Rapport sur l application de la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l importation, l exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels (1970) SUISSE I. Données sur l application de la Convention de l UNESCO de 1970 1. Ratification de la Convention La Suisse a ratifié la Convention en 2003. 2. Mise en œuvre dans l'ordre juridique interne et dans l'organisation des services (a) Références des principales réglementations nationales adoptées en vue de mettre en œuvre la Convention de 1970 Loi fédérale du 20 juin 2003 sur le transfert international des biens culturels (LTBC) et son Ordonnance du 13 avril 2005 sur le transfert international des biens culturels (OTBC) entrées en vigueur le 1 er juin 2005. (b) Définition des biens culturels retenue par la législation nationale Les biens culturels sont définis à l article 2 de la LTBC. (c) Service spécialisés (d) Coordination administrative (e) Réunions de travail En 2005, un Service spécialisé Transfert international des biens culturels au sein de l Office fédérale de la Culture (OFC) a été créé. Ce service est chargé de veiller à l exécution des dispositions légales. Interlocuteur pour toute question relative au transfert des biens culturels, il représente la Confédération auprès des autres autorités du pays (cantonales notamment) ainsi que des autorités étrangères. En outre, ce service délivre les garanties de restitution, s assure que les commerçants d art respectent leur devoir de diligence, tient l inventaire fédéral ainsi qu une liste des organes d information en matière de biens culturels volés et assume les tâches du Bureau de l art spolié. Dans la mise en œuvre de la LTBC, ce service a 3 priorités : un travail de prévention et d information du public et des professionnels en faveur de la conservation et de la protection du patrimoine culturel mobilier, la coopération avec les milieux concernés, la répression des infractions. Des réunions régulières de coordination avec les autorités fédérales telles que l Office fédéral de la culture, l Administration fédérale des douanes, l Office fédéral de la police et l Office fédéral de la justice ainsi que la coopération avec les autorités cantonales facilitent l exécution des dispositions de la LTBC. 3. Inventaires et identifications (a) Inventaires (b) Définition des biens culturels et trésors nationaux (c) Utilisation de la norme Object ID La LTBC prévoit la mise sur pied d un inventaire fédéral, dans lequel seront inscrits les biens culturels qui sont propriété de la Confédération et qui revêtent une importance significative pour le patrimoine culturel suisse ainsi que les effets juridiques se rapportant à ladite inscription. A ce jour, l inventaire fédéral n est pas encore en place mais les travaux préparatoires sont en cours et il est prévu que les modalités de description des biens culturels qui y figureront soient basées sur les exigences standardisées des «Object ID».
(d) Système de lutte contre le vol et formation du personnel En ce qui concerne les musées et collections de la Confédération, il existe des systèmes de lutte contre le vol et de formation du personnel dans les musées ainsi que des dispositions particulières pour les bibliothèques, dépôts d archives et réserves de manuscrits. 4. Fouilles archéologiques (a) Principes de base de la règlementation des fouilles archéologiques et régime de contrôle en vigueur Depuis la LTBC, les dispositions du code civil (art. 724 notamment) concernant les découvertes d antiquités ont été renforcées. Les nouveaux articles prévoient que toutes les antiquités découvertes appartiennent au canton où elles ont été trouvées pourvu qu elles offrent un intérêt scientifique. De plus, cette catégorie de biens culturels fait partie des «res extra commercium» dont l appropriation est définie comme une infraction pénale. En pratique, ce renforcement a permis aux services cantonaux d archéologie de mieux contrôler les biens culturels mais également de retrouver des objets offerts sur internet grâce notamment à la bonne coopération, sur une base volontaire, de sites de ventre sur internet. La compétence des sites archéologiques est du ressort des cantons. La LTBC se voit complétée par des lois cantonales pour la protection du patrimoine culturel archéologique. (b) Fouilles clandestines Le problème existe et différentes mesures ont été prises surtout au niveau cantonal. 