut réduire la marge de manœuvre disponible si les besoins changent pendant la durée de vie de l équipement, qu elle contribue à appauvrir les compétences et l expertise des Forces canadiennes en matière d entretien et de réparation de l équipement et qu elle crée une dépendance absolue à l égard d un seul fournisseur pour chaque flotte. Constatations Dans l ensemble, la Défense nationale a planifié et géré les activités d entretien et de réparation de l équipement militaire de façon à répondre aux priorités opérationnelles à court terme. Le processus annuel d affectation des fonds disponibles donne l occasion de discuter efficacement des priorités. Un grand nombre de responsables de l entretien de l équipement militaire et de ceux qui ont besoin d équipement pour donner des formations et mener des opérations participent à ces discussions. La capacité de la Défense nationale à satisfaire aux exigences de formation et d opérations à long terme est menacée par des faiblesses touchant la façon dont les contrats d entretien et de réparation de l équipement militaire sont passés et surveillés, des lacunes dans les systèmes d information de gestion et l insuffisance de l information disponible sur les coûts et le rendement. 2 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
Le Ministère n a pas pris de mesures, ni déployé les ressources nécessaires, ni exercé la surveillance voulue, à un niveau central, pour favoriser la réussite de ses nouvelles stratégies de passation de contrats. L absence d action concertée et de suivi de la nouvelle méthode visant l équipement déjà en service a retardé et entravé la mise en œuvre de cette dernière. Le Ministère a ainsi raté des occasions de bénéficier des avantages qu aurait pu lui apporter la stratégie, à savoir améliorer son rendement et la reddition de comptes, et réduire ses coûts. De plus, il ne surveille pas adéquatement les risques importants que pose la nouvelle stratégie pour l équipement neuf, pas plus qu il ne les atténue suffisamment. Les systèmes de gestion de l information qui appuient la prise des décisions concernant l entretien et la réparation de l équipement comportent des lacunes qui ne sont pas nouvelles. En effet, nous les avons signalées pour la première fois dans un audit effectué en 2001. En conséquence, la Défense nationale ne possède pas d information complète, fiable et intégrée sur les coûts totaux réels des activités d entretien et de réparation, car certains coûts, comme les salaires et les dépenses au titre des infrastructures, ne sont pas saisis dans ses systèmes d information de gestion sur les actifs. Sans cette information, le Ministère ne peut prendre de décisions éclairées sur la gestion du cycle de vie de ses flottes, ni déterminer s il consacre chaque année assez de ressources à l entretien et à la réparation de l équipement. En 2001, la Défense nationale prévoyait avoir fini de mettre en œuvre un système intégré de gestion des actifs en 2004 au plus tard. Le Ministère prévoit aujourd hui qu un nouveau système sera déployé sur toutes les bases des Forces canadiennes d ici à la mi-2012. Il faudra probablement compter plusieurs années avant que ce nouveau système ne soit entièrement mis en œuvre. Il y a un écart important entre la demande en services d entretien et de réparation et les fonds disponibles. De plus, comme l a indiqué la Défense nationale, son plan d investissements à long terme pour l équipement neuf ne prévoit probablement pas assez de fonds pour financer les coûts de soutien de cet équipement pendant tout son cycle de vie. Même si le Ministère sait que le report d activités d entretien et de réparation pose des risques futurs, notamment concernant l indisponibilité de l équipement, des réparations plus difficiles et coûteuses, et la réduction de la durée de vie de l équipement, il ne fait pas un suivi périodique des répercussions de l insuffisance des fonds disponibles. Il ignore donc l incidence à long terme de l écart de financement sur ses opérations et ses activités de formation. Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 3
Réaction du Ministère Le Ministère accepte toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre. 4 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
Introduction Équipement militaire Dans le présent rapport, «équipement militaire» s entend des navires, sous-marins, avions, hélicoptères et véhicules terrestres (blindés ou non, à roues ou à chenilles) utilisés par les Forces canadiennes dans le cadre d opérations ou d activités de formation. L équipement militaire est aussi parfois appelé «systèmes d armes». Chaque élément d équipement ou système d armes est composé de plusieurs sous-systèmes (moteurs, radars, armes, radios, etc.) qui sont formés de différentes parties. L équipement militaire est géré comme une flotte lorsqu il comprend de nombreux navires, aéronefs ou véhicules du même modèle. Disponibilité opérationnelle La mesure dans laquelle une unité des Forces canadiennes a la capacité d entreprendre une tâche approuvée. La disponibilité opérationnelle comprend plusieurs éléments, notamment le personnel, la formation et l équipement. La Défense nationale fixe des normes ou des cibles en matière de disponibilité opérationnelle pour la majeure partie de l équipement militaire. Le présent chapitre porte sur l équipement. 