L empire américain est-il en déclin?

L empire américain est-il en déclin? Pierre Martin En 2009, les États-Unis sont embourbés dans des conflits apparemment insolubles en Irak et en Afghanistan et ils sont plongés dans la pire crise économique depuis la Grande Dépression. Pour plusieurs, il ne fait aucun doute que les États-Unis sont engagés dans un déclin inéluctable. N est-ce pas le sort que l histoire réserve à tous les empires? Il est permis de douter d une conclusion si rapide. D une part, à force d annoncer depuis des décennies le déclin de l empire américain, alors que les États-Unis ont toujours su rebondir après les crises et garder leur position prédominante dans le monde, la thèse du déclin a perdu en crédibilité. D autre part, l élection de 2008 signale, au minimum, que le progrès social va encore de l avant dans un pays si récemment marqué par la ségrégation raciale. De plus, l accueil favorable réservé à Barack Obama dans le reste du monde, après des années de rejet de l approche de George W. Bush, laisse croire à un possible renouvellement du leadership des États-Unis. La réponse n est donc pas si simple. Si l histoire nous enseigne que la position de tête dans le système international est extraordinairement difficile à tenir, la science politique contemporaine nous garde contre les prédictions catastrophistes et parfois péremptoires qui marquent l imaginaire populaire. L objectif de ce chapitre n est donc pas d annoncer une fois de plus le déclin de l empire américain, mais plutôt d offrir un survol des instruments analytiques qui permettent de comprendre la signification et les effets de la prédominance des États-Unis sur le système international. De quoi parle-t-on au juste quand il est question de la place prépondérante occupée par les Politique en questions 2.Mep.in47 47

48 w la politique internationale en questions États-Unis dans le monde? Que signifie cette prépondérance? Quelles sont les forces qui la mettent en cause, et comment jauger leur impact? Prépondérance, empire, leadership ou hégémonie? Les spécialistes des relations internationales utilisent une variété de termes pour désigner la place qu occupent les États-Unis dans le monde : empire, hégémonie, unipolarité, primauté ou, selon l ancien ministre français des Affaires étrangères, Hubert Védrine, «hyperpuissance». Tous ces termes font référence à certaines réalités incontournables du système international d aujourd hui : aucun autre État n approche le niveau de puissance économique ou militaire des États-Unis, aucun État ne peut jouer le rôle structurant qui est le leur et aucun État n est en voie de le faire dans un avenir prévisible. Pour les théoriciens des relations internationales, le nombre d États qui peuvent jouer ce rôle structurant est une variable clé pour la compréhension du système international. Dans cette optique, pendant la guerre froide, une structure bipolaire prévalait, où chacun des deux principaux protagonistes cherchait à mobiliser ses ressources et à consolider sa position en fonction d une menace claire qui éclipsait toutes les autres. L effondrement de l empire soviétique a fait passer le monde à une structure unipolaire où une seule puissance est prépondérante, mais où la nature et la provenance des menaces auxquelles elle fait face sont multiples et moins prévisibles. On est loin du monde multipolaire qui caractérisait le «Concert de l Europe» du xix e siècle, quand les alliances se faisaient et se défaisaient entre puissances de tailles comparables, au rythme des guerres qu entrecoupaient de grands congrès menant à des pactes fragiles. Un monde unipolaire Le monde d aujourd hui est unipolaire et les indicateurs de la prépondérance des États-Unis ne manquent pas, sur le plan tant militaire qu économique. En 1985, peu avant son démembrement, les dépenses militaires de l Union soviétique se comparaient à celles des États-Unis. Aujourd hui, même si les États-Unis consacrent une part moins élevée de leur PIB aux dépenses militaires qu en 1985, aucun autre État n arrive Politique en questions 2.Mep.in48 48

