Fonds d appui à la consolidation de la paix (PBF) Directives sur la demande et l utilisation de fonds Avril 2014
1. Introduction...2 2. Qu est ce que la consolidation de la paix?...3 2.1 Définitions et évolution de la question... 3 2.2 Ressources pour l élaboration de programmes de consolidation de la paix... 5 3. Le Fonds pour la consolidation de la paix (PBF)...7 3.1 Définition du Fonds... 7 3.2 Quels sont les mécanismes de financement du Fonds?... 8 3.3 Que finance le Fonds?... 10 3.4 Transversalisation de la problématique hommes femmes... 11 3.5 Prise en compte des séquelles du conflit... 12 3.6 Prise de risques, innovation et effet de catalyseur... 13 3.7 Qui peut recevoir les fonds?... 13 3.8 Comment procéder à une demande de fonds au niveau du pays?... 14 3.9 Principaux acteurs concernés... 14 4. Conditions d admissibilité des pays... 17 4.1 Processus de consultation en vue de l admissibilité... 18 4.2 Processus d admissibilité d un pays... 18 4.3 Critères d admission... 18 4.4. Appui du PBSO après la déclaration d admission... 19 5. Mécanisme de financement des interventions rapides (IRF)... 19 5.1 Élaboration d une proposition de projet IRF... 20 5.2 Processus d approbation de l IRF... 20 5.3 Mise en œuvre, révision et clôture d un projet IRF... 22 6. Mécanisme de financement du relèvement pour la consolidation de la paix (PRF)... 24 6.1 Plan des priorités de consolidation de la paix... 24 6.2 Le Comité mixte de pilotage (CoPil)... 28 6.3 Développement et sélection du projet au niveau du pays... 29 6.4 Exécution, révision et clôture des projets PRF... 32 7. Suivi et évaluation (S&E) des programmes du Fonds... 34 7.1 Plan de gestion des performances du Fonds... 35 7.2 Élaboration d un cadre de résultats... 35 7.3 Conception d un plan de suivi et évaluation (S&E)... 38 7.4 Présentation de rapports : obligations et responsabilités... 39 7.5 Évaluations indépendantes des programmes... 40 Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 1
1. Introduction Les Directives sur la demande de financement auprès du Fonds pour la consolidation de la paix sont une actualisation des Directives d origine approuvées par l Assemblée générale en juin 2009 et publiées pour la première fois en octobre 2009 suite à une révision du mandat du Fonds pour la consolidation de la paix (A/63/818). Depuis la publication des premières Directives, le Fonds a acquis une expérience considérable et leur mise à jour vise à incorporer les enseignements tirés de cette expérience. Le premier atelier de travail du Fonds à l échelle mondiale s est tenu en juillet 2013 au Cap, permettant alors aux collègues et partenaires sur le terrain d échanger enseignements et commentaires concernant la première version des Directives. En outre, le Bureau des fonds d affectation spéciale pluripartenaires (MPTF) du PNUD, l Agent d administration du Fonds et d autres partenaires clefs du système des Nations Unies ont également fournit des avis pertinents lors de consultations tenues au Siège (Groupe consultatif pour les programmes). Ces Directives visent à fournir aux utilisateurs des informations essentielles sur le fonctionnement du Fonds, et en particulier sur la demande, l utilisation et la rédaction de rapports concernant les financements effectués par le Fonds. Les utilisateurs potentiels (agences des Nations Unies sur le terrain) et les organes de contrôle du Fonds (membres du Comités mixte de pilotage etc.) constituent les principaux destinataires des Directives. Les Directives sont disponibles en ligne et accessibles directement sur le site Internet du Fonds (www.unpbf.org). Y figurent également plusieurs formulaires servant à déterminer l admissibilité et à effectuer les demandes de fonds en fonction des mécanismes de financement choisis (interventions rapides ou bien relèvement pour la consolidation de la paix), ainsi que le suivi et les rapports d activités. Ci-dessous figure un résumé chapitre par chapitre des changements clefs apportés à la version de mars 2013. Chapitre 2 : Qu est-ce que la consolidation de la paix? Rajout de deux nouvelles références et des liens Internet correspondants. Chapitre 3: Le Fonds pour la consolidation de la paix Précisions sur la contribution du Fonds au processus de consolidation de la paix ; Explication détaillée de la portée et des objectifs des quatre domaines prioritaires du Fonds ; Renforcement de la section sur la prise en compte de la problématique hommes-femmes et