POLITIQUES MACROECONOMIQUES AU BENIN : PROGRES, LIMITES ET PERSPECTIVES

PROJET DE RENFORCEMENT DES CAPACITES EN CONCEPTION ET ANALYSE DES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT POLITIQUES MACROECONOMIQUES AU BENIN : PROGRES, LIMITES ET PERSPECTIVES Document de Travail n 010/2010 Epiphane G. S. ADJOVI Directeur Septembre 2010 LOT 4070-A - O.H.E.E. 226 Habitat Akpakpa, Appartement 5 - Tel : 21 37 44 34 Fax. 21 37 44 36 E-mail : secretariat@capod.org - site web : www.capod.org 02 BP 534 Cotonou, République du Bénin

SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX...3 LISTE DES GRAPHIQUES...4 RESUME...5 INTRODUCTION...8 1. GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE AU BENIN ET PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE... 10 2. POLITIQUE BUDGETAIRE... 15 3. POLITIQUES SECTORIELLES... 26 4. LA POLITIQUE D ENDETTEMENT ET LE FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT... 47 5. LA POLITIQUE MONETAIRE... 52 6. POLITIQUE DES PRIX... 57 7. POLITIQUES SOCIALES... 60 8. CRISES, CONSTRUCTIONS D INFRASTRUCTURES ET DEPENSES FISCALES... 76 CONCLUSION... 87 BIBLIOGRAPHIE... 89 TABLE DES MATIERES... 90 ANNEXES... 93 2

LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : Evolution des recettes de 2000 à 2009... 20 Tableau 2 : Soldes budgétaires... 22 Tableau 3 : Evolution de quelques indicateurs de la balance courante de paiement du Bénin... 42 Tableau 4 : Evolution de la dette publique de 2003 à 2009... 48 Tableau 5 : Evolution du service de la dette publique (en milliards de FCFA)... 49 Tableau 6 : Evolution des effectifs du système éducatif... 62 Tableau 7 : Contribution des différentes structures à la création d emplois (%)... 69 Tableau 8 : Evolution de quelques indicateurs d emploi au Bénin... 70 Tableau 9 : Récapitulatif des valeurs consensuelles retenues... 78 Tableau 10 Résultats des Simulations... 82 3

LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Evolution de la croissance réelle (%) du PIB à prix constant de 1985 13 Graphique 2: Evolution de la croissance sectorielle à prix constant... 13 Graphique 3 : Contribution des différents secteurs au PIB entre 2000 et 2009... 14 Graphique 4: Evolution de la croissance du secteur primaire... 36 Graphique 5: Evolution de la croissance de la production cotonnière en millier de tonnes... 37 Graphique 6: Contribution du secteur secondaire à la valeur ajoutée totale... 38 Graphique 7: Contribution des composantes du secteur secondaire à la croissance du PIB... 39 Graphique 8 : Evolution de la croissance dans le tertiaire... 40 Graphique 9 : Evolution comparée des exportations et importations du Bénin... 41 Graphique 10 : Evolution de l Indicateur de convergence pour l inflation de 2000 à 2009... 54 Graphique 11 : Evolution du taux d inflation de 2000 à 2009... 58 Graphique 12 : Evolution de l offre et de la demande d emploi... 70 Graphique 13 : Evolution du taux d inflation de 2006 à 2009... 85 4

RESUME Depuis la fin de la décennie 90 marquée par la mise en œuvre des Programmes d Ajustement Structurel (PAS) et les conséquences sociales assez mitigées qui en ont résulté, l Etat Béninois s est engagé dans une nouvelle ère de politiques économiques avec la conception et l expérimentation des générations de Documents de Stratégie de réduction de la Pauvreté (DSRP). Ces stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP et SCRP) tirent leur essence des orientations définies dans la vision Bénin Alafia 2025. C est donc dans ce contexte de politique générale que les différentes stratégies et actions ont été menées au cours de la période sous revue, 2000-2009, avec les différents résultats enregistrés et qui sont analysés aux plans budgétaire et monétaire, d endettement et de financement, sectoriel et social. Des analyses faites de la situation macroéconomique du Bénin au cours de la période 2000-2009, il ressort ce qui suit : Au plan budgétaire, le taux de pression fiscale s est amélioré, passant de 13,9% du PIB en 2000 à 16,1% en 2009. Par contre, les finances publiques se sont détériorées affichant un solde budgétaire de base qui est passé de 1,7% du PIB en 2000 à -4,2% du PIB en 2009, suite aux dérapages constatés au niveau des dépenses. Dans le secteur réel, la décennie a été marquée par plusieurs crises d ordre économique-énergétique ; alimentaire ; économique et financière internationale - auxquelles se sont ajoutés les mouvements sociaux répétitifs, et qui ont fragilisé l économie béninoise, tant du point de vue de l offre que de la demande. Entre autres, les performances ont été affectées avec le déficit de la balance courante qui s est détérioré passant de -4,8% en 2000 à -10,6% en 2009. La croissance du PIB s est aussi amenuisée, passant d un taux de 4,2% en 2000 à 2,7% en 2009. Cette faible performance a été notée malgré les bonds de 2001 et 2008 avec respectivement des taux de 6,3% et 5% de croissance. En ce qui concerne le financement, le Bénin bénéficie encore d une viabilité de sa dette avec un taux d endettement qui est passé de 74% en 2000 à 26,7% en 2009, bien en dessous de la norme au sein de l UEMOA qui est de 70%. Mais ces résultats restent essentiellement le fruit des annulations et/ou restructurations de dettes obtenues au titre de l IPPTE et de l IADM. La dette intérieure (capital et service) quant à elle, s inscrit depuis 2006 dans une tendance à la hausse et appelle à la vigilance. 5

Au sujet de la politique monétaire, elle est restée l apanage de la BCEAO qui travaille à assurer adéquatement l évolution de la masse monétaire et du niveau général des prix. Toutefois, l inflation reste à maîtriser dans la norme des 3%, notamment face aux chocs qui surviennent, comme cela a été le cas avec les catastrophes liées aux inondations et aux effets de délestage en 2005, et la crise alimentaire de 2008 qui ont engendré des taux d inflation respectifs de 5,4% et 7,9%. Quant à la politique sociale, l environnement au cours de la décennie a été marqué par de nombreuses initiatives dont l intensification de la micro finance gouvernementale avec la mise en œuvre du programme de microcrédits aux plus pauvres, la gratuité de l enseignement primaire et de la césarienne pour les femmes enceintes, et de nombreuses actions en faveur de l emploi des jeunes. Ces différentes mesures ont permis l amélioration des indicateurs sociaux (taux brut de scolarisation, taux de mortalité maternel et infantile, accès des jeunes à l emploi, etc.). En effet, avec la crise alimentaire de 2008 et la tenue du sommet des Chefs d Etats de la CEN-SAD, le Gouvernement béninois a accordé plusieurs types d exonérations fiscales dont l analyse de la mise en œuvre et des effets de cette politique est également faite dans ce document au moyen d un instrument d analyse d impact (le Modèle d Equilibre Général Calculable). Les résultats des simulations réalisées ont été, dans une certaine mesure, confrontés à la réalité. C est le cas des effets négatifs sur les finances publiques, la baisse du niveau d activité, de même que la stagnation du volume de la consommation des ménages. Ces effets pourraient résulter d un mauvais ciblage des opérateurs ayant bénéficié de ces avantages et d une évaluation inadéquate des effets de la part des autorités. Au total, Il ressort des analyses que l économie béninoise demeure encore vulnérable aux chocs externes (principalement liés aux difficultés de commerce avec le Nigéria, les pénuries en fourniture d énergie et les évolutions du prix du pétrole à l international et aux crises mondiales). A ces difficultés d ordre exogène, il faut ajouter les effets néfastes de la tension sociale avec son cortège de mouvements de grève répétitifs des travailleurs, la crispation politique qui ébranlent le système économique et financier et fragilisent les perspectives économiques à court et à moyen terme au niveau national en dépit des projections à la hausse de l activité économique mondiale. A cet effet, il urge que les recommandations suscitées par les analyses menées dans ce document édifient les autorités en charge de la politique économique et qu une structure de veille économique qui anticipe les différents chocs et aide 6

efficacement à la prise de décisions adéquate soit réellement installée et équipée dans le temps et ceci, et dans l intérêt de l économie béninoise. 7

INTRODUCTION Après la crise économique et financière des années 80 qui a détérioré de manière remarquable la situation économique et sociale et aggravé la pauvreté, le Bénin est rentré dans une longue période de restructuration de son économie. Dans ce cadre, de nombreuses réformes macro-économiques ont été mises en œuvre, notamment, dans le cadre des Programmes d Ajustement Structurels signés avec les institutions de Breton Wood. Celles-ci ont, entre autres, permis à l économie de retrouver le sentier de la croissance jusqu en 2001. Malgré l élaboration et la mise en œuvre des différentes générations des Stratégies de Croissance et de Réduction de la Pauvreté 1 qui étaient destinées à accélérer la croissance et réduire la pauvreté, un certain essoufflement est noté au niveau des performances de l économie nationale à partir de 2002. Cette situation résulte du relâchement observé dans la mise en œuvre des réformes structurelles et de certains chocs exogènes. La relance insufflée à l économie à partir de 2006 n a pas eu tous les résultats escomptés puisque depuis 2008, un ralentissement du rythme de la croissance et une détérioration de certains indicateurs macro-économiques sont notés. Les causes proviennent des conséquences des crises successives 2 qui ont secoué l économie béninoise. Pour faire face aux chocs résultant de ces différentes crises, les autorités ont mis en place des politiques macroéconomiques sur les plans budgétaire et fiscal (subventions, fiscales et tarifaires, etc.), social et sectoriel. Ces politiques ont eu des conséquences importantes sur le cadre macroéconomique, le tissu économique et sur la distribution des revenus et les conditions de vie des ménages. Afin de permettre aux autorités d apprécier les conséquences de ces politiques et leur fournir des éléments pouvant les aider à mieux orienter les prochaines mesures macroéconomiques à prendre, il est nécessaire d élaborer un document de veille macroéconomique stratégique qui va au delà du suivi conjoncturel. C est dans ce contexte que le présent document intitulé «Politiques Macroéconomiques : progrès, limites et perspectives» est élaboré par le Projet de Renforcement des Capacités en conception et Analyse des Politiques de Développement (CAPOD). L objectif poursuivi est de mettre à la disposition des décideurs économiques et autres acteurs de l économie nationale et des partenaires techniques et financiers, un document de veille macroéconomique qui : i) évalue les politiques 1 DSRP intérimaire en 2001, DSRP en 2005 et SCRP en 2007 2 Crises énergétique, alimentaire et financière mondiale 8

macroéconomiques récemment mis en œuvre ; ii) dégage les contraintes à leur efficacité ; iii) présente les perspectives au regard des tendances d évolution de l environnement économique national, sous-régional et international ; iv) fait des recommandations pertinentes afin d assurer l atteinte des objectifs économiques et sociaux tout en renforçant la stabilité macro-économique. L édition 2010 du document Politiques Macroéconomiques : progrès, limites et perspectives s efforcera d atteindre ces objectifs et couvrira la période de 2000 à 2009 avec un focus sur les trois dernières années. Elle est structurée en sept (7) grands chapitres qui abordent chacun un aspect particulier des politiques macroéconomiques mises en œuvre au Bénin depuis le début des années 2000. Les quatre premiers chapitres du document portent respectivement sur les grandes orientations de la politique économique au Bénin et les performances en matière de croissance, les politiques budgétaires, les politiques sectorielles et la question du financement et de la dette. La politique monétaire, la politique des prix et les politiques sociales sont traitées successivement dans les deux chapitres suivants. Enfin, le dernier chapitre portera sur le thème «Construction d infrastructures, crise alimentaire et exonérations fiscales et douanières au Bénin en 2007 et 2008». 9

1. GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE AU BENIN ET PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE 1.1. LES GRANDES ORIENTATIONS EN MATIERE DE POLITIQUE ET STRATEGIE AU BENIN Les mesures de politique macroéconomique au cours de la décennie qui s achève ont trouvé leurs fondements dans des documents de stratégies et de politiques élaborés au cours de la période. La base de cet ensemble de documents est le rapport des études nationales de perspectives à long terme ayant conduit à la vision Bénin 2025 Alafia : «Le Bénin est, en 2025, un pays-phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie prospère et compétitive, de rayonnement culturel et de bien-être social». Ce document a été réalisé en 2000 (avec la Stratégie intérimaire 2000-2003) et est depuis lors, la base de la politique économique du Gouvernement. En dehors du NLTPS, on a distingué deux séries de documents. Il s agit pour la première série des Programmes d Actions du Gouvernement (PAG) 1 et 2 qui ont constitué la source principale d orientation des politiques du gouvernement jusqu en 2005. Il y a aussi pour cette période, la version intérimaire et la première génération du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (Intérimaire et DSRP 1) et les documents de politiques et de stratégies sectoriels. En 2007, la vision Bénin 2025 Alafia a été déclinée en Orientations Stratégiques de Développement (OSD). Six orientations stratégiques ont été retenues à cet effet. Ces orientations sont les suivantes : i) reconstruire une Administration moderne et efficace, au service de l intérêt général et du développement du secteur privé ; ii) Assainir le cadre macroéconomique et maintenir sa stabilité ; iii) Promouvoir le renouveau économique par la mise en place d un environnement économique et institutionnel de norme internationale et par la diversification de l économie ; iv) Développer les infrastructures de qualité nécessaires à l accroissement des investissements privés ; v) Renforcer le capital humain pour améliorer la productivité de l économie nationale ; vi) Assurer le développement équilibré et durable de l'espace national. Elles sont accompagnées de mesures transversales, devant se traduire par : la promotion de la bonne gouvernance, en particulier sur les questions d intégrité, de civisme et de respect du bien public ; la promotion du dialogue social et du développement participatif ; la promotion du partenariat régional et international ; la mobilisation et l utilisation efficiente des ressources nécessaires au financement du développement. 10

L opérationnalisation des OSD a été faite à travers la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) qui est le cadre fédérateur et intégrateur des politiques sectorielles de l Etat et dont la première en date est la SCRP 2007-2009. la SCRP 2007-2009 est bâtie autour de cinq (5) axes stratégiques que sont : (i) l accélération de la croissance, (ii) le développement des infrastructures, (iii) le renforcement du capital humain, (iv) la promotion de la bonne gouvernance, (v) le développement équilibré et durable de l espace national. En 2009, le Gouvernement a fait élaborer «la Stratégie d Opérationnalisation et de Déclinaison en Plan d Investissements Sectoriels de la Vision Bénin 2025». Ce document est encore connu sous le non d «Agenda vers une Economie Emergente». Il a pour objet l atteinte du Renouveau Economique et la diversification économique, prônée par la troisième Orientation Stratégique de Développement. Selon cet Agenda, la construction du Bénin pour atteindre la vision de 2025 est semblable à la construction d une maison dont les fondements sont : (i) un environnement des affaires de classe internationale ; (ii) la disponibilité des infrastructures économiques de base ; (iii) la réforme et la modernisation de l Etat ; (iv) l aménagement du territoire. Sur ces fondements se dresseront cinq (5) piliers qui sont : i) le pilier central : Transport, Commerce et Services logistiques ; ii) le pilier Coton-Textile ; iii) le pilier Agroalimentaire ; iv) le pilier BTP et Matériaux de construction incluant le bois ; v) le pilier Culture, Tourisme et Artisanat. Cet agenda qui est la nouvelle boussole de la politique économique du Gouvernement devrait permettre de réaliser un Bénin émergent à l horizon 2025. La lecture de l Agenda pour un Bénin émergent suscite un certain nombre d interrogations relatives à sa mise en œuvre. Ces questions sont les suivantes : par 11

où commencer la construction du Bénin émergent? Faut-il attendre de poser les fondements avant de bâtir les piliers? Faut-il faire le tout en même temps? Par quel fondement commencer? Quel est l enchainement de la pose des piliers? En combien d années le Gouvernement compte-t-il poser les fondements? Par ailleurs, dans un contexte où les principales contraintes de l économie béninoise demeurent en place, faire passer le Bénin d un des pays les plus pauvres de la planète à un pays émergent en 15 ans ne paraît pas être une évidence. Aux OSD et à l Agenda pour un Bénin Emergent, il faut ajouter comme document ayant inspiré les politiques macroéconomiques, la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté qui s inspire largement des deux premiers documents et d autres politiques et stratégies sectorielles. Les différents programmes économiques et financiers concluent avec le FMI peuvent aussi être cités dans la rubrique des documents qui agissent sur les politiques macroéconomiques. Au total, les politiques macroéconomiques dont la plupart se fondent sur les politiques et stratégies contenues dans les documents présentés plus haut, ont imprimé, dans une certaine mesure, à l économie nationale un rythme de croissance du PIB dont l évolution est décrite dans le paragraphe suivant. 1.2. ANALYSE DE L EVOLUTION DES PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE ECONOMIQUE Cette analyse est faite sur la base de la croissance observée en général et spécifiquement dans chaque secteur sur la période 2000-2009. L évolution du Produit Intérieur Brut du Bénin entre 2000 et 2009 affiche deux moments importants. De 2000 à 2004, la croissance est dans une tendance globale à la baisse malgré le bond spectaculaire entre 2000 et 2001. Cette situation pourrait s expliquer notamment par la première expérience de mise en œuvre de la SCRP (qui n a véritablement pas permis une exécution cohérente des politiques) et aussi la crise de délestage de 2004 et les interdictions du Nigéria en ce qui concerne les réexportations béninoises entre 2003 et 2005. De 2006 à 2009, il est noté une reprise de la croissance qui s est très tôt essoufflée avec la décélération observée à partir de 2008 et la chute de 2009. Cette dernière évolution pourrait s expliquer notamment par les crises successives - énergétique ; alimentaire ; économique et financière internationales -. 12

Graphique 1 : Evolution de la croissance réelle (%) du PIB à prix constant de 1985 15,0 Evolution de la croissance au Bénin et ailleurs 10,0 5,0 0,0-5,0 6,3 4,8 4,4 3,9 4,6 5,0 3,1 3,8 2,9 2,7 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB_Bénin PIB_Burkina PIB_Mali Source : INSAE ; FMI Toutefois, en comparant la croissance de l année 2009 du Bénin à celle d autres pays à économie similaire dans la sous région comme le Burkina Faso et le Mali, il ressort que les performances enregistrées sont en deçà de celles des autres pays. Cette situation au Bénin laisse penser que la gestion de la crise au niveau du Burkina et du Mali a été plus efficace. Le début de reprise entre 2006 et 2007 au Bénin est le fruit, entre autres, de la politique mise en œuvre par les autorités en 2006, traduite par leur volonté de renforcer les bases de l économie et les nombreux grands travaux lancés dans les BTP. Les avancées notées dans l élaboration des politiques sectorielles en cohérence avec la stratégie nationale pourraient être aussi citées en appui. Graphique 2 : Evolution de la croissance sectorielle à prix constant Source : DGAE/MEF La croissance dans les différents secteurs affiche des performances très mitigées. A l observation, les secteurs primaire et secondaire évoluent inversement, et ce, 13

notamment depuis l année 2003. En effet, une hausse dans le primaire correspond à une baisse dans le secondaire (et vice versa), ce qui laisse penser qu un point de croissance gagné dans l un de ces secteurs se fait au détriment de l autre. Les secteurs primaire et tertiaire étant les plus importants dans la structure du PIB, il s en suit que leur croissance tendant à la baisse entre 2007 et 2009 expliquent logiquement l évolution du PIB Global sur cette période. L analyse sectorielle approfondie permettra de dégager les spécificités sur les causes et les implications desdites évolutions. Graphique 3 : Contribution des différents secteurs au PIB entre 2000 et 2009 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 CONTRIBUTION A LA CROISSANCE -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 Sect. tertiaire Sect. secondaire Sect. Primaire PIB réel Source : DGAE/MEF En termes d évolution de la contribution à la croissance des différents secteurs sur la période 2000-2009, Il est observé que la richesse nationale au Bénin est produite notamment par les secteurs primaire et tertiaire, le secteur secondaire étant encore peu significatif dans cette contribution à la valeur ajoutée. Le tertiaire apparaît le secteur le plus prépondérant dans la formation du PIB au cours de ces dix dernières années. Il est suivi du secteur primaire qui reste aussi une part non négligeable dans la formation de la richesse nationale. Toutefois, on note entre 2000 et 2009 une présence effective des trois secteurs à la constitution de la valeur ajoutée du Bénin, à l exception des années 2004 et 2005 où, respectivement, le tertiaire et le secondaire d une part et le primaire d autre part, ont été absents. Ce fait pourrait s expliquer par les difficultés liées au délestage en 2004 et les restrictions imposées par le Nigéria dans les relations commerciales liant les deux pays. Cependant, l évolution de la contribution des secteurs à la croissance montre que les efforts d harmonisation des politiques portent peu à peu leurs fruits. 14

2. POLITIQUE BUDGETAIRE 2.1. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE La politique budgétaire constitue l un des principaux leviers de la politique économique de l Etat. Elle consiste à l utilisation de certains instruments budgétaires (dépenses publiques, prélèvements fiscaux) pour influer sur la conjoncture économique. Les objectifs de la politique budgétaire au Bénin transparaissent dans les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté. Elle vise principalement l assainissement des finances publiques. Il s agit en particulier : (i) d accroître les recettes de l Etat, grâce notamment à l élargissement de l assiette fiscale et à l amélioration de l efficacité des régies financières ; (ii) de maîtriser les dépenses. A partir de 2007, un accent particulier a été mis sur les dépenses d investissement public ainsi que l efficacité et la qualité des dépenses publiques notamment à travers la mise en place de la gestion des affaires publiques axée sur les résultats. La soutenabilité de la politique budgétaire au Bénin, à l instar des autres pays de l UEMOA est assurée à travers le respect des critères de convergence. Encadré 1 : Les stabilisateurs budgétaires automatiques La politique budgétaire consiste à utiliser certains instruments budgétaires pour influer sur la conjoncture économique. Ainsi, les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l activité économique. En effet, toutes les dépenses publiques ne sont pas indépendantes des variations à court terme de l activité économique. C est le cas des dépenses d indemnisation du chômage ou des prestations sociales versées sous condition de ressources qui sont mécaniquement liées à la conjoncture. Elles augmentent quand l activité économique se dégrade. Lorsque l activité économique ralentit, le montant des recettes fiscales diminue et le volume des dépenses publiques augmente. Cette dégradation provoque un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises atténuant donc l effet du ralentissement économique sur le secteur privé. Par contre, en période de forte expansion économique, les recettes fiscales augmentent contrairement aux dépenses. 15

Les recettes et les dépenses publiques contribuent ainsi à amortir les variations conjoncturelles de l activité économique. Par conséquent, elles constituent des stabilisateurs automatiques. Cependant, le plein fonctionnement du mécanisme de stabilisation automatique dépend du maintien des comportements de consommation des ménages et des entreprises et de la constance du niveau des taux d intérêt en période de récession. Source : Les finances publiques et la réforme budgétaire, 2ème édition En tant qu instrument de politique économique à la disposition de l Etat, la politique budgétaire est orientée depuis 2007, vers l atteinte du renouveau économique, tel qu il émane des Orientations Stratégiques de Développement. Elle est une déclinaison annuelle de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté. Ainsi, l année 2007 a été considérée comme une année de transition. Au cours de cette année, un accent particulier a été mis sur le renforcement du cadre macroéconomique (assainissement des finances publiques, apurement des arriérés, etc.). En 2008, le Budget Général de l Etat était porté par la volonté de l Etat de poursuivre et de renforcer les réformes structurelles, en particulier la réforme des entreprises publiques. Il s agissait pour l Etat de réaffirmer sa volonté de se désengager de l activité de production au profit du secteur privé. L objectif visé par ces réformes est de réduire les risques sur le budget des passifs des entreprises publiques généralement en difficulté, élargir l assiette fiscale et favoriser une croissance plus forte. En 2009, les mesures inscrites dans la Loi de Finances étaient orientées vers la dynamisation du secteur privé. Il s agissait de doter le pays d un système fiscal attractif pour les investisseurs en vue de l émergence d un environnement des affaires de classe internationale. La politique budgétaire en 2010 était axée sur le renforcement des infrastructures de base. La mise en œuvre de la politique budgétaire a été effective par la prise de plusieurs mesures : a. Mesures relatives au recouvrement des recettes i. Les mesures relatives à la fiscalité intérieure Plusieurs mesures ont été mises en œuvre pour améliorer l efficacité des régies financières, augmenter l assiette fiscale, améliorer l environnement des affaires, et lutter contre le chômage. On peut citer notamment (i) l actualisation et la simplification du Code Général des Impôts (CGI) ; (ii) le renforcement de la capacité des agents et l amélioration du parc automobile de la DGID ; (iii) l informatisation partielle des différents services des impôts et la multiplication des guichets de recouvrement. 16

