LES MENACES SUR LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME LEADER EN POLOGNE

LES MENACES SUR LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME LEADER EN POLOGNE Ruta ŚPIEWAK 1 La mise en œuvre du programme pilote LEADER a débuté en Pologne en 2004. Ce programme vise le renforcement de l engagement des acteurs ruraux en faveur du développement de leurs communautés, «en incitant le plus grand nombre d organismes et de personnes à réfléchir sur les stratégies de développement de leur territoire». L objectif de ce programme pilote est également l aide à la population rurale à utiliser l approche type LEADER+ généralement pour réaliser des projets dans l avenir (au cours de la prochaine période de programmation 2007-2013). En raison du manque d expérience en réalisation de ce type des programmes, il a été décidé qu en Pologne il serait réalisé en deux étapes (schémas). Le premier visait la création des Groupes d Action Locale. Actuellement, la deuxième étape qui consiste à mettre en œuvre les stratégies intégrées de développement rural (territoriales) est réalisée. Dans le cadre du premier schéma, la Fondation des programmes d assistance à l agriculture a reçu 225 projets, dont 167 ont été sélectionnés. À cette étape pouvaient participer les communes ou les ONG. Les projets ont été déposés par les communes (67%,), les ONG (32%), et d autres agents (1,2%). Le but de la deuxième étape est la mise en œuvre des stratégies intégrées de développement rural. Les stratégies concernaient quatre thèmes (piliers) fédérateurs 2. 187 projets ont été déposés dont 150 ont été bénéficiaires du concours financier de Leader. La mise en œuvre a débuté assez récemment 3, il est donc difficile d évaluer son influence sur le capital social, le développement économique des territoires ruraux ou les «compétences locales» désirées (Bryden 2006, p. 12). 1 (ndr) Chercheur à l Institut du développement de la campagne et de l agriculture, Académie Polonaise des Sciences, Varsovie (IRWiR PAN), e-mail : rutaspiewak@gmail.com 2 L utilisation de nouveaux savoir-faire et de nouvelles technologies, l amélioration de la qualité de la vie, la valorisation des ressources, la valorisation des produits locaux notamment à travers des démarches collectives et l accès aux marchés pour les petites structures de production, la valorisation des ressources naturelles et culturelles, y compris les sites classées Natura 2000. 3 Printemps 2007. 103

Les chercheurs et les acteurs agissant en faveur du développement rural (Kłodziński 2003 ; Budzich-Szukała 2005) soulignent que celui-ci devrait être fondé sur le développement du capital social. Sans ce développement, les territoires ruraux polonais ne rattraperont jamais le retard par rapport à d autres pays européens. Il est indubitable donc que ce programme est d une importance cruciale. Il facilite le développement en favorisant la création de nouvelles possibilités de l activité économique et soutenant la spécificité des territoires respectifs. Dans les «anciens» pays de l UE, l approche LEADER est mise en œuvre depuis 1991, ce qui a permis d accumuler beaucoup d expérience. Les études faites avant la mise en œuvre de LEADER en Pologne (Głuszyński 2005) ainsi que celles réalisées au cours de sa réalisation et un nombre considérable de projets dans les schémas I et II démontrent que le programme jouit d un grand intérêt. Il existe donc plusieurs données permettant de croire qu il engendrera les changements recherchés dans les territoires ruraux. En s appuyant sur les expériences des autres pays et les observations de LEADER en Pologne, on peut remarquer de multiples dangers qu il faudra surmonter pour que le programme engendre les résultats prévus. Il est fort difficile de définir les résultats désirés et d en tirer des mesures pertinentes. La création et l activité de 893 GDL qui embrasse les territoires ruraux habités par 48 millions de personnes (Inicjatywa 2006, p. 23) sont les résultats les plus visibles dans les pays des quinze. D autres indices du succès sont l amélioration des possibilités d emploi, l augmentation du nombre de touristes et de la vente des produits locaux. Néanmoins, ce qui compte, ce sont les résultats plus difficiles à estimer. En présentant les expériences portugaises concernant LEADER, Halamska souligne qu «il est possible d évaluer ces programmes du point de vue de la perspective des citoyens, de la construction de la société civile et de l aide destinée à pénétrer sur les domaines réservés jusqu à présent à l action de l État» (Halamska 2005, p. 52). En essayant donc d examiner ce programme, il est indispensable de chercher des indices pertinents pour évaluer le développement de la société civile. Certainement, les résultats de ce type seront visibles à long terme. Shucksmith, chercheur britannique travaillant sur le programme relève que «le capital social dans la perspective de Putnam (à savoir les éléments de l organisation sociale comme la confiance, les normes et les réseaux qui améliorent l efficacité de la collectivité par l action commune) est bâti à long terme s il 104

