Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies TRADUCTION PROVISOIRE Avant-propos À la veille du dixième anniversaire du rapport Brahimi et alors que le maintien de la paix se déploie aujourd hui à des niveaux historiques, le partenariat du maintien de la paix des Nations Unies se trouve à la croisée des chemins. Ce document de travail se veut une contribution à la discussion en cours quant au futur du maintien de la paix des Nations Unies et à la manière dont cet instrument unique peut continuer à servir la communauté internationale et les millions de gens qui ont besoin de son soutien. Le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions des Nations Unies sont déterminés à remplir leurs engagements en matière de réforme et à continuer à améliorer leurs performances. Ce document de travail n est pas un officiel, et sa publication se fait dans un esprit de transparence et de consultation, pour nous permettre de répondre ensemble aux défis certains nouveaux, d autres moins auxquels le maintien de la paix se trouve aujourd hui confronté. Les propositions de ce document s inscrivent dans la continuité du dialogue déjà engagé avec nos partenaires du maintien de la paix. Vos commentaires sur les questions traitées ici ainsi que sur tout autre sujet lié sont les bienvenus. Nous consulterons de manière active les États Membres qui soutiennent et participent aux opérations de maintien de la paix, le personnel en première ligne des missions des Nations Unies ainsi que l ensemble des partenaires onusiens, régionaux et internationaux avec lesquels nous travaillons sur le terrain ainsi qu au siège. Alain Le Roy Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix Susana Malcorra Secrétaire générale adjointe à l appui aux missions Avertissement : Le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions ont préparé ce document de travail à titre consultatif. Les commentaires, les analyses et les propositions sont destinées uniquement à la discussion et ne doivent en aucun cas être considérés comme l expression de la position officielle des Nations Unies ou l indication d un engagement officiel du Secrétaire général à la mise en œuvre ou la réalisation d une ou de toutes les recommandations, les positions ou les dispositions présentées dans ce document de travail.
Un partenariat renouvelé Définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies Résumé analytique Section 1 : Pour un partenariat renouvelé en faveur du maintien de la paix des Nations Unies Le maintien de la paix aujourd hui : bâtir sur les enseignements et les réformes du passé Le maintien de la paix sursollicité Les principaux défis opérationnels Les années à venir Faire face aux défis : un partenariat mondial renouvelé Section 2 : Partenariat d objectifs : l établissement et la gestion des missions La stratégie et la direction politiques Considérations relatives à une nouvelle mission Définir les objectifs et la stratégie de la mission Renforcer le soutien politique et d autres appuis La planification et la gestion des missions Traduire en tâches les objectifs d une mission Autorité, commandement et contrôle Communication locale et internationale Evaluation et rapports de progrès Section 3 : Partenariat en action : l exécution sur le terrain Un déploiement plus rapide La clarification et la réalisation des principales tâches La protection des civils Une approche robuste du maintien de la paix Les tâches liées à la consolidation de la paix La planification des mesures d urgence et la gestion des crises Section 4 : Partenariat d avenir : consolider les capacités La prévision des besoins futurs Prévoir l offre et la demande Une démarche adaptée aux moyens Définir les normes opérationnelles Attirer et retenir le personnel approprié Formation et équipement Maintenir le moral et assurer le respect des normes de conduite L élargissement du partenariat de maintien de la paix Augmenter la base des contributeurs Bâtir les capacités futures L interopérabilité et la mise en commun de ressources Une nouvelle stratégie d appui aux missions Conclusion : la voie du progrès : le nouvel horizon du maintien de la paix des Nations Unies Annexes Résumé des principales recommandations Liste des missions de maintien de la paix des Nations Unies en cours 2
Résumé analytique Le maintien de la paix des Nations Unies est un partenariat mondial unique. Il allie l autorité juridique et politique du Conseil de sécurité, les contributions en personnels et en ressources financières des États Membres, le soutien des pays hôtes et l expérience de gestion d opérations de terrain acquise par le Secrétariat. C est de ce partenariat que les activités de maintien de la paix des Nations Unies tirent leur légitimité. Depuis 1948, les Nations Unies ont concouru par le maintien de la paix à prévenir et gérer des conflits violents entre États et à l intérieur d États, et à soutenir les acteurs nationaux cherchant à protéger et consolider la paix après un conflit. Le rapport Brahimi de 2000 a marqué une étape décisive en esquissant une perspective renouvelée pour ces activités, ce qui a contribué à les rendre plus robustes, plus efficaces et relativement économiques. Ces réformes ont permis une multiplication par cinq des activités au cours de ces dix dernières années. Mais le maintien de la paix des Nations Unies est aujourd hui à la croisée des chemins. L ampleur et la complexité des missions actuelles sollicitent à l excès leur personnel ainsi que les dispositifs administratifs et d appui. De nouvelles difficultés politiques, militaires et financières menacent d ébranler l unité de conception et d objectifs du partenariat mondial pour le maintien de la paix. Un partenariat renouvelé et un programme commun sont indispensables pour que les activités de maintien de la paix des Nations Unies puissent relever les défis actuels et à venir. La concertation est déjà en cours entre les États Membres sur l orientation future du maintien de la paix. Le présent document de travail, élaboré conjointement par le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions, vient nourrir cette concertation. Il vise à stimuler un débat concret et constructif en prélude à la prochaine session de l Assemblée générale et se poursuivant pendant la session, et à revigorer la détermination collective en faveur du renforcement du maintien de la paix de demain. Les défis actuels et à venir L ampleur actuelle des activités de maintien de la paix des Nations Unies, avec des effectifs de plus de 116 000 personnes déployées dans 15 missions, est sans précédent. La diversité des mandats des différentes missions sollicite à l excès la capacité de l ONU à s acquitter de toutes les tâches prescrites. Le personnel, les systèmes logistiques, financiers et administratifs ont du mal à assurer l appui nécessaire aux opérations qui se déroulent sur des terrains parmi les moins hospitaliers au monde. Les moyens militaires nécessaires se font de plus en plus rares face à la montée de la demande mondiale. Les tâches nouvelles de maintien de la paix exigent des effectifs importants de spécialistes, de police et civils experts qui sont en nombre limité sur le plan national et international. Le budget du maintien de la paix est monté très rapidement, avoisinant désormais 7,8 milliards de dollars par an, et cela au moment où la crise économique mondiale a entraîné une contraction des ressources globalement disponibles. Et rien n indique que les besoins de maintien de la paix vont diminuer. Nombre d États sont menacés par les changements environnementaux, les chocs économiques, la criminalité transnationale et l extrémisme, parmi d autres dangers qui contribuent à rendre plus incertaines la situation politique et la sécurité. Les missions sont actuellement confrontées à des difficultés de divers ordres. Plusieurs ont certes contribué à assurer la sécurité et la stabilité, mais rencontrent i