5.1 La Stratégie de défense Le Canada d abord, publiée par le gouvernement en 2008, définit six missions fondamentales que les Forces canadiennes doivent être en mesure d exécuter au Canada ou à l étranger. C est en fonction de ces missions que la Défense nationale détermine les capacités qu elle doit développer et maintenir. Le maintien de ces capacités dépend largement du bon fonctionnement de l équipement militaire et d un certain niveau de disponibilité opérationnelle. Par conséquent, la planification, le soutien et l exécution efficaces des activités d entretien et de réparation de l équipement militaire sont essentiels à la capacité des Forces canadiennes d accomplir leurs missions fondamentales. 5.2 La Défense nationale et les Forces canadiennes possèdent et exploitent de l équipement militaire, dont la valeur se chiffre à plus de 30 milliards de dollars, à des fins de formation et d opérations au pays et à l étranger. De plus, elles sont responsables de l entretien et de la réparation de cet équipement, qui comprend 4 sous-marins, plus de 30 grands navires, plus de 350 aéronefs et environ 9 000 véhicules terrestres militaires. Des milliers d employés civils et militaires ainsi que de nombreuses entreprises du secteur privé assurent l entretien et la réparation de tout cet équipement dans le cadre d un ensemble diversifié et souvent complexe d activités. 5.3 Chaque année, les dépenses militaires liées à l entretien et à la réparation de l équipement contribuent de manière importante à l économie du pays, et de nombreuses entreprises canadiennes en dépendent pour une partie de leur chiffre d affaires. Si les tendances actuelles se maintiennent, l importance de ces dépenses pour l économie pourrait croître à l avenir étant donné que les services d entretien et de réparation sont de plus en plus confiés à des entreprises du secteur privé au Canada et à l étranger. Comme l indique la Stratégie de défense Le Canada d abord de 2008, le gouvernement prévoit consacrer 60 milliards de dollars à l achat de nouvel équipement militaire et 140 milliards de dollars à l achat de pièces de rechange, à l entretien et à la formation sur une période de 20 ans. Activités d entretien et de réparation, responsabilités et budgets 5.4 À la Défense nationale, l entretien est une activité préventive et planifiée qui vise à réduire la probabilité d une défaillance de l équipement et à accroître la durée de vie de ce dernier. La réparation est une activité qui consiste à remettre un article en bon état de service Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 5
en corrigeant les défectuosités ou en remplaçant les pièces inutilisables par des pièces neuves, révisées, reconstruites ou remises à neuf. Compte tenu de leur caractère imprévu, les réparations sont plus difficiles à planifier et à prévoir que les activités d entretien. 5.5 La Défense nationale estime qu elle a dépensé un peu plus de 2 milliards de dollars pour entretenir et réparer l équipement militaire au cours de l exercice 2009-2010. Parmi les dépenses engagées, mentionnons les inspections régulières, l entretien préventif, les réparations correctives, l approvisionnement en pièces de rechange, les réparations et les révisions périodiques, les mises à niveau, les modifications techniques, les préparatifs pour des opérations spéciales et d autres tâches connexes. Ce montant ne comprenait pas la rémunération du personnel ni les coûts de l infrastructure utilisée pour entretenir et réparer l équipement militaire. Par conséquent, les dépenses totales liées aux activités d entretien et de réparation s élèvent à plus de 2 milliards de dollars. 5.6 L équipement militaire peut parfois avoir une durée de vie utile de plus de 40 ans, de l achat initial jusqu à sa mise hors service. La Défense nationale classe les activités d entretien et de réparation selon quatre lignes de travail, en fonction de leur degré de complexité et du temps requis pour les accomplir. Les activités ci-dessous peuvent être réalisées par les techniciens des Forces canadiennes ou par des entreprises du secteur privé : Des activités d entretien préventif simples et de courte durée ainsi que des réparations mineures (première et deuxième lignes) sont réalisées relativement souvent par des employés civils et militaires dans des bases partout au pays ou sur le terrain. Ces travaux sont généralement réalisés dans les 24 heures. Le sous-ministre adjoint (Matériels) gère de manière centralisée les inspections plus longues et complexes, les réparations majeures et les travaux de révision complète de l équipement (troisième et quatrième lignes) qui sont réalisés par le Ministère ou par le secteur privé dans des installations spécialisées. La durée de ces travaux peut s échelonner sur plusieurs jours, semaines ou mois. 5.7 Des divisions de gestion du programme d équipement, qui relèvent du sous-ministre adjoint (Matériels), soutiennent les activités d entretien et de réparation. Ces divisions sont responsables de la gestion du cycle de vie des aéronefs, des navires et des véhicules terrestres. Elles déterminent les travaux d entretien et de réparation nécessaires pour chaque flotte, fournissent un soutien d ingénierie et technique, gèrent les programmes de modernisation et veillent à 6 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