Par ailleurs, le Gouvernement s est engagé dans le développement de la fiscalité personnelle. La principale mesure mise en œuvre dans ce cadre est l institution de l Identifiant Fiscal Unique qui devrait permettre d augmenter significativement l assiette fiscale. L utilisation de la fiscalité intérieure comme outil d amélioration de l environnement des affaires s est faite par la réduction du poids de l impôt sur l activité privée, en réponse notamment aux remarques exprimées par le Secteur Privé dans la plateforme des propositions fiscales relatives à la Loi de Finances 2009. Ces mesures ont porté entre autres sur la suppression du paiement de l Acompte sur Impôt assis sur les Bénéfices (AIB) par les grandes entreprises au cordon douanier et la réduction des taux d imposition portant sur le Bénéfice Net Commercial (BNC), le Versement Patronal sur Salaire (VPS), mais aussi et surtout sur le Bénéfice Industriel et Commercial (BIC). En effet, le taux servant à la détermination de l impôt sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux (BIC) a été réduit. Encadré 2 : Point des réformes structurelles sur les entreprises privées au 31 décembre 2009 En effet, dans la plupart des Etats membres de l UEMOA, le taux appliqué sur le bénéfice imposable pour la détermination de l impôt BIC, est compris entre 20% et 30%, alors que le Bénin appliquait les taux de 38 % aux sociétés et 35 % aux personnes physiques. Cette situation affectait l attractivité du Bénin pour les investisseurs étrangers. Le Gouvernement a corrigé cette insuffisance en portant ce taux à 25% pour les personnes physiques et les entreprises industrielles et à 30% pour les personnes morales autres que les industries. Suite à ces mesures d allègements fiscaux mises en œuvre par l Etat, la perte de recettes fiscales enregistrée est estimée à 16,9 milliards de FCFA3 dont 11,9 milliards de FCFA au titre de l impôt BIC, 69,2 millions FCFA au titre de l Impôt BNC et 4,8 milliards de FCFA au titre du VPS. Elle a contribué à hauteur de 0,5% du PIB au déficit budgétaire en 2009. Par ailleurs, afin d enrayer la tendance baissière des recettes intérieures en 2009 et limiter son impact sur l exécution budgétaire, un plan d actions d urgence a été élaboré, adopté et mis en œuvre progressivement à partir de 2009. Les actions de ce plan d action concernent notamment (i) la poursuite de la mise en œuvre de l Identifiant Fiscal Unique (IFU) et sa généralisation ; (ii) le renforcement des capacités de la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) ; la généralisation de l informatisation des services et l automatisation de la gestion des dossiers ; (iv) le renforcement des capacités de vérification des Inspecteurs des Impôts, etc. 3 Budget Economique 2011, DGAE, MEF 17

ii. Les mesures relatives à la fiscalité de porte Plusieurs mesures relatives à la fiscalité de porte ont été mises en œuvre depuis 2000 à travers les différentes Lois de Finances. Elles concernent principalement les exonérations sur les produits dont les pouvoirs publics veulent promouvoir l importation, les mesures de dynamisation du commerce de transit et les mesures de lutte contre les effets néfastes des crises alimentaire et financière internationales. S agissant des exonérations sur les produits dont les pouvoirs publics veulent promouvoir l importation, elles sont relatives aux exonérations sur les bus neufs (instituée dans la Loi de Finances, gestion 2000 et reconduite les années suivantes), le matériel informatique (Loi de Finances 2004), les machines et appareils agricoles (reconduites dans les différentes Lois de Finances depuis 2005), les matériaux pour la promotion de logements sociaux et les installations de distribution de produits pétroliers (instituées dans la Loi de Finances, gestion 2007), les motocyclettes quatre temps et leurs pièces détachées (instituées à partir de la Loi des finances 2008), etc. Par ailleurs, la taxe de voirie sur les véhicules en transit à destination de la République du Niger et du Burkina Faso, instituée par la Loi de Finances, gestion 1990, a été dans un premier temps supprimée par la Loi des Finances 2006 avant d être ré instituée par la Loi de Finances 2007 et supprimée à nouveau par la Loi de Finances 2009. Ceci dans le but d améliorer la compétitivité du Port de Cotonou et de dynamiser le commerce de transit avec les pays de l hinterland. La fiscalité de porte a aussi été utilisée comme un instrument de lutte contre les effets néfastes des crises alimentaire et financière internationales. En effet, dans le cadre de la crise alimentaire survenue en 2008, l Etat a mis en œuvre une politique de valeurs consensuelles sur les denrées de première nécessité afin de contenir la hausse des prix de ces produits. Cette politique consistait à réduire les valeurs en douane des importations de produits alimentaires ciblés afin de réduire leur prix sur le marché. Pour lutter contre le ralentissement économique induit par la crise financière internationale en 2009, la principale mesure sur la fiscalité de porte qui a été prise est relative à la réduction du taux de la Taxe Spéciale de Réexportation, passant de 8% à 4% en vue de la reprise du trafic à destination du Nigéria. Enfin, afin de renverser la tendance baissière des recettes de porte, l Administration douanière, à l instar de celle des Impôts a élaboré un plan d urgence. Les mesures inscrites dans ce plan d urgence concernent notamment : (i) la création à la Direction 18

Générale des Douanes et Droits Indirects d un Service d Etudes Stratégiques ; (ii) la dynamisation du Service des Enquêtes Commerciales de la Direction de la Lutte contre la Fraude ; (iii) le suivi électronique du transit ; (iv) le dégel des stocks de marchandises sous douane dans l enceinte du Port Autonome de Cotonou ; (v) la gestion automatisée des magasins et entrepôts sous douane ; (vi) l acquisition d un scanner mobile et d un scanner à palette ; (vii) l ouverture de quelques unités douanières sur le Nigeria (Ségbana, Kilibo, Kabo et Agouna) ; (viii) la révision de certaines valeurs consensuelles à la baisse ; (ix) la prise d un arrêté ministériel relatif aux Magasins et Aires de dédouanement et Magasins et Aires d Exportation (MAD/MAE) ; etc. b. Les mesures relatives aux dépenses La politique de dépenses vise essentiellement le respect des critères de convergence qui tiennent compte des dépenses tout en améliorant les conditions de vie des populations et en créant les conditions propices pour une croissance économique soutenue. Les critères de convergence concernés sont notamment : Le ratio du solde budgétaire de base qui doit être positif ; Le ratio de la masse salariale rapportée aux recettes fiscales qui doit être inférieur à 35% ; Le ratio des investissements publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales qui doit être supérieur à 20%. Par ailleurs, le Gouvernement au cours de la dernière décennie a procédé : i) au relèvement du point indiciaire des salaires des agents de l Etat ; ii) à l augmentation des primes et indemnités aux fonctionnaires, en particulier ceux de la santé et de l éducation ; iii) au reversement des agents occasionnels dans la fonction publique ; iv) à l augmentation progressive du ratio investissements publics rapportés au PIB ; etc. Il faut souligner que le Système Informatisé de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) est un outil à la disposition du pouvoir public qui lui permet de réguler le rythme des dépenses publiques. 2.2. LES RESULTATS Les différentes mesures mises en œuvre au Bénin dans le cadre de la politique budgétaire ont permis d accroître aussi bien les recettes fiscales que les recettes 19

non fiscales. Les recettes totales sont passées de 266,2 milliards de FCFA en 2000 à 575,8 milliards de FCFA en 2009, soit un accroissement de 116,3% en 10 ans. Les recettes budgétaires sont restées tributaires des recettes fiscales qui ont représenté plus de 80% des recettes totales sur les dix dernières années. Elles sont passées de 234,1 milliards de FCFA en 2000 à 500,4 milliards de FCFA en 2009, soit une hausse de 113,7%. Les recettes non fiscales ont connu la même tendance que les recettes fiscales avec toutefois un pic en 2007. Elles sont en effet passées de 38,1 milliards de FCFA en 2007 à 69,1 milliards de FCFA en 2008, soit une hausse de 81,4%. La hausse des recettes non fiscales enregistrée en 2007 est principalement imputable au relèvement par le Gouvernement des droits de licence GSM qui sont passés de 5 à 30 milliards de FCFA. En ce qui concerne la pression fiscale, ce n est qu en 2008 que le Bénin a atteint le seuil de 17,0%, prescrit par le Pacte de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité. Tableau 1 : Evolution des recettes de 2000 à 2009 Recettes totales (Mrds FCFA) Recettes fiscales (Mrds FCFA) Recettes non fiscales (Mrds FCFA) Taux de Pression fiscale (% du PIB) Source : MEF 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 266,2 281,1 318,2 342,9 351,4 383,4 417,0 548,0 581,3 575,8 234,1 247,3 282,5 307,2 311,4 334,0 378,9 446,7 512,2 500,4 32,1 33,9 35,7 35,7 40,0 49,4 38,1 101,3 69,1 75,4 13,9 13,5 14,4 14,9 14,6 14,5 15,4 16,9 17,2 16,1 La baisse du taux de pression fiscale en 2009 est principalement imputable aux effets néfastes de la crise financière et économique internationale. Selon les résultats de la Commission Nationale de Gestion de l Impact de la Crise Financière et Economique Internationale sur le Développement Economique et Social du Bénin, la crise économique a induit une baisse de recettes budgétaires de 48,6 milliards de FCFA en 2009. Cette situation, couplée avec les répercussions des mesures prises par le Nigeria dans le cadre de la crise alimentaire de 2008 (réduction des taxes sur l importation de riz entre autres avec comme conséquences la dépréciation du naira, et le fléchissement de l activité commerciale) sont les principaux facteurs responsables de la contreperformance enregistrée en 2009. 20

S agissant des dépenses, elles sont passées de 326,1 milliards de FCFA en 2000 à 805,4 milliards de FCFA en 2009, soit une hausse de 146,9%. L évolution des dépenses totales est tirée par les dépenses de personnel et les dépenses d investissement. Les dépenses de personnel sont passées de 72,1 milliards de FCFA en 2000 à 225,9 milliards de FCFA en 2009. S agissant de la mise en œuvre des orientations économiques du Budget Général de l Etat sur les trois dernières années, il est noté en 2007, un assainissement des finances publiques conformément à l orientation de la politique économique retenue par le Gouvernement en cette année. En effet, le Bénin a été l un des rares pays de l UEMOA à avoir respecté tous les critères de convergence de premier rang. La plupart des critères de second rang ont été également respectés : le déficit budgétaire a été maîtrisé ; l inflation a été contenue ; les arriérés n ont pas été accumulés ; la masse salariale a été maîtrisée et le taux de pression fiscale a pratiquement atteint la norme recommandée par l UEMOA. Il faut souligner que depuis 2004, exception faite de 2007, le niveau des dépenses de personnel est en violation du critère de convergence de l UEMOA selon lequel elles ne devraient pas excéder 35% des recettes fiscales. Ce critère fait partie des critères de soutenabilité des finances publiques. Le ratio le plus important est celui obtenu en 2009. L importance de la masse salariale en 2009 est en liaison entre autres avec le reversement des agents contractuels dans la fonction publique et l'octroi des primes et avantages aux agents, en particulier ceux de la santé et de l éducation. S agissant du solde budgétaire de base, critère clé du Pacte de Convergence, de Stabilité et de Croissance de l UEMOA, il n a pas été respecté sur toute la période. Ni l UEMOA, ni la BCEAO n a les moyens de mettre en œuvre les mesures coercitives pour amener les Etats à respecter les critères de convergence communautaires. S agissant de la mise en œuvre des réformes structurelles, les opérations de privatisations engagées par le Gouvernement depuis 2008 ont rapporté au Trésor Public, plus de 40 milliards de FCFA 4. Aucune étude n est encore menée sur l efficacité de ces actions de réformes sur les performances des entreprises cédées. Cependant, il est évident qu elles ont contribué à soulager les finances publiques. 4 Tableau des Opérations Financières de l Etat des années 2008, 2009 et à fin juillet 2010 21

Le déficit budgétaire est resté maîtrisé depuis 2000 et ressort à 5% du PIB au maximum. Toutefois, depuis 2008, on note une tendance à la dégradation qui peut s expliquer par la nécessité de faire jouer les stabilisateurs automatiques pour atténuer l effet de la crise économique. L ampleur du déficit est principalement imputable à la politique de salaire et d investissement du Gouvernement. Tableau 2 : Soldes budgétaires Solde global (base engagement) (% du PIB) Solde budgétaire de base 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009-3,6-2,8-2,0-5,4-3,6-4,8-2,7-1,4-3,5-7,4 1,7 0,1 0,7-2,1-0,6-1,9 0,1 2,9 0,4-4,2 2.3. LES LIMITES La politique budgétaire au Bénin est limitée par : (i) la grande vulnérabilité des finances publiques aux chocs exogènes, en particulier celles en provenance du Nigeria ; (ii) la porosité des frontières ; (iii) le faible moyen en ressources matérielles et humaines des régies financières ; (iv) la faible organisation des régies financières ; (v) la lourdeur de la chaine de dépenses ; (vi) l exécution de dépenses non programmées au Budget Général de l Etat ; (vii) la corruption. La politique budgétaire au Bénin est particulièrement vulnérable aux chocs extérieurs, en particulier celles en provenance du Nigeria. L évolution de la conjoncture et les différentes mesures de politique économique mise en œuvre dans ce pays ont un impact significatif sur l économie béninoise. Par exemple, les mesures prises en 2009 par le Gouvernement Nigérian dans le cadre de la lutte contre les effets néfastes de la crise alimentaire, en particulier le désarmement tarifaire sur l importation des produits alimentaires dont le riz, a provoqué une baisse significative des importations de riz «paraboiled» passant par le Port de Cotonou. Il en a résulté, une perte de recettes douanières qui avoisinerait 19 milliards de FCFA 5 La porosité des frontières, notamment celles avec le Nigeria, constitue également une limite majeure de la politique budgétaire au Bénin. Il faut rappeler que le Bénin partage avec le Nigeria, une frontière d une longueur totale 773 Km. L insuffisance des postes douaniers le long de la frontière en fait une frontière particulièrement poreuse. Ainsi, certaines mesures d exonération fiscale ou de valeurs consensuelles pourraient se révéler être une forme de subvention de la 5 Budget Economique 2010 de la Direction Générale des Affaires Economiques 22

consommation des pays voisins et les rendre inefficaces 6. La politique de valeurs consensuelles mise en œuvre par le Gouvernement en 2008 pour lutter contre la flambée des prix des produits alimentaires s inscrit dans ce cadre. Le faible moyen en ressources matérielles et humaines des régies financières limite leur efficacité et donc celle de la politique budgétaire. Elle se caractérise par : (i) un système d information parcellaire et non intégral (Takoe, Gesexo, Rfu, Winimpots) ; (ii) une absence de logiciel qui empêche le recoupement d information sur les contribuables ; (iii) une insuffisance de moyens permettant le développement des recherches et des enquêtes ; (iv) une Insuffisance de moyens matériel et mobilier ; (v) une insuffisance et une faible qualification du personnel notamment dans les Nouvelles Technologies de l Information et de la Communication. Encadré 2 : Faiblesses du système fiscal béninois Dans le but de mettre en place au Bénin une fiscalité de développement, le Gouvernement béninois a mis en place en juin 2008, le Groupe de Réflexion sur la Fiscalité de Développement Selon les résultats des travaux du GRFD, les faiblesses qui caractérisent le système fiscal béninois sont notamment : Source : Rapport Provisoire du GRFD, juin 2010 6 «Le Gouvernement béninois face à l inflation du dernier trimestre 2007» Article de la parution N 001 de Eco Finances. (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) une multitude des exemptions et régimes particuliers, notamment les exonérations hors Code Général des Impôts et hors code des douanes qui sont nuisibles au système fiscal ; Des régimes douaniers suspensifs (mal encadrés) qui constituent des occasions de fraude et d évasion fiscale ; une non mise à jour régulière de la législation fiscale. Le Code Général des Douanes n a jamais été mis à jour, le Code Général des Impôts n a été mis à jour en profondeur que deux fois depuis 1960) ; une mauvaise application du Code Général des Impôts et celui des Douanes dans leur contenu ; le défaut d interconnexion entre les services d une part et entre les administrations d autre part ; l absence de dispositions fiscales spécifiques aux pôles prioritaires de développement identifiés par le Gouvernement ; (vii) un secteur informel en pleine expansion ; (viii) le défaut d interconnexion entre les services de l Administration fiscale ; (ix) l insuffisance de l informatisation ; (x) (xi) l insuffisance de moyens matériels et de ressources humaines de qualité au sein de l Administration fiscale ; l existence de taxes parafiscales, etc. 23

Il faut également souligner que le niveau d organisation des régies financières est faible, ce qui réduit l efficacité de la politique budgétaire. En effet, les procédures de paiement et de déclaration sont encore lourdes ; les délais de réponse aux usagers sont longs et la plupart des régies financières n ont pas de service d accueil. La lourdeur de la chaine de dépenses, encore appelée «circuit financier» constitue une limite majeure de la politique budgétaire et une entrave au développement économique du pays. Entre le moment de l ordonnancement de la dépense et le moment où les ressources sont décaissées, il s écoule généralement un temps indéterminé, rendant difficile la planification, et créant du retard dans l exécution de plusieurs projets ainsi que des surcoûts à l Administration Publique. Cette lourdeur affecte également les entreprises attributaires des marchés publics dans leur trésorerie qui les empêche de remplir convenablement leurs obligations envers les banques. L exécution de dépenses non programmées au budget est une autre limite de la politique budgétaire du Bénin. Ce phénomène qui a commencé à prendre de l importance ces dernières années au Bénin compromet l efficacité de la politique budgétaire en ce sens qu il rend difficile, voire impossible l atteinte des objectifs initialement assignés au Budget. Il est donc souhaitable qu un effort de respect des actions programmées soit fait par les responsables chargés de son exécution. Enfin, il faut souligner la persistance de la corruption dans l exécution budgétaire qui crée des surcoûts à l Etat et qui limite la portée et l efficacité des dépenses réalisées par l Etat. 2.4. LES PERSPECTIVES A moyen terme, la politique budgétaire actuellement mise en œuvre par le Gouvernement devrait se poursuivre. Elle sera conduite conformément aux Orientations Stratégiques de Développement et à la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté 2011-2015. Pour 2011, en plus des objectifs de l élargissement de l assiette fiscale et de l efficacité des dépenses publiques, la politique budgétaire devrait s inscrire dans la poursuite des mesures engagées depuis 2006, notamment la création d un cadre propice au secteur privé ; le renforcement des infrastructures de base ; la promotion du développement à la base et l aménagement de l espace national. Par ailleurs, le Gouvernement prépare depuis le second semestre 2008, une réforme de grande envergure à travers la fiscalité de développement. Elle 24

permettra de mettre sur pied un système fiscal moderne, cohérent, simplifié, équitable et transparent. Cependant, la politique budgétaire serait affecté dans les années à venir par : i) L entrée en vigueur des Accords de Partenariat Economique ; (ii) L entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO. En effet, la signature des Accords de Partenariat Economique conduira à terme à l instauration d une zone de libre échange entre les pays d Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et l Union Européenne. L entrée en vigueur de ces accords conduira à une baisse des recettes, en particulier les recettes de porte et à une déstabilisation du tissu productif béninois encore embryonnaire, si rien n est fait. La politique budgétaire devra prendre en charge cette menace. La réexportation représente près de la moitié des importations béninoises. L essentiel des produits réexportés est destiné au Nigeria. L entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO pourrait considérablement diminuer le flux de marchandises qui passent par le Port de Cotonou et impacter de manière significative les recettes douanières et l activité économique. 25