L empire américain est-il en déclin? w 49 à leur cheville à ce chapitre. En 2006, les dépenses militaires américaines de 529 milliards de dollars représentaient près de la moitié du total mondial (46 %) et près des deux-tiers (65 %) des dépenses des sept plus grandes puissances. Selon les chiffres cités dans un numéro récent de la revue World Politics sur le thème de l unipolarité, les dépenses militaires de la Chine (50 milliards $) représentaient moins du dixième de celles des États-Unis, moins que celles de la France ou du Royaume-Uni, mais plus que la Russie, loin derrière avec 35 milliards $. Bien sûr, la Chine possède un plus grand nombre de militaires, mais leur capacité de déploiement ne se compare en rien à celle des Américains. Sur le plan économique, la domination des États-Unis est moins écrasante, mais néanmoins très nette. Selon le Fonds monétaire international (FMI), le pays comptait en 2008 pour 20,8 % du PIB mondial (en parité des pouvoirs d achat), après avoir oscillé entre 20 % et 24 % depuis 1980. En comparaison, le plus proche rival en 2008, la Chine, quatre fois plus peuplée, représentait 12 % du total mondial, en nette progression par rapport au niveau de 2 % atteint en 1980. Même en soutenant son rythme élevé de croissance, la Chine mettra encore plusieurs années à rattraper les États-Unis, qui conserveront encore longtemps, malgré tout, leurs avantages en termes de science, de technologie et de productivité du travail. Un autre indicateur de la prépondérance des États-Unis dans l ordre économique mondial est le rôle clé du dollar américain comme principale devise internationale. Depuis 1995, la part du dollar dans les réserves officielles de devises étrangères tenue par l ensemble des pays s est située entre 60 % et 70 %. La part de l euro est en hausse, mais peu d analystes prédisent que celui-ci puisse supplanter le dollar à brève échéance. Que cela plaise ou non, les États-Unis sont toujours loin en tête au palmarès des grandes puissances. La question est donc de savoir ce que signifie cette prédominance et quelles sont les forces qui pourraient l ébranler. L empire mène-t-il au déclin? Il ne fait aucun doute que les États-Unis sont une puissance dominante. Mais sont-ils une puissance impériale? D une part, la notion d empire est politiquement délicate et la charge émotive qu elle porte fait parfois Politique en questions 2.Mep.in49 49

50 w la politique internationale en questions obstacle à la clarté de l analyse. D autre part, s il est indéniable que certains aspects de la politique d expansion du territoire et de la sphère d influence des États-Unis au xix e siècle peuvent s apparenter à une volonté impériale, il est hasardeux de dire que la politique étrangère américaine contemporaine est fondée sur l intention manifeste de s imposer globalement par la force. La prépondérance de la puissance militaire et économique des États-Unis ne signifie pas qu ils peuvent s imposer par la force ou la menace partout à la fois. Il est clair, par exemple, qu il leur serait impossible de mener simultanément deux opérations de l ampleur de l intervention actuelle en Irak. Donc, si les États-Unis ne sont pas, à proprement parler, un «empire», le concept d empire et celui, plus limité, de stratégie impériale peuvent être utiles pour comprendre la position structurelle des États-Unis et, dans une certaine mesure, sa fragilité. Au sens strict, le terme d empire se rapporte à l expansion ou au maintien de la zone d influence d un État à des peuples différents par le biais de la force militaire ou toute autre forme de contrainte. On peut aussi étendre la portée du terme à toute domination structurelle du système international, au risque d en diluer le sens. De l Antiquité à aujourd hui, historiens et politologues ont noté une tendance récurrente des États dominants à chercher l expansion pour assurer leur sécurité ou leur prospérité, pour ensuite chercher à maintenir cette zone d influence même lorsque les coûts de ce maintien viennent à surpasser les bénéfices. C est la dynamique décrite, entre autres, par Paul Kennedy dans son ouvrage classique, Naissance et déclin des grandes puissances. Une contribution marquante de la science politique à la compréhension de cette récurrence historique est celle de Robert Gilpin, avec War and Change in World Politics. Selon Gilpin, la tendance à l expansion inhérente à la logique impériale entraîne une augmentation des coûts de contrôle, qui finissent presque inévitablement par dépasser les bénéfices qu une puissance dominante tire de son statut. Le maintien de la domination impériale devient donc un fardeau qui mine les ressources internes du cœur de l empire et peut mener, au mieux, à la marginalisation de la grande puissance déchue ou, au pire, à l effondrement pur et simple de l État affaibli. Ces auteurs, comme bien d autres avant eux, donnent une tournure très pessimiste à leurs prédictions. Ils notent en effet que, à chaque fois où le déclin d une grande puissance a occasionné un changement majeur Politique en questions 2.Mep.in50 50

