Les Changements d affectation soumis à permis d urbanisme en Région de Bruxelles-Capitale

Les Changements d affectation soumis à permis d urbanisme en Région de Bruxelles-Capitale Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale

INTRODUCTION Il n est pas toujours évident de déterminer à partir de quand la modification de l affectation d'un immeuble est soumise à permis d urbanisme. La notion générique de changement d affectation recouvre des situations différentes comme l affectation (au sens strict) fixée dans les plans d aménagement, la destination indiquée expressément dans le permis d urbanisme ou l utilisation existante de fait. Ces notions recouvrent des actes réalisés même sans travaux sur le bâtiment concerné. La matière a fait l objet d une longue évolution législative dont il est primordial de retracer les différentes étapes afin de vérifier si les actes réalisés sous l empire d une législation étaient légaux ou non à l époque où ils ont été accomplis. Dans l affirmative, ils constituent des situations acquises qui, à ce titre, peuvent être maintenues 1. A défaut, il faudrait considérer que l acte exécuté sans permis est constitutif d une infraction. Il s agit d une simple application du principe de non rétroactivité de la loi. La Cour de cassation a rappelé ce principe à propos de l article 2,2,g du règlement de la bâtisse de l Agglomération bruxelloise 2, à propos de la loi organique de l urbanisme et de l aménagement du territoire du 29 mars 1962 3 ainsi qu à propos du code wallon de l aménagement du territoire et du patrimoine (CWATUP) 4. La question de la légalité d une affectation présente également un intérêt tant en matière de responsabilité du notaire 5 ou de l autorité compétente pour délivrer le permis, qu en matière de conventions, de bail ou de vente, portant sur la destination à donner à l immeuble. La Cour d appel de Bruxelles a jugé que dès lors qu une commune suspecte un administré de donner à son immeuble une destination contraire aux normes en vigueur et l incite à se mettre en règle, il lui incombe de s informer avec précision des éléments de fait et de droit justifiant l application au cas d espèce des normes ou des exceptions légalement prévues et qu à défaut, la commune commet une négligence fautive 6. 1 Le vendeur ou le bailleur ne pourrait s engager valablement à garantir à son cocontractant la possibilité d utiliser un immeuble d une manière ou d une autre, a fortiori s il s agit de maintenir une affectation illégale 7, dans la mesure où cette utilisation est réglée par voie d autorité par des prescriptions urbanistiques que les parties ne pourraient modifier par voie contractuelle 8. En matière de bail, concernant les conséquences de la non obtention d un permis d urbanisme permettant d affecter effectivement les lieux loués à la destination spécifiées dans la convention 9, il a 1 B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», D.A.O.R., 1995, pp. 9 à 38. 2 Cass., 11 avril 1990, Pas., 1990, I, p. 937. 3 Cass., 26 octobre 2000, Res. et jur. imm., 2001, p. 161, J.L.M.B., 2001, p. 1033. 4 Cass., 9 septembre 2004. 5 Le notaire ne peut tenir compte des situations de fait non régulières dans la description du bien contenue dans l acte authentique de vente. Sur cette question, voir : Ph. COENRAETS, Droit notarial de l urbanisme et de l aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale, Larcier, Bruxelles, 2007 6 Appel Bruxelles, 23 octobre 2002, J.T., 2003, p. 174. 7 J.P. Ixelles, 2 ème canton, 22 avril 1998, Act. Jur. Baux, 1999, p. 108. 8 C.E. n 80.168 du 11 mai 1999, Office de la naissance et de l enfance. 9 Sur cette question : voir M. DELNOY, «Licéité des baux au regard de la police de l aménagement du territoire et de l urbanisme», Act. Jur. Baux, 1999, pp. 98 et suiv.

