Évaluation de la phase restreinte d implantation des stratégies locales de prévention issue de la Politique ministérielle en prévention de la criminalité du Québec Rapport final Préparé par Olivier Barchechat, avec la collaboration de Serges Bruneau et de Valérie Sagant Juin 2009
Centre international pour la prévention de la criminalité www.crime-prevention-intl.org Copyright CIPC 2010 ISBN : 978-2-921916-67-7
Remerciements Nous tenons à remercier tous ceux et celles qui, en nous accordant un peu de leur temps, nous ont permis de mieux comprendre le déroulement de la démarche : Les porteurs politiques : - MRC des Laurentides : Ronald Provost, préfet et maire de Brébeuf - MRC de D Autray : François Benjamin, ex-préfet et maire de Mandeville; André Villeneuve, ex-préfet et ex-maire de Lanoraie; Norman Blackburn, préfet et maire de Lavaltrie - MRC de Matane : Victoire Marin, préfète suppléante et mairesse de Grosses Roches - Arrondissement Ville-Marie : Martin Lemay, maire d arrondissement; Louise O Sullivan, ex-conseillère municipale du district Peter-McGill; Catherine Sévigny, conseillère municipale du district Peter-McGill; Pierre Mainville, conseiller municipal du district Sainte-Marie-Saint-Jacques - Arrondissement Limoilou : Alain Loubier, président d arrondissement Les responsables administratifs : - MRC des Laurentides : Sylvain Boulianne, ex-directeur général; Pascal Bader, responsable de division en sécurité publique; Michel Bélanger, directeur général - MRC de D Autray : Danielle Joyal, secrétaire-trésorière et directrice générale - MRC de Matane : Line Ross, directrice générale - Arrondissement Ville-Marie : Francine Caron, chef de la division des Sports, loisirs et développement social - Arrondissement Limoilou : Jean Lavoie, ex-directeur de l arrondissement Limoilou Les membres des comités locaux Un merci tout particulier : Aux coordonnateurs locaux : - MRC des Laurentides : Rachel Lacombe et Cécile Leclerc (intérim d un an) - MRC de D Autray : Jean-François Desroches et André Chauvette - MRC de Matane : Annie Lachance et Lucie Watts - Arrondissement Ville-Marie : Jocelyne Lebrun et Sylvie Labrie - Arrondissement Limoilou : Marie Pleau et Sylvie Fournier Aux représentants du ministère de la Sécurité publique du Québec : - Linda Veillette, ex-chef du Service de la prévention de la criminalité - Robert Lavertue, chef par intérim du Service de la prévention de la criminalité - Daniel Rochette, agent de recherche, ex-coordonnateur aux stratégies locales - Jean-François Tremblay, agent de recherche, coordonnateur aux stratégies locales Au premier coordonnateur provincial : Michel Fortin
Table des matières Sommaire exécutif Introduction... 1 Partie I. Démarche de prévention de la criminalité : description... 4 1. Niveau provincial... 5 1.1 Infrastructure provinciale... 5 1.2 Financement... 6 1.3 Activités réalisées... 6 1.3.1 Sélection des sites... 6 1.3.2 Soutien technique et suivi... 6 2. Niveau local... 9 2.1 Désignation du porteur politique et du responsable administratif... 9 2.2 Désignation du coordonnateur local... 10 2.3 Mise sur pied du comité local... 10 2.4 Réalisation du diagnostic de sécurité... 12 2.5 Élaboration et mise en œuvre du plan d'action de sécurité... 17 Partie II. Démarche de prévention de la criminalité : analyse... 21 1. Étapes clés de la démarche... 22 1.1 Mise sur pied du comité local... 22 1.2 Réalisation du diagnostic local... 23 1.3 Élaboration et mise en œuvre du plan d'action local... 26 2. Éléments transversaux... 29 2.1 Niveau local... 29 2.1.1 Poste de coordonnateur local... 29 2.1.2 Porteur politique et administration municipale... 31 2.1.3 Communication... 33 2.1.4 Partenariat... 34 2.1.5 Évaluation... 41
2.1.6 Pérennité de la démarche... 43 2.2 Niveau provincial... 44 2.2.1 Infrastructure provinciale... 44 2.2.2 Financement... 47 2.2.3 Soutien technique et suivi... 49 2.2.4 Sélection des sites... 51 2.2.5 Nature de la démarche du MSP... 52 Recommandations... 56 Conclusion... 60 Bibliographie... 62 Annexes
