DEPENSES PUBLIQUES ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES EN FRANCE GASTOS PUBLICOS E CONTROLE DAS FINANCAS PUBLICAS NA FRANCA - 5 novembre 2014 5 de novembro de 2014 - David BARES Directeur du pôle Gestion publique à la Direction régionale des Finances publiques de Guadeloupe Diretor do departamento de Gestão pública à Direção regional das Finanças públicas de Guadalupe
Introduction Introdução Le contexte de nécessaire redressement des finances publiques Besoin d adapter la gouvernance des finances publiques afin de respecter les engagements européens de la France Révision générale des politiques publiques lancée en 2007 / Modernisation de l action publique depuis 2012 Le cadre rénové doit favoriser la transparence, la fiabilité et la sincérité des comptes publiques mais aussi le pilotage des politiques publiques dans un souci d économie et d efficacité 2
I. Environnement juridique et comptable Ambiente jurídico e contável II. Aspects organiques / Aspectos orgânicos II.1 Contrôles de l administration Controles internos II.2 Contrôles du Parlement / des citoyens Controles do Parlamento / dos cidadãos II.3 Contrôles du juge financier Controles do auditor financeiro II.4 Le cas particulier des fonds européens O caso especial dos fundos europeus 3
I. L ENVIRONNEMENT JURIDIQUE ET COMPTABLE O AMBIENTE JURIDICO E CONTAVEL
Les deux principes fondamentaux de la Comptabilité publique française Os dois princípios fundamentais da Contabilidade publica francesa La séparation ordonnateur / comptable A separação gestor orçamental / contável L ordonnateur (ministre / élu local) prescrit les dépenses et les recettes Le comptable (fonctionnaire du ministère des finances), seul chargé du maniement des fonds publics, en assure le recouvrement ou le paiement, après voir exercé les contrôles visant à constater la régularité de ces recettes ou de ces dépenses, sans examiner leur opportunité Les fonctions d ordonnateur et de comptable sont incompatibles La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public A responsabilidade pessoal e financeira da contabilidade pública Fonctionnaire responsable sur ses propres deniers des erreurs commises dans l exercice de sa mission 5
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 A lei orgânica relativa às leis de finanças (LOLF) do 1 de agosto de 2001 S applique totalement à compter de l exercice 2006 Instaurer la performance au cœur des services de l Etat Passer d une logique de moyens à une logique de résultats Renforcer le pouvoir du Parlement notamment en évaluant les politiques publiques à travers des objectifs et des indicateurs 6
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 A lei orgânica relativa às leis de finanças (LOLF) do 1 de agosto de 2001 La LOLF répartit les crédits du budget général par : Missions (32 en 2013 / ex : politique de la ville) Programmes (125 en 2013 / ex : accès au logement social) : le responsable de programme peut affecter les crédits comme il le souhaite, sous réserve de ne pas dépasser le plafond des dépenses de personnel. Cette fongibilité asymétrique traduit la responsabilité accrue des gestionnaires. Le responsable de programme établit le projet annuel de performance (PAP) en justifiant les crédits et autorisations d emploi demandés puis rend compte dans le rapport annuel de performance (RAP). Les dépenses sont exécutées en Autorisations d engagement (AE) et Crédits de paiement (CP). 7
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 A lei orgânica relativa às leis de finanças (LOLF) do 1 de agosto de 2001 La LOLF modernise la comptabilité publique en mettant en place trois types de comptabilités : la comptabilité budgétaire de caisse demeure. Elle permet de piloter le solde budgétaire et de suivre l état de la disponibilité des crédits à un moment donné une comptabilité générale en droits constatés est créée. Les gestionnaires peuvent ainsi prendre conscience des conséquences pluriannuelles de leurs décisions. L État peut disposer d une vision claire de ses engagements et de sa situation patrimoniale. À cet effet, l État s est doté de nouvelles normes comptables, inspirées de celles des entreprises une comptabilité d'analyse des coûts pour mesurer le coût de chaque politique publique 8
Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) : un texte fondateur O decreto relativo à gestão orçamental e contável pública (GBCP): um texto fundador Ce décret traduit les principes de la LOLF dans l organisation concrète de la gestion publique et actualise le règlement général de la comptabilité publique (RGCP) qui datait de 1962. Il décline les dispositions constitutionnelles (article 47-2, issu de la révision de 2008) qui imposent la régularité et la sincérité des comptes de toutes les administrations publiques. Il confirme le rôle de garant du comptable public sur la qualité comptable. Il instaure, tant au sein de l État que des organismes (administrations publiques autres que l État, les collectivités locales et leur établissement), l obligation de mettre en place plus spécifiquement des dispositifs de contrôle interne comptable et de contrôle interne budgétaire. Il traduit également les évolutions méthodologiques (contrôle hiérarchisé de la dépense et contrôle allégé partenarial) et organisationnelles (centres de services partagés et services facturiers), tout en élargissant le champ de la dématérialisation des actes et des procédures. 9
Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) : un texte fondateur O decreto relativo à gestão orçamental e contável publica (GBCP): um texto fundador 1- Renforcer la gouvernance des finances publiques par un champ d application de la gestion budgétaire et comptable élargi à l ensemble des organismes en l adossant à celui des administrations publiques 2- Mettre en cohérence les règles de la gestion budgétaire et comptable publique avec les exigences de maîtrise pluriannuelle des comptes publics 3- Préciser les différentes comptabilités avec les règles de leur tenue et définir les dispositifs permettant de s assurer de leur qualité 4- Définir le rôle des acteurs de la gestion de l Etat en mode LOLF et réaffirmer le contrôle budgétaire dans ses missions et ses objectifs 5- Donner un fondement juridique aux innovations afférentes aux organisations et aux processus financiers et assurer la sécurité juridique de certaines procédures 10
II. ASPECTS ORGANIQUES DU CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES FRANÇAISES ASPECTOS ORGANICOS DO CONTROLE DAS FINANCAS PUBLICAS FRANCESAS
II.1 LES CONTRÔLES DE L ADMINISTRATION OS CONTROLES INTERNOS
Les contrôles de l administration : le contrôle financier Os controles internos: o controle financeiro Le contrôle financier (sphère Etat uniquement) est désormais allégé et ne cherche plus à vérifier de façon exhaustive la régularité des dépenses avant leur engagement par l ordonnateur, afin d empêcher tout engagement de dépenses au-delà de l enveloppe autorisée par le Parlement. Il est effectué par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) qui relèvent du ministre chargé du Budget et sont placés auprès d un ou plusieurs ordonnateurs principaux de l État (= ministres). Ils ont également la qualité de comptable public. Ils coordonnent les Directeurs régionaux des finances publiques (DRFiP), qui assurent le contrôle financier pour les administrations déconcentrées. La gestion publique introduite par la LOLF conduit donc à limiter la place du contrôle préalable de conformité effectué par les contrôleurs financiers au profit d un contrôle a posteriori de l efficacité de la gestion et de la dépense publique. 13
Les contrôles des services de l Etat sur les finances locales Os controles dos serviços do Estado sobre as finanças locais Le contrôle du préfet, représentant de l Etat dans les départements Après leur vote, les budgets sont transmis au préfet qui exerce un contrôle de légalité et un contrôle budgétaire en liaison avec la chambre régionale des comptes qu il saisit et à laquelle il demande un avis. Ces deux contrôles, aux finalités différentes, peuvent être complémentaires. Le contrôle de légalité porte sur les conditions d élaboration, d adoption ou de présentation des documents budgétaires et de leurs annexes. Il permet de faire respecter les "règles du jeu" de la décentralisation par les collectivités territoriales. Le contrôle budgétaire doit faire respecter les règles de gestion (le calendrier, la règle de l équilibre, de l universalité, de la spécialité, de la sincérité des documents budgétaires et l inscription des dépenses obligatoires) applicables lors de l élaboration et de l exécution du budget. 14