des obstacles dans la définition et la mise en œuvre de stratégies de consolidation de la paix susceptibles de faciliter la transition et le retrait dans de bonnes conditions. D autres sont tributaires de la revitalisation de processus politiques pour réussir et pour pouvoir, à terme, se retirer. L attention soutenue et les ressources spécialisées qui leur sont nécessaires risquent de se trouver diminuées au vu de ce qu exigent actuellement les missions les plus nombreuses et les plus coûteuses. Ainsi, au Darfour et ailleurs au Soudan, en République démocratique du Congo et au Tchad l ampleur des activités et les dynamiques politiques multiplient les difficultés et les dilemmes auxquels les responsables du maintien de la paix doivent faire face. Sur de vastes étendues et au milieu de conflits en cours, les Nations Unies doivent protéger les civils et assurer la stabilité, souvent sans disposer des moyens nécessaires. Les processus politiques qu accompagnent ces missions sont troublés, dans l impasse ou tout bonnement inexistants, et dans certains cas, des missions opèrent avec un assentiment limité de certaines des principales parties sur le terrain. Au-delà du rapport Brahimi Si redoutables qu elles soient, ces difficultés ne sont pas nouvelles. Nombre de ces dilemmes étaient déjà évoqués dans le rapport Brahimi, et les principes qui y étaient énoncés, demeurant essentiels au maintien de la paix moderne, ont trouvé leur écho dans le programme Opérations de paix 2010, la restructuration du Département des opérations de maintien de la paix et la création en 2007 du Département de l appui aux missions. Pourquoi, dans ces conditions, un nouvel agenda pour le maintien de la paix des Nations Unies? En quoi les nécessités actuelles sont-elles différentes? Pour dire les choses simplement, les moyens existants ne correspondent pas à l ampleur et à la complexité des activités actuelles de maintien de la paix. Les demandes de ces 10 dernières années ont mis à jour les limites des réformes précédentes et celles des systèmes, des structures et des instruments de base d une organisation qui n avait pas été conçue pour l ampleur, le rythme et les tâches des missions actuelles. Les tensions politiques se font sentir elles aussi. Des divisions au sein de la communauté internationale retentissent sur la capacité de certaines missions à agir efficacement sur le terrain, et l attention des États Membres est parfois sollicitée à l excès par des priorités concurrentes en matière de paix et de sécurité. Chaque opération nouvelle est créée de toutes pièces, sur une base volontaire, reposant sur l hypothèse qu il sera possible de trouver des ressources suffisantes, et chaque opération est gérée à part (budget, appui, administration). Le maintien de la paix sous sa forme actuelle exige des moyens plus prévisibles, plus professionnels et plus souples. Il lui faut un système global qui corresponde à l entreprise globale qu il est désormais devenu. Le maintien de la paix est une fonction fondamentale de l ONU. Le perfectionnement continu est indispensable, et il n est pas envisageable de procéder de manière fragmentaire. Les ressources disponibles dans le monde pour les activités de maintien de la paix des Nations Unies ne sont pas illimitées. Des tensions politiques dans un contexte donné peuvent se traduire par un consensus moins ferme dans un autre contexte. Les ressources indispensables à une opération peuvent entraîner une diminution des effectifs, du matériel et du financement disponibles pour d autres. En donnant une impression de faiblesse ou de capitulation dans un environnement, on peut favoriser une montée des provocations auxquelles sont soumis les effectifs du maintien de la paix dans d autres environnements. C est une méthode nouvelle, globale, qui est nécessaire. ii
Un nouveau programme de partenariat Ce document de travail du Département des opérations de maintien de la paix et du Département de l appui aux missions appelle à renouveler le partenariat du maintien de la paix des Nations Unies en l orientant vers de nouveaux horizons ensemble d objectifs réalisables, immédiats, à moyen et à long terme afin de configurer le maintien de la paix de telle sorte qu il permette de relever les défis actuels et à venir. Ce partenariat repose sur une conception commune à toutes les parties prenantes des objectifs du maintien de la paix de l ONU et du rôle que chacun est appelé à y jouer : ceux qui autorisent une mission, ceux qui la réalisent, ceux qui y contribuent, ceux qui l accueillent et ceux qui sont en partenariat avec les soldats de la paix des Nations Unies. Chacun des partenaires a son point de vue et sa contribution à apporter, et chacun est tributaire des autres pour la réussite. Conception commune et responsabilité mutuelle de tous les partenaires du maintien de la paix sont le fondement de l unité dans les buts et de l efficacité d action. Ce partenariat est la base sur laquelle l on peut bâtir des moyens pour l avenir. Le document de travail des deux départements réaffirme leur engagement en faveur du partenariat mondial, et présente un programme envisageable pour son renouveau. Il met en lumière certains des éléments cruciaux que le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions doivent mettre en place; et les contributions que les États Membres et les partenaires peuvent apporter, pour renforcer un partenariat mondial d objectifs, d action et d avenir. Partenariat d objectifs Une conception commune des objectifs du maintien de la paix est une prémisse indispensable à toute intervention efficace sur le terrain. Pour renforcer la direction, la planification et la gestion des activités de maintien de la paix des Nations Unies, il faut un partenariat d objectifs renouvelé, basé sur l unité et la cohésion de toutes les parties prenantes. Le consolider passe par : Une stratégie et une direction politique sans ambiguïté. Le maintien de la paix s inscrit dans une solution politique, il ne la remplace pas. C est un des moyens faisant partie d une gamme d instruments au