du recours à un mode d évaluation de la prise en compte de l égalité des sexes ; Nouvelle section sur les activités d élaboration des programmes intégrant les séquelles du conflit ; Nouvelle section sur la prise de risque, l innovation et du rôle de catalyseur joué par le Fonds ; Des clarifications sur les conditions d admissibilité, le rôle des différents acteurs, avec mention des donateurs bilatéraux et des instruments internationaux de financement. Chapitre 4 : Admissibilité des pays à recevoir les financements du Fonds Précisions concernant le temps nécessaire pour effectuer une demande d admissibilité ; Précisions concernant les différentes étapes de la demande d admissibilité ; Précisions concernant les critères d admissibilité ; Chapitre 5 : Mécanisme de financement des interventions rapides (IRF) Clarification concernant les plafonds des financements des interventions rapides ; Précisions sur les critères utilisés par le Bureau d appui à la consolidation de la paix (PBSO) pour déterminer les montants alloués ; Précisions sur les révisions, extensions et clôture des projets ; Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 2
Chapitre 6 : Mécanisme de financement du relèvement pour la consolidation de la paix (PRF) Précisions sur le mécanisme d appui d «appoint» («surge support») du PBSO pour les pays candidats à un financement PRF ; Explication d une approche par phases du Plan des priorités ; Simplification des grandes lignes du Plan des priorités ; Précisions sur le rôle du Comité mixte de pilotage, du Comité technique et du Secrétariat du Comité mixte de pilotage, et notamment des conditions préalables à l approbation des projets par le PBSO ; Précisions des critères nécessaires à l approbation des projets par le Comité mixte de pilotage ; Explication du processus d approbation des projets à «démarrage rapide» («quick start») par le Comité mixte de pilotage ; Clarification des conditions requises à la révision et à la clôture des projets. Chapitre 7 : Suivi et évaluation Explication détaillée des cadres de résultats découlant des financements du Fonds, avec notamment une approche en deux phases du cadre de résultats au niveau du Plan des priorités ; Explication détaillée du processus de suivi et d évaluation (M&E), en particulier aux niveaux du Plan des priorités et des projets ; Davantage d informations sur le processus de suivi, notamment sur le nouveau rapport annuel du Comité mixte de pilotage utilisant le Plan des priorités comme point de référence ; Clarification concernant les conditions d évaluation par le Fonds, tels que les nouveaux critères d évaluation des projets et la gestion de l ensemble des programmes par le PBSO, plutôt qu au niveau des pays. 2. Qu est-ce que la consolidation de la paix? 2.1 Définitions et évolution de la question Dans son rapport de 1992, «Un agenda pour la paix», le Secrétaire général des Nations Unies de l époque, Boutros Boutros-Ghali, définit la consolidation de la paix à l ONU comme une «action menée en vue de définir et d étayer les structures propres à raffermir la paix afin d éviter une reprise des hostilités.» 1 Cette définition s est ensuite étayée au cours des ans. En 2000, le Rapport Brahimi a défini la consolidation de la paix comme «l action menée à la fin d un conflit visant à reconstituer les bases propres à affermir la paix et à fournir les moyens d édifier sur ces bases quelque chose de plus que la simple absence de guerre.» 2 En 2007, le Comité des politiques du Secrétaire général décrit la consolidation de la paix comme : «Un éventail de mesures visant à réduire le risque de retomber dans un conflit, par le renforcement à tous les niveaux des capacités nationales de gestion de crise, et à établir les fondations d une paix et d un développement durables. Les stratégies de consolidation de la paix doivent être cohérentes et adaptées aux besoins spécifiques des pays concernés, fondées sur le principe de l appropriation du processus par le pays en question, et doivent inclure une série d'actions visant à atteindre ces objectifs, qui tiennent soigneusement compte des priorités, qui s enchaînent logiquement et qui soient étroitement ciblées.» 3 Le Secrétaire général a exposé sa vision concernant la consolidation de la paix dans trois rapports sur la consolidation de la paix après un conflit 4, et un rapport sur la participation des femmes au processus de consolidation de la paix 5. Le rapport de 2009 identifie cinq domaines prioritaires récurrents en termes d aide internationale : 1. Fondements de la sûreté et de la sécurité ; 2. Processus politiques ; 3. Prestations de services essentiels ; 1 A/47/277-S/24111, par. 21. 2 A/55/305-S/2000/809, par. 13. 3 Décision du Secrétaire général, mai 2007. 4 A/63/881-S/2009/304, A/64/866-S/2010/386 et A/67/499-S/2012/746. 5 A/65/354-S/2010/466. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 3
