CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE Institut National des Etudes Territoriales ASSOCIATION DES COMMUNAUTES URBAINES DE FRANCE Delphine CERVELLE Cécile COTTIER Anne DELAPIERRE Laurent GERBOUD Pascal GOURIOU Véronique HOOP Bernard VOLTZENLOGEL Projet collectif ETUDE SUR LES COMPETENCES DES COMMUNAUTES URBAINES Octobre 2005
ETUDE SUR LES COMPETENCES DES COMMUNAUTES URBAINES RAPPORT SOMMAIRE INTRODUCTION...3 A. Rôle de l Association des Communautés Urbaines de France en matière de recueil des données sur les CU et de partage d informations...4 B. Objectifs de l étude confiée...4 I. METHODOLOGIE DE L ETUDE...6 A. L objet de l étude...6 1) Les orientations du comité de pilotage...6 2) Des compétences budgétairement significatives...6 3) Des compétences étudiées dans le cadre de l ACUF...6 B. La problématique et les hypothèses de travail...7 C. La méthode d enquête...8 1) Une phase d exploitation des fiches zooms et de la base de données financières...8 2) Une phase d enquête de terrain dans chaque communauté urbaine...8 3) Une phase de vérification des données...8 II. COMPETENCES ETUDIEES : ELEMENTS D ANALYSE...10 A. Remarques préalables générales...10 1) Diversité historique : différentes dates de création depuis 1966...10 2) Diversité des tailles des CU : poids démographique et nombre de communes membres...12 3) Diversité des caractéristiques de leurs territoires...14 4) Diversité du poids de la ville-centre et diversité organisationnelle...15 5) Diversité des périmètres d exercice de chacune des compétences...16 6) Diversité des bases juridiques des prise de compétences...16 7) Les 14 CU présentent néanmoins des caractéristiques communes...16 B. Analyse des 5 compétences retenues pour l étude...18 1) Compétence voirie...18 2) Compétence transports urbains...28 3) Compétence collecte et traitement des déchets...42 4) Compétence culture...56 5) Les documents de projet...65
III. LES PRECONISATIONS...70 A. La valorisation de l étude sur le site de l acuf...70 1) Proposer de nouvelles fiches zoom...70 2) Créer des liens entre la base de données compétence et les fiches détaillées...70 3) Mettre en ligne le rapport INET/ACUF...70 B. Préconisations et indicateurs proposés pour les trois compétences historiques 71 1) Préconisations pour la compétence voirie...71 2) Préconisations et indicateurs proposés pour la compétence transports...73 3) Préconisations et indicateurs proposés pour la compétence déchets...75 IV. CONCLUSION : COMPETENCES, INTERET COMMUNAUTAIRE ET STATUT DES C.U. 78 V. ANNEXES...81 2
INTRODUCTION L Association des Communautés Urbaines de France (ACUF) a souhaité confier à une équipe d élèves administrateurs territoriaux une étude sur l exercice des compétences réalisées par les Communautés Urbaines (CU). Avec le développement de l intercommunalité, celles-ci constituent désormais des acteurs clés de l organisation des territoires. Les premières CU ont été créées en 1966 et ont constitué des structures pionnières pour l aménagement concerté des territoires. La loi Chevènement de 1999 a impulsé une nouvelle dynamique en matière de compétences et de financement. Depuis 2001 existent 14 Communautés Urbaines (CU). En juin 2005, elles regroupent 355 communes et 6,2 millions d habitants soit 1% des communes et plus de 11% de la population française métropolitaine. Elles sont toutes membres de l Association des Communautés Urbaines de France. L ACUF constitue pour les CU un lieu d échanges d informations, d analyse et de synthèse de toute donnée relative à leurs organisations et à leurs spécificités. Elle dispose d ores et déjà de données sur l exercice des compétences mais souhaite affiner sa réflexion sur les conditions d exercice de celles-ci dans les différentes CU. L objet de l étude sera donc de préciser les périmètres de compétences, les modes de gestion et leurs spécificités organisationnelles. Cette étude sur les compétences des CU s inscrit dans un contexte de développement de : la notation des structures publiques par des organes financiers, des classements par les médias 1, et des évaluations par des acteurs institutionnels (Ademe par exemple). Elle répond également à la volonté des CU d échanger autour de la notion d intérêt communautaire, la définition de celui-ci devant intervenir d ici août 2006 2. Mesurer le niveau de comparabilité des données entre CU devrait permettre de : favoriser des comparaisons appropriées entre celles-ci au regard de leurs caractéristiques spécifiques ; promouvoir le développement d indicateurs harmonisés de synthèse, représentatifs des activités des CU ; jeter les bases d un travail de comparaison raisonnée entre agglomérations au niveau français et européen. 1 Cf. l article des Echos du 7/12/2004 «Finances : mention tout juste passable pour les grandes villes» 2 La définition de l intérêt communautaire a été repoussée de 2005 à 2006 après validation le 5 juillet 2005 par le Conseil Constitutionnel de la loi d orientation sur l énergie. 3