Liste des tableaux Tableau 1. Formation générale donnée aux coordonnateurs locaux... 7 Tableau 2. Durée théorique de réalisation des étapes... 7 Tableau 3. Date d entrée en fonction des coordonnateurs locaux... 8 Tableau 4. Porteurs politiques et responsables administratifs... 9 Tableau 5. Roulement du poste de coordonnateur local... 10 Tableau 6. Problématiques priorisées dans la MRC de D Autray... 15 Tableau 7. Problématiques priorisées dans l arrondissement Limoilou... 16 Tableau 8. Problématiques priorisées dans l arrondissement Ville-Marie... 17 Tableau 9. Mode de fonctionnement des comités locaux... 22 Tableau 10. Contenu des diagnostics locaux de sécurité... 23 Tableau 11. Durée de réalisation des diagnostics locaux... 24 Tableau 12. Caractéristiques des plans d action locaux... 28 Tableau 13. Statut du poste de coordonnateur local dans les sites... 31 Tableau 14. Degré d implication des porteurs politiques... 32 Tableau 15. Activités de communication dans les sites... 33 Tableau 16. Caractéristiques des comités locaux... 34 Tableau 17. Niveau d implication des services de police... 39 Tableau 18. Niveau d implication des secteurs de la santé et de l éducation... 41 Tableau 19. Caractéristiques de l évaluation dans les sites... 42 Tableau 20. Critères de sélection... 52 Tableau 21. Réponse aux questions d évaluation... 60
Liste des annexes Annexe 1. Modèle logique de la démarche Annexe 2. Journal de bord du coordonnateur local Annexe 3. Grille d approfondissement des problématiques priorisées Annexe 4. Protocole d entente Annexe 5. Canevas de plan d action Annexe 6. Composition du comité local de la MRC des Laurentides Annexe 7. Composition du comité local de la MRC de Matane Annexe 8. Composition des comités locaux de la MRC de D Autray Annexe 9. Composition du comité local de l arrondissement Limoilou Annexe 10. Composition du nouveau comité local de l arrondissement Limoilou Annexe 11. Composition du comité local de l arrondissement Ville-Marie Annexe 12. Points saillants du Portrait de la sécurité de la MRC Des Laurentides Annexe 13. Forums de discussion dans la MRC des Laurentides : points saillants Annexe 14. Taux de criminalité par 100 000 habitants des infractions à surveiller dans la MRC de Matane selon les trois grands secteurs de la MRC, 2004 Annexe 15. Points saillants de l état des lieux de la MRC de D Autray Annexe 16. Points saillants de l analyse des statistiques de criminalité MRC de D Autray Annexe 17. Enquêtes sur le sentiment d insécurité des municipalités de Lanoraie et Lavaltrie Annexe 18. Faits saillants du diagnostic de l arrondissement Limoilou Annexe 19. Points saillants du Portrait de l arrondissement de Ville-Marie Annexe 20. Composition des sous-comités locaux de la MRC des Laurentides Annexe 21. Plans d action locaux de la MRC de D Autray Annexe 22. Plan d action de l arrondissement Limoilou Annexe 23. Plan d action de sécurité publique de l arrondissement Ville-Marie Annexe 24. Facteurs de risque du programme Communities That Care (CTC) Annexe 25. Modèle de gestion des risques d incendie du MSP
Liste des abréviations utilisées CCS : comité de coordination et de suivi CIPC : Centre international pour la prévention de la criminalité CLD : Centre local de développement CLSC : Centre local de services communautaires CMO : comité de mise en œuvre CNPC : Centre national de prévention du crime CSSS : Centre de santé et de services sociaux INSPQ : Institut national de santé publique du Québec MAMROT : ministère des Affaires municipales, des Régions et de l Occupation du territoire MRC : municipalité régionale de comté MSP : ministère de la Sécurité publique MSSS : ministère de la Santé et des Services sociaux SDC : Société de développement commercial SPVM : Service de police de la Ville de Montréal SPVQ : Service de police de la Ville de Québec SQ : Sûreté du Québec
Sommaire exécutif Lancée en novembre 2001 par le ministère de la Sécurité publique du Québec (MSP), la Politique ministérielle de prévention de la criminalité Pour des milieux de vie plus sécuritaires, préconise une combinaison de mesures préventives et répressives dans le cadre d une démarche structurée reposant sur un partenariat entre différents acteurs de la société civile et les pouvoirs publics. Un an plus tard, le MSP a souhaité mettre en œuvre et «tester» deux des orientations stratégiques de la Politique dans cinq sites expérimentaux, soit : i. Des stratégies locales de prévention de la criminalité, selon l approche qu elle met de l avant : engagement initial d un porteur politique et de l administration municipale, désignation d un coordonnateur local, mise sur pied d un comité multipartenarial, réalisation d un diagnostic local de sécurité et élaboration et mise en œuvre d un plan d action local ; ii. Une stratégie de soutien à l action, qui a pris la forme d une infrastructure provinciale, regroupant plusieurs composantes : un comité de coordination et de suivi (CCS), un comité de mise en œuvre (CMO), un coordonnateur provincial. Ce soutien s est également décliné en un financement octroyé