été jugé que, étant donné que le contrat de bail ne prévoit pas que le locataire se charge d obtenir les autorisations nécessaires, le bailleur était tenu de le faire afin de permettre une jouissance des lieux conforme aux prescriptions de l autorité. Etant donné que l immeuble ne peut plus être affecté à l usage pour lequel il a été loué, le bail est devenu sans objet et résolu sur base de l article 1741 du Code civil 10. Les problèmes liés à l affectation projetée d un bien immobilier se posent également en cas de vente. Ainsi, lorsqu un immeuble a été affecté à un usage de bureaux à une époque où aucune autorisation administrative n était requise et que l accroissement de la surface de bureaux n était pas impossible mais seulement soumise à des conditions particulières (enquête publique et commission de concertation), le refus de l acheteur de comparaître à l acte authentique au motif que l immeuble ne pourrait être régulièrement affecté à l usage de bureaux constitue une faute 11. Dans la présente contribution, nous détaillerons les régimes juridiques successifs déterminant les changements d affectation soumis à permis d urbanisme. Ensuite, nous examinerons dans quelle mesure les communes peuvent encadrer l accomplissement de ces actes. PREMIERE PARTIE : LES CHANGEMENTS D AFFECTATION SOUMIS A PERMIS D URBANISME 1. LA LOI DU 29 MARS 1962 ORGANIQUE DE L AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L URBANISME : Dans la plupart des cas, les changements d affectation réalisés sous l empire de la loi de 1962 étaient exonérés de tout permis préalable 12 13. 2 La règle était identique même lorsque les prescriptions d un permis de bâtir spécifiaient expressément la destination du bien 14. L affirmation selon laquelle les changements d affectation n étaient pas soumis à permis de bâtir doit toutefois être nuancée : D une part, les changements d affectation étaient indirectement soumis à permis préalable lorsqu ils s accompagnaient de certains travaux 15. L article 44 de la loi soumettait à permis préalable toute transformation, c est-à-dire «la modification intérieure et/ou extérieure d un bâtiment, ouvrage ou installation par l adjonction ou la suppression 10 Civ. Bruxelles, 27 juin 2000, J.J.P., 2003, p. 31. 11 Appel Bruxelles, 26 novembre 1998, J.L.M.B., 2000, p. 683. 12 A. DELFOSSE, La poursuite des bureaux «sauvages» en Région bruxelloise, Skyroom Events, journée d étude du 14 décembre 1994, p. 4. 13 Appel Anvers, 15 février 1996, T.M.R., 1997, p. 286 : «la modification de l utilisation d un bâtiment autorisé n est soumise à permis obligatoire que depuis l entrée en vigueur du décret du 28 juin 1984». 14 Cass., 26 octobre 2000, op. cit. : «Lorsque, à l époque du changement d affectation d une partie d immeuble, aucune disposition légale ou réglementaire n imposait au propriétaire d obtenir une autorisation préalable pour opérer ce changement d affectation, même s il contrevenait aux prescriptions du permis de bâtir, la Cour d appel, en déduisant de l article 7 de cette autorisation, qui impose au titulaire de se conformer aux plans, de la circonstance que les plans du premier étage indiquaient une destination à usage d appartements, qu il incombait aux propriétaires de solliciter l autorisation de la commune au moment de modifier cette affectation, a violé l article 44, 1 er,1 de la loi du 29 mars 1962.» 15 B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», op. cit.

d un local, d un toit, la modification de l architecture ou l emploi d autre matériaux» 16, et cela «même si ces travaux ne modifient pas le volume de la construction existante» 17. Les travaux de transformation ou d aménagement intérieurs n étaient pas dispensés de permis de bâtir 18. Il a ainsi été jugé que les transformations suivantes nécessitaient un permis de bâtir : - Le fait de «procéder au percement d une cloison séparant un bâtiment» 19. - La transformation d une «maison unifamiliale de type rentier en un immeuble de rapport à appartements multiples, avec aménagements intérieurs tels que le placement du chauffage central et d installations sanitaires individuelles pour les divers occupants» 20. D autre part, la loi prévoyait des dispositions pénales spécifiques à certains changements d affectation : Aux termes de l article 64 de ladite loi, était constitutif d infraction le fait «d enfreindre, de quelque manière que ce soit», les prescriptions d un plan particulier d aménagement ou d un permis de lotir. Par contre, n était pas constitutif d infraction le fait d enfreindre les prescriptions d un plan général communal ou d un plan de secteur 21. 