3. POLITIQUES SECTORIELLES Les différentes mesures de politiques mises en œuvre au cours de la dernière décennie au niveau sectoriel ont reposé sur les différentes générations de documents de Stratégies nationales (de Croissance) pour la Réduction de la Pauvreté et les spécificités définies par chaque régime politique dans les grandes orientations de la conduite de la politique économique du pays. Même si, d une stratégie à une autre, les axes d intervention définis ont connu quelques modifications, les objectifs poursuivis pour le renforcement du cadre réel de l économie et l amélioration des performances au niveau des différents secteurs, ont été de : Multiplier les sources de la croissance, notamment à travers la diversification de l agriculture ; Renforcer la compétitivité avec la promotion d un secteur privé fort ; Développer les infrastructures de transport et de communication ; Renforcer la stabilité du cadre macroéconomique et la qualité de l administration. Aussi, depuis 2000, le contexte économique du Bénin reste-t-il marqué par plusieurs et différentes crises successives, allant des délestages énergétiques à la crise économique internationale et financière en passant par la crise alimentaire. Ces chocs qui sont intervenus ont également conditionné certaines politiques sectorielles et influencé fortement les résultats obtenus dans la plupart des domaines. C est dans ce contexte que l analyse du secteur réel est réalisée. 3.1. LES OBJECTIFS DES POLITIQUES SECTORIELLES 3.1.1. Les Politiques Mise en Œuvre dans le Secteur Primaire Les différentes stratégies mises en œuvre dans le primaire sont dominées par la politique agricole. Certes d importantes mesures sont aussi prises et mises en exécution dans les autres branches du primaire. 3.1.1.1. La politique agricole Avec l adoption des Documents de Stratégies et de Réduction de la Pauvreté (depuis la stratégie intérimaire jusqu aux SCRP), la politique agricole s est inscrite dans les orientations générales définies. A cet effet, plusieurs documents de stratégies ont été élaborés pour la conduite des actions dans l agriculture. On 26

distingue notamment la Déclaration de Politique de Développement Rural (juin 2000) ; le Schéma Directeur du Développement Rural (avril 2000) et le Plan Stratégique Opérationnel (aout 2000). C est sur la base de ces différents documents que les actions ont été menées dans l agriculture jusqu en 2006 où l initiative du Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole (PSRSA) a été lancée pour constituer le cadre fédérateur des différentes stratégies en cours dans la branche agricole. Dans chacun de ces documents, la politique vise entre autres à : contribuer à la croissance économique, à l équilibre de la Balance commerciale et à la création de l emploi ; assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle d une population en pleine expansion ; contribuer à l amélioration du niveau de vie des populations par l augmentation du pouvoir d achat des producteurs ; diversifier et augmenter de manière durable la production agricole, et contribuer au sein des communautés rurales à l amélioration des rapports hommes/femmes. Il s est aussi agi pour le gouvernement béninois à travers ces différentes stratégies de mettre l accent sur la modernisation progressive de l'agriculture qui est demeurée jusque là familiale, afin de faciliter son accès au marché. Dans ce cadre, le renforcement des moyens organisationnels, techniques et économiques des exploitations agricoles est visé. Sous ces différentes stratégies mises en œuvre dans le secteur agricole entre 2000 et 2006, le but était de lever les contraintes pour permettre (i) un accroissement de la contribution du secteur agricole au PIB, (ii) la fourniture accrue d'inputs aux industries locales, (iii) l amélioration du revenu du monde paysan et (iv) la sécurité alimentaire et nutritionnelle. Les mesures phares s inscrivent dans les priorités définies dans le Programme de Développement de l Agriculture en Afrique (PDAA) pour le Bénin. Ces priorités d actions ont concerné : (i) l appui aux Organisations paysannes ; (ii) l appui institutionnel au MAEP, (iii) la diversification de la production agricole, (iv) la Conservation, la transformation et la commercialisation des produits agricoles, (v) l élevage et la pêche, (vi) le financement rural, (vii) la législation rurale et des produits agricoles, (viii) la Gestion des ressources naturelles et la fertilité des sols, (ix) les infrastructures rurales, (x) le genre et le développement, (xi) la 27

communication et l information rurale, (xii) le suivi et l évaluation, (xiii) la vulgarisation et la formation. Depuis 2006 avec le nouveau régime politique, le PSRSA a été initié. Même s il ne sera validé qu en 2010, ce document aura à nourrir la plupart des mesures adoptées dans le secteur agricole sur la période 2006-2009. Les nouveaux objectifs définis s inscrivent dans la vision du Gouvernement béninois pour le secteur agricole qui est de «faire du Bénin une puissance agricole, dynamique à l horizon 2015, compétitive, respectueuse de l environnement, créatrice de richesse et répondant aux besoins de développement économique et social de la population». Ils se déclinent en trois principaux points : améliorer la productivité et la compétitivité agricole ; garantir la sécurité alimentaire et nutritionnelle des populations ; garantir une gestion durable des terres, des zones d'élevages et de pêcheries Pour atteindre les objectifs ainsi fixés, il a été adopté des stratégies visant (i) la modernisation agricole, (ii) la promotion et la diversification des filières agricoles, (iii) la promotion des grandes exploitations ou entreprises agricoles, (iv) l appui à l émergence et à la professionnalisation des acteurs, (v) l amélioration des approches de gestion des projets et programmes, (vi) la mise en place d un mécanisme de financement de l agriculture, (vii) le renforcement de l autorité de l Etat dans son rôle de contrôle et régulation, (viii) la variation inter saisonnière des flux de produits et de leurs prix, (ix) l amélioration de l environnement institutionnel, juridique et réglementaire, (x) la revalorisation du statut des producteurs et des productrices, (xi) la sécurisation du foncier, et (xii) la préservation et la valorisation de l environnement. A la suite de ces différentes stratégies, plusieurs actions sont menées par l Etat béninois à travers les directions techniques d assistance (CeRPA et CeCPA) du Ministère de l Agriculture, de l Elevage et de la Pêche. Beaucoup l ont été à la faveur de la crise alimentaire de la fin de l an 2007 et de 2008. Au nombre de ces dernières, on peut mettre l accent sur la mise en œuvre du Programme d Urgence d Appui à la Sécurité Alimentaire (PUASA), du Programme de Diversification Agricole par la Valorisation des Vallées (PDAVV), et les nombreuses actions de désenclavements des zones de production vivrière. Aussi, les actions d achat de tracteurs et d autres machines agricoles ont-elles permis d amorcer la mécanisation de l agriculture béninoise avec l intéressement d un certain nombre de jeunes aux activités agricoles. 28

En ce qui concerne le volet de financement de l agriculture, l Etat béninois s est évertué à rendre effectif le projet de création d une banque agricole avec la participation du secteur privé. Cette banque qui sera opérationnelle sous peu doit faciliter l accès aux crédits pour la plupart des producteurs. Par ailleurs, de nombreuses actions ont été initiées pour améliorer la productivité du coton et diversifier les cultures de rente. A cet effet, des efforts d apurement des dettes envers les producteurs ont été engagés dans le secteur cotonnier et les sensibilisations sont intensifiées pour encourager les producteurs à une amélioration de leur rendement. Aussi, le gouvernement a-t-il décidé de recentrer la SONAPRA dans son rôle de promotion de l agriculture béninoise. Ainsi, le rôle de l Etat se limitera désormais à l encadrement des paysans, notamment par la vulgarisation, la recherche et l expérimentation pour maintenir et développer la qualité des semences, et la préparation d un cadre réglementaire adéquat. De même, l Etat béninois entend-il mettre en place les incitations nécessaires pour encourager un taux de transformation nationale plus élevé du coton. Dans le cadre de la diversification agricole, les actions de promotion des cultures telles que l anacarde, le palmier à huile, le karité et l ananas ont été menées sur la période en vue de multiplier les sources d entrée de devises dans le pays. C est dans ce même contexte que la promotion du vivrier est soutenue avec le PUASA, le PDAVV, le renforcement des capacités de l ONASA, des CeRPA et CeCPA, et la création de la centrale d achat des intrants pour accompagner. 3.1.1.2. Les autres politiques du secteur primaire Il s agit des mesures de politiques concernant notamment la branche de l élevage et de la pêche, et celle du bois. Dans le domaine de l élevage et de la pêche, les actions menées sont basées sur les stratégies élaborées pour la branche dans les différents volumes du Schéma Directeur du Développement Agricole et Rural (SDDAR) et dans le PSRSA et le Programme de Développement des Productions Animales (PDPA). Elles ont eu pour objectif principal de promouvoir les produits locaux dans le but de réduire les importations abusives et déloyales de lait, de viandes et d'œufs. Spécifiquement, il s est agit sous ces programmes de parvenir, en l espace de cinq années, 2007-2012, à : (i) accroitre la production de viande de 45%, (ii) porter la production de viande de poulet de 20 000 à 30 000 tonnes et celle du lait de 85 000 à 120 000 tonnes et (iii) porter la production de la poule pondeuse de 13kg 200 à 15 Kg d'œufs par poule et par an. En ce qui concerne le sous secteur de la pêche, ce sera à partir de 2007 avec le document de Politique de Développement du sous secteur des Pêches 29

en République du Bénin (PDP), que les stratégies et actions vont être clairement élaborées pour le développement des filières halieutiques. Dans ce document, l'objectif global de la politique est de garantir une pêche responsable, donc durable, en vue d'accroitre les avantages économiques et sociaux et sa contribution à la sécurité alimentaire, en respect de la préservation de l environnement aquatique. Ainsi, il a été défini trois principaux axes d intervention : la rationalisation de la gestion du Sous secteur avec comme objectifs spécifiques (i) Réhabiliter les plans d eau, (ii) créer les conditions favorables à la gestion du sous-secteur le développement de l aquaculture dont les objectifs spécifiques sont (i) Produire 25000 tonnes de poisson de pisciculture continentale, (ii) promouvoir la crevetticulture le renforcement des capacités institutionnelles. Les objectifs spécifiques liés sont (i) Mettre en œuvre les principes du Code de Conduite pour Pêche Responsable, (ii) Réviser et actualiser les textes réglementaires en matière de pêche, et (iii) Renforcer les capacités d'intervention de la Direction des Pêches Dans le bois, les actions de reboisement sont maintenues et intensifiées. Aussi, l Etat béninois s est-il engagé depuis 2007 à assainir le secteur par une accélération du processus de désengagement dans la gestion de l Institut Béninois des Bois (IBB), ex Office National des Bois (ONAB). Cette réforme devrait asseoir les bases d une meilleure relance et gestion de la filière bois en général et la Société IBB, en particulier. 3.1.2. La politique dans le Secteur Secondaire Le secteur secondaire demeure le plus faible maillon tant dans la structure de l économie béninoise que dans la contribution à la richesse nationale. Il représente en moyenne 14,2% du PIB sur la période 2000-2009 et contribue à peine de 15%.à sa formation La mise en œuvre des politiques dans le secteur secondaire passe par les diverses mesures pour la promotion industrielle, les Bâtiments et Travaux Publics (BTP), et de plus en plus les stratégies dans la filière énergétique. Les actions menées dans ces différents domaines pour la décennie 2000-2009 reposent sur les grands travaux du Gouvernement et sa vision de doter le secteur privé béninois d un environnement compétitif pour les affaires. 30

3.1.2.1. Le sous secteur industriel La politique mise en œuvre dans ce sous secteur s est effectuée dans le contexte de libéralisation et de la propriété privée adopté par l Etat béninois au lendemain des forces vives de la Nation. Pendant plusieurs années, le secteur industriel béninois est resté sans une politique spécifique réelle. C est donc à la faveur des exigences d élaboration de politiques sectorielles dans le cadre des documents de Stratégies de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté que le Ministère de l Industrie, du Commerce et de la Promotion de l emploi a rédigé, en collaboration avec la Cellule d Appui technique pour la Relance du Secteur Privé, le document de Politiques et Stratégies Nationales pour le Développement Industriel (PSNDI). Ce dernier décline les objectifs et les différentes stratégies à mettre en œuvre et qui reposent sur la vision résumée sous le slogan : «l industrialisation au Benin : un modèle réussi dans la sous-région». Les principaux objectifs retenus à travers cette politique sont de : Pérenniser le tissu industriel existant ; Promouvoir la création et le développement de nouvelles entreprises industrielles compétitives ; Poursuivre le renforcement de l'environnement institutionnel, juridique, judiciaire et réglementaire ; Promouvoir des cadres d'échanges et de concertation entre les acteurs du secteur industriel; Renforcer les capacités des entreprises et des structures d'encadrement. A cet effet, l Etat béninois a accéléré les réformes pour rendre effectif son désengagement du tissu industriel d un certain nombre de sociétés, jusque là dans son portefeuille. Ainsi, depuis décembre 2009, sa part dans le capital de l Industrie des Bois du Bénin (IBB SA) n est que de 35%. Il en est de même de la Société des Ciments d Onigbolo (SCO) où l Etat a transféré sa part dans le capital au secteur privé. Le dénouement de cette réforme est attendu pour 2010. Aussi, et dans la droite ligne de sa vision pour le secteur industriel, l Etat a engagé, sur la base des conclusions des études menées sur le secteur, la création de zones franches industrielles. Les projets de construction des ZFI de Sèmè et de Gakpé (Ouidah) ont été lancés et sont en cours de viabilisation. L exploitation de ces zones devra permettre au Bénin de tirer profit de l'opportunité d'exporter sur le grand voisin qu'est le Nigeria (doté d un marché de plus de 120 millions d'âmes), ainsi que vers 31

les pays de l'hinterland. Ceci devra par ailleurs contribuer à une résorption partielle du chômage des jeunes avec les nouveaux emplois qui seront créés. Le secteur secondaire a par ailleurs bénéficié dans le cadre des actions engagées par l Etat béninois au cours des trois dernières années, de l appui pour l installation de grandes usines à l exemple de celles pour l augmentation de la capacité productive du ciment et de l énergie, et qui sont toutes en construction. L effectivité de ces dernières devrait accroître la production du secteur et améliorer sa compétitivité et sa contribution à la croissance. Aussi, faut-il mentionner les efforts pour la promotion des Petites et Moyennes Industries avec les allègements fiscaux accordés et les travaux de finalisation de la Zone Franche Industrielle de Sèmè. Cependant, aucun de ces grands projets n a encore abouti pour que les résultats soient déjà perceptibles au travers des indicateurs. Et cet état de chose est dû au retard significatif que les différents projets de concrétisation sont entrain d accuser. 3.1.2.2. Le sous secteur des BTP La politique du Gouvernement dans les BTP est essentiellement liée aux grands travaux d infrastructures entrepris et à la volonté de rendre dynamique le sous secteur. Ainsi, de nombreux chantiers de construction d infrastructures routières ont été ouverts sur la période 2000-2009. Mais, ce sera surtout, depuis 2006 avec le sommet de la CEN-SAD abrité par le Bénin ; les mesures prises dans le cadre de la crise alimentaire de 2008, et l engagement pris par l Etat béninois pour améliorer le climat des affaires, que cette politique s est le plus affermie. Aussi, la mesure de la gratuité des enseignements maternel et primaire dans le secteur de l éducation a-t-elle donné un souffle au secteur des BTP avec la construction des salles de classes pour de nouvelles écoles et pour le renforcement des anciennes. Dans ce cadre et dans le souci d accélérer les travaux et rendre compétitif le sous secteur, l Etat s est aussi évertué dans des mesures d exonérations accordées aux entreprises évoluant dans les BTP en majorité. La construction des deux passages à niveau de Houéyiho et Ganhi à Cotonou et les travaux de réalisation de l échangeur de Godomey ainsi que le bitumage du tronçon Godomey-Calavi font-ils aussi partie des mesures générales de l Etat béninois pour la relance des activités dans le sous secteur des BTP. 3.1.2.3. Le sous secteur énergétique Dans le domaine énergétique, la politique de l Etat béninois a toujours eu comme objectif principal de doter le Bénin des moyens permettant de disposer des services énergétiques de qualité, en quantité suffisante dans des conditions optimales de 32

coût et de sécurité des approvisionnements. Spécifiquement, cette politique ambitionne : i) d accroître les capacités de production, les moyens de transport et de distribution de l énergie électrique, ii) de promouvoir l électrification rurale, la maîtrise d énergie, iii) de mettre en place une politique de tarification et de financement du secteur et, iv) de développer les capacités institutionnelles et réglementaires et renforcer les capacités des ressources humaines. Aussi, les actions mises en œuvre visent-elles à rendre effectif le désengagement de l Etat de la production et de la fourniture de l énergie électrique. Dans ce cadre, des réformes structurelles sont engagées pour une augmentation de l offre de production, une gestion efficace du sous secteur énergétique et de la Société Béninoise d Energie Electrique (SBEE) avec une meilleure articulation entre coût de production et prix de vente de l énergie électrique. Elles devront permettre entre autres, (i) de mettre en place un cadre institutionnel, réglementaire et organisationnel cohérent et fonctionnel, (ii) de garantir l équilibre financier du sous secteur, (iii) d améliorer l efficacité et l accès à l énergie pour les consommateurs et, (iv) d opérer une scission de la SBEE en deux entités distinctes, une société publique de patrimoine chargée de développer les infrastructures de production et de transport, et une société d économie mixte de distribution d énergie électrique à gestion privée. 3.1.3. La Politique dans le Secteur Tertiaire Elles concernent les sous secteurs du commerce, des transports et des télécommunications. A ce niveau, la politique du Gouvernement s inscrit dans le schéma de libéralisation adopté par la République au lendemain de la conférence des forces vives de la Nation de février 1990. Dans ce contexte, l Etat béninois s emploie à assainir le cadre réglementaire et institutionnel afin de favoriser le développement des services. 3.1.3.1. Le commerce La politique commerciale mise en œuvre au Bénin est caractérisée par une libéralisation progressive du sous secteur. Elle repose sur la vision décrite dans le document de Politique nationale de Développement du Commerce au Bénin (PNDCB), celle de doter le pays «d un commerce moderne qui doit être perçu comme un véritable instrument de développement économique, social et de sauvegarde de l environnement et des intérêts des consommateurs». L objectif principal visé est de stimuler la production et la croissance à travers l accroissement de l offre et secondairement la facilitation du commerce. Dans cette optique, la politique commerciale du Benin s est fixée comme objectifs 33

spécifiques (i) d inverser la tendance déficitaire de la balance commerciale ; (ii) de pourvoir le marché national en produits de qualité et à meilleur coût ; (iii) de s'attaquer aux déficits de capacités par le renforcement aux plans humain, institutionnel et organisationnel ; et (iv) de tirer meilleur profit du commerce multilatéral. Dans cette optique et avec la volonté du Gouvernement depuis 2006 de rendre effective la mise en application de cette politique, de nombreuses actions de réformes ont été engagées, notamment au Port Autonome de Cotonou et au niveau du cadre de l investissement au Bénin. Ainsi, le Gouvernement a amorcé un vaste chantier de construction d infrastructures portuaires pour renforcer la compétitivité du PAC. Il a bénéficié de l appui du MCA-Bénin pour la construction de deux nouveaux quais dans l enceinte portuaire qui sont mis en concession. Aussi, de nombreuses initiatives de construction de ports secs sur les différents corridors intérieurs de commerce du pays avec ses voisins de l Interland et le Nigéria. A cet effet, les projets de construction d un port sec à Parakou, et de renforcement des aires de dépotage pour le désencombrement du PAC ont été entrepris depuis 2007. Au plan tarifaire, la politique du Gouvernement béninois est traduite par les différents accords signés dans la sous région et à l international. Il s agit notamment des dispositions en vigueur dans le document de Tarif Extérieur Commun (TEC) de l UEMOA et celles engageant le pays dans la CEDEAO. A l interne, des efforts sont faits dans le sens de faciliter la création d entreprises et l amélioration de l assiette fiscale. Par ailleurs, le Gouvernement béninois, sous les recommandations des différentes missions avec les Partenaires techniques et Financiers, essaie, de plus en plus, d aligner sa politique commerciale sur les résultats et les analyses dans le cadre du «Doing Business». 3.1.3.2. Le sous secteur des Transports La politique des transports mise en œuvre par l Etat béninois tire ses fondements des développements faits sur le sous secteur dans les documents de perspectives à long terme Bénin ALAFIA 2025, des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), et des dispositions de la loi 97-028 du 15 janvier 1999, sur la Décentralisation et l administration du territoire et portant organisation des communes en République du Bénin. Elle est décrite dans le document de Stratégies Sectorielles des Transports (2007) et se donne pour vision de «faire évoluer le Bénin, aujourd'hui pays de transit, vers une plate forme de services logistiques et 34

d'exportation en le dotant entre autres d'un système intégré d'infrastructures et de services de transport performants». Les objectifs poursuivis à travers cette politique sont principalement de développer et gérer les infrastructures et services de transport pour soutenir la croissance économique et le bien être social, un objectif global qui couvre les spécificités ci-après : Assurer la préservation du patrimoine routier à charge de l'etat Développer le réseau national des routes et pistes Améliorer la gestion du patrimoine routier. Au total, huit (08) axes stratégiques ont été identifiés pour la mise en œuvre des actions de politiques des transports. Il s agit des axes (i) de l amélioration de l entretien routier ; (ii) de sauvegarde du patrimoine routier ; (iii) du suivi et réhabilitation des ouvrages d'arts et hydrauliques de franchissement des routes ; (iv) de développement des infrastructures de transport rural ; (v) de réhabilitation, modernisation et extension du réseau routier national ; (vi) d amélioration de la fluidité du trafic dans les traversées urbaines des grandes agglomérations ; (vii) de la promotion du secteur privé local dans l industrie routière et (viii) du renforcement de la gestion des aspects environnementaux, sociaux et sécuritaires des projets routiers. Sur la base de ces différents axes, la politique de l Etat béninois durant la décennie s est faite sous trois principales réformes : la réforme des transports routiers ; la réforme dans le secteur maritime et portuaire, et la réforme dans le secteur aérien et ferroviaire. En ce qui concerne les transports routiers, il s est agi de procéder entres autres à une restructuration du fonds routier ; une promotion du secteur privé dans les activités d entretien et de réhabilitation des routes ; l amélioration de la fluidité de la circulation ; l élimination des barrages routiers ; et la réhabilitation des pistes rurales. Dans le sous secteur maritime et portuaire, les mesures de politiques ont visé entre autres l efficacité et l amélioration des performances du Port Autonome de Cotonou (PAC) ; la sécurisation de la zone portuaire ; l allègement des coûts des faux frais ; la promotion du secteur privé dans les opérations portuaires ; et la promotion du guichet unique du PAC. A cet effet, l autorité portuaire est créée ; l Etat béninois a concédé des activités relatives à l aconage et à la manutention des conteneurs ; 35

Dans le domaine des transports aériens et ferroviaires, les actions de l Etat béninois ont consisté à engager, notamment, des travaux d extension de parking avions gros porteurs à l Aéroport International de Cotonou. Le transport ferroviaire est relancé et de nouvelles locomotives ont été acquises pour assurer le transport des marchandises entre les localités rurales du pays et la ville d une part, et assurer les relations commerciales entre le Bénin et le Niger à travers le Port autonome de Cotonou d autre part. 3.1.3.3. Le sous secteur des télécommunications Le sous secteur des télécommunications a connu beaucoup d avancées en termes de structuration de la part de l Etat béninois. En effet, la décennie 2000-2009 a connu l arrivée et l installation de nombreux réseaux GSM grâce à une politique de plus en plus libérale engagée par les gouvernants dans ce secteur. Depuis 2006, un cadre réglementaire devant régir le fonctionnement de la téléphonie fixe et mobile a été défini. En 2007, les membres de l organe transitoire de l autorité de régulation des télécommunications ont été nommés. Par ailleurs, le Gouvernement a décidé de procéder à l ouverture du capital de Bénin Télécoms SA au secteur privé. 3.2. LES RESULTATS DES POLITIQUES SECTORIELLES 3.2.1. Résultats des Politiques dans le secteur primaire Les diverses mesures engagées dans le secteur primaire n ont pu induire une tendance stable à sa croissance. On note une évolution fluctuante avec une tendance globale à la baisse sur toute la décennie sous revue Graphique 4 : Evolution de la croissance du secteur primaire Evolution de la croissance dans le primaire 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0-1,0-2,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 36

Cet état de chose est dû à la série de baisse drastique dans la production cotonnière, principale production du secteur, depuis 2004. Graphique 5 : Evolution de la croissance de la production cotonnière en millier de tonnes Source : AIC On note que les évolutions de la production du coton se situent dans une tendance fortement baissière. Cette chute a commencé depuis 2003 et s est davantage accentuée depuis 2007. Cette situation serait en liaison avec la baisse de la demande mondiale, le léger repli des prix de l or blanc sur le marché mondial, la crise économique et financière internationale et notamment la crise alimentaire qui a donné un certain regain au vivrier au détriment des cultures de rentes. Aussi, la baisse de la production cotonnière pourrait-elle s expliquer par la gestion hasardeuse qui est faite de la filière. Les dysfonctionnements dans l organisation interne de la filière, comme il est cité dans beaucoup de travaux diagnostics. Face aux résultats négatifs dans la production cotonnière, il convient de noter les performances enregistrées dans le sous secteur du vivrier. En effet, grâce au Programme d Urgence pour la Sécurité Alimentaire et le Programme de Diversification Agricole pour la Valorisation des Vallées, mis en place pour répondre à la crise alimentaire de 2008, la politique de diversification a connu un élan avec la promotion des cultures vivrières, notamment celles à cycles courts (riz, maïs, etc.). Ainsi, selon le rapport d exécution du PUASA (mars 2009), plus de 20 000 hectares ont été emblavés et ont permis d obtenir des résultats assez encourageants dans l évolution des productions de céréales (riz et maïs en l occurrence). Par ailleurs, ces divers programmes ont également induit des efforts dans l utilisation des techniques culturales modernes et un début d expérimentation de la mécanisation agricole au Bénin. Ces diverses cultures vivrières, bien que n étant pas destinées à la rente et aux rentrées de devises, ont 37

amélioré depuis 2008, de par l accroissement de la production, leur contribution à la croissance du PIB. En ce qui concerne les cultures de rente, autre que le coton, leur décollage peine encore à être effectif en dépit des efforts qui s y font. Il s agit notamment des cultures d anacarde, d ananas et de noix de karité dont les parts dans la production agricole demeurent faibles. La politique de promotion développée autour de ces filières a cependant permis d atténuer les effets auxquels on devrait s attendre de la baisse observée dans le secteur cotonnier. 3.2.2. Les Résultats des Politiques dans le secteur secondaire Les résultats dans le secteur secondaire sont mitigés et restent le fait des efforts de promotion du secteur privé. Entre 2000 et 2009, on note que la part du secteur a évolué suivant une tendance stable égale à 14,26% en moyenne. Par contre, la contribution du secteur à la croissance a évolué avec beaucoup de fluctuations et suivant une tendance globale à la baisse. Elle représente en moyenne sur la période sous revue, 0,6% d une croissance moyenne du PIB qui est de 4,1%. Graphique 6 : Contribution du secteur secondaire à la valeur ajoutée totale 1,5 Contribution_sect. Secondaire 1 0,5 0-0,5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Source : INSAE/DSEE/SCN On note entre 2001 et 2004 une baisse drastique de la valeur ajoutée du secteur secondaire traduite par une phase de décélération suivie d une autre de décroissance (-0,1% en 2004). Cette période est celle marquée par la rupture des relations commerciales avec le partenaire stratégique qu est le Nigéria et la crise énergétique de 2004. La période 2004-2009, quant à elle est marquée par une évolution en dents de scies et montre que les diverses mesures de promotion de l industrie, de l énergie et des BTP ne sont pas soutenues. La relance observée depuis 2006 serait tributaire de la politique des grands travaux dans les BTP 38

engagée par le régime politique en place et qui a bénéficié par ailleurs des nombreuses mesures dans le cadre du sommet de la CEN-SAD en 2008. Graphique 7 : Contribution des composantes du secteur secondaire à la croissance du PIB Part des différentes branches du secteur secondaire dans la VA 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000-0,5 BTP 0 Energie Indus. 0,5Manuf VA. Sect. 1 Second 1,5 Source : INSAE/DSEE/SCN La valeur ajoutée du secteur secondaire est plus l apanage des secteurs de l industrie manufacturière et des BTP. Les BTP constituent cependant la seule branche d activité dont la contribution est restée positive dans la valeur ajoutée du secteur sur toute la période avec les plus forts taux observés entre 2006 et 2008 en cohérence avec les diverses actions exécutées au cours de cette période. 3.2.3. Les Résultats des Politiques dans le secteur tertiaire En raison de la position géographique du Bénin qui fait de lui une destination et un point de transit privilégiés pour la plupart des pays de la sous région, en l occurrence le Nigéria et les pays de l interland, les performances du secteur tertiaire sont liées en grande partie à la conjoncture sous régionale. Entre 2000 et 2009, la production du secteur a évolué en dents de scie. Cette évolution reste cependant marquée par une chute aigüe entre 2003 (6,4%) et 2004 (-0,2%), comme on devrait s y attendre avec les difficultés du Bénin dans ses relations avec le Nigéria à l époque. On y note également la baisse de 2009 passant de 7,2% en 2008 à 2,8%, liée aux effets indirects de la crise économique et financière internationale. 39