4. Restauration des fonctions publiques essentielles ; 5. Relance de l économie. Ce rapport présente également le programme d action qui en découle pour les Nations Unies. Le rapport de 2010 sur la participation des femmes à la consolidation de la paix décrit en détails les sept engagements du Plan d action du Secrétaire général pour la prise en compte de la problématique hommes-femmes dans la consolidation de la paix, indiquant notamment les cibles spécifiques de chacun des sept engagements (règlement des conflits, planification après un conflit, financement de l après-conflit, moyens civils prenant en compte la problématique hommes-femmes, représentation des femmes dans la gouvernance au lendemain d un conflit, état de droit et relance de l économie). Malgré l attention croissante dont ont bénéficié les politiques et pratiques de consolidation de la paix depuis les premières observations de Boutros Boutros-Ghali sur le sujet, le rapport de 2012 établit que l ONU et ses partenaires ont encore à faire pour garantir que les pays sortant d un conflit sont en mesure de contenir et de gérer un conflit par leurs propres moyens et de créer une situation de paix durable. Le rapport cite l inclusion, la mise en place d institutions et un appui international durable parmi les actions critiques permettant de prévenir la reprise des hostilités et de mettre en place des sociétés stables. Le rapport note également que pour réussir, le processus de consolidation de la paix doit être transformateur et créer un environnement favorable à un plus large éventail d acteurs en particulier les femmes, les jeunes, les groupes marginalisés, la société civile, et le secteur privé participant aux prises de décisions au niveau national après un conflit. En ce qui concerne la mise en place d institutions, le rapport souligne qu une administration publique et des services sociaux distribués de manière équitable et responsable peuvent contribuer à une meilleure gestion des deuils et à restaurer la légitimité de l État. Le rapport de 2012 se penche non seulement sur les enseignements tirés de l expérience des Nations Unies dans le domaine de la consolidation de la paix, mais également sur les discussions politiques plus larges ayant eu lieu entre les différentes parties prenantes à la consolidation de la paix. Les pays sortant d un conflit, ensemble avec leurs partenaires de développement, l ONU et autres organisations internationales, ont mis sur pied une vision commune de la consolidation de la paix à travers le Dialogue international sur la consolidation de la paix et le renforcement de l État. Le New Deal pour l engagement international dans les États fragiles 6, un cadre politique découlant du Dialogue, identifie cinq objectifs majeurs pour la consolidation de la paix et le renforcement de l État : 1. Politiques légitimes (inclusives) ; 2. Sécurité des personnes ; 3. Accès à la justice ; 4. Aide à la création d emplois et de moyens de subsistance ; et 5. Gestion responsable des revenus et des prestations de services. Le New Deal souligne la nécessité d intégrer les activités d appui à un plan de consolidation de la paix pris en charge par les autorités nationales (Vision unique/plan unique) et approuve le recours aux contrats («compacts») 7 en tant que moyen de mettre en application ces plans. Le Fonds contribue à atteindre ces objectifs de consolidation de la paix et de renforcement de l État et identifie les opportunités dans le cadre de ses domaines prioritaires afin d appuyer les principes du New Deal. Différentes politiques ont clairement défini le «pourquoi» et le «quoi» de la consolidation de la paix. Le rapport du Secrétaire général de 2009 et le New Deal ont tous les deux établi la portée de la consolidation de la paix c.-à-d. qu elle couvre des activités allant des politiques à la sécurité en passant par les services sociaux et les moyens de subsistance. L élargissement de son domaine d action constitue un important développement depuis quelques années. Toutefois, ce que les différents rapports et définitions n ont pas réussi à saisir, c est le «comment», ce qui constitue une intervention de consolidation de la paix et en quoi elle contribue à réduire les risques de reprise des hostilités. Toute intervention, qu il s agisse d un programme de Désarmement, 6 http://www.newdeal4peace.org/wp-content/themes/newdeal/docs/new-deal-pour-dans-les-etats-fragiles-fr.pdf 7 Un contrat (en anglais : compact ) est un accord formel entre le gouvernement bénéficiaires et l entité subventionnant les fonds. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 4