l achat et à la disponibilité en quantités suffisantes des pièces de rechange pour les techniciens d entretien et de réparation dans les délais requis. La façon dont l Armée, la Force aérienne et la Marine accomplissent les travaux d entretien et de réparation de leur équipement respectif varie considérablement. Constatations de l audit antérieur 5.8 Dans notre chapitre de 2001 intitulé «Défense nationale L équipement en service», nous avons examiné les activités d entretien et de réparation du Ministère. À cette occasion, nous avions constaté qu en général, les renseignements requis par le Ministère pour gérer ses activités d entretien et de réparation étaient souvent non disponibles, incomplets, insuffisants ou inexacts. Nous avions également constaté que des restrictions budgétaires, un manque de personnel d entretien qualifié, des problèmes d approvisionnement en pièces de rechange et le vieillissement de l équipement nuisaient à la capacité des Forces canadiennes de satisfaire aux normes relatives à la disponibilité de l équipement. L indisponibilité de l équipement avait eu une incidence sur certains déploiements et exercices d entraînement. Modification des stratégies en matière d entretien et de réparation 5.9 Depuis notre audit précédent, la Défense nationale a dû composer avec de nombreuses circonstances qui ont changé le contexte dans lequel les activités d entretien et de réparation se déroulent. Accélération du rythme des opérations Les Forces canadiennes sont déployées en Afghanistan depuis 2002, ce qui a entraîné une accélération du rythme des opérations de l Armée et de la Force aérienne. Cet effort a fait grimper les taux d utilisation de divers véhicules terrestres et aéronefs, ce qui a accru les besoins en matière d entretien et de réparation. De plus, le déploiement de techniciens d entretien qualifiés dans des zones d opération à l étranger a eu pour conséquence que les unités de l Armée et de la Force aérienne basées au Canada disposaient de moins de techniciens pour effectuer les travaux d entretien et de réparation. Défis en matière de ressources humaines Depuis de nombreuses années, le Ministère est confronté à une pénurie d employés qualifiés dans certains secteurs de l entretien et de la réparation. En outre, des compressions effectuées au cours des années 1990 dans les ressources humaines de la Défense nationale se sont traduites par une diminution du nombre d employés responsables de la planification, de la gestion et de la passation de Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 7
contrats liées aux activités d entretien et de réparation. Parmi les autres difficultés à surmonter dans ce domaine, mentionnons le départ à la retraite imminent des baby-boomers et la concurrence constante du secteur privé pour le recrutement de personnel qualifié. Accroissement des coûts À mesure que les flottes militaires vieillissent, leurs coûts d entretien, de modernisation et de réparation augmentent. De plus, l équipement moderne qui remplace les anciennes flottes est généralement muni de systèmes technologiques plus avancés dont l entretien coûte plus cher que celui des anciens systèmes. Le total des coûts d entretien et de réparation sur la durée entière du cycle de vie de l équipement militaire est souvent de deux à trois fois plus élevé que les coûts d acquisition de l équipement. 5.10 Pour relever ces défis et d autres, la Défense nationale a exploré, au cours des dix dernières années, de nouvelles façons de satisfaire à ses besoins d entretien et de réparation. En 2002, la Défense nationale a lancé le programme de gestion optimisée des systèmes d armes (GOSA) pour l équipement militaire existant et, en 2008, le Cadre contractuel du soutien en service (CCSS) pour l acquisition de nouvel équipement. Conformément aux pratiques en vigueur dans d autres pays, la Défense nationale conclut de plus en plus de contrats à long terme axés sur le rendement avec les fournisseurs d équipement initiaux ou avec des entreprises spécialisées du secteur privé. Ces nouvelles stratégies de passation de contrats ont entraîné de vastes changements pour la Défense nationale et son personnel, ainsi que pour certains ministères fédéraux (notamment Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) et l industrie militaire canadienne. Objet de l audit 5.11 L audit visait à déterminer si la Défense nationale a planifié et géré les travaux d entretien et de réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires de façon à satisfaire aux besoins en matière d opérations et de formation. Plus précisément, nous avons vérifié si le Ministère : avait alloué et surveillé de manière appropriée les ressources financières destinées à l entretien et à la réparation de l équipement militaire de façon à satisfaire aux exigences en matière de formation et d opérations; 8 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