Graphique 8 : Evolution de la croissance dans le tertiaire Source : INSAE/DSEE/SCN Cette dernière précède deux années de croissance régulière dans le commerce et qui semble marquer un début de rupture avec les évolutions cycliques dans ce secteur. Ceci serait le fruit de l engagement de l Etat dans la mise en œuvre des réformes pour améliorer la compétitivité de l économie du pays, notamment au niveau du Port et les transports. Au total, le secteur tertiaire, bien qu étant le plus prépondérant dans la structure du PIB, y contribue à la formation en second lieu après le secteur primaire. L évolution de cette contribution se situe dans la même tendance que la croissance. En terme de contribution des différentes composantes du secteur tertiaire, on lit la même évolution que la croissance tant en ce qui concerne chaque branche que l ensemble. Ce qui témoigne dans une certaine mesure de l effet d entrainement qui pourrait exister entre les différentes branches de ce secteur. En dehors de la branche des autres services qui constitue la composante la plus productive du tertiaire, on remarque successivement la contribution des banques et assurances ; du commerce et des transports et télécommunications. Ces résultats laissent aussi penser que les politiques mises en œuvre dans les domaines des transports et télécommunication ainsi que les réformes engagées dans le commerce n ont pu encore impulser la dynamique attendue à ces différentes branches. Il est toutefois à espérer que les fruits de ces efforts soient perceptibles à moyen ou long terme. Il faut aussi signaler que le secteur tertiaire, notamment les domaines des transports et télécommunications ainsi que celui du commerce, à la faveur des actions engagées, a enregistré des résultats relatifs à l attention de plus en plus grande portée par l Etat à l amélioration du climat des affaires pour la 40

compétitivité de l économie. Ceci se traduit par le suivi régulier des indicateurs de performance contenus dans les rapports de Doing Business de la Banque Mondiale et de Global Competitivness du Forum Economique Mondial. A ce niveau, les différents rapports donnent des résultats quelque peu mitigés pour le Bénin en matière de compétitivité entre 2005 et 2010. Pour le «Doing Business», il est passé successivement du 139 ième et 151 ième au 172 ième rang au classement des pays en 2005 ; 2007 et 2009. En contraste, le «Global Competitiveness» affiche que le Bénin a gagné quelques points, notamment entre 2007 et 2009 où il est passé respectivement du 108 ième rang au 106 ième et au 103 ième rang. En ce qui concerne les relations commerciales, l écart entre les exportations et les importations évolue de mal en pis. Graphique 9 : Evolution comparée des exportations et importations du Bénin 1200,0 EVOLUTION DES EXPORTS ET IMPORTS DU BENIN 1000,0 800,0 600,0 400,0 200,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 importations Exportations Source : DGAE/MEF Les exportations se situent dans une tendance globale à la hausse, mais présentent deux différentes phases au cours du temps. La même évolution est observée au niveau des importations, mais avec un rythme d évolution plus aigu. En effet, le déficit commercial s est davantage alourdi sur les quatre dernières années. Avant 2006, l écart commercial avec le reste du monde est relativement stable en dépit de la légère baisse observée entre 2002 et 2003. Par contre, les importations ont fortement augmenté entre 2006 et 2009 et seraient liées aux facilitations d importations offertes par l Etat béninois dans le cadre des travaux engagés pour le sommet de la CEN-SAD, la gestion de la crise alimentaire de 2008 et les différents autres grands travaux mis en chantier. Du côté des exportations, il est noté une légère augmentation à partir de 2006, mais qui s est aussi très tôt estompée avec une baisse en 2009. Ces résultats, en cohérence avec les soldes observés au niveau de la balance courante montre que les efforts de diversification 41

de l agriculture, de promotion du secteur privé et de relance de la production cotonnière doivent davantage être intensifiés. Au Bénin, l évolution du solde courant au cours de la décennie 2000-2010 se présente selon le tableau ci-après. Tableau 3 : Evolution de quelques indicateurs de la balance courante de paiement du Bénin Balance (% du PIB) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009** Balance commerciale -7.34-15.98-12.88-8.69-7.65-8.82-9.86-12.15-10.52-11.76 Balance des services -4.03-5.17-4.6-3.75-3.03-3.2-5.23-4.55-3 -3.3 Balance des transferts 6.57 14.48 8.77 2.08 2.62 5.04 8.22 4.49 4.24 4.44 Balance courante (hors dons) -4.8-6.7-8.7-10.4-8.1-6.9-6.9-12.2-9.3-10.6 Source : DGAE/MEF - *Estimation ; **Projection L analyse des différents soldes de la balance courante montre que structurellement, le Bénin est déficitaire dans ses échanges avec le reste du monde à l exception du solde des transferts courants comme on devrait s y attendre en raison du niveau de vie des populations. Entre 2000 et 2009, le solde de la balance commerciale affiche en moyenne un déficit de 10,5% du PIB et traduit en partie les difficultés du pays à accroître ses exportations tout en maîtrisant ses importations. Le solde de la balance courante s inscrit dans cette même tendance en étant déficitaire sur toute la période. L analyse de l évolution de cet indicateur indique qu entre 2000 et 2006, le déficit est resté en moyenne de 7,5% du PIB, tandis que depuis lors, ce solde est resté en moyenne au dessus de 10%. Ces résultats, indiquant que le pays vit de plus en plus au dessus de ses moyens, doivent aussi attirer l attention des autorités sur le niveau d endettement du pays qui, implicitement devrait s alourdir en cohérence avec l évolution du solde courant. 3.3. LES LIMITES DES POLITIQUES SECTORIELLES 3.3.1. Limites des Politique dans le secteur primaire Les limites au développement du secteur primaire sont essentiellement liées : au dépeuplement des zones rurales, productrices par excellence des biens agricoles. Ce fait, lié pour l essentiel à l exode rural des jeunes et aussi à la 42

politique d éducation à tous, appelle des réflexions en vue de sortir de l agriculture familiale pour des exploitations à grandes échelles et à but commercial ; aux difficultés d accès au foncier qui limitent à la fois les investisseurs étrangers et les exploitants potentiels au niveau des familles ; à l état d enclavement toujours persistant de nombre de zones rurales de production ; à l absence de réelles actions en faveur de la promotion des nouvelles filières que sont l ananas, le karité, l anacarde. Cette observation concerne surtout les politiques d incitation à la production en quantité et suivant les normes, et les mesures d accompagnement pour la conservation, la transformation et la rentabilité dans la commercialisation des produits ; aux difficultés d accès aux ressources halieutiques, et à l entretien des eaux, espace de vie de ces produits, dans le domaine de la pêche ; à l inadéquation entre le système de financement bancaire et de micro finance et celui des activités agricoles ; à l inefficacité du système d information des producteurs sur les prix et les opportunités du marché ; l absence de marchés modernes d approvisionnement en gros des produits vivriers qui pourraient favoriser le développement de l agro-business ; la politisation de certaines actions menées. 3.3.2. Limites des Politiques dans le secteur secondaire Les résultats obtenus dans le secteur secondaire laissent encore transparaître de nombreux défis qui doivent être relevés afin d assurer réellement le rôle moteur de l économie à ce secteur. Au nombre de ces contraintes, il y a notamment : L instabilité et le coût de l approvisionnement en énergie électrique ; La non maîtrise de l impact environnemental dont le coût représente aussi une limite à la pérennisation du tissu industriel ; Le manque d un cadre d opérations entre les industriels et le monde paysan pour un effectif essor de l agro-business ; La semi modernisation du tissu industriel qui ne permet la transformation des quelques produits existants qu à des étapes intermédiaires ; 43

La non maîtrise des coûts de production au niveau des entreprises locales et qui rend non compétitifs les produits béninois, que ce soit sur le marché local ou sur le marché international ; La non certification de la plupart des produits issus des industries béninoises. Une situation qui limite les exportations vers l Europe et l Amérique du Nord ; Les lenteurs administratives dans la création des entreprises et la fiscalité en vigueur, jugée prohibitive des gains des entrepreneurs ; Les difficultés d accès au financement au niveau des Banques pour de gros investissements ; La non sécurisation du foncier ; L inadéquation de certains de nos textes juridiques par rapport aux réalités de l heure. 3.3.3. Limites des Politiques dans le secteur tertiaire Les limites freinant encore l essor du secteur tertiaire, identifié à travers plusieurs études comme étant un pôle stratégique de croissance, sont relatives : ces dix dernières années, ce secteur est caractérisé par le non prolongement de rail de Parakou à Niamey, l état dégradé de la voie ferrée, l insuffisance et la vétusté du matériel de traction, la caducité des textes organiques de l entreprise ferroviaire, la non maîtrise de la concurrence rail-route et l absence d une politique nationale de transport ferroviaire ; à la concurrence déloyale du secteur informel qui touche la plupart des activités de commerce ; aux difficultés (cycliques) dans les relations commerciales du Bénin avec le Nigéria ; au difficile accès des opérateurs économiques au financement en raison des risques perceptibles et qui obligent les établissements bancaires à la prudence ; aux difficultés d accès au foncier qui freinent les actions d aménagement touristiques et autres ; à l inefficacité de la chaîne de transport (état défectueux des routes, par ailleurs limitées ; exigüité des artères avec les embouteillages, etc.), ce qui rend difficile le transit des marchandises du Port de Cotonou vers les pays voisins ; 44

à l absence d une politique nationale de transport ferroviaire, la vétusté de la voie ferrée et du matériel de traction; à la faible prise en compte du secteur touristique dans les politiques du secteur tertiaire ; au coût encore élevé de la communication ; à la précarité du système de contrôle de qualité ; à l inexistence d une cellule de veille économique qui pourrait aider à détecter les opportunités à saisir et aussi prévenir les menaces potentielles. 3.4. LES PERSPECTIVES EN MATIERE DE POLITIQUE SECTORIELLES 3.4.1. Perspectives des Politiques dans le secteur primaire En termes de perspectives, la politique dans le secteur primaire, notamment dans le domaine de l agriculture, devrait rester en harmonie avec les orientations définies dans le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole (PSRSA). Le secteur aurait par ailleurs à tirer profit des nombreux atouts et opportunités en perspectives pour le développement de l agroalimentaire et la relance des cultures de rente dans la SCRP 3 en cours, et : les potentialités encore existantes en terres arables qu on peut valoriser ; le climat béninois assez favorable à la production vivrière et aussi à celle de rente ; la prise en compte de la dimension régionale de la production agricole à travers notamment le Programme Régional d Investissement Agricole (PRIA) ; les appuis des partenaires techniques et financiers pour le développement de l agriculture ; Toutefois, les performances du secteur primaire souffriraient davantage, dans les prochaines années, de la déréglementation climatique. Mais elles gagneraient de l environnement international qui se profile positivement pour les cultures de rente du Bénin, que sont le coton et l anacarde. 3.4.2. Perspectives des Politiques dans le secteur secondaire Face aux limites évoquées ci-haut pour le secteur secondaire, les perspectives sont relatives à la poursuite de cette politique d amélioration progressive des performances productives en vue d une plus grande autonomie dans ce secteur. 45

Aussi, le secteur peut-il s appuyer sur les opportunités à saisir des mesures en cours de définition dans la SCRP 3, et de : la mise en œuvre effective des différentes Zones Franches Industrielles ; la mise en service prochaine de la Centrale électrique de Maria Gléta pour l amélioration de la production énergétique ; l aboutissement des réformes au niveau de la SBEE l entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun (TEC) de la CEDEAO, qui améliorerait sensiblement les relations de commerce entre le Bénin et le Nigéria ; l exécution efficiente des projets d appuis au secteur privé mis en place par les partenaires. Il s agit des projets tel le Programme de Compétitivité et de Croissance Intégrée (ProCCI) ; 3.4.3. Perspectives des Politiques dans le secteur tertiaire Il existe des opportunités et potentialités qui sont susceptibles de mieux doper le secteur tertiaire et donner ainsi des perspectives assez bonnes pour les activités qui s y déroulent. Ces opportunités concernent en l occurrence : Les réformes engagées depuis 2007 dans le secteur portuaire et qui sont encore en cours : leur mise en œuvre effective devrait rendre plus modernes les activités au PAC et ainsi améliorer les performances au niveau de ce domaine ; Les projets élaborés et en cours ou en attente d exécution pour le désenclavement des zones rurales de production et leur raccordement à la voie ferroviaire ; Les chantiers ouverts ou en vue dans la construction ou la réhabilitation des routes pour une plus grande fluidité de la circulation ; L aboutissement et la mise en œuvre effective du TEC/CEDEAO qui devraient améliorer le commerce entre le Bénin et la sous région, en l occurrence le Nigéria. L effectivité de la volonté des autorités à lutter contre la corruption et à réformer le système administratif ; Les réformes en cours dans l espace UEMOA pour l amélioration des performances du système bancaire. 46

4. LA POLITIQUE D ENDETTEMENT ET LE FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT 4.1. LA POLITIQUE D ENDETTEMENT La gestion de la dette a pour objectif majeur de pourvoir aux besoins de financement de l Etat et à ses obligations de paiement futures au moindre coût possible à long terme, en maintenant les risques à un niveau satisfaisant, tout en réalisant les autres objectifs des autorités, tels que le développement durable, la réduction de la pauvreté, le développement des marchés financiers, etc. Dans le but d atteindre pleinement cet objectif, les pays de l Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) ont adopté le 04 juillet 2007, le Règlement N 09/2007/CM/UEMOA portant cadre de référence de la politique d endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de l UEMOA. Conformément aux prescriptions de ce Règlement, chaque Etat doit se doter d une politique d endettement public et d un document portant stratégie d endettement pour l année, à annexer à La loi des Finances. Tout pays membre de l UEMOA a l obligation de se conformer au Règlement qui définit désormais les règles et principes qu il doit adopter pour bien gérer l endettement et ne plus tomber dans le piège de l insoutenabilité de la dette. C est pour respecter ce règlement communautaire que le Bénin s est doté d un document de politique nationale d endettement en 2009. Avant cette date, la gestion de la dette visait les mêmes objectifs sans que le pays ne dispose d un document officiel de politique d endettement. La révision de ce document par la Commission Nationale d Endettement de politique est en cours. Les objectifs de la politique d endettement menée par le Gouvernement depuis 2009 sont les suivants : Mobiliser le maximum de dons ; Contracter les nouveaux prêts auprès des créanciers qui offrent davantage de conditions concessionnelles avec un élément don de 35% au moins. Ce qui revient à chercher à minimiser le coût du financement extérieur ; Contracter au cas par cas des prêts non concessionnels (prêt don l élément don est inférieur à 35%). Ces prêts doivent tenir compte des priorités du Gouvernement, d un besoin réel clairement exprimé et de la capacité d absorption du projet ou programme à financer. Recourir dans tous les cas à 47

la Commission Nationale de l Endettement (CNE) pour un test de la viabilité de la dette avec le nouveau financement ; Rejeter tout prêt, même concessionnel s il est lié aux projets à faible priorité ou à des projets conçus en dehors des stratégies sectorielles ; Ne garantir que des prêts relatifs à des projets prioritaires pour l Etat et ayant reçu formellement l avis favorable motivé de la CNE ; Mobiliser des ressources sur le marché financier par appel public à l épargne. La stratégie d endettement est la déclinaison annuelle de la politique nationale de l endettement. Elle est annexée à la Loi des Finances. Elle fixe le plafond d endettement pour l année à venir ainsi que les termes et conditions des nouveaux engagements à contracter au cours de l année à venir afin de garantir la viabilité de la dette, la soutenabilité des finances publiques et le respect du critère de convergence de l UEMOA relatif au ratio de l encours de la dette publique sur le PIB qui doit être inférieur à 70%. 4.2. LES RESULTATS Au 31 décembre 2009, la dette publique du Bénin s est élevée à 832,6 milliards de FCFA dont 463,3 milliards au titre de la dette extérieure et 369,4 milliards pour la dette intérieure ; ce qui représente respectivement 14,9% du PIB et 11,9% du PIB en 2009. Tableau 4 : Evolution de la dette publique de 2003 à 2009 Dette publique/années 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Dette extérieure 832,6 826,3 919,4 264,4 299,7 415,1 463,3 Multilatérale 688,1 688,8 774,8 199,3 240,9 341,5 384,6 Bilatérale 144,5 137,5 144,6 65,1 58,8 73,6 78,7 Dette intérieure 7,24 4,42 3,51 2,13 243,99 298,4 369,4 FNI 3,75 2,68 1,85 1,02 0,15 - - Créances sur Etat titrisées 0,15 0,07 1,66 1,11 0,55 - - Emprunts obligataires (CAA) 3,34 1,67 - - 54,18 54,2 40,6 Obligations du trésor - - - - 41,91 71,9 108,6 Arriérés salariaux titrisés - - - - 147,20 40,1 102,5 TOTAL 839,84 830,72 922,91 266,53 543,69 713,50 832,64 Source : DDP/CAA L analyse de la dette extérieure du Bénin de 2000 à 2009 conduit à distinguer la période avant 2006 et la période après 2006. De 2000 à 2006, l encours de la dette extérieure a connu une tendance haussière pour s établir à 922,9 milliards de FCFA en 2005, représentant environ 48% du PIB. Cette hausse est imputable aux 48

décaissements opérés au titre des prêts aux programmes obtenus du FAD et de l AID. En 2006, il tombe à 266,53 milliards de FCFA. La baisse significative de l encours de la dette extérieure en 2006 résulte des bénéfices des diverses initiatives en matière de restructuration de la dette extérieure notamment les Initiatives Internationales en faveur de l allègement de la dette comme l Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE) et l Initiative d Annulation de la Dette Multilatérale (IADM). A la faveur de ces initiatives, la dette extérieure du Bénin est depuis 2006 à un niveau soutenable. La politique d endettement actuellement en vigueur contribue à maintenir cette situation. La dette intérieure a, quant à elle connu une croissance très rapide à partir de 2007 alors qu elle était relativement stable de 2000 à 2006. Elle est passée de 2,1 milliards de FCFA en 2006 à 243,9 milliards de FCFA en 2007, 298,4 en 2008 et à 369,4 milliards de FCFA en 2009. Cette évolution rapide de la dette intérieure sur les trois dernières années est en liaison avec le recours devenu de plus en plus fréquent de l Etat au marché financier régional par l émission de bons de Trésor et d emprunts obligataires, conformément à la politique d endettement. Le ratio de viabilité, valeur actualisée nette rapportée aux exportations de biens et services 7 qui était de 156% en 2000 se situe à 83% en 2009. Quant au taux d endettement, encours de la dette rapporté au PIB, qui était de 74% en 2000 se situe à 26,7% en 2009, au-dessous du plafond communautaire de 70%. C est dire que la dette publique béninoise est viable. Ce résultat est confirmé par les différentes études réalisées par le Fonds Monétaire International sur la viabilité de la dette publique du Bénin. Cependant, bien que la dette du Bénin devienne viable au regard de ces critères, le pays reste exposé aux chocs exogènes en raison surtout de la faiblesse de sa base productive caractérisée par une monoculture d exportation. En ce qui concerne le service de la dette, le tableau suivant montre que les années 2006, 2008 et 2009 ont été marquées par une hausse du service de la dette, largement imputable à la dette intérieure. Tableau 5 : Evolution du service de la dette publique (en milliards de FCFA) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Dette intérieure 2,81 3,09 3,90 96,30 22,30 78,50 93,10 Dette extérieure 15,66 14,91 13,70 14,90 13,80 13,10 18,00 TOTAL 18,47 18,00 17,60 111,20 36,10 91,60 111,10 Source : DDP/CAA 7 Ce ratio doit être inférieur à 150% pour que la dette extérieure soit viable. 49

Par ailleurs, l analyse du PIP par source de financement de 2000 à 2009, montre que le financement du développement est réalisé principalement par des ressources extérieures. Cette situation montre l importance des Partenaires Techniques et Financiers dans le financement de l économie béninoise. La part des ressources extérieures dans le financement de l économie béninoise a cependant diminué au cours de la dernière décennie par rapport à la situation dans les années 90 où les ressources extérieures représentaient au moins 90% de l enveloppe global du PIP. L essentiel du financement du développement est adressé au secteur productif, notamment celui des infrastructures économiques. S agissant des secteurs sociaux, la santé et l éducation sont les principaux secteurs bénéficiaires du financement. 4.3. LES LIMITES La principale limite de la politique d endettement au Bénin tient à sa mise en exécution, notamment en ce qui concerne la dette intérieure. Les principales limites de cette politique sont : i) la maturité des bons de trésor qui s étend sur deux exercices budgétaires ; ii) les plans de trésorerie non intégrés à l analyse de viabilité de la dette et de soutenabilité des finances publiques ; iii) l existence des prêts contractés sans avis de la Commission Nationale de l Endettement et sans qu une étude préalable d analyse de viabilité de la dette ne soit menée ; iv) le faible accès au marché financier international. L émission des bons de trésor est en réalité une opération de trésorerie. L Etat émet des bons de Trésor lorsqu il fait face à un problème de liquidité, donc de très court terme. Au cours des dernières années, l Etat émet des bons de Trésor dont la maturité excède un exercice budgétaire. Ces opérations deviennent du coup des opérations de financement génératrices de dette et augmentent de fait l encours de la dette publique. Par ailleurs, les plans de trésorerie 8 ne sont pas pris en compte dans l analyse de viabilité de la dette, et la stratégie d endettement du fait de leur caractère confidentiel et parce que ces opérations relèvent normalement de la trésorerie. Mais, le fait qu elles sont devenues récemment des opérations de financement pourrait affecter l efficacité de la politique d endettement. L existence des prêts contractés sans avis de la Commission Nationale de l Endettement (CNE) et sans qu une étude préalable ne soit menée est une limite 8 Le plan de trésorerie est la programmation des interventions de l Etat sur le marché financier par l émission de titres publics : bons de Trésor ou emprunts obligataires. 50

majeure de la politique d endettement. Selon le document de politique nationale d endettement, tout nouvel emprunt devrait recevoir l avis favorable de la CNE. Dans ce cadre, la conformité des conditions des nouveaux emprunts avec la politique d endettement serait vérifiée. La CNE vérifierait aussi que les nouveaux emprunts n affectent pas la viabilité de la dette. Le faible accès du Bénin au marché financier international constitue également une limite de la politique d endettement au Bénin. Le Bénin est pourtant noté par les deux plus importantes agences de notation du monde que sont Standard & Poor s et Fitch Ratings. La note attribuée par ces agences au Bénin pour le court et le long terme est de «B». Cette note traduit le fait que le risque attaché aux titres publics émis par le Bénin est modéré. La perspective attachée à la note de long terme de l Agence Standard & Poor s est positive. Ainsi, si le Bénin poursuit les réformes structurelles en cours, la note du pays pourrait être rehaussée. Cependant, le Bénin fait un usage très limité de ces notes puisque le pays n intervient pas sur le marché financier international. 4.4. LES PERSPECTIVES Les objectifs de la politique d endettement ne devraient pas changer à moyen terme. Elle sera conduite conformément à la politique d endettement actuellement en vigueur en saisissant les opportunités de financement existants, notamment des pays émergents tels que la Chine et l Inde. Par ailleurs, la poursuite des réformes structurelles entamées depuis 2008 et la finalisation du Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté, 3 ème génération devraient permettre de mobiliser des ressources pour le financement de l économie béninoise. 51