service de la paix et de la sécurité internationales : quand on en envisage l utilisation, ce doit être par comparaison avec d autres moyens d intervention possibles. On ne peut y avoir recours qu en accompagnement d une stratégie politique active. Lorsque le meilleur choix s avère être le déploiement d une mission de maintien de la paix des Nations Unies, le soutien et le consensus indispensables peuvent être obtenus, lorsque cela est possible, par étapes, en consultation, de manière à adapter les mandats aux objectifs et aux ressources disponibles. La mise en place de coalitions informelles d États Membres en soutien à une mission déterminée peut contribuer à préserver l unité d objectifs et à contribuer, sur le long terme, à l appui indispensable à chacune d entre elles; Planification et gestion concertées des missions. La concertation et les échanges soutenus entre le Secrétariat et les États Membres, ainsi qu entre le terrain et le Siège, sont essentiels à une planification et une gestion de qualité des missions. Pour être pertinentes, les consultations doivent procéder de la reconnaissance du rôle, des attributions et de la responsabilité mutuelle de chacun. Au cours de la planification et de l examen des missions, des dispositifs renforcés de consultation et des paramètres clairs pour l information et les rapports qui doivent être fournis doivent permettre d améliorer la responsabilisation et la clarification des objectifs. Dans le même temps, il faut préserver l impartialité du Secrétariat dans la planification, ainsi que l intégrité iii
de l ONU dans le commandement et la conduite des opérations. Après qu une mission a été déployée, on peut en faciliter la gestion et le contrôle en fixant dès le début des valeurs repères pertinentes et réalistes sur le terrain. Partenariat d action Le succès des activités de maintien de la paix des Nations Unies est fonction de la capacité à obtenir en temps voulu des résultats concrets sur le terrain. Pour améliorer l exécution des tâches et la confiance dans la capacité de l ONU à s acquitter des missions qui lui ont été assignées, il faut un partenariat d action renouvelé. Le consolider passe par : Un déploiement plus rapide. Le déploiement rapide, essentiel pour l établissement rapide de la sécurité et la crédibilité d une mission de maintien de la paix, est au bout du compte fonction de la volonté politique. Il est toutefois possible d améliorer la rapidité et l efficacité du déploiement en s attachant à mettre rapidement en place le quartier général de la mission, en échelonnant le lancement de la mission et en établissant un ordre de priorité des tâches. En procédant ainsi, on peut assurer une réaction plus rapide et se consacrer aux priorités immédiates et aux nécessités du terrain; La clarté de définition des rôles essentiels et de l exécution. L avenir des activités de maintien de la paix des Nations Unies dépend de la capacité à gérer des environnements très instables, à assumer des tâches diverses pour aider les États et les populations à gérer les menaces à la paix, et à mettre en place sans retard les bases essentielles d une paix durable. Il est indispensable au succès des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, en cours comme à venir, qu il y ait consensus sur les orientations et les conditions d un maintien de la paix robuste et de la protection des civils. Les rôles essentiels des personnels des Nations Unies en matière de consolidation de la paix doivent être définis en toute clarté. Dans le même temps, il faut répondre aux lacunes et aux difficultés récurrentes rencontrées lors de la transition et le retrait des missions de maintien de la paix. À cet égard, il est crucial d accompagner les acteurs nationaux pour qu ils puissent assurer eux-mêmes la sécurité, en appuyant dès les débuts la réforme du secteur de la sécurité; La gestion des crises. Quand elles sont mises à l épreuve, les missions de maintien de la paix doivent être prêtes à réagir. L évaluation des risques sécuritaires, faite à temps, de manière exacte et détaillée, peut prévenir suffisamment tôt une menace qui se dessine, et permettre d assurer la sûreté et la sécurité des missions et du personnel. La planification de scénarios sur le terrain est cruciale. En temps de crise, il est indispensable qu il y ait pour le maintien de la paix des capacités de réserve fiables, capacités qui ne sont pourtant pas encore garanties dans le cadre des opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Partenariat d avenir Pour que le maintien de la paix des Nations Unies soit à la hauteur des défis actuels comme à venir, il lui faut des moyens fiables et viables. Pour le doter des capacités grâce auxquelles il pourra continuer à tenir son rôle d instrument au service de la paix et de la sécurité, un partenariat pour l avenir est nécessaire. Le consolider passe par : La prévision des besoins futurs. Définir les besoins futurs en matière de maintien de la paix des Nations Unies est une tâche difficile par nature, puisqu on ignore quelles seront les demandes et la disponibilité des ressources mondiales est incertaine. Il est peu probable que la demande baisse, le maintien iv
de la paix étant un instrument permettant d assurer la sécurité après un conflit à relativement moindres frais. Mais dans un grand nombre de missions, on constate déjà de graves pénuries. Les besoins futurs seront à envisager dans un contexte d austérité financière. Pour y répondre, il faudra une conception nouvelle, globale, pour générer les ressources, et inciter à livrer des résultats sur le terrain; Une démarche adaptée aux moyens. Ce qui est et sera attendu aujourd hui comme sans doute demain des activités de maintien de la paix des Nations Unies, exige une mobilité et une spécialisation très poussées des personnels militaires, de police et civils. Il est particulièrement ardu de trouver, de recruter et de fidéliser les divers spécialistes de police et civils nécessaires à des missions qui se sont récemment développées. Pour apparier personnel et matériel aux tâches à exécuter, et pour offrir des contreparties adaptées aux pays qui les fournissent, l ONU devra cesser de se focaliser sur l aspect quantitatif effectifs et volumes et privilégier l aspect qualitatif, en insistant sur la production de compétences. Il faudra pour cela définir des normes et les attacher systématiquement à la formation, à l équipement des missions et à la mise à disposition sur le terrain; L élargissement du partenariat de maintien de la paix. On ne peut faire peser lourdement les activités de maintien de la paix des Nations Unies sur un nombre restreint de gros contributeurs. Il faut une base élargie de pays fournisseurs d effectifs militaires et de police pour mieux répartir la charge collective et répondre aux besoins futurs. L appui au renforcement des capacités, tel que l ONU en apporte à l Union africaine, est une priorité importante, qui permettra de renforcer les moyens pour l avenir, tandis