démobilisation et réintégration (DDR) ou de la construction d une école, peut facilement entraîner davantage d hostilités. Une théorie du changement claire et fondée sur une analyse de conflit est impérative afin d assurer que les interventions en question contribuent effectivement à réduire les risques de reprise des hostilités. À plus grande échelle, on peut distinguer quatre grandes théories du changement : 1- S attaquer aux moteurs et à la source (par ex. les inégalités horizontales) ; 2- Développer des institutions et capacités permettant aux individus, communautés et autorités de gérer un conflit et fournir des services (par ex. services politique, de sécurité, de justice et des institutions gouvernementales en charge des services sociaux) ; 3- Renforcer la cohésion sociale et développer la confiance parmi les différents groupes sociaux (relations société-société) (par ex. les processus de réconciliation) ; 4- Restaurer la confiance dans la légitimité du gouvernement (relations État-société) (par ex. le dialogue politique). Au sein de ce cadre général, les programmes de consolidation de la paix demeurent stratégiques, donnant priorité aux interventions qui, s appuyant sur une analyse de conflit, visent les causes latentes ou moteurs et conséquences du conflit. Ces programmes favorisent la restauration de la confiance dans les accords de paix et le processus de transition, et contribuent à rétablir le contrat social entre l État et sa population, grâce notamment au développement des institutions, à la prestation de services, et au renforcement de la cohésion inter- et intra-communale. Ils peuvent comprendre des activités facilitant la participation aux processus politiques, le dialogue et la réconciliation, ou un meilleur accès à la justice et à la sécurité. Ils peuvent aussi contribuer à générer des dividendes de paix : idéalement, les résultats concrets de la paix sont apportés par l État, ou ils lui sont pour le moins dus, et sont accessibles aux communautés d une manière illustrant la lutte contre les inégalités, la marginalisation ou les deuils. Ils encouragent également les comportements non violents, réduisent le sentiment d insécurité des populations et inspirent confiance dans les institutions et le processus de paix en général. L administration publique et les services sociaux, distribués efficacement et équitablement, peuvent traiter les deuils ou autres sources potentielles de conflit et sont pour l État un moyen de toucher sa population et de restaurer sa légitimité et son système de responsabilités. 2.2 Ressources pour l élaboration de programmes de consolidation de la paix Le développement d un programme de consolidation de la paix s effectue en plusieurs phases et nécessite notamment : une analyse de conflit 8 ; la prise en compte du fait que le conflit affecte les hommes et les femmes différemment et de manière spécifique ; une théorie du changement 9 ; une analyse de risque informée ; et un solide mécanisme de suivi et évaluation. Le système des Nations Unies a mis en place une série de ressources afin d aider à l élaboration de programmes de consolidation de la paix efficaces. Régulièrement améliorées et développées, les principales ressources l ONU en la matière étaient constituées en mars 2014 des publications ci-dessous : Consolidation de la paix aux Nations Unies : une introduction (UN PBSO, 2010) Préparé par PBSO en collaboration avec d autres entités du système des Nations Unies, ce manuel explique les concepts fondamentaux associés à la consolidation de la paix et présente les structures et mécanismes de la consolidation de la paix, de coordination des politiques et de l appui apporté par les Nations Unies. Il fournit également des exemples ainsi que des enseignements tirés de la pratique. L analyse de conflit comme méthode de sélection des priorités (École des cadres du système des Nations Unies, 2009) Développée par l École des cadres du système des Nations Unies, cette analyse consiste en une série de ressources en ligne, d exemples illustrés et de modèles permettant aux utilisateurs de concevoir et d aborder l ensemble des aspects d une situation après une crise ou un conflit. Cet outil s appuie sur l analyse de conflit 8 Voir la note d orientation 5.9 du Fonds sur l analyse de conflit. 9 La Théorie du changement décrit la relation causale possible ou visée entre une intervention et ses résultats ou effets (souhaités) sur la consolidation de la paix. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 5