Cette analyse devra permettre de connaître leurs spécificités respectives sur 5 compétences choisies par le comité de pilotage de l étude : les transports urbains, la collecte et le traitement des déchets, la voirie, la culture et l élaboration des documents de projets. A. Rôle de l Association des Communautés Urbaines de France en matière de recueil des données sur les CU et de partage d informations L Association des Communautés Urbaines de France a pour double ambition de : confronter les expériences propres aux communautés urbaines et de les positionner comme des acteurs incontournables de l organisation des territoires Pour cela, elle joue un rôle d animateur et de plate-forme logistique pour les groupes de travail thématiques réunissant les personnels des CU. Elle constitue l organe de représentation des CU auprès des services de l Etat, des associations professionnelles ou sectorielles, des médias et de toute personne en quête d informations sur les CU. Elle se positionne comme force de proposition pour toute évolution concernant l organisation et les activités des CU. Dans ce cadre, l ACUF collecte des données financières, démographiques, réglementaires sur les CU auprès de différents interlocuteurs (CU, le Ministère de l Intérieur et de l Aménagement du Territoire/DGCL et DATAR, le Ministère de la Fonction Publique), Ministère de l Economie/DGCP ). Elle assure une veille constante sur l actualité des structures intercommunales. L ACUF en tant qu organe de centralisation et de synthèse des informations relatives aux CU a progressivement mis en ligne sur son site Internet des bases de données financières et budgétaires sur les différentes CU (bases de données réalisées en partenariat avec Finance Active et Ressources Consultants Finances), des informations sur les délibérations relatives aux compétences des CU (site élaboré par Lille Métropole), et des fiches Zoom sur les principales caractéristiques des CU. Les principaux objectifs de l ACUF sont donc de rendre accessibles et lisibles les données concernant les CU en tenant compte des spécificités organisationnelles de chacune d entre elles, de développer le partage d expériences entre CU pour améliorer leurs pratiques et de mieux faire connaître le rôle des CU. B. Objectifs de l étude confiée Dans le contexte de rapprochement des expériences des CU et de détermination d indicateurs communs aux CU, l ACUF souhaite disposer d informations synthétiques sur les modalités d exercice des compétences des communautés urbaines. Portant sur un nombre limité de compétences, ces informations synthétiques doivent servir à accroître qualitativement la lecture des informations sur les CU à travers : l analyse du niveau de comparabilité des données entre CU, la définition d indicateurs synthétiques communs susceptibles d être retenus par les CU, 4
un travail prospectif sur les modalités de définition de l intérêt communautaire, la proposition de modalités de mise à disposition de ces données sur le site Internet de l ACUF. 5
I. METHODOLOGIE DE L ETUDE A. L objet de l étude Qu elles soient obligatoires ou facultatives les compétences exercées par les communautés urbaines sont nombreuses et diverses. Il paraissait difficile de consacrer l étude à la totalité des compétences des CU. Aussi, le choix s est porté sur 5 compétences : les transports urbains, les ordures ménagères, la voirie, la culture, l élaboration des documents de projet. Plusieurs paramètres ont motivé le choix des compétences étudiées : 1) Les orientations du comité de pilotage Le comité de pilotage de l étude constitué des directeurs généraux des communautés urbaines et du délégué général de l ACUF s est réuni une première fois le 3 février 2005. A cette occasion le cahier des charges de l étude a été présenté aux directeurs généraux. Les membres du comité de pilotage ont souhaité que l étude soit consacrée à trois compétences historiques liés aux grands services urbains (transports, voirie, ordures ménagères). Ils ont également demandé que deux compétences émergentes fassent partie du champ de l étude : la culture et l élaboration des documents de projet. La compétence culture a déjà fait l objet d un bilan dans le cadre d un groupe de travail de l ACUF. Ce travail a été présenté lors des journées communautaires de Lille (octobre 2004) et l étude le prolongera. Le choix de la compétence «élaboration des documents de projet» (SCOT, PLU, PDU, PLH, contrat d agglomération, ) avait pour objectif de vérifier l affirmation du rôle des CU en matière de document de planification territoriale. 