que le renforcement de l interopérabilité avec les principaux partenaires, notamment l Union africaine et l Union européenne, permettra de développer la coopération et de tirer véritablement le meilleur parti des ressources de maintien de la paix, qui ne sont pas illimitées; Une nouvelle stratégie d appui aux missions. Les activités de maintien de la paix des Nations Unies sont désormais complexes et évoluent rapidement, ce qui appelle une démarche nouvelle privilégiant l innovation, la souplesse et la responsabilisation des systèmes d appui. Une nouvelle stratégie de l appui aux missions est d ores et déjà en cours d élaboration, qui visera à améliorer l exécution et la gestion au niveau mondial, régional et des missions. Cette stratégie prévoit notamment : l utilisation partagée des moyens et la création de centres de service régionaux; une meilleure utilisation des technologies appuyant des modes de déploiement plus légers et agiles; et des arrangements financiers perfectionnés permettant une plus grande souplesse opérationnelle. Le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions estiment que de réelles améliorations sont possibles sur l ensemble de ces éléments. Mais ce ne sera faisable que si tous les partenaires s y emploient activement et avec persévérance. Nombre des questions évoquées ci-dessus nécessiteront la prise en charge des États Membres; pour d autres, c est le Secrétariat lui-même qui devra affiner son analyse. Certaines ont déjà été identifiées lors de réformes précédentes, mais leur mise en œuvre a pâti des nécessités opérationnelles ou des contraintes politiques. D autres enfin sont nouvelles et doivent entre traitées dès maintenant pour renforcer le maintien de la paix pour l avenir. Avec ce document, le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions présentent leur vision de la v
contribution que le Secrétariat peut apporter en tant que composante du partenariat mondial du maintien de la paix. Ils y réaffirment leur engagement à la réalisation de ces efforts en coordination avec les États Membres, la famille des Nations Unies, les partenaires régionaux et les autres membres du partenariat. vi
Section I Pour un partenariat renouvelé en faveur du maintien de la paix des Nations Unies Le maintien de la paix des Nations Unies représente un des outils qui permet de répondre aux menaces diverses à la paix et à la sécurité internationales. Le travail du Secrétaire général et autres bureaux compétents des Nations Unies, assistent aussi les parties à éviter ou résoudre les conflits. L aide au renforcement de la paix est également assurée par des bureaux qui y sont consacrés ainsi que des organismes, ressources et autres programmes des Nations Unies qui assistent les interlocuteurs nationaux dans la consolidation et le soutien de la paix après un conflit. La révision et le renforcement de ces outils sont une des tâches constantes et nécessaires des Nations Unies. De plus, le Conseil de sécurité dispose d outils coercitifs tels que les mises en application de sanctions. Il peut faire appel à la contribution d acteurs régionaux, bilatéraux et multinationaux et à leurs divers instruments dans l application de ses décisions. Pour leur part, ces partenaires possèdent des capacités indépendantes qui sont un apport essentiel à la paix et à la sécurité internationales. Le maintien de la paix des Nations Unies, en tant qu activité phare de l Organisation, est un instrument unique qui s appuie sur un partenariat mondial. Il est d une diversité remarquable. Les opérations de maintien de la paix vont des déploiements militaires massifs aux petits contingents d observateurs, des missions intégrées complexes aux opérations de spécialistes de police, de l état de droit et autres professionnels civils. Les manières diverses dont le Conseil de sécurité s est servi du maintien de la paix des Nations Unies résistent à une définition ou à une classification facile. Mais les opérations de maintien de la paix des Nations Unies partagent toutes certains traits essentiels. Chaque opération s organise à la demande du Conseil de sécurité et conformément aux principes fondamentaux du maintien de la paix le consentement, l impartialité, et le non recours à la force sauf en cas d autodéfense ou de défense du mandat. Les missions de maintien de la paix des Nations Unies offrent une présence sécuritaire de transition à laquelle il est possible d intégrer différentes composantes politiques, policières et civiles. Chaque opération s organise autour de personnels militaires issus actuellement de 118 pays, ainsi que des civils et d un financement venant de l ensemble des 192 États Membres. Chaque opération apporte une structure internationale à travers laquelle différents partenaires peuvent agir ensemble en toute légitimité. [Insert success factors box here] Le maintien de la paix aujourd hui : bâtir sur les enseignements et les réformes du passé. Avec plus de 60 années d expérience et 63 missions, les soldats de la paix des Nations Unies ont vu des succès importants. Les opérations «traditionnelles» déployées pour observer et surveiller un cessez-le-feu ont permis de décourager l augmentation de la violence en l absence d un accord de paix en Chypre, par exemple, au Moyen orient et dans le Sahara occidental. Dans des pays tels que le Burundi, le Cambodge, le Salvador, 1
le Guatemala, la Namibie, le Mozambique et la Sierra Léone, les opérations de maintien de la paix des Nations Unies ont protégé les processus politiques et aidé les acteurs nationaux à faire les premiers pas vers une paix durable. Le maintien de la paix des Nations Unies a développé ainsi tout un éventail de compétences, allant du désarmement d anciens combattants et de l assistance à leur réinsertion dans la vie civile au rétablissement de l ordre et de la sécurité dans les lieux publics ; de la protection des droits de l homme et de l assistance au retour de réfugiés, à l organisation d élections et à l établissement d institutions nationales politiques, sécuritaires et de l état de droit. Les missions de maintien de la paix ont parfois connu l échec certaines de manière dramatique. L incapacité ou la réticence de la communauté internationale à répondre au Ruanda et à Srebrenica a montré les limites des opérations des Nations Unies. Ainsi que l incapacité des casques bleus à contenir les attaques violentes au Congo dans les années 60, en Somalie dans les années 90 et en Sierra Léone en 2000. Ailleurs, les soldats de la paix ont peut-être réussi au sens restreint, tout en connaissant l échec dans la réponse globale internationale à un conflit. Dans des missions passées à Haïti, au Libéria et au Timor-Leste, le maintien de la paix des Nations Unies s est déployé avec une assistance internationale peu adaptée à la création de conditions ou de structures propices à une paix durable. Les soldats de la paix sont partis, trop tôt sans doute, et ont dû revenir plus tard. Le rapport Brahimi de l année 2000 représente