avait élaboré et mis en œuvre de façon appropriée des stratégies de passation de contrats relativement aux services d entretien et de réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires. 5.12 Notre audit a porté sur la gestion des diverses dépenses d entretien et de réparation pour les cycles de planification des exercices 2009-2010 et 2010-2011. Notre examen des stratégies de passation de contrats visait les dix années écoulées depuis l audit de 2001, étant donné que les travaux associés à plusieurs contrats de services d entretien à long terme que nous avons examinés ont commencé au début des années 2000 et sont toujours en cours. 5.13 La section intitulée À propos de l audit, à la fin du chapitre, fournit d autres détails sur les objectifs, l étendue, la méthode et les critères de l audit. Observations et recommandations Affectation et surveillance des ressources financières 5.14 Le but ultime des activités d entretien et de réparation est de s assurer que l équipement militaire répond aux besoins opérationnels de manière efficace au regard des coûts pendant sa durée de vie utile. Si l équipement n est pas entretenu de manière adéquate, une flotte au départ très fiable peut en venir, au fil du temps, à répondre difficilement aux besoins opérationnels. Nous avons examiné si la Défense nationale avait affecté et surveillé de manière appropriée les ressources financières consacrées à l entretien et à la réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres afin de satisfaire aux exigences en matière d opérations et de formation. 5.15 Les fonds destinés à l entretien et à la réparation des aéronefs, des navires et des véhicules terrestres de la Défense nationale proviennent de différents budgets au sein du Ministère. Le plus important est le budget de l approvisionnement national, géré par le sous-ministre adjoint (Matériels). Ce budget prévoit des fonds pour l achat de pièces de rechange, l acquisition d équipement d entretien et la passation de contrats de service pour les activités de troisième et de quatrième lignes, ainsi que pour certaines activités de première et de deuxième lignes. Bien que certaines parts du budget de l approvisionnement national soient consacrées à l achat de munitions et d équipement courant comme des vêtements et des articles divers, le présent chapitre porte strictement sur la partie destinée aux activités d entretien et de réparation. Pendant l exercice 2009-2010, environ 1,8 milliard de dollars du budget de l approvisionnement national a Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 9
servi à financer des activités d entretien et de réparation. Le montant total alloué par le Ministère au budget de l approvisionnement national n est pas fixe. Le montant affecté expressément à l entretien et à la réparation varie d année en année. La pièce 5.1 présente les sommes du budget de l approvisionnement national qui ont été consacrées à l entretien et à la réparation de l exercice 2006-2007 à l exercice 2010-2011. 5.16 Au cours des dernières années, les fonds affectés par la Défense nationale n ont pas permis de satisfaire à la demande d activités d entretien et de réparation. L écart entre la demande et le budget de l approvisionnement national a été relativement constant au cours des dernières années. Le gouvernement a indiqué dans sa Stratégie de défense Le Canada d abord de 2008 que les ressources financières allouées au budget de l approvisionnement national n avaient répondu qu à environ 70 % de la demande des dernières années, entravant grandement la capacité des Forces canadiennes de former leur personnel et de maintenir un niveau de disponibilité opérationnelle élevé. Pièce 5.1 Les fonds alloués n ont pas permis de couvrir le coût de la demande en matière de services d entretien et de réparation au cours des cinq derniers exercices (en milliards de dollars) 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 Approvisionnement national Demande Fonds alloués 0,5 0 2006-2007 2007-2008 2008-2009 Exercices 2009-2010 2010-2011 Source : Préparé à partir de documents de la Défense nationale 10 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
Les ressources financières destinées aux activités d entretien et de réparation ont été affectées en fonction des priorités 5.17 Selon le Guide de gestion du matériel (2008) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, une planification et une affectation efficaces des ressources constituent des éléments essentiels de l exécution d un programme, de l optimisation des ressources et de la saine gestion de celles-ci. Dans ce contexte, nous avons examiné si les divisions de gestion du programme d équipement de la Force aérienne, de l Armée et de la Marine avaient établi des priorités pour l entretien et la réparation de l équipement militaire et si la Défense nationale avait affecté les ressources financières en fonction de ces priorités. 