2. A PARTIR DU 10 JUIN 1975 : L ARTICLE 2, 2, G DU TITRE 1 ER DU REGLEMENT GENERAL SUR LA BATISSE DE L AGGLOMERATION BRUXELLOISE : Les dix-neuf communes de l agglomération bruxelloise étaient dotées d une réglementation relative aux changements d affectation avant même la création de la Région de Bruxelles-Capitale. 3 La loi du 26 juillet 1971 attribuait à l agglomération bruxelloise la compétence de la réglementation de la bâtisse et du lotissement. Le règlement de la bâtisse de l Agglomération complétait les dispositions de la loi du 29 mars 1962, sur base de l article 44, 2 de ladite loi, tel que modifié par la loi du 22 décembre 1970. Malgré que les compétences des agglomérations aient été modifiées par la loi du 21 août 1987, la doctrine considère que le règlement «rest[ait] toujours en vigueur tant qu il n a[vait] pas été abrogé par les communes auxquelles il s appliqu[ait]» 22. L article 2,2,g du règlement soumettait à permis : - l appropriation d un ou plusieurs locaux ou encore d un immeuble bâti en vue de donner une nouvelle affectation à ceux-ci ; 16 Cass., 15 juin 1959, Pas. 1959, I, p. 1053. 17 Civ. Bruxelles, 27 juin 1969, Pas. 1969, II, p. 234. 18 Arrêté royal du 16 décembre 1971. 19 Civ. Bruxelles, 30 juin 1983, Res. et Jur. Imm., 1983, p. 231. 20 Civ. Bruxelles, 27 juin 1969, op. cit., p. 234. 21 A. DELFOSSE, La poursuite des bureaux «sauvages» en Région bruxelloise, Skyroom Events, journée d étude du 14 décembre 1994, p. 13. 22 F. HAUMONT, «Les changements d affectation soumis à permis d urbanisme», Rev. dr. com., 1994, p.

- la modification de la répartition intérieure des locaux d une construction en vue de leur donner une autre affectation que celle de l habitation. En vertu de cette disposition, les changements d affectation ne nécessitaient un permis de bâtir que s ils se matérialisaient par une «appropriation» ou par une «modification de la répartition intérieure des locaux». Il fallait entendre par «appropriation», une adaptation des lieux. B. LOUVEAUX cite à titre d exemples théoriques : «Le seul fait de recouvrir une baignoire d une planche de manière à pouvoir y installer une photocopieuse ne nous paraît pas une «appropriation». En revanche, l enlèvement de l équipement sanitaire d une salle de bains ou d une cuisine en vue de libérer le local et d y installer du mobilier de bureau constitue une «appropriation»» 23. Le Titre I er du règlement de l agglomération ne définit pas le terme «affectation». La jurisprudence considérera à propos de l article 84 de l OPU qu à défaut de définition du changement d affectation dans la réglementation, il y a lieu de se référer aux affectations définies dans le plan de secteur. On peut raisonnablement en tirer la même conclusion pour l article 2, 2,g. Cette interprétation a cependant été contredite par la jurisprudence spécifique à l article 2, 2,g : Il a ainsi été jugé que «la transformation des locaux de la boulangerie en friterie constitue une appropriation en vue de leur donner une nouvelle affectation ; en l espèce, il a été procédé à une telle appropriation par l installation d un extracteur d air, d une éplucheuse qui cause des vibrations qui seraient gênantes pour les voisins et d appareil diffusant de la musique» 24. La légalité du règlement a fait l objet d une vive controverse 25. Les dispositions en cause en matière de changement d affectation n ont toutefois pas été annulées par le Conseil d Etat. La légalité de l article,2,2,g était contestée à un triple point de vue : 4 Le caractère discriminatoire du règlement : Dans le cadre d un recours en annulation introduit par la Ville de Bruxelles sur cette base, le Conseil d Etat a rejeté la requête en relevant que l article 2,2,g «n a pas pour effet d obliger certaines catégories de personnes à demander un permis de bâtir pour la moindre modification interne de l espace destiné à l exercice de leur activité professionnelle» 26. La publicité du règlement : La délibération du Conseil de l Agglomération adoptant le Titre I a été approuvée par arrêté royal et publié par mention au Moniteur belge. L arrêté royal du 26 mai 1971 pris en exécution de la loi du 26 juillet 1971 dispose en outre : 23 B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», op. cit., p. 16. 24 Appel Bruxelles, 1 er octobre 1985, Revue communale, 1985, p. 200. 25 Le Conseil d Etat a annulé les dispositions suivantes : Les dispositions des Titres VIII et IX imposant à certains propriétaires de déclarer des logements inoccupés ; Le Titre VII subordonnant, à certaines conditions, la délivrance du permis de bâtir à des engagements de nature à garantir le relogement dans des conditions financières et sociales équitables les habitants. Voir : C.E. n 18.607, 1 er décembre 1977 et C.E. n 18.606, 1 er décembre 1977, cités par B. LOUVEAUX, op. cit. 26 C.E. n 19.371.