5. Contrôle de l exportation et de l importation de biens culturels (a) Ampleur des importations et exportations illicites de biens culturels (statistiques) (b) Problème d exportation illicite de biens culturels Il n existe aucune statistique ou estimation concrète. L Office fédéral de la police tient des statistiques en matière de vols de biens culturels sur la base des informations recueillies par les autorités cantonales, compétentes en matière de poursuite pénale de ces infractions. (c) Régime applicable en matière d importation et d exportation des biens culturels (d) Régime applicable en matière de restitution Le principe établi par la législation douanière de la «déclaration spontanée» implique que l auteur de la déclaration est appelé à répondre de son exactitude. La LTBC prévoit que quiconque importe, fait transiter ou exporte un bien culturel est tenu de déclarer ce bien par écrit en spécifiant certaines informations relatives au type d objet, lieu de fabrication et de découverte, etc. Le même type de déclaration est requis lors du dépôt d un bien culturel dans un entrepôt douanier ou dans un port franc. Le non-respect de l obligation de déclaration est considéré comme un délit pénal. Dans la pratique, ces nouvelles dispositions ont conduit à une standardisation du contrôle des mouvements transfrontaliers de biens culturels et permis la restitution de biens confisqués. Le nombre de procédures pénales ouvertes pour cause de déclaration inexacte ou non-déclaration de biens culturels a clairement diminué ce qui témoigne d une réelle amélioration de la qualité de la transparence et des déclarations en douane. Concernant les ports francs, la LTBC prévoit cependant que le dépôt de biens culturels est soumis à l obligation de déclaration. De plus, lors de la révision de la loi sur les douanes, les biens culturels ont été déclarés «marchandises sensibles». Par conséquent, la personne qui les entrepose doit en établir un inventaire, qui peut être contrôlé par l administration des douanes. 2
6. Régime de commerce, d acquisition, de propriété, et de transfert de propriété des biens culturels a) Description du marché des biens culturels (volume financier, chiffre d affaire des maisons de ventes aux enchères y compris par internet) La Suisse est un lieu de création et de commerce d art de première importance. Avant l entrée de la LTBC (2001-2004), le volume annuel moyen des échanges était d environ 2603 millions de francs, ce volume moyen a augmenté de 746 millions, pour atteindre 3349 millions dans les quatre années qui ont suivi cette entrée en vigueur, soit depuis 2006 (voir statistiques du commerce extérieur suisse de l Administration fédérale des douanes). b) Règles qui régissent le commerce des biens culturels, mesures de contrôle (tenue d un livre de police) en particulier sur internet (utilisation des Mesures élémentaires proposées par l UNESCO, INTERPOL et l ICOM) c) Existence de mesures concernant le contrôle de l acquisition des biens culturels Devoir général de diligence Introduit par les dispositions de la LTBC dans le cadre des transferts de propriété de biens culturels et lors de leur importation et exportation : chaque personne qui participe au transfert d un bien culturel doit s assurer en toute conscience qu il n a pas été volé ou que son propriétaire ne s en est pas trouvé dessaisi sans sa volonté (i.e. biens provenant de pillages ou de fouilles clandestines). Ce devoir général de diligence concerne non seulement celui qui vend mais également celui qui acquiert. Celui qui ne fait pas preuve de l attention requise, à dessein ou par négligence encourt une sanction pénale. Le bien culturel ayant fait l objet d un transfert illicite peut être confisqué par le juge (et remis à l Etat de provenance). Devoir de diligence particulier dans le commerce de l art et dans les ventes aux enchères Existe depuis le 1 er juin 2005 ; la LBC fixe comme principe qu un bien culturel ne peut faire l objet d un transfert que si la personne qui le cède peut présumer, au vu de circonstances concrètes, que ce bien n a pas été volé, ni enlevé à son propriétaire contre son gré, qu il ne provient pas de fouilles illicites et n a pas été importé illégalement. Des obligations particulières relatives aux pièces justificatives et à la collecte d informations (identité du vendeur, registre, etc.) sont également prévues. La preuve du devoir de diligence sera ainsi apportée par le rassemblement et la conservation de ces pièces justificatives. Le Service spécialisé contrôle le respect de ce principe par les professionnels. S il soupçonne une infraction, il dépose une dénonciation auprès de l autorité cantonale de poursuite pénale compétente. Dans la pratique, les contrôles par sondage ont permis de constater qu en règle générale les nouvelles normes sont appliquées. d) Régime juridique en vigueur concernant la propriété des biens culturels Le Code civil prévoit que toutes les antiquités découvertes appartiennent au canton où elles ont été trouvées. Par conséquent, ces antiquités ne peuvent être aliénées sans autorisation, faire l objet de prescription acquisitive ni être acquise de bonne foi. Il s agit de biens culturels «res extra commercium» dont l appropriation illicite constitue une infraction pénale. e) Existence de normes particulières en matière de transfert des titres de propriété de biens culturels La LTBC a modifié le droit civil en introduisant des dispositions s appliquant spécifiquement aux biens culturels. Une modification particulièrement importante est l allongement de 3 délais de prescription (de 5 à 30 ans) : le délai de la prescription acquisitive pour les biens culturels ; le délai de la prescription de l action en revendication portant sur des biens culturels dont le propriétaire s est trouvé dessaisi sans sa volonté ; 3