aux sites. Prévue pour durer trois ans (2004-2007), la démarche d implantation restreinte, qui a été prolongée de deux ans en 2006, devait essentiellement servir à tirer des leçons pour la phase élargie. Après avoir mis en place son infrastructure provinciale en 2002 et 2003, le MSP a sélectionné cinq sites expérimentaux au terme d un processus grâce auquel il a pu cibler des milieux de vie aux prises avec un certain nombre de problématiques de criminalité et ou de sécurité et dont les autorités municipales (politiques et administratives) étaient désireuses de participer à sa démarche restreinte de prévention de la criminalité : les MRC de Matane, des Laurentides et de D Autray, ainsi que les arrondissements de Ville-Marie (Montréal) et Limoilou (Québec). Dans un premier temps, les sites ont identifié un porteur politique et un responsable administratif, puis désigné un coordonnateur local responsable de la mise en œuvre du modèle de prévention. Les MRC ont créé un poste de coordonnateur local et l ont recruté à l externe, parfois avec peu expérience de l administration municipale, tandis que les arrondissements ont désigné un conseiller communautaire déjà à l emploi de l administration municipale et responsable d autres dossiers. Les sites ont ensuite constitué leur comité local regroupant différents partenaires locaux. Les cinq comités ainsi créés se distinguent les uns des autres autant au plan de leur structure on trouve des comités centraux mais aussi des tandems comité stratégique comité opérationnel - que de leur mode de fonctionnement et leur composition par exemple, le nombre de membres varie de 10 à 25. De façon générale, les comités locaux incluent le porteur politique, l administration municipale, le service de police, des organismes communautaires, des établissements d enseignement, le CSSS ou le CLSC. L étape du diagnostic de sécurité a été complétée par les cinq sites, avec une durée s échelonnant de 16 à 22 mois, un laps de temps beaucoup trop long surtout au regard de la nature du travail réalisé : la formation insuffisante des coordonnateurs locaux et leur inexpérience en matière de collecte et d analyse de données en sont les principales raisons. Suite à l identification des problématiques jugées prioritaires, quatre sites ont élaboré et mis en œuvre un plan d action local de sécurité. Autant l élaboration a été rondement
menée (du moins dans trois sites), autant la mise en œuvre a été parfois freinée par plusieurs obstacles, dont les réticences de certains partenaires locaux, les retards dans le financement et la restructuration du comité local. Il n en demeure pas moins qu un large éventail d activités ont été implantées - travail de rue ou de proximité, formation de chauffeurs d autobus, brigades de raccompagnement scolaire, cour communautaire pour les itinérants, médiation interculturelle, etc.-, ciblant des problématiques aussi diverses que la violence entre jeunes, l insécurité des aînés envers les jeunes, la violence conjugale ou encore la sécurité routière. L implication forte à la fois du porteur politique et de l administration municipale est apparue comme incontournable : l implication du premier apparaît comme essentielle au succès de la démarche dans les MRC, tout comme celle de la seconde dans les arrondissements. Les partenariats créés n ont cependant pas été pérennisés : en effet, dans les trois MRC, le poste de coordonnateur local a été fermé et le comité local dissous. Or, étant donné le rôle charnière du premier et que le second représente l arène du partenariat, cela signifie la fin de toute démarche structurée de prévention de la criminalité. Toutefois, cela tient avant tout à un problème de financement. De plus, des liens nouveaux et anciens ont été tissés et renforcés grâce à cette expérimentation. Ainsi, selon nous, la pertinence du modèle de prévention de la criminalité du MSP ne devrait pas être questionnée. À l échelon provincial, le principal problème a été celui du financement : les mécanismes de financement du CNPC ont été modifiés pendant la démarche, avec pour effet de ralentir le processus d octroi de subventions et de contributions et d imposer aux sites de nouveaux critères. En ce qui concerne l infrastructure du MSP, le poste de coordonnateur provincial, le CCS et le CMO ont montré leur utilité mais aussi leurs limites, notamment dues à leur éloignement des sites. Pour rappel, la phase restreinte avait vocation à permettre au MSP de tirer des enseignements pour la phase élargie. Elle a, à ce titre, rempli sa mission.