5.18 Le cycle de planification annuel du budget de l approvisionnement national est un processus complexe auquel participent de nombreuses personnes et différentes organisations au sein du Ministère, sous la direction du Groupe des matériels. Ce processus a pour objectif de répartir les fonds disponibles entre les différentes activités d entretien et de réparation. Au début du cycle de planification, le montant préliminaire des fonds d approvisionnement national (ou «l affectation technique») est communiqué aux divisions de gestion du programme d équipement de la Force aérienne, de l Armée et de la Marine qui, à leur tour, affectent ces fonds à leurs diverses flottes. Les besoins particuliers et leur ordre de priorité sont ensuite examinés par divers comités de planification et inclus dans un plan d activités. Ces plans d activités indiquent les coûts estimatifs correspondant à chaque priorité, répartis par flotte. Les montants demandés sont fondés sur l utilisation antérieure, l utilisation prévue et les besoins spéciaux connus et anticipés. 5.19 Les plans d activités sont examinés dans le cadre des travaux du Comité de surveillance de l approvisionnement national. Le Comité est chargé de formuler des conseils stratégiques et des recommandations au Conseil de gestion du programme entité formée de cadres des niveaux les plus élevés qui donne des conseils et une orientation sur la gestion des ressources relativement aux activités, politiques et plans importants d approvisionnement national et d en favoriser la mise en œuvre. Les décisions définitives à l égard de l affectation des fonds d approvisionnement national pour l exercice suivant reviennent au Comité des finances de la Défense, un organe consultatif qui fournit des conseils financiers stratégiques de haut niveau au sous-ministre. 5.20 En général, nous sommes d avis que le processus de planification de l approvisionnement national fournit une tribune efficace où Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 11
discuter des besoins et des priorités avec un vaste éventail de personnes responsables de l entretien et de la réparation de l équipement militaire, ou utilisant cet équipement à des fins opérationnelles et de formation. Nous avons constaté que les divisions de gestion du programme d équipement de l Armée, de la Marine et de la Force aérienne avaient toutes défini leurs priorités en matière d entretien et de réparation dans leurs plans d activités respectifs pour l exercice 2010-2011. Les décisions définitives concernant l affectation des fonds tenaient généralement compte de ces priorités. Les plans d activités précisaient également les répercussions éventuelles du nonfinancement d activités prioritaires, par exemple une diminution des achats de pièces de rechange, le report d activités d entretien et de réparation ou la réduction des résultats opérationnels (par exemple, les heures de vol). 5.21 Au cours d un exercice financier donné, les circonstances peuvent changer et certaines activités prévues peuvent être soit reportées, soit annulées. Lorsque cela se produit, les ressources financières doivent être réaffectées et utilisées avant la fin de l exercice, sinon elles ne peuvent être reportées. Nous avons constaté que des processus étaient en place pour réaffecter les fonds qui devenaient disponibles au cours d un exercice. Un examen a lieu régulièrement pour évaluer la disponibilité des fonds et pour recenser ceux qui ne seront probablement pas dépensés à la clôture de l exercice. Dans ces cas-là, la décision peut être prise d annuler ou de reporter une activité à un exercice ultérieur et de réaffecter les fonds à une autre activité de l exercice en cours. Lorsque les fonds ne peuvent pas être dépensés avant la clôture de l exercice, les gestionnaires cherchent à réaffecter ces sommes à d autres activités prioritaires qui peuvent être entreprises rapidement pendant l exercice en cours. Toutefois, la réaffectation des fonds n amène pas toujours leur utilisation intégrale avant la clôture de l exercice. Pour l exercice 2010-2011, la Défense nationale a estimé qu elle n avait pas été en mesure de dépenser une somme de 193 millions de dollars des fonds d approvisionnement national destinés à l entretien et à la réparation. On note une absence d information sur le coût total lié à l entretien et àlaréparation 5.22 Conformément à la Politique sur la gestion du matériel (2006) du Conseil du Trésor, un système d information en matière de gestion du matériel doit être en place pour recueillir et générer des données complètes et précises sur les biens matériels. Un tel système 12 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
d information de gestion doit s intégrer aux systèmes ministériels d information financière et favoriser la prise de décisions éclairées, en temps opportun, en matière de gestion du matériel. Nous avons examiné si la Défense nationale avait mis en place un système intégré d information de gestion des actifs permettant de recueillir et d utiliser l information financière requise pour soutenir les décisions concernant l affectation de ressources aux activités d entretien et de réparation. 