L empire américain est-il en déclin? w 51 de la structure du système international, la transition a été accompagnée de guerres majeures. Le problème de ce genre d interprétation est qu il ne permet pas de comprendre comment l effondrement de l Union soviétique, qui a fait basculer le monde d un système bipolaire à un système unipolaire, ne s est pas soldé par une conflagration à portée globale. Néanmoins, qu on les qualifie d empire ou non, les États-Unis dominent l économie mondiale depuis plus de soixante-quinze ans et leur domination s est étendue bien au-delà de l économie au cours des vingt dernières années. Cette position «hégémonique» a-t-elle été un fardeau? Hégémonie et leadership Les spécialistes de l économie politique internationale s entendent généralement pour dire qu historiquement, la présence d une puissance hégémonique a été essentielle au maintien d un semblant d ordre dans l économie mondiale. Le concept d hégémonie fait référence à la fois à la prédominance structurelle et à la capacité de définir et d appliquer les règles du jeu d une économie mondiale capitaliste et libérale. En bref, l anarchie du système international fait en sorte que certains «biens collectifs» nécessaires au bon fonctionnement d une économie capitaliste mondiale tendent à être produits de façon insuffisante car, si leur existence bénéficie à tous, chaque État a tendance à se fier aux autres pour en payer le prix. Ces biens comprennent : la sécurité collective ; une devise fiable qui assure la liquidité des échanges ; la disponibilité du crédit en temps de crise ; et l ouverture des marchés. Selon les tenants de la «théorie de la stabilité hégémonique», ces biens ne peuvent être produits que si un seul État assume une part disproportionnée des coûts pour son propre bénéfice et celui de tous. Pendant les années de la «Pax Britannica», c est de Londres que venait le leadership qui a permis l essor du capitalisme mondial. Mais ce dernier a crû plus vite que la capacité de la Grande-Bretagne à le soutenir, et un système international hérité du xix e siècle n a pas suffi à contenir les crises successives de la première moitié du xx e siècle. La Grande Dépression, la Deuxième Guerre mondiale et la montée de la menace soviétique ont été les catalyseurs de la «Pax Americana», une économie mondiale libérale basée sur un compromis entre le laisser-faire international souhaité par les Américains et l interventionnisme national exigé par les Européens. Politique en questions 2.Mep.in51 51

52 w la politique internationale en questions Les États-Unis acceptaient d assumer le gros des coûts de la sécurité face à la menace soviétique, de donner l impulsion essentielle à la relance des économies de l Europe de l Ouest, notamment avec le Plan Marshall, et d exercer le leadership nécessaire au fonctionnement des systèmes financier, monétaire et commercial. Somme toute, si les États-Unis ont porté plus que leur part du fardeau de la reconstruction de l après-guerre et de la défense commune, l hégémonie qu ils ont exercée sur l économie mondiale capitaliste et ses institutions leur a aussi été favorable. D abord, l adoption du dollar comme devise internationale présentait un avantage pour l État émetteur, qui pouvait se permettre un déficit chronique de sa balance des paiements. Ces déficits ont permis de financer une partie du déploiement des troupes américaines en Europe dans les années 1950. La tentation pour les États-Unis d exploiter cette rente monétaire pour détourner vers l extérieur les coûts de leurs propres choix politiques s est manifestée de nouveau dans les années 1960 et 1970. C est alors que les administrations Johnson et Nixon finançaient simultanément une «guerre à la pauvreté» et une autre guerre, moins noble, au Vietnam, en déversant des dollars sur les marchés mondiaux, pour ensuite décréter qu ils ne seraient plus convertibles en or. Dans les années 1980, c est le Japon qui finançait une partie de la course aux armements et aux réductions d impôts de l administration Reagan en achetant des bons du Trésor américains à fort prix pour se faire rembourser avec des dollars fortement dépréciés par rapport au yen. Dans les années 1990, une forte croissance globale axée sur le développement rapide des technologies de l information et dopée par l ouverture du commerce et des marchés financiers permettait aux États-Unis d afficher une performance économique remarquable. Toutefois, cette décennie a été marquée par la crise financière asiatique de 1997 et s est terminée en 2000 par l éclatement de la bulle des hautes technologies. Finalement, les années 2000 ont été marquées par la montée de la Chine comme puissance économique majeure. La croissance des États-Unis pendant les mandats de George W. Bush a été acquise au prix d un creusement du déficit fédéral et elle était largement tributaire d une bulle spéculative immobilière qui a éclaté en 2008. De ce tableau très sommaire, on retient que si la période de l hégémonie américaine a été marquée par de nombreuses crises, elle a permis à Politique en questions 2.Mep.in52 52 8/4/09 3:59:16 PM