Introduction 1. Contexte En novembre 2001, le ministère de la Sécurité publique du Québec a déposé sa Politique ministérielle de prévention de la criminalité, intitulée Pour des milieux de vie plus sécuritaires. Ce document rappelle que la criminalité et ses conséquences, non seulement fragilisent la sécurité réelle des citoyens, mais affectent également leur sentiment de sécurité. Plus important, il défend l idée d avoir recours à une combinaison de mesures préventives et répressives dans le cadre d une démarche dite structurée qui s appuie sur un partenariat entre différents acteurs de la société civile et des pouvoirs publics. La prévention visant à s attaquer aux facteurs à l origine de la criminalité, il en découle qu il faut intervenir dans un ensemble de domaines dans lesquels œuvrent de nombreuses parties prenantes, d où l idée d une démarche structurée basée sur le partenariat : c est là l idée d une approche globale et intégrée. La Politique propose aussi que ce partenariat relève de la responsabilité des autorités municipales dont il a été démontré ailleurs 1 que la présence n est pas seulement souhaitable mais incontournable. En effet, elles sont les mieux à même de connaître les problématiques de sécurité (reliées à la criminalité ou au sentiment d insécurité) de leur territoire, ainsi que les ressources de leur milieu de vie. Leur rôle est à la fois de mobiliser les parties prenantes locales concernées par la prévention de la criminalité et de les réunir dans une action conjointe, d exercer un leadership pour qu elles proposent des stratégies concertées, et de coordonner leur mise en œuvre. 2. Démarche d implantation restreinte En 2002, le MSP a décidé d éprouver deux des six orientations stratégiques de la Politique dans un nombre limité de sites à identifier : i. Des stratégies locales de prévention sous la responsabilité des municipalités et reposant sur le partenariat; ii. Une stratégie de soutien à l action. Qualifiée de restreinte, cette démarche du MSP comporte donc un niveau provincial et un niveau local. Le niveau provincial est constitué d une infrastructure, qui se décline en un comité de coordination et de suivi, un comité de mise en œuvre, un coordonnateur provincial et d un financement. Le niveau local concerne la mise en œuvre du modèle de prévention préconisé par la Politique ministérielle dans cinq sites expérimentaux, qui a été adapté 2 : i. Étapes préliminaires : signature d un protocole d entente entre le MSP et les sites expérimentaux, désignation par ces derniers d un responsable politique ou «porteur» et d un responsable administratif, et embauche 3 d un coordonnateur local chargé de la mise en œuvre locale de la démarche; ii. Mise sur pied d un comité multipartenarial; iii. Réalisation d un diagnostic local de sécurité; iv. Élaboration et mise en œuvre d un plan d action local. 1. Depuis sa création, le Centre international pour la prévention de la criminalité (CIPC) a défendu cette idée, mise de l avant bien avant, entre autres par le rapport de la Commission des maires sur la sécurité, intitulé Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité et publié en 1982. Voir M. Shaw (2001), Le rôle des municipalités dans la sécurité de la collectivité, Montréal : Centre international pour la prévention de la criminalité. Également : D. Sansfaçon et B. Welsh (1999), Répertoire-Synthèse II sur la prévention de la criminalité: Analyse comparée, Montréal : Centre international pour la prévention de la criminalité. 2. Le modèle de la Politique est le suivant : (i) établir un diagnostic de criminalité et de sécurité; (ii) déterminer les interventions à réaliser en déterminant des priorités en fonction du diagnostic établi; (iii) mettre en œuvre les stratégies d intervention; (iv) évaluer les interventions (processus et résultats). 3. Ou désignation si la personne est déjà à l emploi de l administration municipale.
La démarche d implantation restreinte était expérimentale en ce sens qu elle devait permettre de tirer des leçons en vue de l «élargissement» de la Politique à un plus grand nombre de sites. Prévue pour durer trois ans (2004-2007), elle a été prolongée de deux ans dès 2006 en raison de l état d avancement des sites. 3. Évaluation de la démarche 3.1 Mandat d évaluation Afin de tirer les enseignements de cette expérience, le MSP a donné au Centre international pour la prévention de la criminalité (CIPC) le mandat d en faire l évaluation. Ce mandat est double : i. Évaluer la mise en œuvre de la démarche à l échelon local; ii. Évaluer le travail de l infrastructure provinciale du MSP à soutenir la mise en œuvre locale. C est dans cette optique qu a été élaboré le modèle logique 4 de la démarche (annexe 1). La démarche d implantation restreinte étant axée sur le processus et ses objectifs étant relativement généraux, les questions d évaluation ont été faciles à déterminer parce qu elles correspondent aux différentes étapes de la démarche : Au niveau local i. Les sites ont-ils identifié un porteur politique et un responsable administratif? ii. Les sites ont-ils désigné un coordonnateur local de prévention de la criminalité? iii. Les sites ont-ils créé un comité local composé de parties prenantes locales? iv. Les sites (via leur comité local) ont-ils élaboré de façon concertée un diagnostic local de sécurité? v. Les sites (via leur comité local) ont-ils identifié les problématiques de sécurité prioritaires devant être ciblées par le plan d action local? vi. Les sites (via leur comité local) ont-ils élaboré un plan d action de sécurité? vii. Dans quelle mesure le modèle de prévention de la criminalité «testé» dans les sites expérimentaux est-il pertinent? Au niveau provincial i. Dans quelle mesure l infrastructure et le financement du MSP ont-ils aidé à la mise en œuvre dudit modèle dans les sites? Deux autres questions ont trait aux facteurs externes susceptibles d avoir influé sur la démarche, autant au plan local que provincial : i. Dans quelle mesure les mécanismes de financement de la Stratégie nationale ont-ils été modifiés depuis le début de la démarche? ii. Dans quelle mesure des facteurs politiques, socio-économiques ou conjocturels majeurs (locaux ou non) sont-ils survenus et ont-ils eu un impact sur la démarche locale? 