5. LA POLITIQUE MONETAIRE 5.1. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE MONETAIRE La politique monétaire mise en œuvre au Bénin est définie par le Conseil des Ministres de l'umoa et est au cœur des activités de la Banque Centrale des Etats de l Afrique de l Ouest. Les objectifs qui sont assignés à la BCEAO sont d'assurer, dans le contexte de liberté totale des transferts à l'intérieur de la Zone franc, la stabilité des prix et de la valeur de la monnaie commune, ainsi que le financement des économies des pays membres. A l'approche micro-économique, fondée sur le régime de détermination d'un plafond de réescompte par banque ainsi que des limites individuelles de refinancement à court terme et des autorisations de réescompte à moyen terme pour chaque entreprise, s'est substituée une démarche macro-économique depuis 1975. La Réforme des Règles d'intervention de la Banque Centrale et des Règles de distribution du crédit a essentiellement recherché une participation accrue de l'institut d'émission au financement du développement et une orientation sectorielle des crédits bancaires. A partir de 1989, des mécanismes plus flexibles de régulation monétaire ont été mis en place, avec l'abandon de la politique sélective du crédit associant le relâchement des contraintes administratives à un renforcement de la surveillance bancaire, dans le cadre d'une libéralisation graduelle du marché du crédit. Cette réforme tient compte des contraintes spécifiques des pays de l'union, notamment leur forte ouverture sur l'extérieur et la fragilité de leurs structures économiques et financières. Cette orientation s'accompagne de l'adoption de dispositions pour assurer une mobilisation accrue de l'épargne intérieure, une diversification et un approfondissement du système financier en vue d'une meilleure allocation des ressources au financement du secteur productif et de l'investissement. Le nouveau dispositif, dont l'application graduelle a commencé le 2 octobre 1989, repose sur trois principes fondamentaux : la réduction du rôle de la monnaie centrale au profit d'une mobilisation accrue de l'épargne intérieure ; 52

la mise en harmonie des règles de gestion monétaire avec l'organisation de l'activité économique et l'environnement international ; la mise en place de mécanismes flexibles de régulation monétaire dans le cadre d'une libéralisation progressive du marché du crédit, associée à un renforcement de l'efficacité de la surveillance bancaire. Cette dernière préoccupation a conduit à la création de la Commission Bancaire de l'umoa, à la révision de la loi bancaire et de la réglementation prudentielle. Pour réguler la liquidité globale des économies, la Banque Centrale dispose désormais de deux instruments principaux : la nouvelle politique des taux d'intérêt qui repose sur un mécanisme de taux dynamique et flexible, susceptible de renforcer la stabilité monétaire, d'améliorer la collecte des ressources intérieures et de favoriser leur utilisation optimale. Ainsi, avec la suppression du taux d'escompte préférentiel et de tous les régimes particuliers qui en dérivaient, la Banque Centrale dispose de trois taux directeurs : i) un taux d'escompte (TES) qui constitue le taux de dernier ressort, c'est-à-dire le plus onéreux ; ii) un taux intermédiaire, le taux de pension ; iii) un taux d'appel d'offres ou taux du marché monétaire, taux le plus faible et principal taux opérationnel de l'institut d'émission. le système des réserves obligatoires, qui répond à la nouvelle orientation de la politique monétaire axée désormais sur le contrôle indirect de la liquidité. Cet instrument est appelé à jouer un rôle principal de régulation monétaire de l'umoa. La limitation des concours de la Banque Centrale ne pouvant à elle seule permettre une maîtrise satisfaisante du débit monétaire, un contrôle de l'évolution du crédit intérieur et de ses composantes est également exercé, dans le cadre d'un plafond indicatif fixé en termes de fourchette, compte-tenu de leurs effets de transmission sur la situation des paiements extérieurs et des prix intérieurs. En ce qui concerne la gestion du taux de change, il faut rappeler que la monnaie CFA est arrimée à l Euro. 1 Euro = 655,957 FCFA. L arrimage du FCFA est le fruit de la coopération monétaire entre les pays membres de l UEMOA et la France. Les principes fondamentaux de cette coopération sont les suivants : La garantie de convertibilité illimitée du Trésor français : la convertibilité des monnaies émises par les différents instituts d émission de la Zone franc est garantie sans limite par le Trésor français. Les monnaies de la zone sont convertibles entre elles, à des parités fixes, sans limitation de montants ; 53

La libre transférabilité : les transferts sont libres à l intérieur de la zone ; La centralisation des réserves de change : elle apparaît à deux niveaux puisque les États centralisent leurs réserves de change dans chacune des deux Banques centrales tandis qu en contrepartie de la convertibilité illimitée garantie par la France, les banques centrales sont tenues de déposer, auprès du Trésor français sur le compte d opérations ouverts au nom de chacune d elles, une fraction de leurs réserves de change (50 % pour les avoirs extérieurs nets de la BCEAO et 60% jusqu au 30 juin 2008, 55 % jusqu au 30 juin 2009 et ensuite 50% pour la BEAC). Depuis 1975, ces avoirs bénéficient d une garantie de change vis-à-vis du DTS. 5.2. LES RESULTATS Les résultats de la politique monétaire sont appréhendés par l évolution des prix et les principaux indicateurs de la situation monétaire. 5.2.1. L évolution des prix L objectif généralement poursuivi par la BCEAO en termes de stabilité des prix est d atteindre un taux d inflation de 2% avec une marge de tolérance de 1%.. Il ressort du graphique ci-dessus que cet objectif n a pas toujours été atteint par la Banque Centrale. La raison fondamentale de cette situation est que l inflation, dans les pays de l UEMOA, n est généralement pas d origine monétaire. Graphique 10 : Evolution de l Indicateur de convergence pour l inflation de 2000 à 2009 Seuil BCEAO Inflation 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 5.2.2. La situation monétaire La situation monétaire de l'union a été caractérisée de 2000 à 2009 par une consolidation de la position extérieure nette des institutions monétaires, ainsi que par une hausse du crédit intérieur et de la masse monétaire. 54

Les avoirs extérieurs nets sont passés de 352,7 milliards de FCFA en 2000 à 698,4 milliards de FCFA en 2009, soit une hausse de 98% en 10 ans. Cette hausse des avoirs extérieurs nets est imputable entre autres : i) à la mobilisation des ressources extérieures ; (ii) aux différentes initiatives d allègement dont le pays a bénéficié notamment les initiatives PPTE et IADM ; (iii) au paiement des droits de licence GSM par des opérateurs étrangers ; (iv) aux produits des exportations ; etc. Sur la période sous revue, le financement de l économie a été renforcé. Le volume du crédit intérieur a connu une hausse remarquable en passant de 181,7 milliards de FCFA en 2000 à 706,5 milliards de FCFA en 2009, soit une hausse de 288,8%. Cette hausse du crédit intérieur est principalement imputable à l évolution du crédit à l économie. En effet, le volume du crédit accordé au secteur privé a presque triplé sur les dix dernières années, passant de 194,0 milliards de FCFA à 698,5 milliards de FCFA. En pourcentage du PIB, l encours des crédits à l économie a presque doublé sur la période sous revue. Cela montre le rôle joué par la politique monétaire dans le financement de la croissance au cours de la dernière décennie. Le Gouvernement a également levé d importantes ressources sur le système bancaire pour financer les actions de développement. Ainsi, la position nette du Gouvernement est devenue positive en 2009 après avoir été négative depuis 2000. En liaison avec l évolution de ses contreparties, la masse monétaire a connu une augmentation notable en passant de 525,9 milliards de FCFA en 2000 à 1295,6 milliards de FCFA en 2009. Le taux de liquidité s est établi à 41,6% en 2009 contre 31,3% en 2000. 5.3. LES LIMITES L un des objectifs principaux de la politique monétaire est la stabilité des prix. Dans l atteinte de cet objectif, les autorités monétaires sont limitées par la grande vulnérabilité de l économie béninoise face aux chocs exogènes, en particulier les chocs qui sont sources d inflation. L année 2008 par exemple, a enregistré le taux d inflation le plus élevé sur les dix dernières années, soit 7,9%. Face à cette flambée des prix, il faut noter que les autorités monétaires sont restées impuissantes parce que la hausse généralisée des prix était d origine non monétaire, elle était d origine importée. Cela constitue une limite importante de la politique monétaire menée par la BCEAO, dans un contexte où la mission principale de la BCEAO est le maintien de la stabilité des prix. 55

Le faible taux de bancarisation de l économie béninoise constitue une autre limite majeure de la politique monétaire. Le taux de bancarisation est défini comme le pourcentage de la population ayant accès à un service bancaire. Il était de 4,6% en 2006 9. La faiblesse de ce taux limite la portée de la politique monétaire. Par ailleurs, malgré son autonomie relative qui résulte de son caractère multinational la BCEAO ne dispose pas de suffisamment de liberté pour utiliser tous les instruments dont elle dispose. En effet, la gestion du taux de change relève plus du domaine politique que du domaine économique car elle demeure de la compétence des Etats. Il ressort des principes de la coopération monétaire avec la France que la BCEAO dispose d une marge de manœuvre limitée sur les avoirs extérieurs nets des pays de la zone UEMOA, dont elle est tenue de verser au moins la moitié dans le compte d opération français en échange de la convertibilité du FCFA. Il en résulte une dépendance monétaire vis-à-vis de la France. Le déficit budgétaire est parfois la principale source du déficit du compte courant. Les travaux réalisés 10 par la Direction Générale des Affaires Economiques du Ministère de l Economie et des Finances montrent que 76% du déficit du compte courant enregistré en 2009 est imputable au déficit budgétaire. La Banque Centrale n a cependant pas la possibilité d imposer aux Etats, l'assainissement des finances publiques. La configuration actuelle du système bancaire conduit les banques commerciales à ne pas tenir suffisamment compte des signaux émis par la Banque Centrale. En effet, même si cette dernière baisse ses taux, les banques primaires ne modifient pas pour autant leur taux de base à la baisse 11. Ainsi, la transmission de la politique monétaire à la sphère réelle, dans les pays de l UEMOA en général et au Bénin en particulier, n est pas évidente, voire parfois inexistante. 5.4. LES PERSPECTIVES La politique monétaire menée par la BCEAO ne devrait pas changer à moyen terme. L accent sera toujours mis sur la stabilité des prix et sur les instruments de régulation indirecte de la monnaie. Cependant, un éventuel avènement d une monnaie unique dans l espace CEDEAO devrait remettre sur le tapis la question de l arrimage du FCFA à l Euro et la pertinence du principe du compte d opération. 9 José LOUGBEGNON (2009). Ce taux est compris entre 3% et 7% en 2010 (www.ouestaf.com) 10 Budget Economique, gestion 2011 11 Bocar O. Sow (2000), 56

6. POLITIQUE DES PRIX 6.1. LES CARACTERISTIQUES DE LA POLITIQUE DES PRIX Les objectifs de la politique de prix au Bénin est de contenir l inflation à un niveau suffisamment bas pour soutenir la politique monétaire et de ne pas dégrader les conditions de vie des ménages. La fixation des prix au Bénin est libéralisée. Les prix sont déterminés par le marché, par le libre jeu de l offre et de la demande. Cette règle connait des exceptions, notamment pour les prix du pain, les produits pétroliers, les médicaments, les fournitures scolaires et le ciment. Aussi, le prix public des médicaments, produits et spécialités pharmaceutiques de la médecine humaine et vétérinaire est déterminé par l application d un coefficient multiplicateur au prix départ usine hors taxe exprimé en FCFA. Ce coefficient est fixé par le Gouvernement par arrêté interministériel. Le prix des médicaments est unique sur toute l étendue du territoire national. Les poids et les prix de vente en gros et en détail des pains dits de «Fantaisie» sont fixés par Arrêté du Ministre du Commerce. Il est admis sur les poids de ces catégories de pains, une marge de tolérance en fonction des localités du Bénin. S agissant des produits pétroliers, c est le mécanisme de fixation des prix qui est institué par Décret du Président de la République. Les produits pétroliers concernés sont : l essence super, l essence ordinaire, le pétrole, le gas-oil, le mélange à deux temps et le gaz domestique. Il faut souligner que le mécanisme vise la détermination du prix plafond. Les opérateurs sont donc libres de vendre leur produit à un prix inférieur au prix plafond. Le prix plafond est obtenu par la moyenne du prix FOB 12 du mois précédant la période considérée, augmentée des prélèvements fiscaux, des frais d approche moyens 13 et de la marge brute bénéficiaire des opérateurs du secteur. Un nouveau prix plafond est fixé pour chaque produit si la fluctuation de son cours et du taux de change du dollar induit une variation du prix de plus ou moins quatre pour cent (4%). Les marges bénéficiaires applicables aux prix de revient licites des articles scolaires et de bureau ainsi que les remises minima accordées aux détaillants sont fixées par Arrêté du Ministre du Commerce. Les articles concernés sont : les livres scolaires, les cahiers, les ardoises, les protèges cahiers, les classeurs et feuilles de 12 Free On Board 13 Fret, transport, etc. 57

copie, les ensembles instruments de géométrie pour écolier (vrais dessinateurs). Les autres prix sont libres. Le prix de vente du ciment est unique sur tout le territoire national. Avant toute application, le prix du ciment fixé par les sociétés productrices ou importatrices est subordonné à une autorisation écrite du Ministre chargé du Commerce. Ce prix est donc homologué. Cependant, même si le Gouvernement béninois a adopté le libéralisme des prix, il est tenu par le Pacte de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité de l UEMOA de contenir le taux d inflation dans la marge de 3%. 6.2. LES RESULTATS D une manière générale, l application de la politique des prix a globalement permis au Gouvernement de contenir la hausse des prix dans la marge fixée par les critères de convergence de l UEMOA. Ainsi, le niveau de l inflation est resté dans les limites des 3% retenus parmi les critères de convergence de l UEMOA. Toutefois, sous l effet de chocs exogènes comme le déficit céréaliers observés dans les pays du sahel et les chocs pétroliers et alimentaires, le niveau de l inflation est sorti de cette limite et a même atteint un pic de 7,9% en 2008. Graphique 11 : Evolution du taux d inflation de 2000 à 2009 Seuil UEMOA Inflation 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 6.3. LES LIMITES DE LA POLITIQUE DES PRIX Le contrôle des prix du ciment n est sans inconvénients sur le marché. En effet, en période de rareté du produit, les prix demeurent rigides à la hausse. Cette situation crée des spéculations sur le marché parallèle pendant que le produit se raréfie sur le marché officiel. 58

Par ailleurs, le principe de la péréquation 14 sur les prix du ciment amène les opérateurs économiques à préférer vendre leur produit au sud du pays. Il en découle une rareté quasi-constante dans les zones éloignées des centres de production ou de la côte. 6.4. LES PERSPECTIVES EN MATIERE DE POLITIQUE DE PRIX Compte tenu des distorsions notées de manière cyclique sur le marché de certains produits au prix réglementé comme le ciment, il s avère de revoir le mode de fixation des prix et de le rendre plus dynamique. 14 Le principe de péréquation du prix consiste à pratiquer le même prix pour le produit partout sur le territoire national. 59

7. POLITIQUES SOCIALES Les données issues des différentes enquêtes et recensements en matière de population permettent de conclure que la population béninoise évolue à un rythme soutenu. Ainsi le rythme de croissance de la population béninoise s est accéléré passant de 2,84% entre 1979 et 1992, à 3,25% entre 1992 et 2002. Ce rythme soutenu de la croissance démographique a une incidence sur l évolution de la demande en infrastructures socio-économiques. Ainsi, pour faire face aux différents défis nés de la croissance démographique soutenue, les différents gouvernements qui se sont succédé à la tête de l Etat depuis 2000 ont engagé des politiques dans les différents secteurs sociaux. 7.1. LES OBJECTIFS DES POLITIQUES SOCIALES 7.1.1. la politique de la sante Dans le but d apporter des solutions aux différents problèmes qui minent le secteur santé, le gouvernement béninois a entrepris la mise en œuvre d un certain nombre d actions contenues dans les Plans Nationaux de Développement du Secteur Santé (Plans et Stratégies Nationales du Développement du Secteur Santé qui couvre les périodes 2002-2006, 2007-2016 et 2009-2018) et qui sont conformes à l atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Le Plan National du Secteur Santé 2009-2018 est la traduction programmatique du Plan Stratégique National sur la période 2007-2016. Les objectifs globaux sont : i) assurer un accès universel aux services de santé et une meilleure qualité des soins pour l atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement ; ii) renforcer le partenariat pour la santé ; iii) améliorer la gouvernance et la gestion des ressources dans le secteur santé. De façon spécifique, la politique en matière de santé vise à : 1. accroître la couverture sanitaire nationale ; 2. améliorer la qualité et l utilisation des services de santé ; 3. renforcer la lutte contre les maladies transmissibles et non transmissibles ; 4. réduire la transmission du VIH ; 5. développer les ressources humaines en santé ; 6. accroître le financement du secteur santé ; 60

7. renforcer les capacités institutionnelles du Ministère de la Santé. Pour atteindre les objectifs visés, plusieurs actions concrètes ont été menées par le gouvernement. On peut citer entre autres : Au niveau de la lutte contre le paludisme : Le paludisme est la principale cause de morbidité et de mortalité au Bénin. Pour diminuer le taux de personnes atteintes par cette maladie, le gouvernement du Bénin : (i) distribue gratuitement des moustiquaires imprégnées aux enfants de 0 à 5 ans et aux femmes enceintes. Par exemple, environ 1,4 million de moustiquaires imprégnées ont été distribuées dans les 77 communes en 2007 ; (ii) renforce l accès aux soins curatifs surtout dans les zones rurales ; (iii) organise des campagnes de sensibilisation à travers les différents médias sur la prise en charge et la prévention du paludisme au niveau des zones sanitaires. D autres actions spécifiques sont menées à travers le Programme National de Lutte contre le Paludisme (PNLP), du programme Booster et de l initiative du Président Bush pour le paludisme. Au niveau du VIH/SIDA : Les antirétroviraux (ARV) sont gratuits au Bénin depuis 2004. Les campagnes d information et de formation sont organisées régulièrement sur tout le territoire national pour la prévention contre le VIH et sur la prise en charge des Personnes Vivant avec le VIH (PVVIH). Au niveau de la santé maternelle et la réduction de la mortalité infantile : En 2008, le Gouvernement a pris la décision de «rendre gratuite la césarienne» pour soulager la peine des populations surtout les plus vulnérables. Toujours dans le même ordre d idées, le gouvernement envisage d assurer la gratuité des soins de santé pour les enfants de moins de cinq ans. D autres actions sont menées pour promouvoir la santé maternelle et infantile à travers les différents programmes de santé tels que la PCIME (Prise en Charge Intégrée de la Mère et de l'enfant) et la PTME (Prévention de la Transmission Mère à l Enfant). Au niveau de la couverture des infrastructures sanitaires : les actions menées par le gouvernement sont relatives à : (i) la construction et la réfection de plusieurs hôpitaux départementaux et de zones, des centres de santé et des maternités; (ii) l acquisition et l équipement en matériels médicaux des différents centres de santé ou hôpitaux et du CNHU-HKM ; (iii) la dotation des divers centres des ambulances médicalisées SAMU et (iv) le recrutement de nouveaux agents au bénéfice des formations sanitaires. 61