2) Des compétences budgétairement significatives En 2004, la répartition des dépenses «propres» des 14 CU par ordre décroissant est le suivant : transports (28%), eau et assainissement (19%), voirie (15%), ordures ménagères (14%) 3. Toutefois, à la demande du comité de pilotage, l eau et l assainissement ne font pas partie du champ de l étude. 3) Des compétences étudiées dans le cadre de l ACUF Afin de mutualiser le travail accompli dans le cadre de l ACUF, il paraissait judicieux de choisir des compétences qui faisaient déjà l objet d investigation de la part des groupes de travail. Sachant que le groupe de travail des contrôleurs de gestion avait inscrit les 3 Source : Focus mai 2005, ACUF/ DEXIA 6
transports et la voirie dans son programme de travail 2005, le choix de ces deux compétences s imposait. Enfin le caractère homogène de la compétence «ordures ménagère» conduisait à retenir celle-ci pour notre étude. B. La problématique et les hypothèses de travail La problématique de l étude porte sur les préalables et les précautions méthodologiques des comparaisons entre collectivités. Une des principales hypothèses reposait sur l idée que le préalable à toute comparaison consiste à délimiter exactement le contenu de la compétence, car celui-ci est rarement homogène d une collectivité à l autre. Lorsque la loi confie une compétence à un niveau de collectivité, elle ne définit pas le contenu précis de la compétence, ni le niveau de service à atteindre. Aussi une même compétence peut recouvrer de fortes disparités : dans les périmètres d intervention. Par exemple, la compétence voirie peut signifier une intervention sur la chaussée seule ou bien sur d autres éléments de l espace public attenant à la voirie (places, espaces verts, éclairage public). dans le niveau de service Exemple : réseau de bus, de tramway ou métro pour les transports collectifs. Dans les techniques utilisées Par exemple valorisation énergétique, enfouissement ou compostage dans le cas des ordures ménagères. Dans les modes de gestion En régie directe, marché de service, délégation de service public, contrat avec SEM in-house. La problématique et l hypothèse de départ conduisaient donc à réaliser un état des lieux précis des compétences exercées par les communautés urbaines, en s appuyant sur une enquête de terrain. Le comité de pilotage a souhaité que cet état des lieux ne conduise pas à un travail de contrôle de gestion comparé. Toutefois, un des objectifs de l étude consistait à dégager des indicateurs synthétiques permettant de qualifier avec fiabilité les périmètres de la compétence, mais aussi le niveau de service atteint et leur coût. 7
C. La méthode d enquête L enquête a été réalisée en trois étapes : 1) Une phase d exploitation des fiches zooms et de la base de données financières Les fiches zoom renseignées chaque année par les communautés urbaines pour le site de l ACUF ont constitué une base de travail pour réaliser des tableaux détaillés pour chaque compétence comportant les 14 communautés urbaines. L année 2003 étant la dernière année pour laquelle les informations sont disponibles, elle a été choisie comme année de référence pour l étude. Certaines données de la base «finances» ont également été extraites afin d apporter des éléments budgétaires concernant les dépenses et les recettes se rapportant à chaque compétence. 2) Une phase d enquête de terrain dans chaque communauté urbaine Les élèves administrateurs participant à l étude ont été accueillis par l ensemble des communautés urbaines par binômes entre le mois de mars et le mois de juin 2005. Préalablement aux entretiens, les tableaux détaillés ont été envoyés par l ACUF aux directeurs généraux. Ces tableaux constituaient un support d entretien lors des rendez-vous. Il s agissait de vérifier sur place la pertinence des informations fournies, leur exactitude et d affiner le contenu et la terminologie des compétences. Les interlocuteurs rencontrés 4 ont fait preuve d une grande disponibilité. Ils n ont pas hésité à consacrer du temps pour décrire leur mission, alors même que la plupart des membres de l étude n étaient pas des spécialistes de leur domaine de compétence. Toutefois, compte tenu de l organisation des entretiens sur deux ou trois jours, il n a pas été toujours possible de rencontrer le responsable de chacune des compétences. Des investigations ultérieures ont dû être menées, ce qui a ralenti le rythme d exécution de l étude. Il s agit là d une contrainte importante de toute étude comparative. 