un tournant majeur dans la définition d une vision nouvelle du maintien de la paix des Nations Unies et le lancement de réformes majeures visant à créer un maintien de la paix plus rapide, plus capable et plus efficace. Les initiatives de réforme qui ont suivi ont préservé l élan d amélioration et d adaptation du maintien de la paix des Nations Unies face aux changements de l environnement stratégique. En plus du niveau inattendu de la demande et des actions de maintien de la paix inattendus, les nouvelles sources d insécurité et les nouveaux acteurs importants de la paix et de la sécurité font parti de ce nouvel environnement, ainsi qu une communauté internationale qui se trouve de plus en plus sollicitée sur le plan politique et sur celui des ressources. [Insert reform box here] La réforme du maintien de la paix n est pas terminée. Les États Membres n ont pas encore abordé certains aspects critiques des réformes précédentes, tels que l apport de moyens supplémentaires en renfort aux missions en période de crise. D autres réformes ont fait l objet d une application partielle par le Secrétariat, notamment la stratégie logistique globale ou l efficacité des mécanismes de planification intégrée. Et pour certaines réformes, la croissance du maintien de la paix des Nations Unies les a rendues caduques. Il y avait 20 000 soldats de la paix sur le terrain en 2000 au moment de la publication du rapport Brahimi ; aujourd hui, ce chiffre est cinq fois plus grand. Depuis 2003, le maintien de la paix des Nations Unies a vu le déploiement de huit opérations complexes, souvent parallèlement. Les réserves et les fonds opérationnels pour le déploiement de missions restent au niveau défini après le rapport Brahimi, sans s adapter au nombre croissant de déploiements. Le maintien de la paix sursollicité 2
Aujourd hui, l ampleur et la portée du maintien de la paix des Nations Unies sont d échelle globale. Avec des effectifs de plus de 116 000 membres déployés, les dimensions des opérations actuelles sont sans précédent et la diversité des mandats met sévèrement à l épreuve la capacité des Nations Unies à exécuter toutes les tâches nécessaires. Le budget est monté en flèche à 7,8 milliards de dollars par an. Mais le maintien de la paix des Nations Unies évolue dans un système qui est essentiellement ad hoc. La composition et le financement de chaque opération se fait indépendamment. Les pratiques administratives et les systèmes de gestion financière conçus à l intention d un secrétariat civil et stable gouvernent à l heure actuelle des opérations complexes massives surs des terrains qui sont parmi les plus difficiles et isolés au monde. Le décalage entre le champ d action du maintien de la paix moderne et ses outils met sérieusement à l épreuve le maintien de la paix des Nations Unies au moment même où on lui demande de faire plus que jamais. [Table on peacekeeping numbers] Les principaux défis opérationnels Les défis auxquels le maintien de la paix des Nations Unies fait face sont répartis entre cinq domaines d activité importants : À l appui d un accord de cessez-le-feu entre deux ou plusieurs parties : Les missions de surveillance et d observation à Chypre, dans le Golan, dans le Jammu-et-Cachemire et au Sahara occidental contribuent toujours à décourager la violence. Ces missions sont limitées en termes de taille, de mandat et de coût. Mais dans certains cas, leur présence peut encourager les États Membres à détourner l attention de la recherche d une résolution politique. La mission des Nations Unies au Liban est un exemple de la lourde demande de ressources et des dilemmes auxquels ces opérations sont confrontées dans un milieu volatile. À l appui d un processus de paix et des autorités nationales après un conflit civil : Dans certains pays, les soldats de la paix des Nations Unies font face à des défis uniques en aidant à la préparation des fondements pour une paix durable. Une transition agitée dans la République démocratique du Congo et un processus de paix difficile entre le nord et le sud du Soudan mettent en difficulté ces deux missions importantes. Celles-ci s efforcent de renforcer les processus politiques qui dépendent du soutien régional et international. En même temps, décourager et contenir les violences et protéger la population représentent des aspects essentiels et difficiles de leur tâche qui sont rendus compliqués par le manque de moyens et les différences de perspective sur ce que le maintien de la paix robuste peut et doit accomplir face à des violences continues. Les territoires vastes et inhospitaliers dans lesquels ces missions agissent augmentent leur difficulté aussi bien que leur coût. Préserver les acquis en termes de sécurité et de stabilité par moyen de la consolidation de la paix à plus long terme : Plusieurs missions de maintien de la paix des Nations Unies servent aussi dans la première consolidation de la paix. A Haïti, au Libéria et au Timor-Leste, les casques bleus ont réussi à mettre en place les processus de base de la 3
sécurité et les processus politiques qui les renforcent. Les conditions favorables à la consolidation d une paix durable sont présentes. Les gouvernements nationaux, avec l appui des Nations Unies, les institutions financières internationales et d autres partenaires doivent prendre l initiative dans la définition de stratégies pour apporter les dividendes de la paix et du développement économique. Il est essentiel que les soldats de la paix des Nations Unies améliorent leur capacité à contribuer à la consolidation de la paix et, quand la situation le demande, à coordonner des efforts plus importants. Les stratégies de transition et de retrait du maintien de la paix dépendent de la capacité des pays à assurer leur propre sécurité, et les Nations Unies doivent trouver des moyens d appui plus efficaces à la réussite de cet objectif sous la forme de meilleure assistance à la réforme de l état de droit et du secteur sécuritaire. Assurer la sécurité et la protection pour répondre aux conflits : Au Tchad et au Darfour au Soudan, les casques bleus essaient de minimiser les effets de conflits en cours. Leurs activités visent à la protection des populations civiles et à assurer la sécurité de l aide humanitaires. La bonne volonté des partis principaux du conflit d accepter et de collaborer avec les soldats de la paix est essentielle. La taille et l isolation des territoires ont fait de ces missions deux des plus chères et des plus difficiles que les Nations Unies aient connues. En l absence d une résolution politique commune, minimiser le conflit et éviter l échec des missions sont les seules stratégies valables. La demande d investissements majeurs dans les moyens et les ressources de ces missions va sans doute continuer dans les années à venir. À l appui des autres acteurs de la paix et de la sécurité, notamment dans la consolidation de capacités : Ces dernières années, les soldats de la paix des Nations Unies ont eu le devoir de contribuer