Les contrôles des services de l Etat sur les finances locales Os controles dos serviços do Estado sobre as finanças locais Le rôle du juge administratif Le déféré préfectoral Depuis 1982, le Préfet a essentiellement conservé, vis-à-vis des collectivités, le pouvoir de saisir la juridiction adminitrative dès lors qu il détecte une illégalité. Le Code général des collectivités territoriales précise qu il défère au tribunal administratif les actes qu il estime illégaux dans les deux mois suivant leur transmission à ses services. Parmi ces actes figurent les délibérations des conseils municipaux, généraux et régionaux et donc les budgets des collectivités. Le recours pour excès de pouvoir Il se définit comme le recours par lequel on demande au juge l annulation d un acte en raison de l illégalité dont il serait entaché. Tout administré, qui a un intérêt à agir, peut donc saisir le tribunal administratif directement pour faire annuler une décision prise par une collectivité qui lui paraît illégale. 15
Les contrôles de l administration : le rôle du comptable public Os controles internos: o papel do contador público La LOLF (article 31) confère aux comptables publics de l Etat un rôle de garant du respect des principes et règles de tenue des comptabilités en lui confiant la charge de veiller notamment à la sincérité des enregistrements comptables et à la bonne application des procédures alors qu il était historiquement cantonné au contrôle de la régularité des opérations de dépenses et de recettes ainsi qu au maniement des fonds publics. La tenue d une comptabilité générale retraçant l ensemble des opérations relatives au patrimoine, à la situation financière et au résultat est la clé de voûte de l architecture des comptes. Les comptables publics engagent leur responsabilité pécuniaire et personnelle sur les opérations qu ils effectuent. En cas de problème, le ministre des Finances peut émettre un ordre de reversement, qui contraint le comptable à verser immédiatement, sur ses propres deniers, la somme correspondante. 16
Les contrôles de l administration : le rôle du comptable public Os controles internos: o papel do contador público Le comptable public des finances locales exécute les opérations financières et tient un compte de gestion dans lequel il indique toutes les dépenses et recettes de la collectivité. Il vérifie que les dépenses sont décomptées sur le bon chapitre budgétaire et que l origine des recettes est légale. Il ne peut pas effectuer un contrôle d opportunité. En effet, il ne peut pas juger de la pertinence des choix politiques effectués par les collectivités puisqu elles s administrent librement. Dès lors que le comptable détecte une illégalité, il rejette le paiement décidé par l ordonnateur. Il engage également sa responsabilité pécuniaire et personnelle sur les opérations qu il effectue. 17
Les contrôles de l administration : le contrôle externe Os controles internos: o controle externo Le contrôle externe aux administrations est exercé par des corps d inspection dont le principal est l Inspection générale des Finances (IGF). Ce corps, à vocation interministérielle, directement rattaché au ministre chargé des Finances, effectue des missions de contrôle sur place et sur pièces, afin de vérifier, à la demande du ministre, la gestion des deniers publics et de contrôler les organismes recevant des fonds publics. 18
II.2 LES CONTRÔLES DU PARLEMENT / DES CITOYENS OS CONTROLES DO PARLAMENTO / DOS CIDADAOS
Les contrôles du Parlement sur les finances de l Etat Os controles do Parlamento sobre às finanças do Estado L article 14 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen, selon lequel "tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d en suivre l emploi...", rappelle que le Parlement a pour vocation de voter le budget et d en contrôler la bonne exécution. Ce contrôle s exerce en cours d exécution du budget et a posteriori, lors du vote de la loi de règlement qui arrête, chaque fin d exercice, le montant définitif des dépenses et des recettes de l Etat puis fixe le résultat budgétaire. 20