3) Une phase de vérification des données La confrontation des données extraites de la base de données financières, des fiches zoom et des informations recueillies sur place a souvent montré des écarts importants. Un travail de vérification et de recoupement des informations a donc été nécessaire avant de procéder à l analyse proprement dite. 4 Voir liste en ANNEXE n 8
Une clarification de la terminologie utilisée par les différentes communautés pour qualifier les compétences a également été réalisée afin de rendre la comparaison possible. L application de la méthode de travail présentée ci-dessus a permis le recueil d un grand nombre d informations, qui ont été traitées sous forme de tableaux 5. Ces données ont été synthétisées, et des éléments d analyse sont présentés ici compétence par compétence. Des modalités d exploitation et de valorisation de ces informations seront ensuite proposées. 5 Cf tableaux détaillés en annexes 9
II. COMPETENCES ETUDIEES : ELEMENTS D ANALYSE Des éléments communs aux cinq compétences étudiées peuvent tout d abord être dégagés. En effet, ils éclairent le mode d exercice des compétences par chaque CU. ( A) Le travail d analyse a ensuite été effectué plus en profondeur compétence par compétence. Ainsi, des tableaux récapitulatifs par compétence (joints en annexe) rassemblent toutes les informations recueillies auprès des CU. Ces tableaux ont constitué la base du travail de synthèse présenté ici. ( B) A. Remarques préalables générales Le constat principal de cette étude est la diversité des modes d exercice des compétences étudiées. Les données collectées et les indicateurs retenus mettent en effet en évidence des manières très différentes de prendre en charge certaines compétences : diversité des périmètres, des offres de service et des modes de gestion principalement. En préalable à l analyse compétence par compétence, il s agit donc de rappeler les éléments dont la connaissance est nécessaire avant tout exercice de rapprochement entre CU. Les acteurs souhaitant éventuellement effectuer des comparaisons doivent en effet avoir à l esprit les importantes spécificités de chacune des 14 CU. 1) Diversité historique : différentes dates de création depuis 1966 Les CU se sont créées à des dates diverses depuis 1966 (date de création des quatre premières CU). Or des évolutions législatives et réglementaires importantes ont eu lieu depuis cette date. Elles ont porté sur leurs conditions de création, leur fonctionnement, leurs compétences, leur financement. Ainsi, selon leur date de création les CU n ont pas été soumises d emblée aux mêmes règles, et des différences de mode de fonctionnement perdurent aujourd hui. a) Plusieurs générations de CU, au fil des évolutions législatives Les CU ont d abord été instituées par la loi du 31 décembre 1966. Le seuil légal originel était de 50 000 habitants. A cette date, quatre CU ont été créées d autorité à Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. Par la suite, au cours de la période 1968 à 1974, cinq autres CU ont été créées par voie réglementaire de manière volontaire et à l initiative des collectivités : Dunkerque (1969), Cherbourg (1970), Le Creusot-Montceau-Les-Mines (1970), le Mans (1971) et Brest (1973). 10
La loi du 31 décembre 1982 permet une meilleure représentation des communes membres et assouplit les règles de fonctionnement de l établissement. La loi d orientation du 6 février 1992 a abaissé le seuil de création à 20 000 habitants, et la loi du 30 décembre 1995 a simplifié les modalités de création, afin d encourager de nouvelles initiatives. Trois autres communautés urbaines, issues de la transformation d un District sont ainsi de création plus récente : Nancy (1995), Arras (1998) et Alençon (1998). Puis avec la loi du 12 juillet 1999 relative à la coopération intercommunale (dite Loi Chevènement) la CU devient la formule de coopération intercommunale la plus intégrée, mais réservée aux grandes agglomérations. La CU est en effet instituée comme mode de