aux capacités d autres partenaires dans la réponse aux conflits. Au maintien de la paix de l Union africaine, les Nations Unies proposent un appui technique et une consolidation des capacités, ce qui inclut l appui aux déploiements de l Union africaine à Darfour et ailleurs au Soudan, et en Somalie. Le Département des opérations de maintien de la paix apporte son expertise dans les domaines militaires, de police, judiciaire, pénitentiaire, et dans le désarmement, la démobilisation et la réinsertion, la réforme du secteur sécuritaire, et l action antimines à différentes parties du système des Nations Unies, en particulier aux missions politiques spéciales. La création en 2007 du Département de l appui aux missions visait l amélioration du soutien logistique et des communications ainsi que l appui des effectifs dans les différentes présences des Nations Unies sur le terrain. Le maintien de la paix des Nations Unies n a pas, à présent, une configuration qui lui permette de proposer un appui complet aux autres de manière systématique. Sans des dispositifs financiers et des structures technologiques viables, sa capacité à jouer son rôle dans la consolidation des capacités et l appui restera limitée. Les années à venir Les défis indiqués ci-dessus ont sérieusement testé le maintien de la paix des Nations Unies. Mais rien ne dit que la demande va cesser de croître. La flambée des prix et la crise économique mondiale, la criminalité transnationale et les changements de l environnement sont tous des causes potentielles d instabilité politique et sécuritaire dans des sociétés qui n ont pas les ressources nécessaires pour répondre à de tels chocs. 4
Et les pays sortant de conflit sont particulièrement vulnérables. Le risque est tel que la réponse à ces menaces sera limitée ou partielle. Ainsi la crise économique mondiale a forcé plusieurs gouvernements et organisations à réduire leur aide à la gestion de conflits, l aide humanitaire et l aide au développement. Les capacités militaires et de police mondiales sont de plus en plus sollicitées. Et avec la forte sollicitation des capacités bilatérales et régionales, la probabilité de l appel au maintien de la paix des Nations Unies comme instrument de dernier recours augmente un instrument avec moins de ressources et un soutien diminué. Faire face aux défis : un partenariat mondial renouvelé Les pressions actuelles sur le partenariat du maintien de la paix se montrent de différentes façons : l absence de consensus sur le rôle du maintien de la paix des Nations Unies et sur la manière dont les soldats de la paix doivent réaliser les tâches qui leur sont assignées ; les défis politiques et sécuritaires croissants auxquels les missions et les soldats de la paix doivent faire face dans l exécution de leurs mandats ; et les difficultés des États Membres et du Secrétariat à satisfaire les besoins sans augmenter les soucis relatifs aux coûts. Faire face à ces pressions et répondre à la demande future avec succès nécessitent une nouvelle approche. Le maintien de la paix des Nations Unies doit se tenir prêt à agir de manière plus souple, efficace et efficiente. Les approches partielles n ont plus cours. Il faut une approche mondiale. Sa fondation est le renouveau du partenariat global entre le Conseil de sécurité, les États Membres contributeurs et le Secrétariat. Il est donc indispensable que le Conseil de sécurité adopte des mandats réalisables et crédibles et continus à soutenir ces mandats avec la plus grande unité possible des efforts politiques nécessaires pour maintenir les parties sur la voie de la paix et pour encourager le soutien de ses opérations par les autres États Membres. Il incombe au Secrétariat de présenter l information et les conseils appropriés et de s assurer que ces systèmes de planification et de gestion des opérations soient aux normes les plus hautes afin de conserver la confiance des États Membres. Et il revient à ces derniers de fournir les ressources qu ils sont seuls à posséder les troupes, la police et le financement de manière rapide et au niveau nécessaire à la satisfaction des mandats. Tous les partenaires du maintien de la paix doivent prendre leurs engagements à travers un dialogue commun et des efforts coordonnés : un dialogue qui engendre une meilleure compréhension des perspectives et des contraintes de chaque partenaire, et des efforts coordonnés qui permettent d optimiser chaque contribution. Le programme d un partenariat mondial renouvelé doit viser les objectifs suivants : Renforcer l unité et la cohésion de toutes les parties prenantes dans la direction, la planification et la gestion du maintien de la paix des Nations Unies par la création d un Partenariat d objectifs ; Augmenter la crédibilité du maintien de la paix des Nations Unies, et donc la confiance dans l instrument qui réalise les tâches qui lui sont attribuées en cultivant un Partenariat d action ; 5
Consolider la capacité du maintien de la paix des Nations Unies à continuer son rôle d instrument de la paix et de la sécurité mondiales en développant un Partenariat d avenir. Ces trois éléments reflètent l essentiel de la vision du rapport Brahimi à l égard du maintien de la paix des Nations Unies. Ils sont toujours aussi pertinents et essentiels aujourd hui qu il y a presque dix ans. Dans les sections qui suivent, nous verrons comment un partenariat mondial du maintien de la paix plus fort peut réussir à atteindre ces objectifs et ce faisant, tracer l horizon du maintien de la paix des Nations Unies au 21 e siècle. 6
Tableau 1 : Enseignements/Réforme Le Maintien de la paix des Nations Unies : une décennie d enseignements et de réformes 1999 : Rapport du Secrétaire général sur la chute de Srebrenica (le rapport Srebrenica); Enquête indépendante sur les actions des Nations Unies pendant le génocide de 1994 au Ruanda (le rapport Carlsson) Tableau 2000 : 1: Rapport Facteurs du Groupe de succès d étude sur les opérations de paix des Nations Unies (le rapport Brahimi) et les rapports subséquents du Secrétaire général sur sa mise en œuvre de 2000 et 2001 2005 : Opérations de paix 2010 (effort de réforme interne du Département des opérations de maintien de la paix pour améliorer les performances dans les domaines du personnel, de la doctrine, de l organisation, des partenariats et des ressources) 2007 : Rapport du Secrétaire général sur le renforcement des capacités de l Organisation dans les opérations de maintien de la paix (la création du Département de l appui aux missions, la restructuration du Département des opérations de maintien de la paix) Tableau 2 : Facteurs de succès Facteurs de succès du maintien de la paix des Nations Unies Le document du Département des opérations de maintien de la paix intitulé Le Maintien de la paix des Nations Unies : Principes et directives (2008) présente les enseignements et les principes directeurs opérationnels nécessaires à la réalisation d opérations réussies. En plus de l application des principes de base