L empire américain est-il en déclin? w 53 l économie mondiale de croître rapidement, sans empêcher les États-Unis d en faire autant. Malgré cela, certains signes suggèrent que les États-Unis se sont engagés récemment dans une politique étrangère qui s apparente à celle d un empire, tout en perdant le leadership qu ils ont longtemps eu sur la politique et l économie mondiales et en s exposant au risque d une stagnation économique qui minerait leurs capacités et entraînerait leur chute à plus ou moins long terme. Qu en est-il? Cette fois-ci est-elle la bonne pour la thèse du déclin? Périls et promesses de la crise actuelle Deux dimensions générales sont à prendre en compte pour évaluer le potentiel de maintien de la position dominante des États-Unis à l échelle globale. D une part, il y a les mesures objectives de la puissance militaire et économique, dont dépend la capacité d exercer cette dominance. D autre part, il y a la dimension plus impondérable du leadership. Pour exercer un leadership à l échelle globale, il faut pouvoir, à l interne, compter sur la volonté politique d en porter le fardeau et, à l externe, mener le jeu en des termes que les autres sont disposés à suivre. C est à cette dimension impondérable que fait allusion le concept de «puissance douce» (traduction littérale de soft power, qu on pourrait aussi définir comme un pouvoir d attraction) associé au politologue Joseph Nye. Les États-Unis ont fait la démonstration dans le passé de leur capacité de rebondir après les crises, et celle entamée en 2008 mettra de nouveau cette capacité à l épreuve. Selon la thèse du déclin des empires, c est la pression exercée par des politiques expansionnistes sur les ressources internes qui serait à l origine d une tendance au déclin. Est-ce là la source de la crise actuelle? S il est vrai que l intervention en Irak et l obsession sécuritaire ont contribué à creuser le déficit fédéral américain, la combinaison des baisses d impôts et de l augmentation des dépenses sociales pendant l administration Bush a beaucoup plus contribué à ce creusement, pour des raisons tenant d abord à la politique partisane. De plus, il est loin d être évident que l intervention en Irak était le produit d un réel impératif de positionnement stratégique, comme le soutiendrait une interprétation structurelle, plutôt que d un choix résultant d une convergence entre les idées d un courant idéologique marginal mais influent (les néoconservateurs) et l électoralisme à courte vue du Parti républicain, Politique en questions 2.Mep.in53 53 8/4/09 3:59:16 PM

54 w la politique internationale en questions pour qui l enjeu de la sécurité a fait la différence entre la victoire et la défaite en 2004. En bref, même si la crise économique actuelle comporte un risque d affaiblissement pour les États-Unis, ses causes les plus importantes ne sont pas liées à l expansionnisme militaire ou au fardeau que représenterait le maintien d une puissance hégémonique. Si les politiques extérieures de George W. Bush ont contribué marginalement à affaiblir les assisses économiques de la puissance américaine, il en va tout autrement de la dimension subjective du «soft power». En vertu du caractère universel des principes sur lesquels ils sont fondés et de l attrait non moins universel de leur culture, les États-Unis ont à ce chapitre un avantage énorme sur leurs concurrents. Dans cette optique, les Américains disposaient d une occasion unique de rallier l opinion mondiale grâce à l extraordinaire courant de sympathie dont ils ont bénéficié au lendemain des événements tragiques du 11 septembre 2001. Au contraire, la stratégie de l administration Bush et l image que celle-ci a projetée dans le monde par son discours et ses actions ont contribué à braquer une part importante de l opinion mondiale contre le leadership des États-Unis. Malgré tout, comme le démontre la réaction de l opinion mondiale à l élection de Barack Obama à la présidence et à son message de changement, cette dimension plus intangible de la capacité de son pays d exercer un leadership international proportionnel à sa puissance peut changer pour le mieux, et rapidement. Pour que le changement s installe à long terme, cependant, les promesses devront s accompagner de réalisations durables. De plus, un consensus bipartisan devra s établir sur le fait qu une approche multilatérale est nécessaire à l exercice à long terme du leadership américain. Les trois grands défis de l administration Obama la crise économique, la stabilisation des conflits au Moyen- Orient et les changements climatiques mettront ce leadership à rude épreuve. Assiste-t-on, donc, au déclin de l empire américain? Même si plusieurs en sont convaincus depuis si longtemps que même une sortie honorable de la crise actuelle par les États-Unis n arriverait pas à les faire changer d idée, cela est loin d être démontré. Si déclin il finissait par y avoir, il ne faudrait sans doute pas en attribuer le blâme au fardeau de l empire, mais plutôt en chercher les causes à l intérieur du pays. Ce qui est certain, c est que les conséquences, elles, seraient globales. Politique en questions 2.Mep.in54 54 8/4/09 3:59:16 PM

L empire américain est-il en déclin? w 55 Pour aller plus loin : Gilpin, Robert, War and Change in World Politics, Cambridge University Press, 1981. Ikenberry, John G., Michael Mastanduno et William C. Wohlforth (dir.), «Unipolarity, State Behavior, and Systemic Consequences», numéro special de la revue World Politics, vol. 61, n o 1, 2009. Kennedy, Paul, Naissance et déclin des grandes puissances, Paris, Payot, 1988. Kindleberger, Charles P., World Economic Primacy, 1500-1990, Oxford University Press, 1996. Nye, Joseph S., Soft Power : The Means to Success in World Politics, New York, PublicAffairs, 2004. Politique en questions 2.Mep.in55 55 8/4/09 3:59:16 PM