coopération intercommunale de droit commun pour les ensembles agglomérés, d un seul tenant et sans enclave, de plus de 500 000 habitants. Ce seuil ne s applique toutefois pas aux CU existant avant la nouvelle loi. Deux nouvelles CU ont été créées suite à la loi Chevènement, en 2001 : Nantes (par transformation d un district existant) et Marseille (par transformation d une communauté de communes). b) Des champs de compétences à géométrie variable selon les générations de CU La conséquence de ces créations successives (aux termes de lois différentes) est l hétérogénéité des règles auxquelles sont finalement soumises les 14 CU, en termes de seuil de population, de financement et de compétences obligatoires notamment. Par exemple les compétences que les communes peuvent transférer aux CU sont limitativement énumérées. Les compétences définies par la loi Chevènement sont les suivantes (article L. 5215-20 du Code Général des Collectivités Territoriales) : Compétences obligatoires : le développement et l aménagement économique et culturel de l espace communautaire (la compétence sur les équipements culturels et sportifs d intérêt communautaire est obligatoire depuis 1999), l aménagement de l espace communautaire (notamment l organisation des transports urbains, la voirie, la signalisation et les parcs de stationnement), l équilibre social de l habitat, la politique de la ville, la gestion de services d intérêt collectif (dont eau et assainissement), l environnement et le cadre de vie (notamment l élimination et la valorisation des déchets des ménages et assimilés) Or cette réglementation diffère selon la date de création et le poids démographique de chacune des 14 CU : les CU déjà existantes en 1999 continuent d exercer leurs compétences selon les conditions antérieures à 1999 (sur la base des compétences fixées par la loi de 1966 plus les transferts effectués antérieurement librement), et elles ne peuvent décider l élargissement de leurs compétences à celles définies par la loi Chevènement que sous certaines conditions, 11
les nouvelles CU doivent obligatoirement exercer les compétences telles que définies par la loi Chevènement (Marseille et Nantes sont concernées). c) Différents degrés d institutionnalisation L écart entre les dates de création des CU peut être très important (entre 1966 et 2000), et il implique également d autres différences : les 14 CU n ont pas la même histoire, leurs structures sont plus ou moins anciennes. Leurs modes de fonctionnement (en interne comme avec les communes membres ou avec les autres collectivités partenaires) diffèrent également selon l ancienneté des relations partenariales. Enfin, certaines CU sont issues de la transformation d une structure intercommunale préexistante, alors que d autres (les premières) n avaient pas connues d autres formes de coopération intercommunales. 2) Diversité des tailles des CU : poids démographique et nombre de communes membres Les CU se caractérisent par une forte hétérogénéité numérique entre CU en terme d habitants et de communes membres. Tableau 1 Population des CU et nombre de communes membres Communautés urbaines Population Nombre de communes (en habitants) membres Alençon 52 500 19 Arras 93 571 24 Bordeaux 660 000 27 Brest 221 600 8 Cherbourg 91 717 5 Le Creusot-Montceau 92 280 16 Dunkerque 210 000 18 Le Mans 188 852 9 Lille 1 091 438 85 Lyon 1 200 000 55 Marseille 980 791 18 Nancy 265 000 20 Nantes 555 000 24 Strasbourg 451 240 27 Total 6 153 989 355 Moyenne 25 Source : données brochure ACUF 2004, «Attractivité, rayonnement», pages 24 à 27 Au regard du graphique ci-dessous, quatre strates démographiques peuvent être distinguées à partir des données 2003 de la DGF, année de référence de l étude (sauf mention particulière dans le corps du rapport et dans les tableaux). > à 1 million d habitants : Lyon ; Lille et Marseille. De 400 à 700 000 habitants : Bordeaux, Nantes et Strasbourg 12
Tranche des 200 000 habitants (de 190 000 à 260 000): Nancy ; Brest ; Dunkerque ; Le Mans < à 100 000 habitants : Le Creusot/Montceau Les Mines ; Arras ; Cherbourg ; Alençon. Tableau 2 Strate démographique des CU (données DGF 2003) Répartition des CU par nombre d'habitants (données DGF 2003) 1400000 1200000 1000000 Lille Marseille Lyon 800000 600000 400000 Bordeaux Nantes Strasbourg 200000 0 Alençon Cherbourg Le Mans DunkerqueBrest Arras Creusot Nancy d) Des EPCI comptant entre 5 et 85 membres En matière de nombre de communes membres, une même hétérogénéité numéraire peut être constatée. Ainsi, la CU de Lille compte 85 membres au 1 er semestre 2005, alors que la CU de Cherbourg n en compte que 5. Le nombre moyen de communes membres est de 25 membres et la médiane est à 20 communes membres. 13
