CONSEIL DE LA CONSOMMATION AVIS

C.C.180 CONSEIL DE LA CONSOMMATION AVIS sur la proposition de loi réglementant le découvert bancaire quant au montant et aux taux d'intérêts réclamés (doc.sénat n 872/1 du 06.02.1998). Bruxelles, le 2 juillet 1998

Le Conseil de la Consommation, saisi le 23 mars 1998 par la Commisssion des Finances et des Affaires Economiques du Sénat d'une demande d'avis relatif à la proposition de loi réglementant le découvert bancaire quant au montant et aux taux d'intérêts réclamés (doc.sénat n 872/1 du 06.02.98) s'est réuni le 2.07.1998 sous la présidence de Monsieur R. RAMAEKERS, et a émis l'avis suivant. Le Conseil de la Consommation a prié le Président de remettre cet avis au résident de la Commission des Finances et des Affaires Economiques du Sénat et au Ministre de l'economie. AVIS Le Conseil de la Consommation, Vu la lettre du 23 mars 1998 dans laquelle, au nom de la Commission des Finances et des Affaires Economiques du Sénat, le Président de ladite commission demande au Conseil de la Consommation de remettre un avis sur la proposition de loi réglementant le découvert bancaire quant au montant et aux taux d'intérêts réclamés (doc.sénat n 872/1 du 06.02.98); Vu la loi du 12 juin 1991 relative au crédit à la consommation, modifiée par la loi du 6 juillet 1992,et plus particulièrement les articles 1er, 4 et 12, 3, 1, 4 et 21; Vu l'avis du Conseil de la Consommation n 177 du 22.04.1998 sur un avant-projet de loi modifiant la loi du 12 juin 1991 relative au crédit à la consommation; Vu les travaux de la Sous-commission "Services financiers" lors de ses réunions des 20 avril, 5 mai et 26 mai 1998; Vu la participation aux travaux des experts suivants : Mesdames DOMONT-NAERT (Test- Achats), LAFFINEUR (COFIDIS), MARLIER et ANDRIEUX (Administration de la Politique commerciale), Messieurs DUCART (C.R.I.O.C.), CASTERS (NECKERMANN), HERMANS (B.V.K.), VAN LYSEBETTENS (Administration de la Politique commerciale), HUBERT (C.G.E.R.), ANGERHAUSEN (Générale de Banque), TRIMPENEERS (Commisssion bancaire et financière); Vu le projet d'avis établi par Mme DOMONT-NAERT (Test-Achats) et Monsieur BILLOCQ (A.B.B.); EMET L'AVIS SUIVANT :

1. Introduction La proposition de loi vise à abaisser de 50.000 francs à 25.000 francs le montant à partir duquel les découverts bancaires d une durée ne dépassant pas trois mois sont soumis à la loidu 12 juin 1991 relative au crédit à la consommation. La proposition vise également à limiter le taux des découverts inférieurs à 25.000 francs et ne dépassant pas 3 mois. Le taux maximum proposé est celui des ouvertures de crédit à durée indéterminée non liées à une carte, diminué de 3%, soit 11% actuellement. 2. Observations générales Mmes STRUYVEN, SWEERTS et SEGHERS, MM. FELIX et DASTOT (représentants de la production), M. de LAMINNE de BEX (représentant de la distribution), Mme SWALENS et M. RIZZO (représentants des classes moyennes) estiment que la proposition est difficilement acceptable. Les facilités de caisse constituent un instrument d une grande commodité qui permet de faire face à des dépenses imprévues ou à caractère occasionnel. Elles offrent, à la satisfaction générale, un maximum de souplesse en matière de gestion budgétaire du ménage en permettant de gérer les décalages dans le temps entre flux de recettes et flux de dépenses. La facilité de caisse est donc avant tout un prolongement naturel du compte à vue destiné à permettre de faire face très souplement à des imprévus. D ailleurs l Office des Chèques Postaux défendait ce point de vue, ainsi que le Ministre des Finances afin de prouver que l Office des Chèques Postaux ne devait pas être soumis au statut bancaire puisqu il n octroyait pas de crédit Il serait inopportun de remettre en cause un instrument aussi souple et de pénaliser ainsi la majorité des utilisateurs tout à fait satisfaits du système actuel en limitant leur facilité de caisse sur base d une enquête portant sur un échantillon non représentatif de la population belge (872 personnes de l arrondissement de Charleroi). Les mesures proposées vont largement au-delà de la législation européenne et à l encontre de la réalité économique et d'une approche globale et cohérente de la législation relative au crédit à la consommation. En effet, le Conseil de la Consommation vient de rendre un avis sur un avantprojet de loi ayant pour but de réformer en profondeur la loi du 12 juin 1991 (Avis n 177). Il semble donc incohérent