pour identifier les problèmes et les domaines présentant le plus grand potentiel à promouvoir la paix et empêcher la reprise des hostilités 10. Examens thématiques du DDR, de la Réforme du secteur de la sécurité, des dividendes de la paix et des inégalités entre les sexes (PBSO, 2012 et 2014) Cette série d études réalisées au travers de différents partenariats passe en revue les quatre principaux domaines thématiques de la consolidation de la paix, en se concentrant sur les missions financées par le Fonds ainsi que sur la transversalisation de la problématique hommes-femmes. Ces études tirent leurs enseignements des divers contextes nationaux afin d identifier les bonnes pratiques dans chaque domaine et les facteurs contribuant au succès et à la durabilité d interventions spécifiques. 11 Note technique sur la prise en compte des séquelles du conflit et la consolidation de la paix au sein de l UNICEF (UNICEF, 2013) Bien qu ayant pour principale audience les programmes de l UNICEF, cette note à paraître sera également utile à une gamme plus large d acteurs dans le domaine de la consolidation de la paix dans la mesure où elle clarifie ses concepts clefs et établit une distinction entre la prise en compte des séquelles du conflit et la consolidation de la paix, fait état des bonnes pratiques et fournit une liste de ressources supplémentaires. 12 Analyse du développement dans sa relation au conflit PNUD (Conflict-related Development Analysis or CDA) (2003 actuellement en révision) Développé par le PNUD, le cadre de l analyse du développement dans sa relation au conflit (CDA) défend la prise de décisions à partir de données d observation prenant en compte les séquelles du conflit. La CDA permet d identifier les causes d un conflit, les parties prenantes, et les problèmes et dynamiques de celui-ci. Cet ouvrage fournit des indications sur la mise en application de cette analyse afin d élaborer des programmes de consolidation de la paix clairs et réalistes ainsi que des politiques et indicateurs de résultats objectifs. Cette approche est actuellement en révision. Le Guide sur l analyse de conflit du Fonds fera l objet d un chapitre dans la version révisée 13. Indicateurs d état de droit : guide de mise en œuvre et outils de projet (ONU, 2001) Développé par le Département du maintien de la paix et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l homme, et approuvé par le Groupe de coordination et de conseil sur l état de droit des Nations Unies, ce document établit une liste complète des indicateurs dans les domaines de la police, des systèmes judiciaire et correctionnel, ainsi que des directives détaillées sur la planification, l évaluation, l analyse et la présentation des résultats 14. Bien que certains indicateurs aient été développés dans d autres domaines de la consolidation de la paix, ceux-ci sont considérés comme les plus poussés. Définir la théorie du changement, impact de la consolidation de la paix, (CARE International, Jan 2012) Les théories du changement peuvent contribuer à améliorer l efficacité des interventions pour la consolidation de la paix. Une étude de 19 projets de consolidation de la paix dans trois pays affectés par un conflit révèle que le processus relatif aux théories du changement ajoute rigueur et transparence, clarifie la logique du projet, met en lumière les hypothèses devant être vérifiées, et aide à identifier des acteurs et partenaires adéquats 15. Rapport sur le développement mondial 2011 : Conflit, sécurité et développement (Banque Mondiale, 2011) Cette étude repère s intéresse à un large éventail de contextes nationaux afin de proposer des modes d appui pour aider les pays sortant d un conflit et fragilisés à s engager dans le développement durable. L étude se penche particulièrement sur les défis et