3) Diversité des caractéristiques de leurs territoires Les 14 CU sont situées dans des territoires dont les caractéristiques et les enjeux territoriaux peuvent être contrastés. La situation économique des territoires des 14 CU n est d abord pas la même. On appelle potentiel fiscal le produit des impôts locaux pour un EPCI donné si celui-ci pratiquait les taux d imposition moyens constatés au plan national. Il s agit donc d un indicateur de la richesse de chacune des 14 CU : Tableau 3 Potentiel fiscal intercommunal en 2004 des CU Communautés urbaines potentiel fiscal intercommunal notifié 4 taxes 2004 (en euros par habitant DGF) Alençon 308 Arras 488 Bordeaux 514 Brest 305 Cherbourg 273 Le Creusot-Montceau 428 Dunkerque 1 021 Le Mans 361 Lille 456 Lyon 595 Marseille 319 Nancy 385 Nantes 466 Strasbourg 595 Moyenne 482 Source : base de données Ressources ACUF En outre, les spécialisations économiques peuvent différer d une CU à l autre. Une très forte spécialisation industrielle existe par exemple sur les territoires des CU de Dunkerque et de Lille. Cette spécialisation est moins marquée à Cherbourg, à Brest ou à Lyon. Par ailleurs, les CU de Strasbourg, Nantes, Bordeaux et Marseille sont davantage caractérisées par une spécialisation tertiaire Le territoire, ou tout le moins une partie du territoire, de certaines CU peuvent être également qualifiés de rural, que ce soit au regard de l importance de l activité agricole, ou bien de la taille moyenne de leurs communes membres. C est le cas par exemple des CU de Lille ou du Creusot-Montceau. En revanche, d autres sont bel et bien urbaines (CU de Marseille, CU de Lyon ). De même, la taille des zones d influence des différentes CU diffère. Et certaines CU sont davantage concernées que d autres par le phénomène de métropolisation (c est-à-dire la concentration d une part plus grande des activités et des hommes dans les plus grandes villes, qui est une tendance récente et mondiale). Enfin, certaines caractéristiques territoriales impliquent des enjeux particuliers. Par exemple la bipolarité de la CU du Creusot-Montceau entraîne des problématiques 14
d aménagement du territoire spécifiques (développement équilibré, partage des grands équipements publics, liaisons intra-communautaires ). 4) Diversité du poids de la ville-centre et diversité organisationnelle Le poids ville-centre par rapport à l ensemble de la CU varient de moins de 20 % (19,5 % à Lille) à plus de 80 % (81,3 % à Marseille). Tableau 4 Diversité du poids de la ville centre Population de la CU (en habitants) Population de la villecentre (en habitants) Ratio ville-centre / CU Alençon 52 500 30 379 57,9% Arras 93 571 43 566 46,6% Bordeaux 660 000 213 363 32,3% Brest 221 600 156 217 70,5% Cherbourg 91 717 44 108 48,1% Le Creusot-Montceau 92 280 26127 (C) + 20624 (M) 50,7% Dunkerque 210 000 72 333 34,4% Le Mans 188 852 150 605 79,7% Lille 1 091 438 212 597 19,5% Lyon 1 200 000 444 369 37,0% Marseille 980 791 797 491 81,3% Nancy 265 000 103 605 39,1% Nantes 555 000 270 251 48,7% Strasbourg 451 240 264 115 58,5% Total / Moyenne 6 153 989 2 849 750 46,3% Source : données brochure ACUF 2004, «Attractivité, rayonnement», pages 24 à 27 Or ces différences ont un impact important sur les modes de fonctionnement internes de chaque CU. En effet, le poids relatif de la ville-centre influe non seulement sur les relations établies entre la ville-centre et les autres communes membres, mais aussi sur l organisation des services. Une mutualisation des services de la ville-centre et de ceux de la CU a parfois été mise en place. Ce mode d organisation a été d autant plus souvent choisi que la ville-centre possède un poids prépondérant dans la CU. C est par exemple le cas à Brest, Le Mans, Strasbourg, Alençon ou partiellement à Nantes. Dans le cadre de notre étude, la mutualisation de certains services entre ville-centre et CU a pu rendre délicate la distinction des parts de masse salariale relatives à la gestion communale et celles relatives à la gestion communautaire. En effet, il est parfois difficile de différencier les compétences communales et communautaires à la lecture de l organigramme commun, certaines directions prenant en charge à la fois des missions communales et des missions communautaires. 15