que des initiatives séparées viennent se greffer sur un projet global qui a déjà donné lieu à de longues discussions au Conseil de la Consommation, notamment sur son champ d'application, ce qui constitue l essence même d une législation. En outre, des concessions ont été faites par les prêteurs dans la mesure où il apparaissait que le projet de réforme ne mettait pas en cause l exclusion des découverts de moins de 50.000 francs. D autre part, comme stipulé dans l avis (n 157) du Conseil de la Consommation du 31/01/97 fixant les TAEG maxima 1, nous vivons dans un environnement caractérisé par la liberté des prix et la libre concurrence. La fixation de taux maxima ne constitue plus un moyen de lutter contre l usure, mais devient un mécanisme pour exercer arbitrairement une pression à la baisse sur les tarifs, conduisant ainsi à un dumping forcé. Dans un tel cadre, le jeu de la concurrence ne peut plus s exercer normalement. En outre, des taux maxima trop bas risquent de provoquer une suppression de produits. Enfin, la directive européenne 87/102/CEE sur le crédit à la consommation exclut de son champ d application tout découvert remboursable dans un délai ne dépassant pas trois mois quel qu en soit le montant (art.2, 1,g) ainsi que les crédits consentis sous forme d avances sur compte 1 Avis du 31/01/97 sur un projet d arrêté royal modifiant l arrêté royal du 4 août 1992 relatif aux coûts, aux taux, à la durée et aux modalités de remboursement du crédit à la consommation.

courant (art.2, 1,e). Notre législation, déjà plus sévère que la directive européenne, aggraverait ainsi encore la position concurrentielle des prêteurs belges soumis à plus de contraintes que leurs concurrents voisins dans la mesure où ceux-ci refuseraient d appliquer notre réglementation en argumentant qu elle n est pas d intérêt général. Quoi de plus simple que de vendre ce type de produits à partir de l'étranger grâce aux réseaux télématiques de plus en plus performants? Dans les pays voisins, signalons qu'en France, le taux ne peut être supérieur de 33 % au taux moyen du marché. Les Pays-Bas et l'allemagne excluent du champ d'application de leur loi relative au crédit à la consommation tous les crédits d'une durée ne dépassant pas 3 mois comme le permet la directive. Les taux sont donc libres moyennant le respect d une règle générale relative à l'usure. En Grande-Bretagne, les découverts en compte courant sont exclus du champ d'application du "Consumer Credit Act" de 1974 (le taux de ces découverts est déterminé par les banques en fonction du marché et du risque). Mmes DE ROECK et CULOT, MM. DEJEMEPPE, FRASELLE, MAUCQ, MECHELS, STEVENS, STROBBE et QUINTARD (représentants des consommateurs) constatent que la proposition de loi rejoint globalement leurs préoccupations, déjà exprimées dans l'avis n 177 du Conseil. Ces représentants rappellent en effet qu'ils souhaitent l'extension du champ d'application de la loi à toutes les ouvertures de crédit, quel qu'en soit le montant. Les découverts bancaires constituent une forme de crédit souple permettant de faire face à des dépenses imprévues ou à caractère occasionnel, dont l'utilité n'est pas contestée mais dont l'encadrement juridique reste à l'heure actuelle insuffisant. A la différence des crédits soumis à la loi du 12 juin 1991, les découverts bancaires sont aujourd'hui essentiellement régis par les règlements généraux établis unilatéralement par les banques et contenant de nombreuses clauses abusives. Une approche globale et cohérente de la législation relative au crédit à la consommation conduit à inclure toutes les ouvertures de crédit accordées au consommateur dans son champ d application. Quoique sans prétention statistique, les données reprises dans l'exposé des motifs de la proposition de loi permettent de constater qu'un certain nombre de problèmes proviennent de l'utilisation des découverts bancaires, notamment en cas de recours régulier, voire permanent. Si la directive 87/102/CEE exclut effectivement ces découverts de la plupart de ses dispositions, les représentants des organisations de consommateurs observent : que la directive elle-même prévoit certaines règles, d'une portée limitée, pour les avances en compte courant ; que le contenu de la directive est de portée minimale et que les Etats membres ont largement fait usage de la possibilité d'adopter ou de maintenir des règles plus protectrices; le rapport publié par la Commission en 1995 