3.2 Collecte de données Plusieurs outils de collecte de données ont été utilisés pour réaliser la présente évaluation : Journaux de bord (modèle de base en annexe 2) Élaboré conjointement au début de 2004 par l évaluateur et le coordonnateur provincial en raison de sa double utilité pour le travail de coordination et d évaluation, le journal de bord a été 4. Il s agit d une représentation graphique des principales composantes d une initiative et de leur articulation les unes avec les autres. Il comprend : les ressources, qui sont tout ce qui est investi en termes matériels, humains, financiers ou autres; les activités mises en œuvre pour atteindre les résultats escomptés; les résultats, à savoir ce à quoi les activités doivent mener. 2
modifié en fonction des étapes de la démarche d implantation. Rempli chaque semaine (deux fois par mois à partir de 2006) par les coordonnateurs locaux, il a été supprimé début 2007 5. Entretiens Au niveau provincial, des entretiens ont été conduits auprès des acteurs suivants : les membres du comité de coordination et de suivi (CCS), les représentants du MSP et le coordonnateur provincial externe. Au niveau local, les coordonnateurs locaux, les porteurs politiques, les responsables administratifs et des partenaires locaux ont été rencontrés en personne ou interviewés au téléphone 6. Documents Les documents consultés proviennent de différentes sources : coordonnateur provincial (relatifs notamment aux formations données aux coordonnateurs locaux), MSP, CCS, administrations municipales, coordonnateurs locaux, comités locaux (relatifs, entre autres, au diagnostic et au plan d action). Observation participante L évaluateur du CIPC a participé aux réunions du CCS et du comité de mise en œuvre (CMO), afin de lui permettre d observer le travail de l infrastructure de soutien à la démarche d implantation mise en place par le MSP, mais également d y jouer un rôle de collaborateur. L évaluateur a aussi pris part activement aux rencontres réunissant les coordonnateurs locaux et le coordonnateur provincial. 4. Structure du rapport Ce rapport s articule en deux parties, l une descriptive, l autre analytique. Dans la première, nous présenterons la démarche d implantation restreinte de prévention de la criminalité du MSP : le niveau provincial d abord et le niveau local ensuite. La seconde est divisée en deux sections : celle consacrée aux étapes clés de la démarche vise à faire ressortir des éléments d analyse relatifs à la réalisation du diagnostic et du plan d action locaux de sécurité; celle portant sur les éléments transversaux de la démarche est aussi organisée selon qu ils se rapportent aux niveaux provincial ou local et s attarde à des aspects qui ne sont pas confinés à une étape en particulier. Dans ce rapport, le terme «coordonnateur» est utilisé en toutes circonstances, afin d éviter d être nominatif. Les expressions «phase expérimentale», «phase/démarche d implantation (restreinte)», «démarche expérimentale» et «démarche du MSP» désignent la même chose et sont utilisées afin d alléger la lecture du document. 5. Pour diverses raisons, notamment les réticences de certains coordonnateurs locaux à le remplir et l utilité réduite de certains journaux de bord. C est pourquoi le nombre de journaux de bord n a pas été le même d un site à l autre (il varie de 20 à 105 selon le site). Deux autres facteurs expliquent cet écart considérable : les coordonnateurs locaux ne sont pas entrés en fonction en même temps; le poste a été vacant plusieurs mois dans certains sites suite au départ du coordonnateur local. 6. Au total, plus de 80 entretiens ont été réalisés, d une durée de 30 à 120 minutes. Contrairement aux autres, ceux avec les coordonnateurs locaux étaient informels. 3
Partie I. Démarche d implantation restreinte de prévention de la criminalité : description 4
1. Niveau provincial 1.1 Infrastructure provinciale Comité de coordination et de suivi (CCS) Créé fin 2002 sous le nom de Comité consultatif sur les modalités d implantation de la politique à l échelle locale et régionale (CCMIP), le CCS avait pour mandat de soutenir le MSP dans sa démarche d implantation des stratégies locales de prévention de la criminalité dans les sites. Il regroupait les principaux partenaires du MSP en matière de prévention de la criminalité 7. Le mode de fonctionnement initial prévoyait une réunion d une journée tous les deux mois environ, la préparation, l organisation, l animation et le suivi des réunions devant être assumés par le MSP. Coordonnateur provincial La décision du MSP d externaliser au départ la fonction de coordination provinciale s explique principalement par une volonté de maintenir une certaine distance avec les sites. Principal rouage de l infrastructure provinciale, son rôle consistait à soutenir la mise en œuvre des stratégies locales de prévention de la criminalité en accompagnant les coordonnateurs locaux à chacune des étapes de la démarche et à assurer une liaison entre les sites, le CCS et le MSP. Embauché à l automne 2003, le statut du coordonnateur provincial a été réduit à un mi-temps en novembre 2005, avant que le poste ne soit internalisé au sein du MSP à partir d avril 2006 afin d assurer un suivi plus direct. Comité de mise en œuvre (CMO) Installé début 2004, le rôle du CMO était de soutenir le MSP dans le processus de lancement et de suivi de la démarche restreinte. Composé du MSP, du coordonnateur provincial, du Réseau québécois Villes et Villages en santé (RQVVS) et de l Institut national de santé publique du Québec (INSPQ) à partir de 2005, son mode de fonctionnement a été «resserré» après un an d opération, ses réunions de travail devenant alors mensuelles. 