peut être consciemment bâti» (Shucksmith 2000, p. 36). En se fondant sur ces principes, il est difficile d attendre des résultats en quelques années ou quelques mois. Il est cependant utile de suivre la réalisation de ce programme car il introduit un nouveau paradigme du développement rural. Dans mon intervention, je voudrais aborder les problèmes existants et potentiels concernant la mise en œuvre de LEADER. Les expériences des autres pays permettent de l évaluer d une manière plus réaliste et de se rendre compte de possibles résultats sociaux négatifs ou positifs. En signalant ses faiblesses, il sera possible de mieux saisir la spécificité de la version polonaise du programme. Le premier problème que nous envisageons touche les questions formelles et d organisation. Dès le début, le gouvernement polonais n a pas suffisamment accordé d intérêt au programme. Ce n est que grâce à l effort des agents et du Fonds de Coopération que la mise en œuvre du programme a débuté en 2004 par une action d information et de promotion. Le Programme Pilote LEADER+ a été joint au Programme Opérationnel Sectoriel «Restructuration et modernisation du secteur agroalimentaire et du développement rural». Dans la version polonaise, il y avait plusieurs dispositions qui pouvaient rendre la mise en œuvre difficile ou même impossible. Les moyens financiers sont soumis à remboursement, c est pourquoi, les actions courantes des partenariats sont financées par des prêts. Les partenariats sont d habitude de nouveaux acteurs, les banques ne les traitent pas comme des clients fiables. Les partenariats doivent être enregistrés auprès des tribunaux comme les associations ou les fondations, ce qui entrave leur développement. Compte tenu des lenteurs de la justice, plusieurs partenariats ne sont pas arrivés à s enregistrer et ont dû renoncer à participer au deuxième schéma. Un nombre considérable de dispositions légales qui déterminent l activité des partenariats, ralentissent leurs actions. Nous pouvons même avoir l impression que le pouvoir central se méfie des agents locaux. En raison de la complexité des dispositions légales, l évaluation des projets a duré assez longtemps. En effet, une partie des GAL ont dû renoncer, car ils ne pouvaient pas réaliser les buts visés en l espace d un an. Il faut souligner qu initialement, il avait été prévu que 40 GDL seraient financés, en effet, il en avait été financé 150. 105