indique en effet que tous les Etats membres qui avaient transposé la directive à cette date avaient été au-delà des exigences de la directive ; il en découle que le niveau de protection moyen dans les pays ayant transposé la directive est supérieur aux exigences de celle-ci : que les ouvertures de crédit sont précisément un des points sur lesquels la protection de la directive est jugée comme insatisfaisante ; que le caractère d'intérêt général de la loi du 12 juin 1991 impliquant son application aux prêteurs étrangers opérant sur le marché belge est de nature à apaiser les craintes des prêteurs belges quant à une "discrimination à rebours"; que la plupart des Etats membres disposent de règles destinées à lutter contre la pratique de taux excessifs, qu il s agisse d un contrôle de type objectif (taux plafond) ou subjectif (appréciation par les tribunaux) ; une approche cohérente de la législation conduit à demander

qu une fois le choix opéré entre un contrôle de type objectif ou subjectif, celui- ci soit appliqué à l ensemble des contrats de crédit. 3. Discussion des articles Article 2 (champ d application) Le texte stipule que «la présente loi s applique à tous les comptes à vue [ ]lorsque le découvert n est pas régi par la loi du 12 juin 1991» Une telle formulation signifie que la loi serait également d application sur les comptes à usage commercial ou professionnel. Le Conseil estime que, en dehors de toute appréciation quant à l opportunité de la proposition de loi, le texte de l article 2 devrait être mis en conformité avec l exposé des motifs qui précise que le champ d application est limité aux découverts octroyés aux consommateurs. Article 3 (diminution du plafond de 50.000 francs à 25.000 francs) Mmes DE ROECK et CULOT, MM. DEJEMEPPE, FRASELLE, MAUCQ, MECHELS, STEVENS, STROBBE et QUINTARD (représentants des consommateurs) soutiennent l'extension du champ d'application qui rejoint leur souhait exprimé dans l'avis n 177 du Conseil. Ils sont cependant prêts à discuter de l adaptation de certaines dispositions de la loi du 12 juin 1991 aux découverts bancaires. Mmes STRUYVEN, SWEERTS et SEGHERS, MM. FELIX et DASTOT (représentants de la production), M. de LAMINNE de BEX (représentant de la distribution), Mme SWALENS et M. RIZZO (représentants des classes moyennes) soulignent tout d abord que 50.000 francs de 1991 ne valent plus aujourd hui que 43.000 francs environ, suite à l érosion monétaire. Ce montant de 50.000 francs qui n'est donc pas excessif est un montant communément accepté (tant par les banques que par les clients) et il est destiné à assumer des "chocs passagers" dans les flux de dépenses du ménage. Il est utile de limiter le formalisme à ce niveau dans l'intérêt des 2 parties. Si on abaisse le seuil, on aura plus de dépenses administratives liées au formalisme de la loi sur le crédit à la consommation pour un simple problème ponctuel de "gestion de liquidités". Les clients disposent actuellement d une facilité de caisse inférieure à 50.000 francs qui, si elle ne dépasse pas trois mois, échappe au formalisme lourd et coûteux de la loi du 12 juin 1991 (demande de crédit, offre de crédit, consultation de fichiers ). Baisser cette limite à 25.000 francs obligerait les banques à transformer en contrats de crédit un nombre impressionnant (91,22% des découverts octroyés de moins de 50.000 francs sont compris entre 25.000 et 49.999 francs) de découverts dont la majorité ne cause aucun problème. La procédure du crédit à la consommation est trop lourde, trop coûteuse et non justifiée pour des petits crédits temporaires d un montant inférieur à 50.000 francs. Les découverts autorisés revêtent un caractère temporaire et occasionnel puisqu'il y a une obligation de remboursement tous les 3 mois. Une enquête réalisée auprès de huit banques (dont les 7 grandes) a permis d établir que le nombre de découverts octroyés s élève à 2.954.839 dont 856.777, soit 29 %, sont effectivement utilisés (pas toujours par les mêmes personnes), ce qui prouve que les gens n abusent pas du produit et le considèrent pour ce qu il est, c est-à-dire une facilité de caisse occasionnelle et momentanée. Parfois même, le découvert est utilisé alors que le client dispose d une épargne importante mais immobilisée, le paiement des intérêts débiteurs sur quelques jours étant inférieur à la perte d intérêts créditeurs qui résulterait de la vente anticipée d actifs (bons de caisse, livret d'épargne, SICAV ).