«Art. 1 er : La publication des règlements et arrêtés des conseils et des collèges des agglomérations et fédérations de communes se fait par voie d affichage au siège de l agglomération ou de la fédération. ( ) Art. 2 : l accomplissement de la formalité de la publication est justifiée par la tenue, par le secrétaire, d un registre sans blanc ni interligne, coté et paraphé par le président. Le public peut consulter ce registre au secrétariat. ( ) Art. 4 : Les règlements et arrêtés sont affichés dans chaque commune de l agglomération ou de la fédération et insérés au mémorial administratif de la province.» Si la formalité prévue à l article 1 er a été accomplie en date du 5 juin 1975, la plupart des communes restent, en revanche, dans l impossibilité de fournir la preuve de la réalisation d un affichage conforme à l article 4. La publicité incomplète n affecte pas la légalité de l acte mais son opposabilité 27, ce qui a pour effet de le rendre non obligatoire, dans les communes concernées, conformément à la jurisprudence du Conseil d Etat en matière de publicité des plans de secteur 28. Cette thèse a été suivie par le Collège d urbanisme 29, qui se fonde sur l article 190 de la Constitution aux termes duquel aucune loi, aucun arrêté ou règlement d administration générale, provinciale ou communale n est obligatoire qu après avoir été publié dans les formes prescrites par la loi. L objet des règlements d urbanisme : 5 Le principal grief adressé à l article 2,2,g est sa non conformité à l article 59 de la loi organique du 25 mars 1962, qui définissait de manière limitative les objets sur lesquels peut porter un règlement sur la bâtisse : «Art. 59 : ( ) 1 le Roi peut édicter un ou des règlements généraux sur les bâtisses concernant toutes les dispositions de nature à assurer la stabilité, la solidité et la beauté des construction, des installations et de leurs abords ainsi que leur sécurité, notamment leur protection contre l incendie et l inondation. ( ) Ces règlements peuvent concerner les constructions et les installations au-dessus et en dessous du sol, les enseignes, les dispositifs de publicité, les antennes, les canalisations, les clôtures, les dépôts, les plantations, les modifications du relief du sol et l aménagement d emplacements destinés à la circulation et au parcage des voitures en dehors de la voie 27 A. DELFOSSE, op. cit., p. 6. 28 C.E. n 21. 269, 16 juin 1981 ; C.E. n 21.936, 26 janvier 1982 ; C.E. n 31.487, 1 er décembre 1988. 29 Coll. Urb. N 95/111, 19 juin 1995, cité par F. MAUSSION, «La transformation et les changements d affectation ou d utilisation», in «Pratique notariale et droit administratif, aménagement du territoire, environnement et opérations immobilières des pouvoirs locaux», sous la direction de Y. LEJEUNE, Larcier, Bruxelles, 1999, p. 80.