Les auteurs des études sur LEADER polonais (Głuszyński 2005, Wasilewski 2005, Śpiewak 2007) mettent en évidence que sa réalisation peut engendrer l augmentation de la polarisation des zones rurales. Ces menaces relèvent du fait que LEADER est assez «exigeant» et pour apporter des résultats, il doit être accepté par les habitants des territoires ruraux. Ils doivent participer activement à la création des stratégies intégrées de développement rural territoriales et à la réalisation des projets. Le programme exige également «l interaction entre des secteurs et la délégation de la partie de compétences à un nouvel organisme, à savoir aux groupes d action locale» (Wasilewski 2005, p. 94). La coopération entre les partenaires socio-économiques et publics jouera un rôle important. L examen des collectivités qui ont déposés des projets pour le premier schéma réalisé par Krzemirski (Krzemirski 2006) et celui des collectivités qui ont reçu des moyens financiers, schéma fait par moi-même (Śpiewak 2007), ne confirment pas ces thèses. En conclusion de son étude, Krzemirski remarque que «les partenariats sont répartis d une manière assez régulière sur tout le territoire. Ne se distinguent ni les zones plus pauvres ni les plus riches. Il n existe pas non plus de relation entre le nombre accru de partenariats sur des territoires au revenu plus élevé et la densité de population» (Krzemirski 2006, p. 47). Mes analyses touchant les partenariats participant au deuxième schéma ne confirment pas la thèse que le programme suscite de l intérêt de la part des communes qui se caractérisent par un capital social plus élevé ou qui sont mieux développées sur le plan socio-économique (Śpiewak 2007). Le seul trait distinctif est le fait que les ONG participant aux partenariats dépassent la moyenne des zones rurales, ce qui permet d avancer l hypothèse d une meilleure qualité du capital social dans les communes participant au programme. Les études de LEADER en Italie faites par Osti (Osti 2000) démontrent que GLD ont été créés non seulement sur les territoires où avait traditionnellement existé la solidarité sociale et où les habitants s accordent leur confiance, mais aussi dans les zones où les expériences de coopération n existent pas, et où les personnes ne s accordent pas leur confiance. Les résultats de ce programme mesurés en justesse des investissements sont plus considérables au nord de l Italie qui se caractérise par un plus grand capital social. Le facteur d une importance primordiale est «le charisme d un individu s engageant dans LEADER» (Osti 2000, p. 177). Prenant en considération ces observations, on peut supposer que bien que les collectivités bien différenciées prennent part au programme, seulement celles qui étaient 106

meilleures au début, remporteraient un succès. Il faut donc vérifier à la fin de la mise en œuvre de ce programme quelles communes ont atteint les meilleurs résultats, dans quelles communautés «l esprit LEADER» a été mieux diffusé. Il pourrait s avérer alors que les communes plus riches, notamment en capital social, se sont mieux débrouillées que les communes moyennes. Au cours du colloque sur LEADER en Pologne (Toruń, juin 2007), on a insisté sur la question de la politisation de ce programme. C est un problème pluridimensionnel. Un des aspects touche le problème de la dépendance de plusieurs actions des autorités locales et de la conjoncture politique. Au cours de la rencontre de Radom (Colloque du Réseau national LEADER+), les représentants des GAL ont souligné à plusieurs reprises que l évaluation de leurs actions et le maintien des déclarations sur la coopération faites par les autorités locales ont diamétralement changé après les élections locales. Certaines personnes au pouvoir se sentent menacées par de nouveaux partenariats. Il existe aussi des situations contraires, les autorités locales perçoivent le programme comme la possibilité de transmettre certaines actions qui devraient être exécutées par les communes elles-mêmes. La réalisation du programme en Allemagne et au Portugal a démontré également une certaine politisation des organismes y participant. Dans son ouvrage sur le développement rural au Portugal, Halamska relève que le programme LEADER a engendré la transmission aux organisations locales des fonctions liées au développement rural des pouvoirs publics. Ces organisations sont souvent trop faibles financièrement et administrativement pour pouvoir se charger de cette fonction. On observe donc la «municipalisation» des associations, ce qui affaiblit leur rôle dans les collectivités locales. Dans son article, Bruckmeier présente des observations pareilles, il analyse les résultats de LEADER en Allemagne. Il constate que sous l effet de LEADER, les programmes de développement rural sont devenus plus «politisés», les organisations et les acteurs sociaux sont devenus de quasi-quasi ONG (Bruckmeier 2000), ce qui se voit avant tout dans le processus de l administration des projets. On peut remarquer qu une partie des ONG (organisations non gouvernementales) engagées dans ce programme ont cessé d accomplir leur fonction essentielle d intermédiaire entre le citoyen et l État. Ces problèmes et irrégularités peuvent mettre en question le projet de diffusion de la philosophie du développement à l initiative des citoyens. 107