Article 4 (limitation du taux d intérêt) Mmes DE ROECK et CULOT, MM. DEJEMEPPE, FRASELLE, MAUCQ, MECHELS, STEVENS, STROBBE et QUINTARD (représentants des consommateurs) soutiennent la fixation d un taux maximum pour toutes les ouvertures de crédit. Ils sont prêts à discuter de la hauteur de ce taux. Cependant, ils observent qu en cas d ouverture de crédit liée à un compte à vue, les frais de gestion du compte et d utilisation des moyens de paiement sont dus indépendamment de la situation créditrice ou débitrice du compte. C est pourquoi, ils estiment que seul un taux débiteur devrait pouvoir être exigé en cas de situation débitrice, à l exclusion de tout frais supplémentaire. Mmes STRUYVEN, SWEERTS et SEGHERS, MM. FELIX et DASTOT (représentants de la production), M. de LAMINNE de BEX (représentant de la distribution), Mme SWALENS et M. RIZZO (représentants des classes moyennes) considèrent que la proposition se base sur une confusion entre taux d intérêt et frais de gestion. Ceux-ci existent même si aucun découvert n est lié au compte. La diminution de 3 % du TAEG par rapport au TAEG des ouvertures de crédit à durée indéterminée non liées à une carte, ne se justifierait que si les frais de gestion du compte étaient exclusivement liés à la gestion du crédit, ce qui n est absolument pas le cas. Les établissements de crédit étant des sociétés commerciales, il est logique qu ils récupèrent (partiellement) leurs coûts. Les chiffres cités dans la proposition relatifs aux taux débiteurs moyens pratiqués (entre 22 et 24%) ne sont pas corrects. La moyenne arithmétique des taux sur découverts autorisés se situe, selon l enquête réalisée auprès des huit banques, à 14,6% (18,12% sur les découverts non autorisés). Il est faux d affirmer que les taux des découverts n'ont pas baissé de manière spectaculaire ces dernières années. Une enquête réalisée auprès de grandes institutions nous indique qu en l espace de cinq ans, entre 1993 et aujourd hui, les taux débiteurs ont enregistré en moyenne une baisse de plus de 20%, et de plus de 30% dans certains cas. La proposition met en évidence des objectifs contradictoires : d une part, elle déplore que les banques refusent le moindre prêt à des clients aux revenus modestes, mais d autre part, elle demande à ces mêmes banques d être plus vigilantes quand celles-ci justifient les taux élevés par des risques plus importants. Il ne faut pas se faire d illusion : si les taux maxima ne respectent pas la logique du marché et ne permettent pas une rentabilité suffisante, le risque crédit devra être réduit et les personnes les plus vulnérables (c est- à- dire qui représentent le risque crédit le plus élevé) seront ainsi exclues de découverts bancaires avec les conséquences sociales que cela entraînera. Le niveau élevé du taux des découverts est notamment dû à un risque lié à l'utilisation des moyens de paiement. En effet, un client qui dispose de 10 chèques dispose d une réserve de 70.000 francs (10 X 7.000 francs) sur laquelle la banque n a aucune maîtrise sur l'utilisation puisqu elle est obligée de les payer étant donné le caractère garanti des chèques. En outre, les frais de surveillance sont particulièrement importants en cas de dépassement. Si le législateur combat ce mécanisme, le résultat sera que l on répercutera ces frais