5) Diversité des périmètres d exercice de chacune des compétences Au sein de certaines des compétences étudiées, des différences de périmètre d exercice ont été constatées. A titre d exemple, le périmètre d exercice de la compétence voirie est compris de façon très contrastée selon les CU (voir analyse voirie). En revanche, la mise en œuvre de la compétence transports urbains présente peu de différences de périmètre d exercice. Ce sont seulement des différences d offres de services qui se dégagent (différents modes de transports proposés, existence ou non d un service de transports à la demande, des fréquences de circulation plus ou moins élevées, existence ou non d un système d information voyageur ). 6) Diversité des bases juridiques des prise de compétences En outre, les compétences aujourd hui exercées par les CU ont été mises en œuvre à des dates différentes et ont connu des montées en charge plus ou moins rapides. C est ce qui a notamment été mis en évidence par un groupe de travail de l ACUF 6, qui a recensé les textes organisant les compétences des CU, ainsi que les dates de prise (et d extension) de compétences par les 14 CU. Les compétences étudiées peuvent ainsi être aujourd hui exercée sur le seul fondement de la loi de 1966, ou bien sur celui de la loi de 1999, parfois avec des compléments par voie de délibérations. Par exemple, la compétence voirie de la CU du Mans existe depuis la création de la CU en 1972, puis elle a été étendue aux chemins ruraux en 1980, et des délibérations complémentaires ont été prises en 1983. De même la compétence déchets peut être exercée soit sur le fondement de la loi de 1966 (cas d Alençon), soit sur celui de la loi de 1992 (cas de Bordeaux), soit sur celui de la loi de 1999 (cas de Nantes). En outre, ce fondement législatif est parfois complété par des délibérations communautaires (par exemple la délibération du 18 décembre 2000 par la CU de Brest ou la délibération de consolidation de 2002 par la CU de Strasbourg). 7) Les 14 CU présentent néanmoins des caractéristiques communes Au-delà de ces principaux types de différences, les 14 CU sont aussi caractérisées par des éléments communs. Elles ont d abord toutes fait preuve de la même volonté de se réunir sous une forme d intercommunalité particulièrement intégrée, et elles souhaitent par ce biais offrir des services urbains de qualité à leurs habitants. 6 Base de données des compétences mises en ligne en 2005, groupe de travail «organisations institutionnelles» de l ACUF 16
Les compétences qu elles ont choisi d exercer aujourd hui font également de chacune d entre elles un puissant instrument de construction et d aménagement du territoire à l échelle de leur agglomération. Par conséquent, elles sont globalement soumises aux mêmes tendances actuelles en ce qui concerne leurs équilibres financiers. Ainsi, comme le souligne l Annuaire financier des communautés d agglomération et communautés urbaines 7, la nature des compétences exercées implique des dépenses de gestion bien plus importantes que celles des autres types d EPCI, et leurs dépenses d équipement atteignent elles aussi un niveau élevé. D ailleurs, grâce à leurs dépenses d investissement élevées et régulières, elles conservent globalement une bonne capacité d autofinancement (avec une dette néanmoins parfois élevée). En outre, les 14 CU sont toutes soumises à une dépendance significative à l égard des dotations et compensations de l Etat. Par ailleurs, les communautés urbaines appartiennent à une forme d intercommunalité qui a bientôt 40 ans. Cette maturité institutionnelle a contribué au développement d un réseau de professionnels de haut niveau qui partagent une expérience fondée sur l exercice de compétences fortes : les grands services urbains. Aujourd hui les communautés urbaines sont des vecteurs clés du développement territorial. 7 Document réalisé par Philippe Laurent Consultants pour l ADCF et Dexia Crédit Local à partir des comptes administratifs 2003 (Cahier détaché n 2 de la Gazette du 18 avril 2005) 17