du maintien de la paix des Nations Unies, ce document réunit plusieurs facteurs qui contribuent au succès du maintien de la paix des Nations Unies, dont, entre autres : 1. L engagement réel dans un processus politique de la part des parties pour travailler dans le but de la paix 2. Un mandat clair, crédible et réalisable, avec les ressources nécessaires 3. L unité d objectifs au sein du Conseil de sécurité, avec une diplomatie active à l appui 4. La participation des pays voisins et des acteurs régionaux à l appui 5. L engagement du pays hôte dans les opérations, sans obstacle et avec la liberté de mouvement 6. Une approche intégrée des Nations Unies, une coordination efficace avec les autres acteurs et de bonnes communications avec les autorités du pays hôte et la population. Tableau 3 : Les Chiffres du maintien de la paix Les chiffres du maintien de la paix Soldats de la paix déployés* : 116 413 Personnel militaire : 82 223 Personnel de police : 10 993 Personnel civil international : 6 683 Personnel civil national : 14 254 Volontaires des Nations Unies : 2 260 Pays contributeurs de personnel en tenue : 118 *Chiffres en date du 30 juin 2009. 7
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Section II PARTENARIAT D OBJECTIFS : l établissement et la gestion de missions Cette section présente les manières dont un partenariat fort, inclusif et durable peut améliorer la planification et la gestion des missions de maintien de la paix des Nations Unies. La stratégie et la direction politiques Dans le rapport Brahimi, la conclusion la plus signifiante était que le succès du maintien de la paix des Nations Unies dépend avant tout de son inscription dans une stratégie politique plus globale pour arrêter un conflit et de la volonté des parties prenantes à mettre en œuvre cette stratégie. Avec l expansion de l ampleur et des tâches du maintien de la paix, sa réussite vient de plus en plus d un soutien politique actif un soutien qui est mis à l épreuve chaque fois qu une mission de maintien de la paix est déployée. Renforcer la cohésion de tous les partenaires du maintien de la paix des Nations Unies demande des stratégies et un soutien politiques adaptés à chaque mission. L importance en est d autant plus grande dans des contextes où il n y a pas d accord de paix formel entre les parties, comme, par exemple, à Haïti ou au Timor-Leste. Dans tous les contextes du maintien de la paix, le Conseil de sécurité doit prendre l initiative dans la définition de stratégies politiques crédibles afin d aider les pays à établir et à maintenir la paix. Considérations relatives à une nouvelle mission Le maintien de la paix ne représente pas toujours la bonne réponse. Dans les situations de haute tension politique, ou dans les contextes où le soutien régional ou national est absent, la prévention, la médiation, la consolidation de la paix, et les activités de développement, tenant compte des risques de conflit, sont parfois plus efficaces. Dans un conflit actif, les coalitions de forces multinationales ou les acteurs régionaux agissant sous l égide d un mandat du Conseil de sécurité des Nations Unies peuvent mieux convenir à la situation. La gestion réussie de crises dépend du choix d outils appropriés et de dispositifs qui déploient au maximum les forces respectives. En tant qu élément de l approche intégrée des Nations Unies, le Secrétariat a développé un outil d évaluation stratégique pour mieux informer le Conseil des conditions et des risques d une crise particulière et des différentes réponses possibles. Le maintien de la paix des Nations Unies constitue une de ces réponses, selon le contexte. En établissant une nouvelle mission de maintien de la paix, il est important de considérer les instruments supplémentaires qui sont parfois nécessaires internes ou externes aux Nations Unies. Parmi ces instruments sont les missions préparatoires, la médiation et les efforts diplomatiques ou le déploiement en parallèle d opérations bilatérales, régionales ou multinationales. Dans les situations complexes, le déploiement d une mission des Nations Unies peut s appuyer sur le soutien logistique de partenaires externes. 9
Quand le Conseil de sécurité réfléchit au déploiement d une nouvelle mission dans une situation complexe, le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions : Présenteront au Conseil de sécurité des propositions sur l ensemble d actions d appui qui sont disponibles aux États Membres et aux partenaires régionaux pour faciliter le déploiement de la mission, notamment les mesures politiques ainsi que le transport stratégique, la logistique et d autres moyens d appui opérationnel. Les opérations à multiples acteurs nécessitent des dispositifs de coordination et de séquencement que le Conseil doit prendre en considération au moment de réfléchir à l établissement d une mission de maintien de la paix. Les retards dans le déploiement ou les difficultés éprouvées par un acteur ont un effet sur la réussite des autres. Quand le maintien de la paix des Nations Unies agit en conjonction avec une opération de paix régionale ou multinationale ou la suit, il doit pouvoir opérer comme un partenaire fiable. Les dispositifs de planification préparatoire et, selon les cas, de coordination jointe sont essentiels à la prévision et à l élimination des obstacles à un déploiement efficace, ainsi que pour faciliter la coordination et/ou la transition dans de bonnes conditions. Quand le maintien de la paix des Nations Unies suit une opération en cours mise en œuvre par un partenaire, le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions proposeront aux membres du Conseil de sécurité de : Définir le mandat d une mission de maintien de la paix des Nations Unies au moins six mois avant le transfert d autorité prévu pour permettre la planification coordonnée et le lancement. Autoriser, au cas où les conditions sur le terrain le permettent, le déploiement de capacités de planification préparatoire pour faciliter le déploiement de la mission future. Définir les objectifs et la stratégie de la mission Un mandat clair et réalisable est la fondation de l efficacité de toute stratégie de mission. Depuis dix ans, les membres du Conseil de sécurité s évertuent à donner une direction plus claire et précise aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies. En même temps, les tâches des missions se sont multipliées. Le mandat de la mission des Nations Unies en République démocratique du Congo, par exemple, compte au moins 45 tâches différentes. Si la direction stratégique est essentielle à la planification d une mission, la multiplication de tâches risque de cacher les objectifs globaux que le Conseil veut faire réaliser par les soldats de la paix, notamment pendant la phase initiale. Avec l évolution de la situation sur le terrain, il serait possible de proposer une extension des tâches par phases, sur la base de conseils du Secrétariat, au moment du renouvellement du mandat. Les missions complexes ont souvent du mal à distinguer les tâches dont les soldats de la paix sont responsables et celles que les autres partenaires des Nations Unies doivent entreprendre au sein d une approche intégrée. Aujourd hui, les mandats de coordination des missions s étendent au-delà du système des Nations Unies et incorporent la 10