(dans le cadre du droit de la vente) le délai de la prescription de l action en garantie portant sur des biens culturels. 7. Accords bilatéraux a) Accords bilatéraux conclus avec d autres pays en matière d exportation, d importation et de retour de biens culturels et résultats La possibilité de conclure des accords bilatéraux est prévue par la LTBC. Chaque accord ne s applique qu aux catégories de biens culturels spécifiquement mentionnées dans son annexe. Il ne s agit que de biens culturels archéologiques reconnus comme étant d importance significative pour le patrimoine culturel des États signataires. Les accords : précisent les conditions auxquelles les transferts de biens culturels d un État à l autre peuvent être licites, fixent les modalités de restitution des biens culturels illicitement transférés, déterminent les indemnités à verser aux possesseurs de bonne fois concernés par une action en retour, excluent tout effet rétroactif, traitent de l échange d informations entre les excluent tout effet rétroactif, traitent de l échange d informations entre les États parties ainsi que de leur coopération, offrent aux États signataires davantage de possibilités de récupérer des biens culturels illicitement transférés. Depuis 2005, la Suisse a conclu des accords bilatéraux avec l Italie (en 2006, entré en vigueur en 2008), le Pérou (en 2006), la Grèce (en 2007, entré en vigueur en 2011), la Colombie et l Egypte (en 2010, entré en vigueur en 2011). b) Conditions fixées par le pays importateur pour la recevabilité des demandes en restitution émanant d un pays source En premier lieu, l action en retour doit être fondée sur l accord bilatéral. Ensuite, l État requérant doit prouver que le bien culturel dont il demande le retour à la Suisse est d importance significative pour son patrimoine culturel, qu il fait partie des catégories de biens culturels mentionnées dans l annexe de l accord et qu il y a eu importation illicite. Cette action en retour de l État requérant se prescrit par un an à compter du moment où les autorités ont eu connaissance du lieu où se trouve l objet et l identité du possesseur, mais au plus tard par 30 ans après que le bien culturel ait été exporté illicitement. Il est également prévu qu une indemnité doit être versée au possesseur de bonne foi. c) Existence d une entraide administrative ou autre type de coopération notamment en matière policière ou douanière avec les pays limitrophes La LTBC fournit également une base légale à la coopération entre autorités, dans le cadre de l entraide administrative et judiciaire en Suisse et au niveau international. II. Déontologie, sensibilisation et éducation 1. Normes déontologiques a) Application du Code international de déontologie pour les négociants en biens culturels et du Code de l ICOM pour les musées En 2010, ICOM Suisse a publié en collaboration avec l Office fédéral de la culture une nouvelle édition du «code de déontologie de l ICOM pour les musées». A cette occasion, ICOM Suisse a également lancé une campagne de sensibilisation à la déontologie dans les musées suisses (qui se prolongera en 2011). 4
De nombreux collectionneurs ont demandé des renseignements aux organes compétents afin de s assurer de la légalité des transferts de biens culturels. Quant aux associations des professionnels du commerce de l art et des commissaires-priseurs, elles informent régulièrement leurs membres des précautions à observer pour respecter la nouvelle législation. 2. Sensibilisation et éducation b) Diffusion et consultation de la collection «100 objets disparus» et les Listes rouges de l ICOM c) Description des actions menées en vue de la sensibilisation des autorités et de l éducation du public, en particulier des enfants, aux dommages graves que peuvent causer les fouilles clandestines, les vols de biens culturels et l exportation illégale. L UNESCO peut-elle contribuer à ces actions? Concernant la formation des employés de l administration des douanes : voir point III.2 g). Des formations ont également été organisées en collaboration avec des entreprises d expédition. La sensibilisation en matière de transfert illicite de biens culturels particulièrement en danger s effectue entre autres au moyen des listes rouges de l ICOM. Dans le cadre du 5 e anniversaire de la LTBC, l Administration fédérale