publique. Ces règlements ne peuvent déroger aux prescriptions imposées en vertu des lois et des règlements en matière de grande voirie.» Selon une jurisprudence abondante du Conseil d Etat, les règlements sur la bâtisse ne peuvent porter sur la destination d un bâtiment 30. Il résulte également de l article 59 de la loi organique de l urbanisme et l aménagement du territoire que les règlements sur la bâtisse ne peuvent avoir pour objet des actes non assimilables à des constructions 31. Les tenants de la légalité de l article 2,2,g avançaient que ledit article portait non pas sur l utilisation des bâtiments mais plutôt sur la sécurité de ceux-ci. Ils soutenaient également que les actes d «appropriation» au sens de l article 2,2,g devaient être assimilés à des actes de construction. Des décisions judiciaires ont été rendues en des sens divers : Plusieurs décisions du tribunal correctionnel de Bruxelles ont refusé de faire application de l article 2,2,g 32. Le tribunal civil de Bruxelles a, quant à lui, tantôt admis la légalité de l article 2,2,g 33, et tantôt conclu à son illégalité 34. Relevons qu il semble que le ministre en charge de l urbanisme à l époque ait, lui-même désavoué cette disposition en incitant l administration régionale à ne plus l appliquer 35. Enfin, le Gouvernement bruxellois, statuant dans le cadre d un recours en réformation, a également conclu à l illégalité de l article 2,2,g 36 37. 6 30 F. HAUMONT (op. cit.) cite à titre d exemple : C.E., n 10.750, du 10 juin 1964, Koelmans et consorts : «Qu indépendamment des prescriptions relatives à la destination des immeubles, ces règlements ne peuvent contenir des règles concernant l utilisation que le propriétaire envisage pour l immeuble en fonction de la destination de celui-ci et ne peuvent notamment interdire que l immeuble soit intérieurement aménagé de manière à pouvoir servir d habitation à plus d une famille.» C.E., n 13.756, du 26 octobre 1969, Vuergins et Verledens : «l arrêté-loi du 2 décembre 1946 n a pas attribué au conseil communal le pouvoir de fixer, par voie de règlement, la destination d une zone et l implantation des immeubles à ériger sur les parcelles comprises dans cette zone.» C.E., n 16.520, du 2 juillet 1974, Vande Capelle : «Considérant que l autorité communale n est pas compétente pour déterminer dans un règlement sur la bâtisse, ou en vertu d un règlement sur la bâtisse, le type d immeuble qui sera édifié à tel ou tel endroit ainsi que l affectation que cet immeuble devra recevoir.» C.E., n 19.314, du 6 décembre 1978, agglomération bruxelloise : «Il ressort de l article 59 de la loi du 29 mars 1962 que la réglementation sur la bâtisse concerne la salubrité, la solidité et la beauté des constructions, des installations et de leurs abords, ainsi que leur sécurité ; ce règlement ne concerne que les constructions et nullement l utilisation qui sera faite des bâtiments.» Il y a lieu de citer également trois arrêts plus récents : C.E., n 41.217, 27 novembre 1992, Dermagne. C.E., n 105.088, 25 mars 2002, Amén., 2002, p.325. C.E., n 114.576, 16 janvier 2003, Leboutte. 31 C.E. n 11.292, 2 juin 1977 ; C.E. n 18.606, 1 er décembre 1977 ; C.E. n 18.607, 1 er décembre 1977, cités par A. DELFOSSE, op. cit. ; Voir également : Cass., 29 novembre 1984, Pas., 1985, I, p. 405. 32 Corr. Bruxelles, 17 novembre 1995, R. J. I., n 6476, 1997, p. 56 et s. ; Corr. Bruxelles, 25 février 1997, R. J. I.., p. 33 Civ. Bruxelles, 1 er octobre 1985, Rev. dr. comm., 1985, p. 200 ; Civ. Bruxelles, 27 novembre 1996, J.L.M.B., 1997, p. 1506 ; Civ. Bruxelles, 27 juin 2000, J.J.P., 2003, p. 31 et s. 34 Civ. Bruxelles, 21 juin 1994, Amén., 1994, p. 218. 35 Communiqué de presse du 6 février 1998, cité par B. LOUVEAUX et J. VAN YPERSELE, «Le droit de l urbanisme en Belgique et dans les trois Régions», De Boeck et Larcier, Bruxelles, 1999, p. 267 à 269.