7. Il est possible de les classer dans quatre catégories : (i.) Les ministères : le MSP, via son Unité de la prévention de la criminalité qui dispose de deux sièges (contrairement à tous les autres membres qui en ont un); le ministère des Affaires municipales et des Régions (MAMR); le ministère de la Santé et des Services Sociaux (MSSS). (ii.) Les acteurs de la ville : l Union des municipalités du Québec (UMQ); la Fédération Québécoise des Municipalités (FQM); le Réseau québécois Villes et Villages en santé (RQVVS); la Ville de Montréal (via sa division de Développement social); l Association des directeurs généraux des MRC du Québec (ADGMRCQ); l Association des directeurs généraux des municipalités du Québec (ADGMQ). Soulignons que ces deux derniers membres se sont joints au CCS en novembre 2003. (iii.) Les services de police : la Sûreté du Québec (SQ); l Association des directeurs de police du Québec (ADPQ); le Service de police de la Ville de Montréal (SPVM). (iv.) Les organismes conseil et expert : le Centre national de prévention du crime (CNPC); le Conseil consultatif québécois en prévention de la criminalité; l École nationale de police du Québec (ENPQ); l Institut national de santé publique du Québec (INSPQ); le Centre international pour la prévention de la criminalité (CIPC). 5
Relations entre les composantes Ci-dessous, l organigramme de l infrastructure provinciale : MSP CMO CCS Coordonnateur provincial Note : les lignes pointillées qui relient le CMO et le coordonnateur provincial au CCS signifient qu ils lui rendaient compte de leurs activités sans toutefois relever de lui. 1.2 Financement de la démarche La démarche du MSP a été essentiellement financée par les programmes de financement de la Stratégie nationale de prévention du crime (gérée par le Centre national de prévention du crime) 8. En 2004, le financement provenait du Programme de mobilisation des collectivités (PMC) et correspondait à une subvention de 50 000 $ pour chacune des trois années de la démarche. Suite à une refonte du volet financement de la Stratégie nationale, les plans d action locaux ont été financés par le nouveau Fonds d action en prévention du crime (FAPC) qui autorise un financement sur trois ans pouvant aller jusqu à 200 000 $ par année, en incluant les activités du plan d action local. Par ailleurs, le MSP a perçu un financement du CNPC destiné à assurer le salaire du coordonnateur provincial ainsi que les activités du CMO, du CCS et les frais liés à la démarche. 1.3 Activités réalisées 1.3.1 Sélection des sites Au début de la démarche, en 2003, le MSP a utilisé un indice moyen de criminalité sur la base duquel les villes et MRC du Québec, alors au nombre de 100, ont été classées. Des données socio-économiques y ont également été intégrées. Toutefois, au terme de cet exercice, le MSP a souhaité élargir le bassin de sites potentiels en abaissant à 90 l indice moyen plancher. D autres critères ont permis de poursuivre la sélection : la desserte policière (police municipale, Sûreté du Québec ou les deux), l emplacement géographique et le caractère rural ou urbain d une MRC. Un total de vingt sites potentiels ont été identifiés et contactés afin de connaître leur intérêt à faire partie de la démarche, exercice au terme duquel 11 sites ont été sélectionnés. En septembre 2003, le CCS a proposé que soient retenues les candidatures des MRC de D Autray, des Laurentides et de la MRC de Matane, ainsi que la Ville de Québec, recommandations suivies par le MSP. Relativement à Montréal, les discussions menées au CCS ont permis de retenir trois arrondissements potentiels parmi lesquels un comité de sélection de la Ville de Montréal a choisi Ville-Marie (février 2004). 8. Et ce, conformément à l Entente Canada-Québec. 6
1.3.2 Soutien technique et suivi Formation générale Le coordonnateur provincial a donné aux coordonnateurs locaux une formation d une journée qui décrit l ensemble de la démarche du MSP. Tableau 1. Formation générale donnée aux coordonnateurs locaux Thème Politique ministérielle Démarche d implantation restreinte Rôle de la municipalité Rôle des coordonnateurs (provincial et local) Composition et fonctionnement du comité local Description Présentation générale axée sur les partenaires locaux, le diagnostic, l approche intégrée et les stratégies d intervention - Mission et composition du CCS et du CMO - Protocole d entente - Échéancier et plan d action Position clé de la municipalité en matière de prévention de la criminalité et présentation de documents clés 9 Présentation du travail du coordonnateur local, particulièrement de l état des lieux, qui avait vocation (a) à lui permettre de mieux connaître son milieu et (b) à se transformer progressivement en portrait