5.23 Pour appuyer la prise de décisions éclairées à l égard de l affectation de l ensemble des ressources financières aux activités d entretien et de réparation, la Défense nationale doit disposer, entre autres, d une information fiable sur le coût total de ces activités. Une telle information peut notamment aider le Ministère à déterminer si l attribution des tâches d entretien et de réparation d une flotte donnée au secteur privé constitue une meilleure utilisation des ressources que le maintien des capacités requises à l interne. L accès à l information sur le coût total lié aux flottes individuelles permettrait également au Ministère de déterminer à quel moment il serait plus rentable de remplacer une flotte plutôt que de poursuivre son entretien. La nécessité de disposer d une information fiable sur le coût total est d autant plus importante que, selon la Défense nationale, son plan d investissement à long terme pour le nouvel équipement ne prévoit probablement pas suffisamment de fonds pour financer les coûts de soutien associés au cycle de vie de l équipement. 5.24 En général, pour évaluer le coût total des activités d entretien et de réparation pour l ensemble du Ministère ou pour des flottes militaires données, il faut déterminer les coûts associés aux éléments suivants : la rémunération de tout le personnel (civils, Force régulière et Force de réserve) intervenant dans la planification et l exécution des travaux d entretien et de réparation; les services contractuels (qui peuvent comprendre l approvisionnement en pièces de rechange); l acquisition de pièces de rechange par l intermédiaire du système centralisé d approvisionnement des Forces canadiennes ou localement, grâce au budget propre à chaque base; l entretien des installations requises; l équipement spécialisé pour le diagnostic et l entretien. 5.25 Bien que la Défense nationale dispose d outils pour estimer les coûts des activités d entretien et de réparation, nous avons constaté qu elle ne faisait pas le suivi des coûts totaux réels de ces activités pour Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 13
l ensemble du Ministère ni pour les différentes flottes. Ces coûts sont difficiles à déterminer, en grande partie parce que le Ministère n a pas encore mis en place de systèmes d information adéquats. Par exemple, les données sur la rémunération de la majeure partie du personnel ne sont pas saisies dans les divers systèmes d information en matière de gestion des actifs dont dispose actuellement le Ministère. D autres coûts d entretien et de réparation, comme ceux liés aux infrastructures, ne sont pas non plus consignés. 5.26 En plus du budget de l approvisionnement national, chaque base des Forces canadiennes destine une partie de son budget d exploitation et d entretien au financement des activités d entretien et de réparation de première et deuxième lignes. Ces dépenses des bases s élèvent à plusieurs centaines de millions de dollars par année. Toutefois, étant donné que les dépenses des bases liées à l entretien et à la réparation ne sont pas consignées par flotte, des chiffres exacts à cet égard ne sont pas disponibles. 5.27 Le Comité de surveillance de l approvisionnement national a reconnu qu il y avait un manque d information financière fiable pour appuyer la prise de décisions. Ce problème ne date pas d hier. Lors de notre audit de 2001, nous avions conclu que la Défense nationale devait améliorer ses systèmes d information de gestion ainsi que la qualité des données qu ils renferment. Le projet du Système d information Soutien et acquisition du matériel (SISAM), qui visait à combler ce besoin, a été lancé en septembre 1999. Au moment de l audit de 2001, la Défense nationale prévoyait terminer la mise en œuvre complète du SISAM à l échelle des Forces canadiennes au plus tard en 2004, et avait indiqué que le déploiement du système constituait une priorité. 5.28 En avril 2010, le SISAM n avait pas été entièrement mis en œuvre dans l ensemble des Forces canadiennes. Il a alors été fusionné avec le Système de comptabilité financière et de gestion du Ministère, devenant le Système de gestion de l information sur les ressources de la Défense (SGIRD). Bien que cette fusion soit un pas important vers la mise en œuvre d un système intégré d information de gestion des actifs, elle n atteindra son plein potentiel que lorsque toutes les bases des Forces canadiennes auront migré vers le nouveau système, que le personnel aura été adéquatement formé et que les outils analytiques servant à générer une information utile sur les tendances auront été déployés. 5.29 La Défense nationale compte maintenant déployer le SGIRD dans toutes les bases des Forces canadiennes au plus tard au milieu de 2012. Compte tenu des leçons tirées du SISAM, nous estimons que la mise en 14 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