La question de la légalité de l article 2,2,g n a donc pas été tranchée de manière définitive. 3. A PARTIR DU 1 ER JUILLET 1992 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU 38 : L adoption d un régime imposant un permis d urbanisme pour les changements d affectation, avec ou sans travaux, trouve sa source dans la volonté du législateur régional bruxellois de limiter la prolifération de bureaux dans des quartiers traditionnellement affectés à l habitation. L article 84, 1 er,5, entré en vigueur le 1 er juillet 1992, soumettait à permis le fait de : «modifier l utilisation de tout ou partie d un bien en vue d en changer l affectation, même si cette modification ne nécessite pas de travaux.» La jurisprudence a interprété restrictivement la portée de la nouvelle législation en ce sens qu un changement d utilisation au sein d une même affectation ne nécessitait pas de permis : «Le terme «affectation» ne trouve aucune définition précise dans la loi. Le texte initial ne prévoyait pas la section de la phrase «en vue de changer l affectation». Celle-ci a été ajoutée suite à un amendement dont la justification était la suivante : «sans préjudice de l application des règlements d urbanisme, il convient de viser les modifications d utilisation aboutissant à un changement d affectation (ex. : logements utilisés en bureaux) et non les changements d utilisation à l intérieur d une même affectation (chambre transformée en salle de bains)» (Doc. CC. Bxl/Cap. A/108/2 Sess. 1990-1991 p. 480/11). L article 84,5 tel qu il a été amendé ne s applique pas aux seuls changements d utilisation d un immeuble, mais aux changements d utilisation liés à («en vue de») des changements d affectation. 7 A défaut de définition du «changement d affectation», il y a lieu de se référer au plan de secteur de l agglomération de Bruxelles, dont le point A intitulé «les prescriptions urbanistiques littérales du plan des affectations» prévoit les affectations des différentes zones. ( ) dans un immeuble ou partie d immeuble ayant une affectation commerciale, l article 84,5 de l ordonnance n impose pas de solliciter un permis d urbanisme en cas de modification du type de commerce. Ce n est que si un changement d affectation a lieu qu un permis d urbanisme doit être introduit 39.» 36 Arrêté du 16 juillet 1998 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale : «Considérant qu à l appui de son recours la demanderesse fait notamment valoir que les transformations ont été réalisées en 1987, et que depuis cette époque, il y a une occupation continue du rez-de-chaussée et du 1 er étage par du bureau ; Qu en 1987 le changement d affectation n était pas soumis à permis ; Que l article 2,2,g du Règlement général sur la bâtisse de l Agglomération bruxelloise, qui imposait de solliciter un permis en cas de modification d affectation est illégal pour le motif que la disposition querellée ne correspond pas au contenu d un règlement sur les bâtisses tel que défini à l article 59 de la loi du 29 mars 1962 organique de l aménagement du territoire et de l urbanisme.» 37 Ce qui est pour le moins étrange dans la mesure où en vertu de l article 159 de la Constitution, seuls les cours et tribunaux peuvent écarter les arrêtés et règlements non conformes à la loi. 38 C est-à-dire l ordonnance organique de la planification et de l urbanisme du 29 août 1991. 39 Civ. Bruxelles (réf.), 5 février 1993, J.L.M.B., 1993, p. 546, à propos d un «snack-cabaret» transformé en luna-park.

Il a été jugé dans le même sens à propos de l installation d une agence bancaire à la place d un salon de beauté 40. 4. A PARTIR DU 1 ER DECEMBRE 1993 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU, TEL QUE MODIFIE PAR L ORDONNANCE DU 23 NOVEMBRE 1993 : En réaction à la jurisprudence restrictive dont question ci-dessus, le législateur régional a décidé de lever toute ambiguïté sur la nature des modifications soumise à permis, par l adoption de l ordonnance du 23 novembre 1993 (entrée en vigueur le 1 er décembre 1993) modifiant l article 84 comme suit : «Art. 84. 1 er. Nul ne peut, sans permis préalable, écrit et exprès du collège des bourgmestre et échevins : ( ) 5 modifier l utilisation ou la destination de tout ou partie d un bien, même si cette modification ne nécessite pas de travaux ; On entend par : a) «utilisation», l utilisation existante de fait d un bien non bâti ou d un ou plusieurs locaux d un bien bâti ; b) «destination», la destination d un bien non bâti ou d un ou plusieurs locaux d un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d urbanisme ou, à défaut d un tel permis ou de précisions dans le permis, l affectation indiquée dans les plans visés à l article 2 [c est-àdire les plans d affectation du sol et les plans de développement].» Contrairement aux législations wallonne et flamande, l ordonnance vise également les biens non bâtis et prévoit explicitement que sont visées aussi bien les modifications totales que partielles. 