Le choix des thèmes fédérateurs et leur nombre sont un problème crucial. Le plus souvent, le thème de «la valorisation des ressources naturelles et culturelles, y compris les sites classés Natura 2000» a été choisi. Dans les pays des quinze, ce sujet jouit également du plus grand intérêt. Il est intéressant que les GAL en Pologne aient le plus souvent choisi 2 thèmes fédérateurs et 7 GAL analysés ont choisi 4 thèmes. Un nombre considérable de thèmes ne promet pas de bons résultats, preuve que la collectivité ne sait pas quels buts elle voudrait atteindre et qu elle n est pas consciente de ses atouts et faiblesses. Il est également impossible d achever la réalisation de ses thèmes. Ce phénomène prouve aussi qu un GAL ne s intéresse pas au programme dans la perspective du développement à long terme, mais il le traite comme une source de financement. Il n est pas facile d évaluer les résultats de LEADER qui ne sont pas non plus immédiats. Il ne s agit pas seulement de l amélioration des possibilités d emploi ou des exploitations agro-touristiques, mais de ce que Bryden nomme «la formation des compétences locales» (Bryden 2006). On ne peut pas se faire des illusions qu à la fin de la mise en œuvre du schéma II, à savoir en quelques mois, une grande révolution s opérera. Il est évident que de multiples partenariats se dissoudront et ce qui restera ce sera des dépliants, simples souvenirs des actions entreprises. Il y a quand même l espoir qu une partie des partenariats en construction sera l un des fondements d un développement rural, riche en capital social et économique. Les questions abordées démontrent la spécificité de LEADER et ses faiblesses. Si on est conscient peut contribuer à les surmonter et rendre possible la réalisation des buts envisagés. Bibliographie Inicjatywa LEADER - pierwsze doświadczenia i szanse rozwoju (2006). Warszawa, FAPA. Bruckmeier, K. (2000). LEADER in Germany and the Discourse of Autonomus Regional Development. Sociologia Ruralis 40(2) Bryden, J. (2006). Od Leader I do Leader+ i dalej do osi Leader. Leader+ Magazine, W centrum Uwagi 6. 108

Budzich-Szukała, U. (2005). Czy wieś uratuje cywilizacje - Wizja polskiej wsi w perspektywie 25-lecia. [w] Polska wieś 2025 - wizja rozwoju. J. Wilkin. Warszawa, Agro Info. Głuszyński, J. (2005). Inicjatywa LEADER+ w Polsce Seminarium naukowe IRWiR PAN. Warszawa. Halamska, M. (2005). Rozwój wiejski w Portuaglii w latach 1986-2000. Warszawa, IRWiR PAN. KE (2006). Synthesis of mid-term evaluations of LEADER+ programmes - Final Report. Kłodzińsi, M. (2003). Kapitał społeczny polskiej wsi. Wieś i Rolnictwo 3(120). Krzemirski, T. (2006). Pilotażowy Program LEADER+ jako narzędzie wypracowania innowaycjnych koncepcji rozwoju wiejskiego : une maîtrise inédite, directeur M. Halamska. Osti, G. (2000). LEADER-partnerships: The case of Italy. Sociologia Ruralis 40(2): 172-180. Shucksmith, M. (2000). Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK. Sociologia Ruralis 40(2). Śpiewak, R. (2007). Przyszłość polskiej wsi w oczach wiejskich liderów. Wieś i Rolnictwo 2(135). Śpiewak, R. (2007). Społeczności realizujące program Leader+: wyrównywanie czy pogłębianie zróżnicowań? :Referat wygłoszony na Zjeździe PTS, Zielona Góra. Wasilewski, K. (2005). Program LEADER+. Szansa czy tylko nadzieja na aktywizację polskiej wsi. [w] Proces demarginalizacji polskiej wsi. B. Fedyszak-Radziejowska. Warszawa, ISP. 1. 109