facilitation d une approche cohérente de tous les acteurs internationaux bilatéraux, régionaux et multilatéraux à l appui des efforts nationaux. C est que la coordination internationale réussie exige l absence d ambiguïté chez les partenaires quant à leurs responsabilités respectives et au rôle de la mission de maintien de la paix à l appui de stratégies politiques et de consolidation de la paix globales. Le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions suggèrent que les membres du Conseil de sécurité considèrent : La création de mandats de mission qui présentent des objectifs réalisables sans ambiguïté et qui définissent clairement les activités dont la mission est responsable. Le Secrétariat peut assister le Conseil de sécurité dans la définition des objectifs d une mission en proposant une évaluation précise et compréhensive de la situation sur le terrain. Il y a eu des progrès dans l amélioration des évaluations techniques avec la participation des partenaires politiques et humanitaires, ainsi que les partenaires du développement, des droits de l homme et de consolidation de la paix des Nations Unies. Cependant, la durée limitée de ces évaluations complexes et les contraintes politiques, sécuritaires et autres sont autant d obstacles aux efforts du Secrétariat visant la production systématique d évaluations de conflit intégrées et de haute qualité avec lesquelles il est possible de définir le rôle de la mission potentielle. L amélioration des évaluations de conflit dans l ensemble du système doit être une des priorités des efforts d intégration des Nations Unies. Le dialogue préparatoire entre le Secrétariat et le Conseil de sécurité peut également servir à mieux définir les objectifs et la visée d une évaluation technique ; et il permet aux membres du Conseil de sécurité de partager des renseignements importants avec les planificateurs. Après le déploiement d effectifs des pays contributeurs de troupes et de police, ceux-ci doivent pouvoir participer aux dialogues sur les évaluations ultérieures. Pour renforcer la confiance des États Membres dans l analyse et la planification préparatoires de missions complexes, le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions proposent de : Consulter systématiquement les États Membres avant la mission d évaluation technique en indiquant ses objectifs et ses paramètres généraux et présenter ses conclusions aux États Membres dans une séance de bilan. Renforcer le soutien politique et d autres appuis Le rapport Brahimi a reconnu l importance de coordonner les mandats avec l appui et les ressources disponibles. Il a recommandé une approche à deux étapes dans l établissement de missions de maintien de la paix qui permettrait au Conseil de sécurité et au Secrétaire général de consolider le soutien politique et de réunir les ressources nécessaires à la réussite d une nouvelle mission. Le plus complexe, l opération envisagée par le Conseil de sécurité, et le plus critique devient cet appui. Bien que les États Membres n aient pas accepté la recommandation de Brahimi, les actions récentes du Conseil de sécurité par rapport à la Somalie offrent un exemple de la mise en œuvre d une approche par phases. 11
Une approche par phases s ouvre au dialogue entre les partenaires. Les consultations informelles préliminaires entre le Conseil de sécurité, le Secrétariat et les pays contributeurs potentiels de troupes et de police et, selon les cas, avec les partenaires régionaux, peuvent aider à définir les arguments politiques, sécuritaires et humanitaires en faveur d une mission. L engagement bilatéral avec les parties du conflit peut aider à créer les conditions d entrée d une mission et une compréhension plus précise des priorités et des besoins. S appuyant sur ces consultations, le Conseil de sécurité et le Secrétaire général sont mieux placés pour définir une stratégie claire du maintien de la paix qui correspond aux ressources de mise en œuvre. Le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l appui aux missions suggèrent aux membres du Conseil de sécurité de réfléchir aux moyens de garantir que les nouvelles missions disposent des capacités nécessaires à la mise en œuvre de la volonté du Conseil, notamment : En adoptant, quand la possibilité se présente, une approche par phases à l établissement de missions futures de maintien de la paix des Nations Unies, ce qui permettrait la consultation des pays contributeurs potentiels et des principaux partenaires, à travers les forums existants ou au moment d un appel à contributions des troupes et de police, au sujet (i) des objectifs de la mission et (ii) des ressources disponibles avant l autorisation du mandat. Alimenter le soutien politique tout au long d une mission est également essentiel. La diplomatie de soutien actif des membres du Conseil de sécurité dans les groupes «Amis» ou ad hoc qui accompagnent les multiples processus de paix et les transitions à l issu d un conflit peut contribuer à réunir les activités et le soutien nécessaires à une solution politique compréhensive. Il est essentiel que des efforts politiques plus généraux s alignent sur les objectifs de la mission de maintien de la paix et que celle-ci bénéficie du savoir et de l engagement des envoyés bilatéraux et régionaux. Pour arriver à cette consonance, les membres du Conseil de sécurité, avec le soutien des autres États Membres, ont parfois réuni des groupes informels basés au Siège et constitués d États contributeurs, d États hôtes, d acteurs régionaux et d autres principaux partenaires pour assister et appuyer une mission de maintien de la paix. L emploi plus systématique de telles coalitions informelles en vue de missions précises peut contribuer à préserver l unité et la cohésion des parties prenantes essentielles. Ces groupes peuvent servir aussi à l appui informé et continu requis par les missions complexes. En plus d encourager l appui international de l opération de maintien de la paix en question, ils préservent la synergie entre les processus politiques plus généraux et le progrès de la mission. Ils servent à faciliter et à préserver le consentement des parties au conflit, notamment dans l imposition de conditions et de restrictions aux soldats de la paix des Nations Unies. Enfin, ils contribuent à la mobilisation d une réponse rapide et cohérente aux crises et aux urgences auxquelles les missions font face. Il est clair que les coalitions informelles sollicitent beaucoup l attention et les ressources des membres du Conseil de sécurité et de toutes les parties prenantes qui y sont engagées. Néanmoins, elles sont essentielles à la création d un partenariat résolu et d une stratégie 12