œuvre complète du SGIRD s étalera probablement sur de nombreuses années et exigera des efforts constants ainsi qu un traitement prioritaire. Entre-temps, nous sommes d avis que l absence de données complètes, réelles et fiables sur les coûts engagés globalement et par flotte nuit à la capacité de la Défense nationale de prendre des décisions éclairées sur l affectation de fonds à l entretien et à la réparation de l équipement militaire, ou d analyser différentes options liées à la gestion du cycle de vie des flottes. Finalement, le Ministère ne dispose pas de données de base rigoureuses pour déterminer s il consacre suffisamment de ressources aux activités d entretien et de réparation d année en année. Selon nous, ce manque d information, combiné à l insuffisance de financement, crée le risque qu au fil du temps les Forces canadiennes ne soient pas en mesure de maintenir la totalité de leurs capacités actuelles et qu elles soient donc limitées quant à la taille et au type de missions qu elles peuvent accomplir. 5.30 Recommandation Le ministère de la Défense nationale devrait veiller à se donner les moyens de produire des données sur le coût total des activités d entretien et de réparation, globalement et pour chacune de ses flottes. Ces coûts devraient comprendre, à tout le moins, les dépenses liées au personnel, aux services contractuels, aux pièces de rechange, à l équipement d entretien et aux infrastructures. Réponse du Ministère Recommandation acceptée. Le bureau de gestion du projet du Système d information Soutien et acquisition du matériel (SISAM) est en train d implanter le progiciel Systèmes, applications et produits (SAP) pour appuyer l entretien des systèmes d armes et de l équipement. Le SAP, appelé Système de gestion de l information sur les ressources de la Défense (SGIRD), est actuellement en place pour plus de 90 % de l Armée et de la Marine et pour environ 10 % de la Force aérienne. On prévoit mettre en œuvre le SGIRD dans le reste des Forces canadiennes d ici décembre 2013. Ce système permet de répondre aux besoins d information indiqués dans la recommandation. Dans le cadre de la phase V du projet du SISAM en cours, les données sur l inventaire des pièces de rechange ont été intégrées avec les données sur l approvisionnement, les finances et les travaux techniques d entretien dans une même plate-forme informatique. Cette intégration ouvre la voie à l établissement de rapports sur les coûts de l équipement et des flottes ainsi que de rapports sur les coûts globaux. Les coûts relatifs au personnel, aux pièces de rechange et à l approvisionnement sont consignés à mesure que progresse la mise en œuvre du SISAM. À l heure actuelle, le coût d infrastructure n est pas consigné dans le SISAM; il le sera à l avenir, à mesure que le Ministère Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 15
fait progresser sa Stratégie de planification des ressources de l entreprise ainsi que la mise en œuvre du SAP. En parallèle, le processus administratif de réparation et de révision qui touche la gestion de la filière de réparation doit être évalué par rapport aux pratiques exemplaires de l industrie, afin de déterminer les améliorations à apporter pour optimiser cette partie de la chaîne d approvisionnement. Cette évaluation aura lieu avant le travail d élaboration des plans de réparation et de révision de la phase V du SISAM, prévu à l automne 2011. La Division de la gestion du programme d équipement maritime travaille activement à la mise en œuvre d un programme axé sur la classe de navire qui permettra d accroître la capacité de consigner tous les coûts d entretien et de réparation pour chaque classe de plate-forme navale. Enfin, les travaux qui sont effectués en vue d élaborer des outils de calcul des coûts et des lignes directrices pour répondre au rapport de vérification de la vérificatrice générale sur l acquisition d hélicoptères militaires aideront également à donner suite à la présente recommandation. La Défense nationale doit disposer d une meilleure information sur le rendement 5.31 Selon la Politique sur la gestion du matériel (2006) du Conseil du Trésor, les ministères doivent s assurer que leur cadre de gestion du matériel leur fournit de l information pertinente sur le rendement et favorise la prise de décisions éclairées. Nous avons examiné si la Défense nationale avait recueilli et utilisé les données sur le rendement dont elle avait besoin pour appuyer ses décisions en matière d affectation de ressources financières à des activités d entretien et de réparation. 5.32 La Défense nationale recueille effectivement certaines données sur les taux d utilisation ou l état de son équipement militaire. Par exemple, la Force aérienne recueille des données sur le nombre d heures de vol par année; la Marine recueille des données sur le nombre de jours en mer et la disponibilité opérationnelle de chaque navire; et l Armée calcule le pourcentage de véhicules hors service. 5.33 L objectif déclaré des dépenses d approvisionnement national est de maintenir l équipement militaire au niveau de disponibilité opérationnelle prévu. Le principal indicateur utilisé par la Défense nationale pour mesurer le rendement des fonds d approvisionnement national est l état réel de disponibilité opérationnelle, c est-à-dire l état actuel d un article d équipement ou d une flotte par rapport au niveau de disponibilité opérationnelle attendu. Nous sommes toutefois d avis 16 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011