B. Analyse des 5 compétences retenues pour l étude L étude porte sur cinq compétences : voirie, transports urbains, déchets, culture et documents de projet. 1) Compétence voirie L ESSENTIEL SUR LA COMPÉTENCE VOIRIE Les textes réglementaires et législatifs, ainsi que la jurisprudence administrative fixent des limites relativement claires à cette compétence, même si des incertitudes demeurent sur le cas du stationnement de surface, la propreté, l éclairage public et les espaces verts. La voirie pourrait donc sembler une compétence relativement homogène à étudier. Or, l analyse détaillée de la prise en charge de cette compétence par les 14 CU montre de très grandes disparités. Le tableau de synthèse de la voirie (p.23) révèle en effet une compétence à géométrie variable. Deux grands cas de figure se dégagent : 1) Les CU qui ont pris en charge la compétence voirie de manière résiduelle 2) Les CU qui exerce un socle de base (en général l entretien de la voirie et la signalisation). Au sein de cette catégorie persistent toutefois des périmètres d exercice très divers en ce qui concerne la viabilité hivernale, le stationnement en surface, les arbres d alignement, l éclairage public, la propreté. Cette disparité emporte des conséquences méthodologiques lorsqu il s agit d établir des comparaisons de coût ou de rechercher des indicateurs pertinents. En particulier, en ce qui concerne les comparaisons sur le coût global de la compétence voirie rapporté au nombre d habitant, il apparaît que seule une consolidation des données financières d une CU avec celles de ses communes membres soit à même de présenter une homogénéité suffisante. a) Rappel des fondements juridiques de la compétence voirie Sous le terme générique de voirie, nous étudierons les compétences désignées dans le CGCT sous l appellation suivante «voirie», «signalisation» et «parcs de stationnement». 18
Une compétence obligatoire mais dont le périmètre peut être restreint pour les CU antérieures à la promulgation de la loi Chevènement L exercice de la compétence voirie n est pas subordonné à la reconnaissance de son intérêt communautaire, toutefois, pour les CU créées avant 1999, il existe une possibilité de ne pas inclure dans le périmètre communautaire, les voies «principalement destinées aux habitants d une commune». Les communautés urbaines créées après la loi du 12 juillet 1999 A la différence des communautés d'agglomération et des communautés de communes pour lesquelles elle est optionnelle, la voirie est une compétence obligatoire pour les CU. En vertu de l article L 5215-20 du CGCT, la communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres la compétence de «création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement». Pour ces CU, il n existe pas de possibilité de restreindre le périmètre de la voirie. L ensemble du domaine public routier des communes est donc affecté à la CU. Le cas des CU créées avant la loi de 1999 Pour les communautés urbaines créées avant la loi Chevènement de 1999, l article L5215-20-1 du CGCT s applique. La voirie, la signalisation et les parcs de stationnement font bien partie des compétences qu elles continuent d exercer à titre obligatoire. Toutefois, des limites peuvent être introduites dans le périmètre de cette compétence avec la possibilité de ne pas inclure les «équipements ou opérations principalement destinés aux habitants d une commune, s il en a été décidé ainsi lors de la création de la communauté ou postérieurement à celle-ci selon les règles de majorité qualifiée requises pour cette création». Par cette clause les CU peuvent limiter leur compétence voirie à une partie seulement du domaine public routier. A ce jour, aucune CU n a mis en œuvre cette disposition. Une compétence dont le contenu est relativement bien défini par les textes et la jurisprudence administrative Le domaine public routier est l objet de la compétence voirie. Indépendamment de la possibilité de restreindre son périmètre pour les CU antérieures à 1999, sa définition suscite une jurisprudence administrative abondante 8. Dans la notion de voirie, il convient de distinguer les voies affectées à la circulation publique des dépendances et autres équipements qualifiés de nécessaires ou indispensables. Toutefois, les textes réglementaires et législatifs, ainsi que la jurisprudence administrative ne permettent pas de délimiter de manière définitive un certain nombre d activités liées à la compétence voirie : éclairage public, propreté urbaine, espaces verts et stationnement de surface. Les voies affectées à la circulation publique La première composante de la compétence voirie est constituée par les voies affectées à la circulation publique des communes membres de l EPCI. o Un transfert en pleine propriété des voies : Contrairement aux communautés d agglomération ou aux communautés de communes, dans les CU le transfert en pleine propriété des voies est prévu par l article L5215-28 du CGCT. 8 «Les à-côtés de la voirie», Anne Gardere et Pierre-Stéphane Rey, Cabinet Philipe Petit, Intercommunalités Janvier 2004 19