8 Cependant, en l absence d une liste exhaustive, il n était pas évident de déterminer à partir de quand il y avait changement d utilisation. Le Secrétaire d Etat HOTYAT en charge de l urbanisme a apporté des éclaircissements à ce sujet. Il a ainsi déclaré que «cette disposition a notamment pour objet de soumettre à permis aussi bien les spectacles de charmes et les luna-parks que les activités de type cafés, restaurants, et même ouverture de nuit de commerces de détails» 41. Le Secrétaire d Etat donne également un exemple concret à propos de l installation sans permis des nouveaux magasins de vêtements Dujardin dans les locaux anciennement occupés par la bijouterie Wolfers : «il n y aura manifestement pas de changement de destination de l immeuble situé 82-84 avenue Louise, puisqu il s agira toujours d un commerce de détail». Il cite comme exemple de changement d utilisation le fait de «transformer un logement unifamilial en kots d étudiants» 42. Ce point de vue a été confirmé par la jurisprudence 43. Dans le même sens : Civ. Bruxelles (réf.), 5 février 1993, inédit, à propos de l installation d un commerce de matériel de bureau. 40 J.P. Bruxelles, 9 juin 1992, J.J.P., 1992, p. 205 ; confirmé en degré d appel par Comm. Bruxelles, 26 octobre 1994, cité par B. LOUVEAUX, op. cit., p. 15. 41 Réponse du Secrétaire d Etat HOTYAT du 22 mars 1994, cité par B. LOUVEAUX, «Implantation et location de bureaux dans la Région de Bruxelles-Capitale : Tentative de synthèse», D.A.O.R., 1995, p.19. 42 Réponse du Secrétaire d Etat HOTYAT du 22 mars 1994, cité par B. LOUVEAUX, Op. Cit. 43 Civ. Bruxelles (réf.), 3 juin 1999, Amén., 2000, p. 164.

Il a été jugé qu étaient soumis à permis, depuis le 1 er décembre 1993, la transformation par déplacement de cloisons, d une surface de 800 m 2 réservée aux commerces en espace de circulation pour piétons 44. De même, l utilisation d un jardin comme terrasse de restaurant est soumise à autorisation lorsque l activité se situe dans une zone d habitation 45. Par décision du 10 avril 2003, le Conseil d Etat a jugé que la transformation d un hangar en centre de tri et de recyclage de déchets inertes constituait un «changement d affectation» 46. En revanche, il a été jugé que ne constituait pas une modification d utilisation, la transformation d une pizzeria en snack-bar, dès lors qu il s agit dans les deux cas d un commerce de restauration 47. Le Conseil d Etat a, par ailleurs, apporté des éclaircissements sur la continuité de l utilisation en précisant, à propos d une terrasse installée en zone de cours et jardins qui n avait pas été occupée pendant deux années, que l ordonnance «n exige pas que l utilisation soit en outre constante ou ininterrompue ou encore non intermittente» 48. 5. A PARTIR DU 20 JANVIER 2003 : L ARTICLE 84, 1 ER, 5 DE L OPU, TEL QUE MODIFIE PAR L ORDONNANCE DU 18 JUILLET 2002 : Le régime applicable en Région de Bruxelles-Capitale a subi une deuxième modification par l adoption de l ordonnance du 18 juillet 2002 49, cette fois dans le sens d un certain assouplissement. Selon l article 84, 1 er, 5 nouveau (devenu l article 98, 1 er, 5 du Code bruxellois de l aménagement du territoire), est soumis à permis d urbanisme le fait de : 9 «5 modifier la destination de tout ou de partie d'un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux; - modifier l'utilisation de tout ou partie d'un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux mais pour autant que cette modification figure sur une liste arrêtée par le Gouvernement. On entend par : a) " utilisation ", l'utilisation existante de fait d'un bien non bâti ou d'un ou de plusieurs locaux d'un bien bâti; b) " destination ", la destination d'un bien non bâti ou d'un ou de plusieurs locaux d'un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme, ou à défaut d'un tel permis ou de précision dans ce permis, l'affectation indiquée dans les plans d'affectation du sol et les programmes d'action prioritaire.» Partant du constat que la nécessité d imposer un permis d urbanisme pour tous les changements d utilisation avait perdu une part importante de son intérêt dans la pratique 50, le législateur bruxellois a 44 Bruxelles, 28 janvier 1999, J.L.M.B., 2000, p. 688. 45 Bruxelles (réf.), 19 mai 1998, J.L.M.B., 1999/30, p. 1293 et s. 46 C.E. n 108.709 du 3 juillet 2002 et C.E. n 118.216 du 10 avril 2003 : Le raisonnement de la Haute juridiction se fonde sur la distinction entre les produits et les déchets telle qu elle résulte de la directive 75/442/CE relative aux déchets. 47 Civ. Bruxelles (réf.), 31 octobre 2001, J.L.M.B., p. 1720, note J.-F. NEURAY. 48 C.E. n 61.090 du 30 juillet 1996, et n 61.879 du 18 septembre 1996, Le Parthénon, cité par P. NIHOUL, et D. LAGASSE, «Les permis de bâtir ou d urbanisme, in L urbanisme dans les actes, sous la direction de O. JAMAR, Bruylant, Bruxelles 1998, p. 368. 49 Entré en vigueur le 17 janvier 2003.