que l état de disponibilité opérationnelle n est pas un indicateur de rendement significatif ou suffisant pour les trois raisons qui suivent. D abord, il n existe pas d objectifs quantifiables de disponibilité opérationnelle pour toutes les flottes militaires. Ensuite, des facteurs autres que le financement d approvisionnement national, comme la disponibilité du personnel, ont une incidence sur l atteinte des objectifs de disponibilité opérationnelle. Enfin et surtout, les objectifs de disponibilité opérationnelle d un grand nombre de flottes sont fondés sur la capacité et les moyens existants. Ces objectifs ont été établis en fonction des résultats qui peuvent être atteints, et non de ce qui est nécessaire pour répondre aux exigences des missions et des entraînements. En pratique, certains objectifs de disponibilité opérationnelle ont été revus à la baisse, au fil du temps, pour qu ils concordent avec la capacité abordable selon les fonds disponibles. Dans les faits, cela signifie qu en général les fonds d approvisionnement national suffiront pour permettre l atteinte des objectifs de disponibilité opérationnelle, car ces derniers sont fixés en fonction des fonds disponibles. 5.34 Pour les travaux d entretien et de réparation exécutés à contrat par des entreprises du secteur privé, la Défense nationale établit et utilise des indicateurs de rendement, comme le délai d exécution des réparations, la disponibilité des pièces de rechange et la fiabilité des réparations. Il s agit, selon nous, du type d indicateurs que la Défense nationale pourrait appliquer à ses propres activités. Bien que le Ministère ait reconnu la nécessité de mesurer systématiquement l efficience et l efficacité de ses propres activités de gestion de l équipement, il ne le fait pas à l heure actuelle. La division de gestion du programme d équipement de la Marine a entrepris l élaboration d un cadre de gestion du rendement visant à mesurer les activités de soutien, comme l approvisionnement en pièces de rechange et les changements techniques. La Marine s attend à ce que ce cadre lui permette : d établir un lien entre les activités d entretien et de réparation et les répercussions sur l état de ses flottes; de prévoir l état futur de ses flottes. 5.35 Il ressort de ce qui précède que la Défense nationale a une capacité limitée d évaluer l incidence de ses décisions à l égard de l affectation des fonds d approvisionnement national chaque année. Si l on tient compte également de l absence d information sur le coût total, cela signifie que le Ministère ne dispose d aucune base solide pour déterminer si les mêmes résultats pourraient être atteints à moindre coût ou si la même dépense pourrait permettre l atteinte de meilleurs résultats. Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011 Chapitre 5 17
5.36 La Défense nationale sait que le report de travaux d entretien et de réparation entraîne des conséquences immédiates et crée le risque de répercussions à plus long terme. En 2008, le Ministère a entrepris une étude ponctuelle sur l incidence de l insuffisance des fonds d approvisionnement national au cours des exercices antérieurs. L étude a permis de démontrer que cette insuffisance avait eu des répercussions graves sur la Force aérienne, l Armée et la Marine, notamment : des arriérés dans les travaux requis; une diminution des jours en mer et des heures de vol; Disponibilité La proportion du temps durant lequel une flotte d équipement militaire est en état de service (ne fait pas l objet de travaux d entretien) par rapport au temps total de disponibilité opérationnelle pour une période donnée. une diminution de la disponibilité de l équipement pour les activités de formation et pour répondre aux exigences opérationnelles; des réparations correctives plus laborieuses et coûteuses; la réduction de la durée de vie utile de l équipement militaire. Cependant, la Défense nationale ne réalise pas de telles études régulièrement et ne fait pas le suivi périodique des répercussions. Par conséquent, le Ministère ne connaît pas précisément les répercussions à long terme que l insuffisance de financement estimative entraîne sur les opérations et les activités de formation. 5.37 Recommandation Le ministère de la Défense nationale devrait renforcer et exploiter sa capacité de fournir des données sur le rendement et l incidence des activités d entretien et de réparation, ainsi que sur l efficacité et l efficience de ces dernières au sein de l Armée, de la Marine et de la Force aérienne, en utilisant des indicateurs de rendement communs dans la mesure du possible. Réponse du Ministère Recommandation acceptée. Comme l indique la réponse précédente, le bureau de gestion du projet du SISAM est en train de mettre en place le Système de gestion de l information sur les ressources de la Défense pour appuyer l entretien des systèmes d armes et de l équipement. Ce système pourra fournir l information mentionnée dans la recommandation. La mise en œuvre du système doit être terminée d ici décembre 2013. Des interrogations précises en matière de renseignements d entreprise qui sont rendues possibles dans le cadre de la phase V du SISAM permettent d effectuer certaines recherches sur le rendement et les mesures propres à l équipement et à l environnement. D autres travaux de développement sont nécessaires pour mettre en place des outils avancés et permettre des interrogations poussées qui amélioreront la capacité du Ministère en matière de planification à long terme, 18 Chapitre 5 Rapport du vérificateur général du Canada Automne 2011