7.1.2. La politique de l éducation La caractéristique majeure du secteur éducatif béninois est l augmentation sans cesse croissante des effectifs à tous les niveaux d enseignement. Sur la période 2000-2007, les taux d évolution annuelle des effectifs à tous les niveaux d enseignement sont de loin supérieurs à ceux obtenus sur la période 1994-2000. Mieux, pour l enseignement maternel, ce taux s est quintuplé témoignant de la vitalité de la préscolarisation. La rapidité de la croissance du secteur privé explique en partie la hausse des effectifs à tous les niveaux d enseignement. Représentant 6,6% en 1993/94, la part du secteur privé dans les effectifs a atteint 14,2% en 2006/07. Tableau 6 : Evolution des effectifs du système éducatif Effectifs totaux 1993/94 1999/2000 2006/07 Evolution annuelle 1994-2000 Evolution annuelle 2000-2007 Maternelle 14 865 17 487 39 136 2.7% 12,2% Primaire 664 485 932 422 1 474 206 5.8% 6,8% Secondaire général : Premier cycle Secondaire général : second cycle 86 373 175 214 414 922 12.5% 13,1% 18 755 33 671 86 000 10.2% 14,3% Secondaire Technique 10 160 20 343 31 531 12.3% 6,5% Enseignement supérieur 10 908 24 922 64 317 14.8% 14,5% Source : Données DPP MEMP et MESFTP ; Rectorats UAC et UP, RESEN Bénin (2002). Pour accompagner cette forte progression de demande de scolarisation, le Gouvernement du Bénin avec l aide des Partenaires Techniques et Financiers a élaboré plusieurs documents de politique afin de servir de boussole à sa politique dans les trois ordres d enseignement. On peur citer notamment : le Plan Décennal de Développement du Secteur de l Education (PDDSE) pour la période 2006-2015 qui a permis au Bénin d être accepté parmi les pays bénéficiaires de l Initiative Fast Track qui est un ensemble de ressources additionnelles d un montant d environ cinquante (50) milliards FCFA. Plan stratégique de développement de l enseignement supérieur et de la recherche scientifique 2002-2007 ; la Politique Nationale d Education des Filles adoptée par le Gouvernement en 2007; 62

la Stratégie nationale de formation qualifiante des enseignants communautaires en cours d emploi validée et mise en œuvre en 2007. Au niveau de l enseignement maternel, les principaux objectifs du PDDSE sont : i) améliorer l accès au préscolaire à travers notamment la promotion du mode communautaire ; ii) assurer la qualité de la prise en charge de la petite enfance. Au niveau de l enseignement primaire, les objectifs globaux poursuivis par le Gouvernement à travers la mise en œuvre du PDDSE sont : i) accroître l accès au primaire, en particulier celui des filles et des enfants à besoins spécifiques ; ii) améliorer la rétention ; iii) renforcer la qualité de l enseignement au primaire. Au niveau de l enseignement secondaire général et technique, la politique vise essentiellement à contribuer au développement économique national par la formation des ressources humaines qualifiées et compétitives. S agissant de l enseignement supérieur, la politique du Gouvernement contenue dans le PDDSE 2006-2015 est portée vers i) l amélioration du pilotage et de la gestion ; ii) l amélioration de la qualité et de l équité ; iii) la promotion de la recherche scientifique. 7.1.3. La politique de l emploi Le Bénin fait face au défi de la création d emplois au profit des jeunes qui arrivent sur le marché du travail. L importance de la poussée démographique exerce une forte pression sur les besoins d emploi, créant ainsi un décalage entre la demande et l offre d emplois. Devant l ampleur de la situation, le Gouvernement du Bénin, aidé des Partenaires Techniques et Financiers, a mis en œuvre des politiques et stratégies pour promouvoir l emploi des jeunes dans le cadre la Politique Nationale de l Emploi au Bénin. Le Gouvernement s est par ailleurs doté d un ensemble de structures d appui à la création et à la promotion de l emploi. On peut citer notamment : i) l Agence Nationale Pour l Emploi (ANPE) ; ii) le Fonds National de Promotion de l Entreprise et de l Emploi des Jeunes (FNPEEJ) ; iii) la Direction de la Promotion de l Emploi (DPE) ; iv) le Fonds de Développement de la Formation Continue et de l'apprentissage (FODEFCA) ; 63

v) le Projet d Appui à la Promotion de l Emploi des Jeunes (PAPEJ) ; etc. Les principaux objectifs visés par la Politique Nationale de l Emploi consistent à : i) Maintenir durablement les emplois existants et assurer le relèvement de leur niveau qualitatif (les rendre décents) ; ii) Favoriser la création de nouveaux emplois susceptibles d occuper les personnes en âge de travailler et qui sont en quête d un emploi. De façon spécifique, elle vise à : Assurer le lien entre la Politique Nationale de l Emploi et les autres politiques nationales ; Accroître l offre d'emplois en utilisant des moyens d'actions spécifiques qui stimulent l'emploi et en améliorent la qualité ; Développer l'employabilité, c'est-à-dire améliorer l'accès à l'emploi grâce au renforcement des capacités techniques d'une part, et améliorer l'adéquation entre la formation professionnelle et les réalités du marché du travail d'autre part ; Améliorer l'organisation et le fonctionnement du marché du travail afin de mieux maîtriser celui-ci et lui faire jouer un rôle plus concret dans l'accès à l'emploi. Pour atteindre ces objectifs, plusieurs actions ont été menées par les autorités à travers les structures de promotion et de création de l emploi. Ainsi, ANPE à mis en œuvre plusieurs programmes dont notamment : le Programme d Appui à l Emploi Indépendant (PAEI), le Renforcement des Capacités des Demandeurs d Emplois (RCDE), l Aide à l Insertion et au Développement de l Embauche (AIDE), le Partenariat Décentralisé pour l Emploi (PaDE) etc. En 2008, un montant d environ 6 milliards de francs CFA a été débloqué par le Gouvernement pour le Fonds National de Promotion de l Entreprise et de l Emploi des Jeunes (FNPEEJ). Par ailleurs, le Gouvernement a mis en chantier plusieurs Travaux à Haute Intensité de Main d Ouvre (THIMO) comme l a recommandé le Forum National sur l Emploi des Jeunes tenu au palais des Congres de Cotonou, du 08 au 10 mars 2007. Enfin, pour doter l Administration Publique de personnel, le Gouvernement a organisé régulièrement sur la période les concours de recrutements des Agents Permanents de l Etat ; etc. 64

7.1.4. la politique de la micro finance Apparues dans le sillage des reformes financières des années 90 qui ont permis d instaurer une libéralisation économique et financière, les Structures Financières Décentralisées (SFD) ou Institutions de Micro finance (IMF) ont pour mission essentielle d octroyer aux populations défavorisées et aux petites et moyennes entreprises exclues du système bancaire traditionnelle, des microcrédits généralement à des taux réduits pour mener leurs activités économiques. Dans le but de réduire significativement la pauvreté, le Gouvernement du Bénin a mis en œuvre un certain nombre d actions en relation avec la Politique de Développement de la Micro finance (PDM) 2007-2015. La Politique de Développement de la Micro finance a été adoptée par décret en décembre 2007. Cette politique repose sur la vision selon laquelle : «Le Bénin dispose d un secteur de micro finance professionnel, viable, intégré au secteur financier et contribuant efficacement à l accès aux services financiers pour tous d ici à 2015». L objectif est de favoriser l accès à des services financiers viables et durables à une majorité des ménages pauvres ou à faibles revenus et des micro-entrepreneurs sur l ensemble du territoire d ici à 2015, grâce à des Institutions de Micro-Finance pérennes et pleinement intégrées au système financier. Plusieurs actions ont été menées par le gouvernement depuis 2006 pour atteindre les objectifs visés dont notamment la création du Fonds National de Micro finance par décret n 2006-301 du 27 juin 2006. Ses attributions sont : le refinancement et la mise en place de lignes de crédit au profit des institutions de micro finance intervenant en faveur des couches démunies ; la garantie de prêt et la bonification d intérêt au profit des partenaires stratégiques et des populations cibles ; l appui institutionnel et le renforcement des capacités des partenaires stratégiques et des populations cibles ; l octroi par le Gouvernement des lignes de crédits aux Institutions de Micro finance (IMF) qui les rétrocèdent aux bénéficiaires. Ainsi, le Fonds National de Micro finance (FNM) à travers le programme "Microcrédit aux Plus Pauvres" a mis au profit 174 761 bénéficiaires, 4 935 271 425 F CFA (soit en moyenne 28 240 FCFA par bénéficiaires). Le FNM a également participé au 65

financement par le Cadre de Gestion des Lignes de Crédits (CGGC) de 3 025 microprojets pour un montant total de 2 107 051 288 F CFA par l intermédiaire des IMF. Dans le cadre de l amélioration de l environnement du secteur financier, le Gouvernement a procédé également : i) à l adoption et la vulgarisation de la Stratégie Nationale de Développement de la Micro finance (SNDMF) ; ii) à la coordination et à l harmonisation des activités du secteur de la micro finance ; iii) au renforcement des capacités de l'industrie de la micro finance ; iv) au redressement de certaines IMF en difficulté sur lesquelles reposaient un risque systémique telles que la FECECAM ; et l Association pour la Promotion et l Appui au Développement des Micro Entreprises (PADME). 7.2. LES RESULTATS DES POLITIQUES SOCIALES 7.2.1. Résultats en matière de Politique de santé Bien que les actions engagées par les différents gouvernements qui se sont succédés à la tête de l Etat sont globalement pertinentes, force est de constater qu on n assiste à des résultats mitigés : Fréquentation des services de santé : on note une faible utilisation des formations sanitaires par les populations. Le taux de fréquentation des services de la santé est resté quasiment stable sur la dernière décennie et n arrive toujours pas à atteindre 50%. Ceci démontre que les populations ne font pas systématiquement recours aux services de santé. Cet état de chose pourrait s expliquer entre autres par : (i) l importance de la médecine traditionnelle qui concurrence la médecine moderne surtout dans les régions rurales, (ii) l éloignement des centres de santé des populations cibles surtout dans certaines contrées du pays, (iii) le coût élevé des soins dans les formations sanitaires. Cependant, le taux de fréquentation atteint en 2009 est supérieur à la valeur cible prévue (45%) pour cette année. Les zones sanitaires fonctionnelles : le nombre de zones sanitaires fonctionnelles est resté constant de 2004 à 2008, et a même enregistré une baisse en 2009. Cette situation contraste avec les actions de construction de nouveaux centres de santé par le Gouvernement. Il se pose alors un problème de maintenance des équipements. 66

La part du budget santé dans le budget général est en baisse tendancielle. De 9,98% du budget général, cette part est ressortie à 7,23% alors que le secteur de santé fait partie des secteurs prioritaires du Gouvernement. Le nombre d habitants par médecin est en hausse tendancielle tandis que le nombre d infirmiers par médecin est en baisse tendancielle après le pic de 2006. Même si les efforts du Gouvernement dans la formation des infirmiers est notable, la hausse du nombre d habitants par médecin est une source importante de préoccupation. Le pourcentage de femmes enceintes dormant sous moustiquaire imprégnée est en hausse significative depuis 2005. La forte relation entre cet indicateur et le pourcentage d'enfants de moins de cinq (5) ans dormant sous moustiquaire imprégnées (coefficient de corrélation = 0,99) montre la double efficacité de la mise à disposition des femmes enceintes des moustiquaires imprégnées. Cette politique a permis de réduire l incidence du paludisme chez les enfants de zéro à 5 ans. Il s en suivi une baisse substantielle et tendancielle du taux de mortalité infantile. Le nombre de cas de SIDA notifiés par année connaît une baisse progressive à partir de 2007 même si la tendance est très erratique depuis 2000. Les taux de mortalité infantile et infanto-juvénile sont en baisse progressive depuis 2002. Cette progression est la preuve des résultats concluants des actions menées par l Etat. La couverture vaccinale très appréciable. Le taux de couverture pour le vaccin antituberculeux est de 90%, tandis que celui des vaccins antidiphtérique, anti poliomyélite et anti rougeoleux est au dessus des 80%. En 2008, les enfants âgés de 6 à 59 mois ont reçu en plus du vaccin, une dose de vitamine A. Quant à ceux de 12 à 59 mois, ils ont reçus en plus une dose vermifuge. 2 156 562 enfants de 1 à 5 ans sont ciblés pour recevoir de l albendazole, et 2 677 408 pour le vaccin polio oral. Selon les prévisions de l Etat, en 2013, on ne devrait plus être en train de parler de cette maladie. Le Bénin a même remporté en décembre 2007 à Madagascar le trophée «Task force in immunisation in Africa» en récompense de ses efforts dans la couverture vaccinale quatre années durant. 7.2.2. Résultats en matière de Politiques de l Education Les actions menées dans ce cadre ont conduit à des progrès significatifs à tous les niveaux de l enseignement comme en témoignent l amélioration des indicateurs. 67

Au niveau de l enseignement maternel et primaire : le taux brut de scolarisation a connu une évolution soutenue passant de 82,8% en 2000 à 104,3% en 2008 et le taux brut d admission est passé de 87,5% en 2000 à 142,96% en 2010. Le nombre d élèves par maître a connu une évolution sensible passant de 55,8 en 2000 à 44,6 en 2008. Ces résultats reflètent l effort fourni par les autorités à divers niveaux tels que : la gratuité de l enseignement primaire (dans un premier temps pour les filles et généralisée ensuite à tous les enfants), la mise en vigueur du nouveau programme avec tout le soutien matériel et humain dont il a bénéficié etc. ; Le taux de préscolarisation est toujours faible malgré son amélioration constante sur la période 2000-2008. Ceci pourrait s expliquer par la désaffection des Béninois vis-à-vis des centres maternels et surtout en milieu rural. Les parents préférant attendre que les enfants aient l âge requis pour l inscrire directement au primaire. Le taux de redoublement, après avoir connu une amélioration progressive sur la période 2000-2006 pour se retrouver en dessous de 10% en 2006 est reparti à la hausse à partir de 2007 pour atteindre 16,31% en 2008. Le taux d abandon évolue en dents de scie. Il faut noter que le nombre de places assisses par élève est inférieur à l unité et relativement stable sur la période 2000-2008. Ce ratio a connu une baisse en 2008. Cet indicateur traduit simplement le fait que tous les écoliers n ont pas une place pour s assoir et suivre leur formation dans l enseignement primaire. Cette situation justifie le recours encore aujourd hui dans certaines localités aux briques, aux troncs d arbre ou tout simplement l assise à même le sol. Elle traduit également le fait que le rythme de construction de nouveaux modules de classe est inférieur au rythme d accroissement des effectifs dans l enseignement primaire. Le taux d achèvement du primaire, bien qu ayant connu une hausse sur la période 2000-2008 pour atteindre un pic de 66,32% en 2007 est encore loin de la cible des OMD qui est de 100% en 2015. Au niveau du secondaire général et technique, le taux de transition entre le 1 er et le 2 ème cycle du secondaire s est amélioré, notamment en 2006 et 2007 où il est passé à 65,4%. Cependant, ce taux est encore faible car près du tiers des élèves qui arrivent à la fin du 1 er cycle du secondaire n arrivent pas à passer au 2 ème cycle. Au niveau de l enseignement supérieur, le nombre d étudiants par enseignant ne cesse d augmenter chaque année comme indiqué dans le tableau A.7.2. en Annexe. Ce ratio cache pourtant les disparités qui existent entre les écoles et les facultés et 68

celles qui existent entre facultés. En effet dans les universités, les effectifs des étudiants sont pour le moins pléthoriques, entraînant des conditions d étude à la limite désastreuses qui ne sont pas sans impact sur la qualité de l enseignement. A titre d exemple, l Université d Abomey-Calvi créée à l origine pour un effectif de 6.000 étudiants environ a déjà enregistré à la date du 13 avril 2010 un effectif de 76.023 étudiants sans que les infrastructures pédagogiques n aient pas suivi de façon conséquente. L Université de Parakou créée pour démarrer avec un effectif de six cent (600) étudiants en comptait déjà 1.258 à l ouverture, soit plus du double. A la date du 10 mars 2010, cette université abrite un effectif de 6.731 étudiants. Pour l ensemble des deux universités, l effectif enregistré avant la fin du mois d avril 2010 est au dessus du chiffre de 82.754 étudiants alors que le PDDSE prévoyait dans le scénario de base un effectif de 45.000 étudiants à l horizon 2015. Cette situation affecte incontestablement l efficacité du système et pose le problème de la qualité du capital humain au Bénin. 7.2.3. Résultats en matière de Politique de l Emploi Les actions menées ont permis d avoir des résultats subséquents au niveau des dispositifs d appui à la création et la promotion de l emploi. De 2605 emplois crées en 2006, ces structures ont crées 402 861 emplois en 2008 soit une progression de 15364,9%. Ils ont permis de créer l essentiel des nouveaux emplois en 2008 et 2009 comme le montre le tableau ci-dessous ; ce qui témoigne de l efficacité des dispositifs d appui à la création et à la promotion de l emploi, en particulier depuis 2007. Tableau 7 : Contribution des différentes structures à la création d emplois (%) Structures 2003 2006 2007 2008 Administration Publique 65,8 29,6 4,6 2,8 Agences d exécution des travaux à haute intensité de main-d œuvre 15 3,45 52,6 7,5 2,8 Dispositifs d appui à la création et à la promotion de l emploi 16 20,5 9,1 85,8 94,1 Entreprises privées 10,2 8,7 2,1 0,3 TOTAL 100 100 100 100 Source : Tableaux de Bord sur l Emploi 2006, 2007 et 2008. Cependant, les bons résultats enregistrés par la politique de l emploi au Bénin n ont pas suffit pour réduire les tensions qui s observent sur le marché du travail. 15 AGETUR, SBEE, AGETIP-Bénin, etc. 16 ANPE, CePEPE, FNPEJ, FNM etc. 69

Compte tenu de la poussée démographique et des nouveaux diplômés qui sortent des centres de formation, l écart entre l offre et la de la demande d emploi s agrandit d année en année comme en témoigne le graphique ci-dessous. Graphique 12 : Evolution de l offre et de la demande d emploi 17 120000 93 054 98 007 105 884 80000 73 123 40000 20 831 9 183 10 107 13 182 0 2003 2006 2007 2008 Offre d'emploi Demande d'emploi En conséquence, la situation de l emploi ne s est pas améliorée depuis 2002. Le taux de chômage 18 est resté contant depuis 2002 dans un contexte où la population du pays ainsi que le taux d activité globale s accroissent. Il s en suit que le nombre de chômeurs est en augmentation. Il faut également souligner que plusieurs diplômés sont amenés à s occuper d une façon ou d une autre faute d un emploi lié à leur formation. Le taux de sous-emploi estimé lors de l Enquête Modulaire Intégré sur les Conditions de Vie des Ménages (2007) est de 70%. Tableau 8 : Evolution de quelques indicateurs d emploi au Bénin RGPH 1992 RGPH 2002 EMICOV 2007 Taux de chômage (%) 1,5 0,7 0,7 Taux d activité globale 42,4 41,8 53,0 Taux de sous-emploi 19 - - 70,5 Source : INSAE 7.2.4. Résultats en matière de Politique de micro finance L évolution des indicateurs démontre aisément que le secteur de la micro finance a connu une ascension sur la période 2000-2009. Le nombre de clients de toutes les 17 Données extraites des Tableaux de bord de l emploi 2003, 2006, 2007 et 2008 18 Il faut entendre par taux de chômage, le pourcentage de la population active inoccupée dans la population active totale 19 Taux de sous-emploi invisible des 10 ans et plus 70

SFD autorisées est passé de 365.214 en 2000 à 1.406.683 en 2009 soit une progression de 285,17% en dix ans. Par ailleurs, il faut noter l évolution des créances en souffrance 2006 qui ont connu une baisse remarquable. 7.3. LES LIMITES DES POLITIQUES SOCIALES 7.3.1. Limites de la politique de Santé La politique sanitaire est limitée au Bénin par plusieurs facteurs. Les facteurs qui limitent cette politique sont notamment : le niveau des ressources publiques : le Bénin est un pays pauvre. La pauvreté du pays induit des ressources publiques extrêmement limitées face aux besoins de l économie en général et du secteur santé en particulier. Il s en suit les difficultés du Gouvernement à améliorer l état de santé de la population ; le faible niveau d éducation de la population : le niveau d éducation de la population a un impact certain sur les pratiques de santé comme l hygiène, les bonnes habitudes alimentaires Le Gouvernement devrait multiplier les opérations de sensibilisation ; les disparités régionales au niveau de la couverture sanitaire et du personnel qualifié. Dans certaines localités encore, les populations parcourent des distances importantes pour atteindre le centre de santé le plus proche. Cette situation n est pas de nature à améliorer le taux de fréquentation des services de santé ; Le faible niveau d équipement ou leur vétusté dans plusieurs formations sanitaires. Cette situation affecte la qualité des soins donnés dans ces formations. 7.3.2. Limites de la politique de l Education La politique d éducation au Bénin est entravée par plusieurs limites qui affectent son efficacité. Au nombre de ces limites, on peut citer : i) le faible niveau des ressources publiques : la pauvreté du pays et le faible niveau des ressources publiques constituent une limite majeure de la politique d éducation, l éducation étant le réel défi du développement. Les difficultés aussi bien conjoncturelles que structurelles du pays sont telles que les ressources allouées au secteur sont bien loin des besoins et ne permettent pas de mener des actions à impact significatif ; 71

ii) les procédures de passation des marchés publiques qui sont encore lourdes et très contraignantes. Elles causent parfois d importants retards sur l exécution des projets du secteur éducation ; iii) le développement de certains faits de société comme les enfants placés : certains faits de société comme celui des enfants placés sont de nature à limiter la portée de la politique de l Etat en matière d éducation. Certains enfants en effet, sont enlevés du système éducatif et placés dans des familles afin de rapporter de l argent à leurs parents ; iv) la faible intégration des nouvelles technologies de l information et de la communication à l enseignement est une limite importante de la politique éducative au Bénin. Le sous-équipement généralisé des centres de formation dans tous les ordres d enseignement conduit à perdre de vue l importance de l outil informatique dans la qualité de l enseignement. Aujourd hui encore, nombre d élèves et d étudiants sortent du système éducatif béninois sans savoir démarrer un ordinateur. Cela pose incontestablement le problème de la qualité de la formation au Bénin et son incapacité à insuffler une dynamique de croissance endogène à l économie béninoise ; v) la faible performance de l administration est liée entre autres à la lenteur dans les procédures de passation des marchés publics et à l inexistence d un système de suivi des apprenants. Par exemple, le Gouvernement accorde parfois des bourses d excellence aux meilleurs élèves admis au baccalauréat pour des formations à l étranger. Il n existe aucun système de suivi et d encadrement de ces apprenants jusqu à la fin de leur formation. Généralement, ces élites sont perdues car ne revenant plus au Bénin et contribuent à la construction des sociétés occidentales ; vi) le taux élevé d échec particulièrement en première années des facultés universitaires dites traditionnelles. Ce problème avait déjà été révélé lors du diagnostic qui a conduit à l élaboration des documents de politique sur l enseignement supérieur mais force est de constater qu il est toujours d actualité. Cette situation pose un problème d efficacité interne du système éducatif béninois ; vii) la faible adéquation entre la formation et le marché du travail : le système de formation au Bénin n est pas orienté vers les besoins du marché du travail. Il s en suit que plusieurs profils sont recherchés par le marché alors que la grande majorité des diplômés du système éducatif béninois peine à se trouver 72

une place sur ce marché. Il s agit là d un problème d efficacité externe du système éducatif béninois ; viii) le niveau des activités de recherche dans les universités : cette situation se caractérise par i) un faible financement de la recherche par les autorités politiques avec pour corollaire une insuffisance d infrastructures et d équipement ; ii) une faible ouverture de la recherche sur les besoins de développement. 7.3.3. Limites de la Politique de l Emploi Le manque d harmonie entre la politique de l éducation et celle de l emploi est une limite majeure de la politique de l emploi au Bénin. Il est nécessaire d orienter la politique de l éducation vers les besoins du marché de l emploi. Dans ce cadre, les préoccupations du marché de l emploi devraient être prises en compte dès la conception de la politique de l éducation. Par ailleurs, il est constaté que le système éducatif au Bénin forme principalement des demandeurs d emploi. La pratique courante est que les diplômés déposent des demandes d emploi dans les Institutions potentiellement employeuses ou des demandes de stage avec l espoir d un recrutement futur. En conséquence, chaque année le taux de chômage augmente parce que le système produit de nouveaux demandeurs d emploi. Il s avère donc crucial de cultiver l esprit d entreprise au niveau des jeunes pendant leur formation et les inciter à sortir de leur formation avec un projet capable d avoir le soutien des institutions étatiques ou bancaires. Ainsi, le système produirait chaque année des offreurs d emploi et les tensions sur le marché du travail se réduiraient. Les statistiques sur la création de l emploi montrent que l Etat demeure le principal créateur d emploi au Bénin. Cette situation est insoutenable étant donné que les chiffres sur la masse salariale sont déjà alarmants et mettent l Etat dans une situation difficile face aux organisations internationales et sous-régionales. Il s avère donc nécessaire de renforcer le secteur privé et la qualité de l éducation au Bénin. 7.3.4. Limites de la Politique de micro finance L une des limites de la politique de micro finance est qu elle ne s intègre pas aux autres politiques sectorielles de l Etat. En effet, la politique de micro finance pourrait par exemple être utilisée comme un outil de promotion de certaines filières agricoles ou de certaines activités spécifiques en accordant une priorité ou des avantages à certains types de demandeurs d emploi. 73