décidé de ne les soumettre à permis que s ils figurent dans une énumération limitative arrêtée par le Gouvernement. Cette modification répondait également au souci de déterminer avec plus de précision les actes constitutifs de changement de l utilisation existante de fait, ce afin de limiter les problèmes d interprétation 51. Cette législation s inspire des législations wallonne et flamande 52 et crée un régime hybride en Région de Bruxelles-Capitale : Alors que tous les changements de destination sont soumis à permis, seuls les changements d utilisation repris dans une liste exhaustive sont soumis à permis. A l inverse des décrets wallon et flamand, l ordonnance ne détermine pas les critères que le Gouvernement doit obligatoirement prendre en considération dans l élaboration de la liste. Le Gouvernement a déterminé les changements d utilisation sans travaux soumis à permis en tenant compte des fonctions faibles qui nécessitent une protection dans certaines zones du plan régional d affectation du sol 53. L arrêté du Gouvernement du 12 décembre 2002, entré en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge le 20 janvier 2003, fixe la liste des changements d utilisation soumis à permis d urbanisme comme suit : «Article 1 er. Sont soumis à permis d'urbanisme, dans toutes les zones du plan régional d'affectation du sol, à l'exception des zones d'industries urbaines, des zones de transport et d'activités portuaires, des zones de chemin de fer et des zones administratives : 1 le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble abritant un ou des équipements d'intérêt collectif ou de service public en vue d'y établir un équipement d'intérêt collectif ou de service public d'une autre nature 54 ; 10 2 le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble abritant une ou des activités productives en vue d'y établir une ou des activités productives d'une autre nature 55 ; 3 le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble de commerce en vue d'y établir un restaurant, un snack, une friterie, un débit de boisson, un café, ou tout autre 50 On peut citer deux facteurs : «Le premier est lié au développement des contrôles de l autorité dans le cadre de l exploitation des installations classées, l ordonnance relative aux permis d environnement soumettant à permis un nombre croissant d exploitations. Le second facteur concerne la démultiplication du nombre d affectations ou de fonctions urbaines prévues par le PRAS, la plupart des changements d utilisation d un bien impliquant dorénavant un changement de destination pour lequel un permis est nécessaire.» V. LETELLIER, «Permis de lotir et d urbanisme en Régions de Bruxelles-Capitale et wallonne», Les dossiers du Journal des tribunaux n 42, Larcier, Bruxelles, 2003, pp. 23 et s. 51 J. VAN YPERSELE et B. LOUVEAUX, Le droit de l urbanisme en Belgique et dans ses trois Régions, De Boeck et Larcier, Bruxelles 2006, p. 432 ; Ph. COENRAETS, Droit notarial de l urbanisme et de l aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale, Larcier, Bruxelles, 2007, p. 41. 52 Dans ces deux régions, les changements d utilisation sont soumis à des régimes juridiques similaires. Par application de ces législations, les changements d utilisation ne requièrent l obtention d un permis préalable que pour autant qu ils figurent dans une énumération exhaustive arrêtée par le Gouvernement régional et qu ils affectent la fonction principale du bien. Les décrets fixent les critères qui doivent être pris en considération par le pouvoir exécutif pour dresser cette liste. Voir les articles 84, 1 er, 7 et 271 du Code wallon de l aménagement du territoire (CWATUP) ainsi que l'article 99, 1 er, 6, et 2 du décret flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire et l article 2 de l arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000. 53 Voir le rapport précédant l arrêté du Gouvernement du 12 décembre 2002, M. B., 20 janvier 2003. 54 Par exemple : une ambassade transformée en service de pouvoirs locaux ou équipement scolaire transformé en théâtre. 55 Il s agit par exemple d une activité de production de service matériel transformée en activité de production de biens immatériels.