Les contrôles du Parlement sur les finances de l Etat Os controles do Parlamento sobre às finanças do Estado Les pouvoirs de contrôle du Parlement sont confiés, pour l essentiel, aux membres des commissions des finances des deux assemblées qui peuvent : procéder à des investigations sur pièces et sur place, ou à des auditions, auxquelles les personnes convoquées sont tenues de se présenter ; demander la communication de renseignements ou de documents d ordre financier et administratif, sous réserve des sujets à caractère secret ; adresser, à la suite d une mission de contrôle et d évaluation, des observations notifiées au Gouvernement, qui y répond, par écrit, dans un délai de deux mois. Ils peuvent désormais aussi bénéficier de l assistance de la Cour des comptes. En outre, la présidence de la commission des finances de l Assemblée nationale est, depuis 2007, confiée à un député de l opposition ; c est également le cas au Sénat depuis 2011. 21
Les contrôles des citoyens sur les finances locales Os controles dos cidadãos sobre às finanças locais La Déclaration des droits de l homme et du citoyen de 1789 évoque déjà, dans ses articles 14 et 15, le droit des citoyens et de la société de contrôler les finances publiques. Aujourd hui, les citoyens peuvent d abord exercer un contrôle politique sur la gestion financière des collectivités par leur vote lors des élections locales, en sanctionnant ou en validant l action des élus. 22
Les contrôles des élus sur les finances locales Os controles dos eleitos sobre a finanças locais Ils peuvent contrôler les finances locales : lors du débat d orientation budgétaire, qui doit avoir lieu obligatoirement dans les deux mois précédant le vote du budget ; au moyen des questions orales, qu ils peuvent poser à l exécutif local en cours d année ; au moyen des documents budgétaires et de leurs annexes, qui leur sont communiqués au moins cinq jours avant le vote du budget ; lors de l adoption des budgets modificatifs ; lors de l adoption du compte administratif, qui peut donner lieu à un débat et qui permet de comparer le budget voté au budget effectivement réalisé ; par les délibérations, qu ils adoptent en cours d année engageant financièrement la collectivité ; par la communication par l exécutif des lettres définitives des chambres régionales des comptes 23
II.3 LES CONTRÔLES DU JUGE FINANCIER OS CONTROLES DO AUDITOR FINANCEIRO
L intervention du juge financier : mission juridictionnelle A intervenção do auditor financeiro : missão jurisdicional La fonction initiale de la Cour des comptes est d exercer un contrôle de régularité des comptes des comptables publics. Les articles L111-1 et L111-3 du Code des juridictions financières précisent qu elle "juge les comptes des comptables publics" et "vérifie [...] la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques". Pour ce faire, elle analyse les comptes et les pièces justificatives présentés et examine l équilibre des comptes. Si les comptes sont réguliers, la Cour prononce un arrêt de décharge à l égard du comptable public. En revanche, elle le met en débet si des recettes ont été perdues ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées. Le contrôle de la Cour des comptes est également étendu à toute personne intervenue illégalement dans la gestion des deniers publics : le comptable de fait se trouve alors soumis aux mêmes obligations et aux mêmes responsabilités qu un comptable public. 25
L intervention du juge financier : mission juridictionnelle A intervenção do auditor financeiro : missão jurisdicional Les chambres régionales des comptes (CRC) sont des juridictions chargées de contrôler les comptes locaux (communes, départements, régions et leurs établissements publics) qui ont été mises en place lors de la décentralisation. Il s agit de juridictions nationales dans lesquels officient des magistrats inamovibles qui sont des fonctionnaires de l État. Le jugement des comptes des comptables publics est la mission juridictionnelle des CRC. La CRC juge les comptes des comptables publics des collectivités et de leurs établissements publics. Il s agit d un contrôle de régularité des opérations faites par les comptables publics. Il consiste à vérifier non seulement que les comptes sont réguliers, mais surtout que le comptable a bien exercé l ensemble des contrôles qu il est tenu d effectuer. Le contrôle en opportunité est interdit. 26