Par ailleurs, les actions à mener dans le cadre de cette politique souffrent d un problème de programmation. La grande majorité des actions à mener s étale sur la période 2008-2015. Par ailleurs, cette politique souffre de l insuffisance des ressources financières devant permettre aux IMF de satisfaire les demandes de crédit qui leur sont adressées. 7.4. LES PERSPECTIVES EN MATIERE DE POLITIQUE SOCIALE 7.4.1. Perspectives en matière de politique de Santé La politique mise en œuvre dans le secteur de la santé ne devrait pas significativement changer à moyen terme. Cependant, la mise en application récente de la décision du Gouvernement relative à la gratuité de la césarienne et celle de la gratuité future des soins de santé aux enfants de zéro à cinq ans devraient contribuer à temps à une amélioration des indicateurs de santé maternelle et infantile. Par ailleurs, pour pérenniser les acquis et relever les défis futurs, les autorités sanitaires à différents niveaux devraient œuvrer fortement pour : i) une meilleure prise en charge des maladies infectieuses comme le paludisme qui sont les principales affections qui touchent les populations depuis plusieurs années ; ii) la recherche de financements accrus en faveur du secteur ; iii) l implication effective des structures décentralisées dans la gestion du secteur ; iv) le renforcement du Partenariat Public Privé (PPP) pour l offre des services sanitaires à tous. 7.4.2. Perspectives en matière de politique de l Education La mise en œuvre de la politique de l éducation devrait se poursuivre conformément au Plan Stratégique de Développement du Secteur de l Education 2006-2015. Les principales actions à mettre en œuvre sont les suivantes : Au niveau de l enseignement maternel et primaire : i) la formation initiale de 6400 nouveaux enseignants dans les Ecoles Normales d Instituteurs sur la période 2012-2015 ; ii) la dotation de toutes les écoles en intrants pédagogiques ; iii) la poursuite et le renforcement des différents programmes de construction et d équipement de salles de classe pour tenir compte des prévisions de 2000 salles de classe en moyenne par an au cours de la période de la mise en œuvre du PDDSE ; iv) le renforcement de la subvention pour le fonctionnement des écoles ; v) la finalisation, la validation et la mise en 74

œuvre du programme d éducation des filles ; vi) le renforcement et l extension des cantines scolaires ; etc. ; Au niveau de l enseignement secondaire général et technique : i) la construction et l équipement chaque année de 30 modules de salles de classe, de 06 laboratoires, de 30 blocs de latrines ; ii) la réhabilitation de salles de classe ; iii) l acquisition et la distribution d intrants pédagogiques (manuels, matériels pédagogiques) ; iv) la formation du personnel enseignant ; v) l achèvement des travaux de construction du lycée de jeunes filles de Parakou et l aménagement du lycée de Ouidah ; vi) la poursuite de la construction des écoles de formation professionnelle de Banikoara, Bopa et Adjahonmè, etc. ; 7.4.3. Perspectives en matière de Politique de l Emploi En perspectives, la politique de l emploi sera menée conformément au document de Politique Nationale de l Emploi et Plan d actions 2010-2014. Ce document s inspire des documents de stratégie internationale comme «la déclaration du Millénaire des Nations Unies : un pacte social pour la création d'emplois», «le Pacte mondial pour l emploi», «La déclaration du Sommet de l'union Africaine sur l'emploi : la création d'emplois productifs décents, priorité des Chefs d'etat» et des documents de stratégies nationales. La politique de l emploi pour les cinq prochaines années a comme vision : «A l horizon 2025, toutes les béninoises et tous les béninois en âge de travailler disposent d un emploi décent susceptible de leur procurer un revenu permettant de satisfaire leurs besoins vitaux et leur bien être intégral». L objectif global de la Politique Nationale de l Emploi étant de maintenir durablement les emplois existants en assurant le relèvement de leur niveau qualitatif d une part, et de favoriser la création de nouveaux emplois susceptibles d occuper les personnes en âge de travailler d autre part. 7.4.4. Perspectives en matière de Politique de micro finance En perspectives, la politique du Gouvernement en matière de micro finance devrait être conduite conformément au document de politique de développement de la micro finance et à son plan d action 2007-2015. Il est cependant souhaitable que la programmation des actions soit améliorée afin d améliorer l impact de la politique sur les indicateurs de pauvreté. 75

8. CRISES, CONSTRUCTIONS D INFRASTRUCTURES ET DEPENSES FISCALES Au cours des dernières années de la première décennie du troisième millénaire, l économie béninoise a été confrontée à un certain nombre de crises qui ont remis en cause ses performances. Le Bénin s est également engagé dans la construction d un certain nombre d infrastructures notamment celles prévues dans le cadre de la tenue du sommet de la CEN-SAD en Juillet 2008. Ces deux séries d évènements ont nécessité une intervention importante des autorités. En effet, pour permettre la construction desdites infrastructures dans les délais et atténuer les conséquences sociales des différentes crises qui ont frappé l économie béninoise, le gouvernement a mis en place différentes mesures de politiques au nombre desquels, on peut noter la mise en place de mesures de dépenses fiscales. Celles-ci qui ont couvert la période de Novembre 2007 à ont été arrêtées face à leurs impacts qui devenaient lourds pour les finances publiques. L objet de ce chapitre est de montrer comment des dépenses fiscales dont la gestion n a pas été totalement maitrisée peuvent conduire à des résultats totalement inattendus et contraires à ceux escomptés. Cela est fait à travers une présentation du contexte économique qui a conduit à la prise de ses dépenses fiscales, une comparaison des effets théoriques attendus d une telle mesure et des résultats obtenus. Après identification des insuffisances notées dans la mise en œuvre des mesures, des recommandations sont faites. 8.1. CONTEXTE Face au ralentissement de la croissance économique noté à partir de l année 2003 et à la détérioration progressive du cadre macroéconomique qui l a accompagné, les nouvelles autorités ont mis en place à partir d Avril 2006 des mesures de relance de l économie nationale, d assainissement des finances publiques, de réhabilitation et de construction d infrastructures sociales (écoles centre de santé etc.) et d appui à la production. Ces mesures ont effectivement permis une reprise de la croissance et une nette amélioration de la situation financière du pays.. La croissance du PIB passe successivement de 2,4% à 5,2% et 5,7% entre 2005 et 2007. Mais, à partir de l année 2007, le pays s est trouvé confronté à une série de crises : la crise énergétique qui a débuté en 2007 avec la montée brusque et dans des proportions importantes des prix des produits pétroliers ; 76

la crise alimentaire observée à partir de 2007 et qui a conduit à une flambée des prix des denrées alimentaires ; la crise économique et financière internationale qui a fait suite à la crise des subprimes aux Etats-Unis. Cette série de chocs exogènes a ébranlé l économie nationale qui recommençait à s inscrire dans une tendance d accélération de la croissance et a conduit à une dégradation marquée des conditions de vie des ménages. Face à cette détérioration et dans le souci d éviter que cette situation ne conduise à des manifestations de rue et autres troubles sociaux comme observé dans certains pays de la sous-région, les autorités se sont retrouvées dans l obligation de prendre des mesures qui visent à atténuer le coût de la vie et réduire la baisse du revenu des ménages. Les mesures ont consistées à des exonérations des droits de douane et d impôts sur certains produits qualifiés de première nécessité pour les ménages et sur certains matériaux de construction. Par ailleurs, face à l Etat de délabrement de la ville de Cotonou et à l absence d infrastructures d accueil et d hébergement, les autorités qui devaient organiser le sommet de la CENSAD en juillet 2008 ont conçu un important programme de réhabilitation et de construction d infrastructures à Cotonou : réhabilitation de routes, construction de villas et appartements présidentiels etc. Face à l ampleur des investissements à effectuer et les délais assez courts pour la livraison des travaux, l Etat béninois a permis aux acteurs du secteur privé de participer à la réalisation desdites infrastructures. Ainsi, pour permettre à ces acteurs de participer efficacement au financement de cet important programme, des incitations ont été accordées au nombre desquels des exonérations sur les matériaux de construction (fer à béton et le clinker notamment). Les mesures fiscales prises dans ces deux cas ont consisté à : i) réduire la valeur consensuelle servant de base au calcul des prélèvements douaniers et fiscaux sur les produits figurants dans le tableau ci-après et pour les produits pétroliers. ii) Suspendre l application de la TVA intérieur sur la partie produite localement desdits biens. 77

Tableau 9 : Récapitulatif des valeurs consensuelles retenues Unité de mesure Valeur consensuelle CAF retenue en FCFA Matériaux de construction Clinker tonne 4000 Ciment tonne 0 Fer à béton mm 0 Produits alimentaires Blé sac 0 Farine de blé sac 0 Pâtes alimentaires carton 0 Riz blanchi 50% brisure sac de 50kg 2000 Lait en poudre sac 0 Lait concentré non sucré 170g carton de 48 boites 6490 Lait concentré sucré autre que Belle Hollandaise 1 kg carton 0 Concentré de tomate carton de 50 boites 177 Source : DGDDI Dans la plupart des cas, la mesure (i) correspond, comme le contenu du tableau cidessus le montre, à une suppression pure et simple des droits de douane et de la TVA à l importation sur les produits concernés. Toutefois, ces ajustements fiscaux et tarifaires devaient se limiter au court terme, surtout pour celles qui concernent les matériaux de construction. Ce qui dans la réalité n a pas été le cas. Les autorités ont également prévu des mesures de relance de la production agricole pour répondre à la crise alimentaire. 8.2. DEPENSES FISCALES : DES EFFETS THEORIQUES MITIGES La question des dépenses fiscales n est pas une spécificité du Bénin. Cette mesure a été expérimentée dans la quasi- totalité des pays. Avant de se pencher sur le cas des ajustements fiscaux de la période 2007-2009 au Bénin, une revue sommaire de la littérature est tentée pour faire ressortir certaines caractéristiques théoriques et pratiques de ces mesures. 78

8.2.1. Un survol rapide de la littérature Les dépenses fiscales peuvent être considérées comme des exceptions par rapport à une norme ou référence que l on définit comme le régime fiscal de base. Donc, toute mesure fiscale visant à conférer un allégement fiscal qui s'écarte de ce régime de base constitue une dépense fiscale. De ce fait, elles présentent un enjeu budgétaire important surtout pour des Etats ayant une marge de manœuvre très faible en matière de mobilisation fiscale. En dépit de leur importance dans le processus de gestion budgétaire, les dépenses fiscales constituent généralement, de l avis des analystes, un ensemble mal maîtrisé. Plusieurs raisons sont présentées pour expliquer cette situation. Selon le 21 ème rapport fait au Président de la République par le Conseil des Impôts : «aux incertitudes méthodologiques qui entourent le périmètre et l estimation du coût des dépenses fiscales, s ajoute le fait que les dispositifs fiscaux dérogatoires font l objet d une attention insuffisante de la part des pouvoirs publics.» Ainsi, l estimation des effets résultant d une mesure d exonération fiscale reste très complexe. En effet, les exemptions fiscales peuvent apparaître à la fois bénéfiques et non. Elles présentent généralement un effet net qui est tiré vers le haut par l accroissement des importations (suite à la baisse des tarifs) et vers le bas par des niveaux plus bas des tarifs. A cela, il faut ajouter l effet attendu de diminution de la fraude susceptible à la baisse des tarifs et qui pourrait aussi améliorer les recettes. Ainsi, les politiques d exemptions fiscales combinent un effet prix et un effet volume et nécessitent de ce fait une meilleure estimation des différents paramètres. L estimation, par exemple, des effets dynamiques qui résulteraient d une telle politique se fait par la prise en compte des élasticités des importations par rapport à la pression fiscale. Et le calcul de ces élasticités est fait avec des modèles économétriques qui nécessitent de longues séries d observations fiables dont, malheureusement, les pays africains ne disposent pas encore. Toutefois, de telles approches permettent ainsi de mieux apprécier dans quelles marges il faut baisser les tarifs, sur quels produits et dans quels délais il convient de les appliquer. L estimation du coût des dépenses fiscales vise à éclairer la décision budgétaire et elle se fait maintenant de plus en plus par les pays africains. Le Bénin aussi s est engagé dans cet exercice. Cependant, les données issues de cette estimation peuvent elles être toujours traitées de fiables? Cette question ne doit pas être négligée car la littérature montre qu il y a des limites inhérentes à de telles tentatives de calcul des coûts des dépenses publiques provenant de la qualité des méthodologies et des difficultés d obtenir les informations utiles. 79

Par ailleurs, les dépenses fiscales recouvrent des techniques diverses et très variables, allant des exonérations aux crédits d impôts, en passant par les divers aménagements du calcul de l impôt. Le choix des types de dépenses fiscales est utilisé sans obéir forcement à une rationalité claire. L important, est que la dépense fiscale conduit à des entorses à la logique propre de chaque impôt. La conséquence est qu on peut assister à une fragilisation de l équilibre de la fiscalité et à rendre sa gestion beaucoup plus difficile. Dans ces conditions quel objectif vise-t-on en mettant en place des dispositifs de dépenses fiscales? Les dérogations au système fiscal peuvent viser à corriger une imperfection de marché et donc visent l obtention d une plus grande efficacité. Elles peuvent être une composante des politiques en faveur de l emploi ou de l épargne qui profitent aux ménages. En effet, selon le rapport du conseil des impôts : «d un point de vue théorique, les dérogations fiscales, en modifiant le système de prix relatifs, peuvent en effet pallier des imperfections de marché qui trouvent leur origine dans des effets externes les externalités positifs ou négatifs, ou dans des situations d information asymétrique.» Aussi, les avantages fiscaux permettent-ils la création de nouvelles entreprises et une orientation dans la localisation des unités de production. A ce titre, la politique d exonération vise à impulser une dynamique à un secteur précis. Dans le cas du Bénin, elle a notamment concerné le sous secteur des Bâtiments et travaux Publics, et ce dans le contexte de la politique des grands travaux sus évoquée. C est une mesure qui se doit d être encadrée, au regard des effets budgétaires qu elle pourrait engendrer, et de peur qu elle induise entre autres un déplacement excessif des établissements des autres secteurs vers celui, fiscalement le plus favorisé. 8.2.2. Un MEGC pour évaluer les effets d une mesure de dépense fiscale au Bénin Pour avoir une idée plus précise sur les effets à attendre d une exonération accordée à un secteur donné, une simulation est faite dans la suite en utilisant un modèle d équilibre général calculable. Le MEGC utilisé est statique d une petite économie ouverte élaboré pour l économie béninoise 20. Ce MEGC qui est construit sur la base de la Matrice de Comptabilité sociale du Bénin portant 2003 a été utilisé pour faire deux 20 Voir en annexe les caractéristiques du MEGC 80

simulations. La première porte sur une augmentation du prix à l importation des produits agricoles et alimentaires de 15% et représente les effets sur l économie sans mesure d accompagnement. La simulation réalisée qui se rapproche des mesures prises pour juguler les conséquences de la crise alimentaire. Elle correspond à une suppression totale des droits à l importation sur les produits agricoles et les produits des industries alimentaires. L analyse des résultats des simulations se limitera aux effets sur la croissance, l Etat et les ménages. Qu est ce qu un MEGC? Les modèles d'équilibre général calculable (MEGC) constituent une classe de modèles économiques qui utilisent des données économiques réelles pour estimer comment une économie pourrait réagir à des changements de politique, de technologie, de ressources, ou d'autres facteurs externes. Ils ont la particularité de prendre en compte, de façon plus ou moins détaillée, toutes les composantes d'une économie, suivant la théorie de l'équilibre général. Ainsi, leur développement repose sur la construction de bases de données complètes et cohérentes, souvent sous forme de matrices de comptabilité sociale. A la base, ce sont des modèles qui reposent sur l équilibre walrasien. C est une approche analytique pour étudier une économie avec des agents (producteurs, consommateurs, Etat, Reste du Monde) interdépendants et qui considère qu un choc ou une politique a un effet d équilibre général. Ils s appuient sur une matrice de comptabilité sociale (MCS). Les MEGC sont utiles pour analyser les impacts puisqu ils permettent d obtenir i) une solution numérique à des chocs exogènes (prix du pétrole, prix des produits primaires par ex), ii) des changements de structure (productivité d un secteur par ex), iii) des réformes de politiques (investissement, politique de prix, fiscalité, commerce extérieur, dépenses publiques, politiques agricoles). Les MEGC peuvent prendre en compte différents horizons temporels : * statiques (court terme, moyen terme et long terme) ; * dynamique séquentiel qui est une succession d équilibres temporaires, le passage d un équilibre au suivant se faisant en actualisant les stocks de facteurs et leur productivité (investissement, démographie, progrès technique...) ; * dynamique avec anticipation. Source : Les modèles d équilibre général calculable : un instrument d analyse d impact ex-ante des mesures de politique économique 81

Les résultats de la simulation montrent effectivement une contraction de l indice des prix à la consommation résultant de la baisse du prix des importations consécutive à la suppression des Droits et Taxes à l Importation. Du fait du changement du prix relatif prix domestique prix des importations favorable à ce dernier, le volume total des importations augmente légèrement (2,73%). La variation positive des importations est plus forte pour les produits agricoles et alimentaires ciblés par la mesure. Par ailleurs, du fait de la substitution des importations à la production locale, cette grandeur baisse de même que le PIB (-3,9%). La baisse de la production frappe aussi les secteurs agricoles et les productions alimentaires. La tendance observée au niveau du PIB s accompagne d une diminution de la rémunération factorielle (travail et capital) qui défavorise le revenu des ménages (et par ce biais, leur consommation qui se contracte très légèrement en volume - 0,01%). Au vu de ce résultat, on peut conclure que malgré la baisse du revenu, la consommation des ménages ne s est pas effondrée comme on pouvait le supposer s'il n y avait pas ces mesures d accompagnement. Bien entendu, cette mesure réduit les recettes publiques de 9% environ. Cette baisse est le fruit de la baisse de l ensemble des types de taxes : recettes douanières puisque l effet prix provenant de la suppression du tarif est supérieur à l effet volume ; taxes indirectes du fait de la baisse de la consommation publique et celle des ménages; taxes directes provenant de la baisse des revenus des ménages. Tableau 10 : Résultats des Simulations VARIABLES BASE SIMULATION 2 Valeur Variation en % PIB 2037542 1959326,4-3,84 Recettes Publiques 348980 317546,7-9,01 IPC 100 96,1-3,86 Production 3195017 3157185,9-1,18 Importations 623440 640471,5 2,73 Revenu des Ménages 1740532 1691685,1 2,81 Consommation des Ménages 1545207 1545083,9-0,01 Source : Calcul des auteurs 82

Au total les résultats de cette simulation montrent qu on assiste à une baisse des prix à la consommation et une baisse des recettes publiques qui sont attendus des autorités. Ils montrent également une contraction non négligeable de l activité économique mesurée par le PIB et une baisse du revenu des ménages. L effet négatif sur la consommation des ménages est marginal. Au vu de ces résultats, la conclusion à tirer sur le succès ou l échec des mesures fiscales est liée à l ampleur des effets défavorables sur les prix, l activité économique et les recettes publiques et la consommation des ménages. 8.3. DEPENSES FISCALES EN 2007-2009 : PRINCIPAUX RESULTATS En mettant en place les dépenses fiscales dans ces deux dossiers, les autorités attendaient certains résultats positifs pour les populations et en matière d infrastructures. Ils devaient aussi avoir une bonne connaissance des effets négatifs sur l économie nationale. Avant de se pencher sur les résultats observés effectivement, une analyse des effets attendus est faite. 8.3.1. Effets attendus La fonction principale de la fiscalité est de générer un niveau de revenus suffisant afin de permettre le financement des dépenses du gouvernement, telles les dépenses des services de santé, d'éducation, d'aide sociale, ainsi que toutes les autres dépenses budgétaires. En acceptant, par le biais des dépenses fiscales, de perdre des recettes fiscales et douanières et donc de réduire leur capacité de financement des dépenses publiques, les autorités avaient fondamentalement la préoccupation : i) d inciter le secteur privé à s engager dans la construction de logements et centres d hébergement ; ii) de réduire l envolée des prix et par ce biais mettre un frein à la dégradation des conditions de vie des populations. En poursuivant ces objectifs, les autorités avaient elles une pleine connaissance des effets de sur la croissance économique, les recettes publiques, revenus des ménages et sur le niveau de vie des populations? et sur les risques de dérapage dans la gestion de la mesure? 8.3.2. Résultats Observés Pour voir dans quelle mesure les principales conclusions tirées des simulations se sont traduits dans la réalité, une analyse des données des années 2008 et 2009 est 83

faite. Les résultats analysés concernent : la croissance, les constructions d infrastructure, l évolution des prix et des recettes publiques. Résultats sur le niveau de l activité économique Après avoir amorcé la nette tendance à la hausse observée à partir de 2006, le taux de croissance économique a connu en 2008 un net ralentissement et une chute importante en 2009. Même si cette évolution n est pas imputable aux exonérations, elle est conforme à la baisse du taux de croissance prévu par la simulation prenant en compte les mesures fiscales accordées par le gouvernement. Résultats en matière de construction d infrastructures Une étude 21 réalisée par la Direction Générale des Affaires Economiques du Ministère de l Economie et des Finances a fait une évaluation des effets des mesures prises dans la cadre de la tenue du Sommet de la CEN-SAD 22. Cette étude a précisé que suite aux facilités accordées par le Gouvernement aux promoteurs dans le cadre de la construction des villas de type présidentiel devant abriter les participants étrangers au Sommet de la CEN-SAD, les promoteurs se sont manifestés et sur la base de convention, se sont engagés à réaliser Deux Cent Deux (202) villas au 30 mai 2008 et augmenter ce nombre d ici le 30 juin 2010. A la date du 30 mai 2008, sur les 202 villas, prévues pour être livrées, Cent Cinq (105) ont pu être mises à la disposition de l Etat pour le Sommet de la CEN-SAD. Le taux d exécution total des travaux était de 76,6%. Même si à la date de la tenue du Sommet, les objectifs n étaient pas totalement atteints, l image de certains quartiers de la ville de Cotonou a totalement changé et les capacités d accueil d hôte de marque se sont accrues. Résultats en matière de prix Les premières mesures ont été prises en Décembre 2007. Malgré cela, l année 2008 a connu, comme le graphique le montre, un pic important en 2008. Cela signifie que, malgré les mesures prises, le niveau général des prix a connu une hausse remarquable Toutefois, les analyses faites dans un rapport du Ministère de l Economie et des Finances 23 tendent à montrer que le niveau d inflation de 2008 aurait pu être plus important au cours de cette année. En effet, selon ce rapport, les mesures fiscales 21 Financée par le Fonds d Etudes Générales du MEF 22 Impact de l organisation du dixième Sommet de la CEN-SAD Sur L économie Béninoise 23 Evaluation des pertes de Recettes suite aux mesures prises par le Gouvernement pour contenir la FLAMBÉE des prix 84

prises par le Gouvernement ont contribué à une maîtrise des prix des produits de grande consommation importés. Graphique 13 : Evolution du taux d inflation de 2006 à 2009 8 7 6 5 4 3 taux d'inflation 2 1 0 2006 2007 2008 2009 Cependant, leurs effets sur les prix des produits locaux comme le riz et le maïs restent très limités. Il s en déduit que l inflation réellement observée n est qu un reflet partiel de l inflation mondiale. Résultats en matière de Recettes publiques Le même rapport a noté que la mise en œuvre des mesures d exonération fiscale a conduit à : une forte augmentation des importations de fer à béton au cours de la période sous revue et une baisse progressive du clinker par les entreprises cimentières ; la mesure n a pas encouragé les importations de ciment en relation avec le prix relativement faible du ciment sur le marché béninois. A cet effet, la décision relative à la subvention des importations de ciment du Togo devrait contribuer à réduire la tension observée sur les prix de ciment ; un ralentissement au fil du temps des pertes de recettes dues aux importations de produits alimentaires jusqu'au mois de mars 2008 et une reprise à partir du mois de mai 2008. Ce rapport a estimé à 13,315 milliards de FCA la perte de recettes enregistrée au 31 mai 2008 (soit en six mois) et qui se repartie comme il suit : i) 2,323 milliards pour les stocks de produits alimentaires et les matériaux de construction ; et ii) 85