des douanes et l Office fédéral de la culture ont organisé conjointement en 2010 l exposition «For Sale? La contrebande de biens culturels et la douane» au Musée suisse de la douane. Dans le cadre de l octroi d aides financières pour la préservation du patrimoine culturel, l Office fédéral de la culture a soutenu divers projets (sensibilisation et information du public et des autorités à cette problématique) en leur allouant une contribution financière substantielle. Ont ainsi été soutenus des projets de l ICOM, de l UNESCO, de l Université de Lucerne, d INTERPOL, du Musée romain de Nyon, du Musée d art et d histoire de Genève, de la Hellenic Society for Law and Archaeology et de l Institut für Kunst und recht (Allemagne). III. Coopération avec d autres agences internationales et régionales 1. Police a) Etat de la coopération nationale avec INTERPOL. Services de police spécialisés auxquels les responsables du patrimoine peuvent s adresser pour les enquêtes, poursuites et mesures répressives La Police judiciaire fédérale, au sein de l Office fédéral de la Police, abrite le Bureau central national d INTERPOL pour la Suisse. A ce titre, elle travaille en étroite collaboration avec le Service spécialisé. La Police judiciaire fédérale centralise et enregistre les demandes internationales relatives au trafic des biens culturels transmises par INTERPOL. Elle les transmet ensuite aux autorités de justice et de police des cantons. La coopération nationale avec INTERPOL est très active et régulière. Des représentants du Service spécialisé et de l Office fédéral de la Police participent régulièrement aux réunions du Groupe d experts INTERPOL sur les biens culturels volés. b) Consultation de la base de données d INTERPOL en cas de disparition d un bien culturel. Communication des informations relatives aux personnes impliquées dans le vol de biens culturels En cas de disparition d un bien culturel, la base de données d INTERPOL est consultée en priorité. Des demandes sont également adressées aux polices étrangères disposant d une base de données étendue. c) Programme de formation particulier pour les membres des services de police 5
Bien que les membres des services de police ne bénéficient pas d un programme de formation particulier, certains d entre eux participent à des ateliers de sensibilisation destinés, notamment, à renforcer un réseau de compétence mis en place et coordonné par la Police judiciaire fédérale. d) Répression des fraudes et vols liés aux biens culturels via des dispositions pénales. Magistrats spécialisés dans ce domaine La répression des fraudes, vols et recels est réglée par les dispositions générales du Code pénal suisse. La LTBC a introduit des dispositions pénales spécifiquement applicables aux biens culturels. Les autorités judiciaires cantonales, qui sont chargées de la poursuite pénale, ne sont pas spécialisées dans ce domaine. Pour cette raison le Service spécialisé collabore avec les autorités cantonales et les conseille dans le domaine du transfert des biens culturels. e) Coopération avec l Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (UNODC) Des contacts ont été établis avec l UNODC en 2009 et 2010. 2. Douanes f) Etat de la coopération avec l'organisation mondiale des douanes. Services douaniers spécialisés pouvant aider les responsables du patrimoine afin d éviter l'exportation illicite de biens culturels Les autorités douanières collaborent étroitement avec le Service spécialisé pour toutes les questions relatives au transfert des biens culturels (échanges d informations plusieurs fois par semaine). g) Formation particulière pour les membres de l administration douanière Durant les 5 premières années d application de la loi, le Service spécialisé a formé plusieurs centaines d employés de l administration des douanes (dans le cadre de leur formation ordinaire). h) Utilisation du Modèle UNESCO-OMD de certificat d'exportation de biens culturels La LTBC exige un certificat d exportation pour les biens culturels inscrits à l inventaire fédéral (voir point 3). Dans le cadre des travaux préparatoires relatifs à l inventaire fédéral, l applicabilité du Modèle UNESCO-OMD de certificat d exportation sera examinée. IV. Autres mesures législatives, judiciaires et administratives prises par l État 1. Adhésion à la Convention d UNIDROIT de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés La Suisse a signé la Convention d UNIDROIT en 1996. 2. Comité intergouvernemental pour la promotion du retour de biens culturels à leur pays d'origine ou de leur restitution en cas d'appropriation illégale La Suisse a un statut d observateur actif concernant les travaux de ce Comité. 3. Base de données de l'unesco sur les législations nationales contribution et mise à jour Le Service spécialisé a actualisé cette base de données concernant le droit suisse. 6