Les autres missions de la Cour des comptes As outras missões do Tribunal de Contas La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l exécution des lois de finances et de l application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l information des citoyens" (art. 47-2 de la Constitution). La Cour exerce en outre un contrôle administratif de la gestion des organismes publics et parapublics. D après l article L111-3 du Code des juridictions financières, elle "s assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l État". Ainsi, elle ne juge pas les ordonnateurs en tant que tels, mais vérifie le bon emploi des fonds publics. Depuis 1950, la Cour des comptes a reçu compétence pour contrôler les organismes de Sécurité sociale, qui sont essentiellement des personnes morales de droit privé mais dont les ressources ressortissent de cotisations à caractère obligatoire. 27
Les autres missions des Chambres régionales des comptes As outras missões das Camarás regionais de contas Le contrôle de gestion est une mission non juridictionnelle. Il vise à examiner la régularité et la qualité de la gestion des collectivités territoriales. Il porte non seulement sur l équilibre financier des opérations de gestion et le choix des moyens mis en œuvre, mais également sur les résultats obtenus par comparaison avec les moyens et les résultats des actions conduites. Le contrôle budgétaire qui est une mission non juridictionnelle, vise à garantir le respect par les collectivités des contraintes pesant sur leurs budgets. C est un contrôle spécifique aux CRC, sans équivalent au niveau de la Cour des comptes ; il constitue la contrepartie de la disparition de la tutelle en 1982, les budgets locaux n étant plus soumis à un contrôle préfectoral préalable. 28
La Cour de discipline budgétaire et financière O Tribunal de disciplina orçamentário e financeiro La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a été créée par la loi du 25 septembre 1948, afin de sanctionner les actes des agents publics constituant des fautes lourdes ou des irrégularités dans la gestion des finances publiques. Cette juridiction administrative est présidée par le premier président de la Cour des comptes. Sont justiciables de la CDBF : les membres des cabinets ministériels, les fonctionnaires et les personnes liées à un organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes, dès lors qu ils ont participé à des actes de gestion. En revanche, les membres du Gouvernement ne sont pas justiciables de la Cour, et les ordonnateurs élus locaux ne le sont que dans des cas exceptionnels. Le nombre de saisines de la Cour demeure limité, et une part importante d entre elles ne donne pas lieu à une décision juridictionnelle. Les ministres et les exécutifs locaux, sauf exceptions, n étant pas justiciables de la Cour, il suffit pour une personne mise en cause de justifier d un ordre écrit et signé par eux pour que le classement de l affaire soit prononcé. 29
II.4 LE CAS PARTICULIER DES FONDS EUROPEENS O CASO ESPECIAL DOS FUNDOS EUROPEUS
Le contrôle des dépenses sur fonds européens O controle das despesas sobre fundos europeus Chaque État membre de l'union européenne reçoit une enveloppe budgétaire au titre de chaque fonds structurel. L État membre décide de la répartition de cette enveloppe en concertation avec les régions françaises. Les porteurs de projet (collectivités, entreprises privées, associations) présentent leur demande d'aide européenne auprès des autorités de gestion compétentes (préfecture de région). Autorité de gestion : Le Préfet de région Autorité de certification : Le Directeur régional des finances publiques Le comptable public : Le Directeur régional des finances publiques Autorité d audit : La Commission interministérielle de contrôle (CICC) 31
Conclusion Conclusão L application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) a renforcé le rôle du comptable public et fait évoluer les trois modes de contrôle des finances publiques administratif, parlementaire et juridictionnel. Sur la sphère Etat, les gestionnaires bénéficient d une plus grande liberté. Le Parlement s est davantage investi dans l évaluation des politiques publiques aux côtés de la Cour des comptes. Les contrôles juridictionnels devraient évoluer vers une plus grande capacité à mettre en cause la responsabilité des ordonnateurs. L amélioration des outils de pilotage des administrations publiques devra être étendue aux finances locales. 32
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