10,992 milliards pour les importations de produits alimentaires et les matériaux de construction. Au total, les résultats observés ne doivent pas empêcher de noter, en se référent au montant des pertes de recettes, qu un dérapage certain existe sur les quantités ayant bénéficié de l exonération. Ce dérapage qui est d ailleurs relevé en filigrane dans le rapport du MEF est remarquable en ce qui concerne les matériaux de construction. Cela pose le problème de la capacité de gestion des exonérations par nos régies financières. La solution à cette insuffisance repose sur un bon ciblage des bénéficiaires des incitations fiscales et des quantités concernées et la dotation de ces secteurs sensibles en moyens matériels et humains en vue de mieux maitriser la gestion des exonérations. En dehors de la capacité de gestion, les autres conditions que les exonérations doivent respecter sont la neutralité et la transparence. La neutralité étant perçue ici comme une absence de privilèges accordée à certains opérateurs au détriment d autres. Ces conditions sont-elles toujours remplies? 8.4. RECOMMANDATIONS La pratique des dépenses fiscales peut s avérer nécessaire dans des situations exceptionnelles (crises, chocs exogènes etc.). Ce caractère exceptionnel ne doit pas cacher qu elles constituent dans la plupart des cas des dérogations. Il est indispensable d éviter autant que cela est nécessaire de prendre des mesures dérogatoires à la fiscalité. A ce sujet, il serait souhaitable d inciter le Groupe de Réflexion sur la Fiscalité de Développement à finaliser son rapport et à mettre en œuvre les mesures de refondation de la fiscalité béninoise proposées par le GRFD ; Continuer le renforcement des capacités des agents et poursuivre les efforts de dotation des régies en moyens de contrôle des usagers en vue d améliorer les capacités de gestion des exonérations ; Dans le souci de transparence et dans le but d orienter les décisions des autorités en la matière, il importe de poursuivre le calcul et l analyse des dépenses fiscales. A ce sujet, le comité chargé des dépenses fiscales doit être renforcé et doit bénéficier des moyens pour fonctionner correctement ; Des mesures pour lesquelles des dépenses fiscales importantes sont prévues doivent faire l objet d une étude d impact rigoureuse avant leur mise en œuvre. Une telle étude doit permettre de choisir les variantes les plus optimales. 86

CONCLUSION Au cours de la dernière décennie, l Etat a mis en œuvre plusieurs mesures de politique économique qui ont impacté l évolution de l économie nationale. Au plan budgétaire, les mesures d assainissement des finances publiques ont abouti à une hausse des recettes budgétaires et à une maîtrise des finances publiques, excepté l année 2009 qui a été caractérisée par les effets néfastes de la crise économique et des mesures prises par le Nigeria pour protéger son économie de la flambée des prix des denrées alimentaires. Au plan sectoriel, le Gouvernement s est évertué à doter, notamment au cours des trois dernières années, chaque sous secteur d activité d un document de politique qui opérationnalise les documents de politique nationaux, en particulier l Agenda vers une économie émergente, dans ce secteur. Il en a résulté la mise en œuvre de plusieurs actions de relance dans l agriculture, les BTP, l énergie, les industries, etc., ainsi que des mesures d amélioration de l environnement des affaires. S agissant du financement du développement, le Gouvernement a défini une politique nationale d endettement afin de renforcer l efficacité de la dette et maintenir sa viabilité. Il a également significativement amélioré l effort national à l investissement afin de réduire la dépendance vis-à-vis des ressources extérieures. La politique monétaire a été menée au plan communautaire par la Banque Centrale des Etats de l Afrique de l Ouest. Elle a aboutit au cours de la période sous revue, à une consolidation des avoirs extérieurs nets et à un renforcement du financement de l économie par le système bancaire. Cependant, la maîtrise des prix sur la période sous revue a été difficile à cause de la faible maîtrise de l inflation importée. La politique retenue au Bénin pour les prix est le libéralisme. Les prix sont déterminés par le marché, par le libre jeu de l offre et de la demande. Cependant, l Etat contrôle les prix de certains produits sensibles. Il s agit du pain, des produits pétroliers, des fournitures scolaires, du ciment, de l eau et de l électricité. Le Gouvernement veille également à contenir, au moyen d instruments fiscaux, la hausse des prix dans la marge communautaire de 3%. La mise en œuvre des différentes mesures de politique économique est toutefois sujette à plusieurs limites qui affectent leur efficacité et constituent de fait des contraintes de l économie. La levée de ces contraintes constitue un défi qu il va falloir relever pour mettre le Bénin sur un sentier de croissance accéléré et durable, indispensable à une réduction significative et pérenne de la pauvreté. 87

Au total, Il ressort des analyses que l économie béninoise demeure encore vulnérable aux chocs externes (principalement liés aux difficultés de commerce avec le Nigéria, les pénuries en fourniture d énergie et les évolutions du prix du pétrole à l international et aux crises mondiales). A ces difficultés d ordre exogène, il faut ajouter les effets néfastes de la tension sociale avec son cortège de mouvements de grève répétitifs des travailleurs, la crispation politique qui ébranlent le système économique et financier et fragilisent les perspectives économiques à court et à moyen terme au niveau national en dépit des projections à la hausse de l activité économique mondiale. A cet effet, il urge que les autorités : Poursuivent l assainissement des finances publiques notamment à travers une meilleure maitrise des dépenses publiques ; Poursuivent les réformes structurelles et l amélioration du climat des investissements pour relancer la croissance ; Veillent à faire réaliser une étude d impact rigoureuse avant la mise en œuvre de toute politique économique d envergure. Une telle étude doit permettre de choisir les variantes les plus optimales. Préparent l économie béninoise à mieux tirer les opportunités de l APE avec l Union Européenne et des mesures de libéralisation commerciales multilatérales ; Mettent en place une véritable structure de veille économique et financière en vue d anticiper les différents chocs, cerner les opportunités et prendre rapidement les bonnes mesures de politiques. 88

BIBLIOGRAPHIE BENIN (2001), «Programme d Actions du Gouvernement 2001-2006», Edition Djelmo, 73p ; CAT/PRSP/MICPE (2003), «Politique et Stratégies Nationales de Développement Industriel au Bénin : Diagnostic et stratégies», 60p ; CNDLP (2002), «Document de stratégie de réduction de la pauvreté au Bénin 2003-2005, 2002» ; 122p ; CSPEF/MEF (2008), «Rapport d Avancement 2007 de la SCRP 2007-2009»; 111p ; CSPEF/MEF (2010), «Rapport d Avancement 2009 de la SCRP 2007-2009»; 121p ; DGAE (2008) «Impact de l organisation du dixième Sommet de la CEN-SAD Sur L économie Béninoise» DPP/MIC (2007), «Plan Stratégique du Ministère de l Industrie et du Commerce 2008-2011», Erudall Conseil, 2007; 125p ; MAEP-BENIN (2000), «Volume I Schéma Directeur de Développement Agricole et Rural, 2000» ; 81p ; MAEP-BENIN (2000), «Volume II Schéma Directeur de Développement Agricole et Rural, 2000» ; 81p ; MAEP-BENIN (2008), «Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole au Bénin (PSRSA)», 2008; 131p ; MEF (2008), «Evaluation des pertes de Recettes suite aux mesures prises par le Gouvernement pour contenir la flambée des prix», Rapport rédigé sous la présidence du Conseiller Technique à l Economie du MEF. MCTTP-BENIN (2007), «Stratégie Sectorielle des Transports Actualisée», 87p ; MENA/OCDE (2008), «Document pour la 4ème Réunion du Groupe de travail 3 (Analyse des politiques fiscales) du Programme MENA-OCDE pour l Investissement sur les Implications fiscales de la crise financière mondiale, mondialisation et imposition des PME, et indicateurs fiscaux : La Composante fiscale du cadre de stratégie de l'ocde pour le développement du climat des affaires (BCDS)» ; 32p MICPE (2004), «Politique Nationale de Développement du Commerce au Bénin : Diagnostic et stratégies», 112p ; 89

TABLE DES MATIERES LISTE DES TABLEAUX...3 LISTE DES GRAPHIQUES...4 RESUME...5 INTRODUCTION...8 1. GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE AU BENIN ET PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE... 10 1.1. LES GRANDES ORIENTATIONS EN MATIERE DE POLITIQUE ET STRATEGIE AU BENIN... 10 1.2. ANALYSE DE L EVOLUTION DES PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE ECONOMIQUE... 12 2. POLITIQUE BUDGETAIRE... 15 2.1. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE... 15 2.2. LES RESULTATS... 19 2.3. LES LIMITES... 22 2.4. LES PERSPECTIVES... 24 3. POLITIQUES SECTORIELLES... 26 3.1. LES OBJECTIFS DES POLITIQUES SECTORIELLES... 26 3.1.1. Les Politiques Mise en Œuvre dans le Secteur Primaire... 26 3.1.2. La politique dans le Secteur Secondaire... 30 3.1.3. La Politique dans le Secteur Tertiaire... 33 3.2. LES RESULTATS DES POLITIQUES SECTORIELLES... 36 3.2.1. Résultats des Politiques dans le secteur primaire... 36 3.2.2. Les Résultats des Politiques dans le secteur secondaire... 38 3.2.3. Les Résultats des Politiques dans le secteur tertiaire... 39 3.3. LES LIMITES DES POLITIQUES SECTORIELLES... 42 3.3.1. Limites des Politique dans le secteur primaire... 42 3.3.2. Limites des Politiques dans le secteur secondaire... 43 3.3.3. Limites des Politiques dans le secteur tertiaire... 44 3.4. LES PERSPECTIVES EN MATIERE DE POLITIQUE SECTORIELLES... 45 3.4.1. Perspectives des Politiques dans le secteur primaire... 45 3.4.2. Perspectives des Politiques dans le secteur secondaire... 45 3.4.3. Perspectives des Politiques dans le secteur tertiaire... 46 90

4. LA POLITIQUE D ENDETTEMENT ET LE FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT... 47 4.1. LA POLITIQUE D ENDETTEMENT... 47 4.2. LES RESULTATS... 48 4.3. LES LIMITES... 50 4.4. LES PERSPECTIVES... 51 5. LA POLITIQUE MONETAIRE... 52 5.1. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE MONETAIRE... 52 5.2. LES RESULTATS... 54 5.2.1. L évolution des prix... 54 5.2.2. La situation monétaire... 54 5.3. LES LIMITES... 55 5.4. LES PERSPECTIVES... 56 6. POLITIQUE DES PRIX... 57 6.1. LES CARACTERISTIQUES DE LA POLITIQUE DES PRIX... 57 6.2. LES RESULTATS... 58 6.3. LES LIMITES DE LA POLITIQUE DES PRIX... 58 6.4. LES PERSPECTIVES EN MATIERE DE POLITIQUE DE PRIX... 59 7. POLITIQUES SOCIALES... 60 7.1. LES OBJECTIFS DES POLITIQUES SOCIALES... 60 7.1.1. la politique de la sante... 60 7.1.2. La politique de l éducation... 62 7.1.3. La politique de l emploi... 63 7.1.4. la politique de la micro finance... 65 7.2. LES RESULTATS DES POLITIQUES SOCIALES... 66 7.2.1. Résultats en matière de Politique de santé... 66 7.2.2. Résultats en matière de Politiques de l Education... 67 7.2.3. Résultats en matière de Politique de l Emploi... 69 7.2.4. Résultats en matière de Politique de micro finance... 70 7.3. LES LIMITES DES POLITIQUES SOCIALES... 71 7.3.1. Limites de la politique de Santé... 71 7.3.2. Limites de la politique de l Education... 71 7.3.3. Limites de la Politique de l Emploi... 73 7.3.4. Limites de la Politique de micro finance... 73 7.4. LES PERSPECTIVES EN MATIERE DE POLITIQUE SOCIALE... 74 7.4.1. Perspectives en matière de politique de Santé... 74 91

7.4.2. Perspectives en matière de politique de l Education... 74 7.4.3. Perspectives en matière de Politique de l Emploi... 75 7.4.4. Perspectives en matière de Politique de micro finance... 75 8. CRISES, CONSTRUCTIONS D INFRASTRUCTURES ET DEPENSES FISCALES... 76 8.1. CONTEXTE... 76 8.2. DEPENSES FISCALES : DES EFFETS THEORIQUES MITIGES... 78 8.2.1. Un survol rapide de la littérature... 79 8.2.2. Un MEGC pour évaluer les effets d une mesure de dépense fiscale au Bénin... 80 8.3. DEPENSES FISCALES EN 2007-2009 : PRINCIPAUX RESULTATS... 83 8.3.1. Effets attendus... 83 8.3.2. Résultats Observés... 83 8.4. RECOMMANDATIONS... 86 CONCLUSION... 87 BIBLIOGRAPHIE... 89 ANNEXES... 93 92

ANNEXES 93

ANNEXE 1 Tableau A.2.1. : Indicateurs de dépenses de 2000 à 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Dépenses totales 72,7 79,1 90,1 105,7 118,3 134,9 135,0 143,1 182,4 225,9 Dépenses de personnel (Mrds) Masse salariale rapportée aux recettes fiscales (%) Investissements publics (% du PIB) Ratio des investissements publics financés sur ressources intérieures rapporté aux recettes fiscales (%) Solde global (base engagement) (% du PIB) Solde budgétaire de base Source : MEF 72,7 79,1 90,1 105,7 118,3 134,9 135,0 143,1 182,4 225,9 31,0 32,0 31,9 34,4 38,0 40,4 35,6 32,0 35,6 45,1 6,9 5,4 4,9 6,6 6,1 6,3 4,9 7,8 5,9 9,7 12,4 18,9 22,1 19,9 24,5 16,7 14,7 21,0 20,6 44,3-3,6-2,8-2,0-5,4-3,6-4,8-2,7-1,4-3,5-7,4 1,7 0,1 0,7-2,1-0,6-1,9 0,1 2,9 0,4-4,2 94

Tableau A.3.1. : Evolution de la production vivrière au Bénin en tonnes PRODUITS 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 Moyenne MAÏS 12483 121154 24273 198533 241556 142069 MIL/SORGHO -22797-5422 -63307-67996 -98238-61311 RIZ -54118-51105 -64576-48003 -43928-52346 IGNAME 242642 273438 318842 468 204298 301444 MANIOC 1939845 1771076 1870600 2275605 2893266 2150078 NIEBE -5185-203 -9723-8532 -10420-7178 ARACHIDE 7214 3559 5587 8908 3610 5775 TOTAL 2120084 2112497 2081696 2358983 3190144 Croissance (%) -0.36-1.46 13.32 35.23 Source : MAEP Tableau A.4.1. : Programme d investissements Publics par source de financement Source de financement Financement intérieur 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 23,2 35,5 42,3 47,0 41,3 58,5 26,3 63,4 40,3 Budget National 22,3 35,3 41,6 46,9 40,8 55,1 23,5 57,6 40,3 Autofinancement 0,7 0,1 0,1 0,0 0,5 0,1 0,4 0,1 0,0 Collectivités locales 0,2 0,1 0,6 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 Autres financements 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 2,3 4,9 0,0 Financement extérieur 76,8 64,5 57,7 53,0 58,7 41,5 73,7 36,6 59,7 Dons 26,2 24,5 14,3 22,6 33,1 8,2 32,9 28,1 27,5 Prêts 50,6 40,0 43,4 30,4 25,6 33,3 40,8 8,5 32,2 Total PIP 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100 100 Source : MPDEPP-CAG 95

Tableau A.4.2. : Programme d investissements Publics par secteur 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 SECTEUR RURAL 12,8 7,5 11,6 14,4 14,7 22,2 10,0 7,5 11,0 19,5 INDUSTRIE, COMMERCE ET SERVICES - - - 1,6 3,0 4,2 2,6 2,6 2,7 1,3 EAU ET ELECTRICITE 10,8 2,0 5,3 5,8 7,0 1,8 7,4 13,4 16,9 14,9 INFRASTRUCTURES 36,7 45,8 38,3 33,2 39,5 23,9 27,9 24,5 21,2 26,8 ARTISANAT ET TOURISME - - - 5,2 1,9 0,8 3,4 0,5 1,1 0,6 TOTAL SECTEURS PRODUCTIFS 68,6 62,6 62,5 60,2 66,1 52,9 51,3 48,5 52,9 63,1 SANTE 11,4 10,9 10,8 11,6 11,5 15,9 9,3 8,1 8,2 13,6 EDUCATION 7,9 10,8 10,7 8,9 8,2 8,3 10,4 7,0 12,3 5,8 HABITAT 0,5 0,5 2,6 2,0 0,3 0,1 2,9 8,9 7,3 3,4 ENVIRONNEMENT 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,7 5,3 3,3 AUTRES SECTEURS SOCIAUX TOTAL SECTEURS SOCIAUX ADMINISTRATION (Souveraineté) 4,9 4,4 5,0 5,3 3,2 5,4 3,0 3,8 4,2 2,6 24,7 26,6 29,1 27,8 23,2 29,7 25,6 34,6 37,3 28,7 6,7 10,8 8,4 12,0 10,7 17,4 23,1 16,9 9,8 8,2 TOTAL GENERAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Source : MPDEPP-CAG 96

Tableau A.5.1. : Situation monétaire de 2000 à 2009 Année 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Avoirs Extérieurs 352,7 476,8 426,6 400,2 338,5 386,7 531,3 676,4 709,6 698,4 Nets Banque Centrale 261,5 371,3 318,0 329,0 259,5 328,0 443,8 527,9 577,6 526,3 Banques 91,2 105,6 108,6 71,2 79,0 58,7 87,6 148,6 132,0 172,1 Crédit Intérieur 181,7 133,4 178,2 250,8 280,1 356,0 336,3 320,2 556,4 706,5 PNG -12,3-59,4-44,0-43,0-32,0-19,1-79,5-207,4-79,0 7,9 Crédit à l'économie 193,961 192,837 222,228 293,849 312,052 375,102 415,821 527,641 624,4 698,5 Masse Monétaire 525,9 592,5 569,8 607,8 567,0 690,8 806,8 959,3 1 220,1 1 295,6 Masse monétaire/ 31,3 32,3 29,1 29,4 26,5 30,1 32,8 36,3 41,0 41,6 PIB (%) Crédits à l économie/ PIB(%) 11,5 10,5 11,4 14,2 14,6 16,3 16,9 20,0 21,0 22,4 Source : BCEAO 97

Tableau A.7.1. : Evolution des indicateurs sanitaires de 2000 à 2009 N INDICATEURS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1 Taux de fréquentation des services de santé (%) 35 38 39 37 44 45,6 45,6 46,1 2 Taux de fréquentation des services de santé pour les 78 86 76,2 79 83,3 76,5 enfants de 0 à 5ans (%) 76,1 3 Nombre de zones sanitaires fonctionnelles 26 28 28 28 28 26 4 Budget santé/budget National (%) 9,98 9,78 8,03 8,06 8,36 8,41 8 8,96 7,23 5 Nombre d habitants par médecin 6787 6883 7210 7153 7135 7377 7006 7472 ND 9,0 6 Nombre d habitants par infirmier 2641 2570 2528 3259 2648 2446 1920 2045 ND 7 Nombre de femmes en âge de procréer par sage-femme 1624 1539 1555 1591 1705 1451 1725 1510 ND 8 Taux de mortalité infantile ( ) 83,2 90 68 66,8 65,6 64,4 62,9 9 Taux de mortalité infantojuvénile ( ) 118,9 146,4 107,2 105,1 102,9 100,8 97 10 Ratio de mortalité maternelle (pour 100 000 naissances) 473 292 224 193 230 397 179 11 Proportion d'accouchements assistés par le personnel médical ou paramédical (%) 73 75,8 76 75 83,3 82 82 78,6 12 Taux de consultation prénatale (%) 76,5 90,2 92,3 90,9 91 94,8 93 91,6 13 Taux d'utilisation des méthodes de contraception moderne (%) 15,6 12,9 16,4 10,1 12,5 7 11 14 14 Taux de prévalence du SIDA au niveau des femmes enceintes (%) 4,1 4,1 2 2,2 2 2,1 2 1,7 1,8 2 15 Nombre de cas de SIDA notifiés par année 769 808 338 100 420 1573 1690 1258 397 16 Pourcentage d'enfants de moins de cinq (5) ans dormant sous moustiquaire 4,4 20,2 40,6 56,3 56,3 imprégnées 56,3 17 Pourcentage de femmes enceintes dormant sous 3,8 19,7 ND 54,8 54,8 54,8 moustiquaire imprégnée 18 Taux d'incidence du Paludisme simple (%) 11,8 11,4 11,7 13,2 13,4 12,3 13,9 14,9 12,1 19 Taux de couverture vaccinal en DTCP 3 des enfants de 0-11 mois 96 90 102 105 87 94 92 96 94 Sources : TBS2008, rapport d avancement SCRP 1 et 2, Annuaires de statistiques sanitaires 2008 98

Tableau A.7.2.: Evolution des indicateurs dans l enseignement N INDICATEURS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ENSEIGNEMENT MATERNEL 1 Effectif des élèves 43184 54364 66481 83692 22 022 27673 31 200 39136 68026 2 Enseignants 1287 1620 1981 2494 809 966 1 097 1425 1775 3 Population préscolarisable (3-5 722901 736244 749587 763423 689669 690138 722354 765978 821445 ans) 4 Taux brut de préscolarisation 6 7,4 8,9 11 3,19 4,01 3,66 4,47 7,58 (%) ENSEIGNEMENT PRIMAIRE 5 Effectif des élèves 17.487 17.981 18.475 18.969 22.022 27.673 31.200 39.136 6 Ratio élèves/ maître 55,8 53,5 55,3 55,7 53,2 46,8 43,6 43,8 44,6 7 Taux brut d admission 87,5 104,8 102,4 104,2 105,7 99,0 109 119,32 142,96 8 Taux d achèvement 41,3 41,4 46,2 49,1 49,5 66,0 65 66,32 60,6 9 Taux brut de scolarisation 82,8 84 90,4 94,1 95,9 94,8 92,99 98,48 104,27 10 Taux de promotion (%) 66,9 73,3 70,8 70,8 69,7 69,1 80,40 79,43 72,37 11 Taux de redoublement 21 24,3 26,7 26,7 25,5 17 7,92 11,35 16,31 (%) 12 Taux d abandon (%) 7,7 4,2 8,3 8,3 6 13,9 11,08 9,22 11,32 13 Places assises par élève 0,71 0,74 0,74 0,71 0,74 0,84 0,88 0,82 0,76 ENSEIGNEMENT SECONDAIRE 14 Effectif des élèves du secondaire 208.885 233.177 262.950 283.560 330.589 377.618 433.850 500.922 général 15 Effectif des élèves du secondaire 20.343 21.571 22.179 28.867 30.904 29.533 30.532 31.531 technique et professionnel 16 Taux de transition entre le 1er et le 2è 54,6 55,6 54,8 54,8 61,7 65,4 cycle du secondaire(%) ENSEIGNEMENT SUPERIEUR 17 Effectif des étudiants 24.922 31.299 38.030 39.406 40.698 42.553 50.225 61.780 62.910 18 Ratio Etudiants/ Enseignant dans le secteur 43 47 48 44 51 56 51 public DEPENSES PUBLIQUES DANS L EDUCATION (base ordonnancement) Dépenses totales (en millions de 52 840 63 506 62 834 70 824 83 792 91 998 95 369 FCFA) : Source : TBS 2008, SSGI/DPP/MESRS 99

Tableau A.7.3 : Evolution des indicateurs de la micro finance Indicateurs 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 * Nombre de SFD autorisées 6 14 16 20 22 23 25 28 35 43 Nombre de guichets 149 242 188 193 241 263 254 190 356 440 Nombre de clients (en milliers) 365,2 404. 476,3 366,7 564,8 659,8 679,7 748,1 978,3 1406,7 Montant des dépôts 22.363 26.405 34.375 37.899 40.318 39.700 38.633 43.136 47.412 70.927 (en millions) Encours des crédits 14.601 22.095 44.049 63.456 75.680 74.272 59.887 52.456 54.872 72.992 (en millions) Créances en souffrance (en millions) 1642,9 720,6 1175,3 3069,5 4346,8 5811,9 6673,4 5088,6 2285,3 2.915 SOURCE : Cellule de Surveillance des Structures Financières Décentralisées (CSSFD). * : Les données de 2009 sont provisoires 100