général, première étape du diagnostic - Liste non exhaustive des partenaires locaux potentiels, dont les services municipaux, les citoyens, les organismes communautaires, le service de police, le milieu des affaires, le milieu de la santé et des services sociaux, le milieu scolaire et les médias - Importance (a) de l engagement des partenaires dans toutes les étapes du processus et (b) d une représentativité adéquate des acteurs locaux, laquelle passe par la présence d organismes essentiels, la délégation de représentants aptes à prendre des décisions et leur participation régulière aux réunions du comité local 10 Tel que susmentionné, la formation inclut aussi un calendrier d activités visant à donner aux coordonnateurs locaux des repères temporels et non à leur imposer des temps de réalisation pour les étapes de la démarche. Tableau 2. Durée théorique de réalisation des étapes Étape Création du comité local Réalisation du diagnostic Élaboration du plan d action Mise en œuvre du plan d'action et fonctionnement des activités Temps de réalisation 4 mois 6 mois 2 mois 17 mois 9. Dont La Clé pour des municipalités plus sûres de la Fondation Docteur Philippe-Pinel (fiches 1.9, 1.10, 1.11 et 2.2), l Abécédaire de la prévention du crime au niveau municipal de la Fédération Canadienne des Municipalités (pages 3 à 7), la Sécurité dans les milieux de vie : Guide à l intention des municipalités de l Institut national de santé publique du Québec (INSPQ) et du MSP (pages 19 à 29). 10. De nombreux documents externes sont cités, parmi lesquels La Clé (fiche 2.3 sur la mobilisation des partenaires), l Abécédaire (pages 8 à 13) et le Programme de formation pour l amélioration de la sécurité et la prévention de la criminalité à l intention des collectivités locales du Réseau Québécois de Villes et Villages en Santé et de l INSPQ (module 2). 7
Les coordonnateurs locaux ayant été embauchés (ou désignés) à différentes dates et certains ayant quitté leur poste, plusieurs séances de formation ont été nécessaires. Tableau 3. Date d entrée en fonction des coordonnateurs locaux MRC des Laurentides MRC de Matane MRC de D Autray Avril 2004 : 1 er coordonnateur local Août 2004 : 2 e coordonnateur local Avril 2004 Avril 2004 : 1 er coordonnateur local Octobre 2005 : 2 nd coordonnateur local Arrondissement Limoilou Arrondissement Ville-Marie Juillet 2004 Mai 2004 Formation sur le diagnostic Une formation initiale été livrée par l Institut national de santé publique du Québec (INSPQ) fin septembre 2004, laquelle met l accent sur la première des quatre principales composantes du diagnostic : i. Portrait général du territoire, qui comprend une description du milieu et de la population, et un inventaire des organismes ressources 11 ; ii. Portrait de vulnérabilité du milieu (facteurs de risque et de protection); iii. Portrait des problèmes de sécurité, qui consiste à identifier les problèmes de criminalité ainsi que le désordre et les incivilités, et à mesurer le sentiment de sécurité et de victimation 12 ; iv. Analyse : croisement des problèmes de sécurité et des facteurs de vulnérabilité. Formation sur le plan d action Non prévu au début de la démarche, l approfondissement des problématiques priorisées (qui inclut l identification des activités existantes en lien avec elles) est une sous-étape de transition introduite à l été 2006 par le MSP afin d aider les sites à mieux circonscrire les problématiques retenues. Pour ce faire, il a élaboré avec le CIPC un outil (annexe 3) présenté à trois coordonnateurs locaux. Pour ce qui est de l élaboration du plan d action, le MSP a embauché un consultant externe pour donner une formation aux coordonnateurs locaux en février 2007. À cette occasion, ils ont reçu un canevas «facultatif» de plan d action (annexe 5). Le coordonnateur provincial (interne) et le consultant ont ensuite soutenu ceux qui abordaient cette étape, soit les coordonnateurs de la MRC des Laurentides et de l arrondissement Limoilou. Suivi et soutien Les autres activités de soutien et du suivi du coordonnateur provincial ont consisté en des visites sur site mais surtout des échanges téléphoniques et électroniques réguliers. Ce soutien a touché aux difficultés rencontrées par les coordonnateurs locaux dans leur travail et aux moyens d y répondre, mais a également pris la forme de rétroaction 11. Le Guide de collecte d information destinée à dresser le portrait général du territoire et le guide Qu estce que la carte des acteurs? ont été présentés aux coordonnateurs locaux. 12. Pour la réalisation du portrait de vulnérabilité et du portrait des problèmes de sécurité, différents guides ou documents ont été élaborés au fur et à mesure par l INSPQ et présentés aux coordonnateurs locaux à partir du printemps 2005 : Portrait de vulnérabilité : Guide de collecte d information destinée à dresser le portrait de la vulnérabilité du milieu; Fiches aide-mémoire pour la collecte sur le terrain; Index des facteurs de risque et de protection associés aux problèmes de sécurité et de criminalité du milieu. Portrait des problèmes de sécurité : Guide de collecte et d analyse des données statistiques de criminalité déclarée; Forum de discussion sur le désordre et les incivilités du milieu; Enquête sur le désordre et les incivilités du milieu; Marche exploratoire sur le désordre et les incivilités du milieu; Forum de discussion sur l insécurité du milieu; Enquête sur l insécurité et la victimation du milieu. 8