autrement, pénalisant ainsi d autres titulaires qui n ont peut-être jamais été en négatif. La proposition ne semble par ailleurs pas efficace pour lutter contre le surendettement des ménages. Ce dernier constitue un problème grave pour les personnes qui y sont confrontées mais ne touche qu une petite partie de la population : selon une enquête menée à l'initiative de l Observatoire du crédit, seulement 2,5% des ménages belges sont confrontés à un des quatre critères révélateurs d un état éventuel de surendettement (avoir eu un contact avec un huissier ou un juge de paix, être fiché à la Banque Nationale, être confronté à une cession de rémunération

ou être dans l impossibilité de faire face à une dette quelconque depuis plus de trois mois). Ce chiffre est nettement inférieur à celui de nos principaux voisins (Royaume-Uni, Allemagne, France). De plus, seuls 66% de ces ménages ont contracté un ou plusieurs crédits, donc les autres ont des retards de paiement non liés au crédit. Les ménages concernés verraient leurs charges d intérêts allégées tout au plus de quelques centaines de francs par an. Ce n est certainement pas cela qui permettra de régler en profondeur le problème du surendettement. Et si le but est de les inciter à s endetter moins, ce n est pas une réduction du taux qui les y poussera. Enfin, au 1er mars de cette année, un arrêté royal relatif à l indication des tarifs des services financiers homogènes a été adopté. En outre, une loi visant à mieux informer les clients sur le taux des intérêts débiteurs est sur le point d être adoptée. Il semble opportun d examiner les effets de ces nouvelles législations qui améliorent sensiblement l information et la transparence (parfois de manière excessive) avant d imposer de nouvelles contraintes au secteur bancaire, déjà fort réglementé. Article 5-6-7 Mmes DE ROECK et CULOT, MM. DEJEMEPPE, FRASELLE, MAUCQ, MECHELS, STEVENS, STROBBE et QUINTARD (représentants des consommateurs) marquent leur accord avec les dispositions projetées. Mmes STRUYVEN, SWEERTS et SEGHERS, MM. FELIX et DASTOT (représentants de la production), M. de LAMINNE de BEX (représentant de la distribution), Mme SWALENS et M. RIZZO (représentants des classes moyennes) n'estiment pas opportun d'émettre un avis sur ces articles, étant donné qu'ils rejettent la proposition dans son ensemble.

MEMBRES AYANT ASSISTE A L'ASSEMBLEE PLENIERE DU CONSEIL DE LA CONSOMMATION DU 2 JUILLET 1998 PRESIDE PAR MONSIEUR RAMAEKERS 1. Membres représentant les organisations de consommateurs : Effectifs : Madame DE ROECK (Bond van Grote en Jonge Gezinnen) Monsieur DEJEMEPPE (Centre Coopératif d/l Consommation) Monsieur FRASELLE (Test-Achats) Monsieur MAUCQ (Test-Achats) Monsieur MECHELS (Test-Achats) Monsieur STEVENS (A.C.V.) Monsieur STROBBE (A.C.L.V.B.) Suppléants : Madame CULOT (C.S.C.) Monsieur QUINTARD (F.G.T.B.) 2. Membres représentant les organisations de la production : Effectifs : Madame STRUYVEN (F.E.B.) Madame SWEERTS (A.B.B.) Monsieur FELIX (U.P.C.) Suppléants : Madame SEGHERS (FABRIMETAL) Monsieur DASTOT (B.3.A.) 3. Membres représentant les organisations de la distribution : Effectif : Monsieur de LAMINNE de BEX (FEDIS) 4. Membres représentant les organisations des classes moyennes : Effectif : Madame SWALENS (N.C.M.V.) Suppléant : Monsieur RIZZO (U.C.M.)