(«feedback») sur les produits des comités locaux, le MSP participant aussi à ce travail. Dans le cas de la MRC de Matane, le MSP a assumé un soutien beaucoup plus direct en procédant à l analyse de la criminalité déclarée (statistiques policières). En outre, le soutien du MSP a été très actif relativement aux demandes de financement des sites afin de s assurer qu elles répondent aux exigences du Centre national de prévention du crime (CNPC). 2. Niveau local 2.1 Désignation du porteur politique et du responsable administratif Il est important de préciser que la nature de l engagement du porteur politique et du responsable administratif était différente : alors que le premier s engageait à titre personnel, le second le faisait au nom de son administration ou du service de celle-ci dont il n était que le représentant. Tous les sites ont désigné leurs responsables politique et administratif, mais ne l ont pas fait de la même façon ni au même moment. De plus, plusieurs porteurs politiques ont dû être remplacés suite à des élections ou à leur départ. Quant aux protocoles d entente signés entre le MSP et les autorités municipales et politiques locales en 2004 (annexe 4), ils ont pris fin tel que prévu trois ans après leur signature 13. Tableau 4. Porteurs politiques et responsables administratifs MRC des Laurentides MRC de D Autray MRC de Matane Arrondissement Ville-Marie Arrondissement Limoilou Porteur politique Responsable administratif Signataires du protocole Signature du protocole Préfet de la MRC (maire de Brébeuf) : oct. 2004 Directeur général de la MRC Préfet et directeur général de la MRC Préfet de la MRC (maire de Mandeville) : mars 2004 à déc. 2005 Préfet de la MRC (maire de Lanoraie) : janv. 2006 à oct. 2007 Directrice générale de la MRC Préfet et directrice générale de la MRC Mairesse de St-Ulrich : oct. à déc. 2004 Préfet suppléant de la MRC (mairesse de Grosses Roches) : dès janv. 2005 Directrice générale de la MRC Préfet et directrice générale de la MRC Maire d'arrondissement : oct. 2004 à fév. 2005 Conseillère municipale du district Peter-McGill: mars 2005 à nov. 2005 Conseillère municipale du district Peter-McGill : janv. 2006 à sept.2007 Directeur de la Sécurité du revenu et du développement social (Ville de Montréal) Chef de la Division des sports, des loisirs et du développement social (arrondissement) Maire de la Ville de Montréal et directeur de la sécurité du revenu et du développement social (Ville de Montréal) Conseillère municipale responsable du dossier de la sécurité urbaine à Québec : janv. à août 2004 Président (maire) de l arrondissement : dès août 2004 Directeur du Service des loisirs, des sports et de la vie communautaire (Ville de Québec) Directeur de la Culture, des loisirs et de la vie communautaire (arrondissement) Maire de la Ville de Québec et directeur du Service des loisirs, des sports et de la vie communautaire (Ville de Québec) Février 2004 Mars 2004 Septembre 2004 Septembre 2004 Septembre 2004 13. Leur échéance n a pas eu d impact sur la démarche dans la mesure où les protocoles n étaient pas contraignants (le modèle de prévention de la criminalité à mettre en œuvre étant général) et où les sites devaient obtenir l aval du MSP pour recevoir le financement du CNPC (protocole ou pas). 9
2.2 Désignation du coordonnateur local Le rôle du coordonnateur local était de mettre en place et d assurer le suivi des différentes étapes du modèle de prévention. Tous les sites ont désigné une personne responsable entre fin mars et septembre 2004, selon la date de signature du protocole d entente : i. Les MRC ont choisi d embaucher puisqu il s agissait d un poste et d un domaine (prévention de la criminalité) entièrement nouveaux pour elles ; ii. Les deux arrondissements ont recruté à l interne, via leur département des ressources humaines, désignant des conseillers en développement social. La position du coordonnateur local dans son administration municipale est différente selon le type de sites. Dans les arrondissements, il relève du directeur ou chef d une division dont le champ d intervention inclut le développement social (Ville-Marie) ou la vie communautaire (Limoilou). Il en découle que le coordonnateur local est intégré à une équipe, conséquence logique de son rôle qui n est pas limité à la démarche du MSP. À noter toutefois que le premier coordonnateur local de Limoilou était un fonctionnaire de la Ville de Québec et non de l arrondissement. Dans les MRC, les coordonnateurs locaux sont directement rattachés au directeur général de la MRC parce que leur poste n existait pas avant la phase d implantation restreinte. Au cours des cinq années couvertes par ce rapport, il y a eu plusieurs changements de personnel relativement au poste de coordonnateur local. Tableau 5. Roulement du poste de coordonnateur local 1 er coordonnateur local Entrée en poste Départ 2 nd coordonnateur local Entrée en poste Commentaires Délai de remplacement MRC des Laurentides Fin mars 2004 Juin 2004 Fin août 2004 Intérim de juin 2007 à juin 2008 par un autre coordonnateur local 2 mois MRC de D Autray Avril 2004 Mars 2005 Sept. 2005 6 mois MRC de Matane Juin 2004 Oct. 2005 Mai 2006 7 mois Arrondissement de Ville-Marie Mai 2004 Août 2007 Oct. 2007 2 mois Arrondissement de Limoilou Fin juin 2004 Sept. 2007 Sept. 2007 Départ du 2 e coordonnateur local en mars 2009 0 mois 2.3 Mise sur pied des comités locaux Tous les sites ont mis sur pied un ou des comités locaux, entre juin 2004 et mars 2005. MRC des Laurentides La mise sur pied du comité local s est étalée d avril 2004 à octobre 2004 et a été menée par le responsable administratif et le coordonnateur local. La MRC a invité des 10