risques associés à la répétition prolongée des cycles de violence, 10 http://www.unssc.org/home/themes/peace-and-security/e-learning-0 11 http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/ddr%20pbf%20thematic%20review.pdf http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/ssr2_web.pdf http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/peace_dividends.pdf http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/final%20report_thematic%20review%20on%20gender%20&%20peacebuilding.pdf 12 http://www.unicefinemergencies.com/downloads/eresource/conflict_sensitivity_and_peacebuilding.html 13 http://www.undp.org/content/dam/undp/documents/cpr/documents/prevention/cda_complete.pdf 14 http://www.un.org/en/events/peacekeepersday/2011/publications/un_rule_of_law_indicators.pdf. 15 http://www.careinternational.org. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 6
notamment leur impact potentiel au-delà des frontières nationales et les outils permettant de mesurer les progrès 16. Livre de référence d ONU-Femmes sur les femmes, la paix et la sécurité (2012) Ce livre de référence «Les femmes, la paix et la sécurité» est un répertoire exhaustif d éléments analytiques et pratiques portant sur les principaux éléments thématiques et opérationnels de l agenda pour les femmes, la paix et la sécurité. Il comprend des notes d orientation sur l égalité des sexes et l analyse de conflit ; la planification et le financement de la consolidation de la paix intégrant la problématique hommes-femmes ; les femmes et la relance économique ; les femmes et l accès à la justice, etc. 17. Ressources en ligne supplémentaires : Guide pratique de réflexion sur la consolidation de la paix http://www.crsprogramquality.org/storage/pubs/peacebuilding/reflective_peacebldg.pdf Concevoir pour produire des résultats : intégration, suivi et évaluation dans les programmes de transformation des conflits : https://www.sfcg.org/documents/manualpart1.pdf http://www.sfcg.org/documents/manualpart2.pdf Plate-formes / portails en faveur des échanges entre institutions et professionnels de la consolidation de la paix (US) : http://www.allianceforpeacebuilding.org/ Programmes de formation - Améliorer l impact stratégique, la qualité et l efficacité des opérations de consolidation de la paix et d appui à la paix (ISI), International Peace and Development Training Center (IPDTC), www.patrir.ro/training - Concevoir et exécuter des plans de suivi et d évaluation efficaces pour les programmes de consolidation de la paix et de transformation des conflits, International Peace and Development Training Center (IPDTC), www.patrir.ro/training - Réflexion sur un programme, des outils et approches de la pratique de la paix pour une consolidation de la paix stratégique (CDA), http://www.cdacollaborative.org/#&panel1-1 3. Le Fonds pour la consolidation de la paix (PBF) 3.1 Définition du Fonds Établi en 2005 par la résolution 60/180 de l Assemblée générale et la résolution 1645 (2005) du Conseil de sécurité, le Fonds pour la consolidation de la paix a été créé pour faire pendant à la Commission pour la consolidation de la paix (PBC) et au Bureau d appui à la consolidation de la paix (PBSO) et a pour objectif de garantir le décaissement rapide de fonds nécessaires au lancement d activités critiques à consolidation de la paix. Dans leurs résolutions, l Assemblée générale et le Conseil de sécurité demandent au Secrétaire général de créer un «fonds permanent pluriannuel pour la consolidation de la paix après les conflits», géré par le Secrétaire général au nom des États Membres. Le Fonds a pour objet de répondre aux priorités de consolidation de la paix d un pays donné grâce à des programmes menés sous l égide des Nations Unies. Le mandat du Fonds (A/63/818), révisé et approuvé mi- 2009, définit les opérations en cours et établit que le Fonds : Est une structure mondiale ayant vocation à soutenir simultanément plusieurs pays conjuguant l ample perspective d un fonds mondial avec l orientation nationale d un fonds d affectation spéciale multidonateurs alimenté par de multiples bailleurs de fonds ; 16 http://siteresources.worldbank.org/intwdrs/resources/wdr2011_full_text.pdf. 17 http://www.unwomen.org/en/digital-library/publications/2012/10/un-women-sourcebook-on-women-peace-and-security Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 7
Finance des interventions présentant un intérêt direct et immédiat pour la consolidation de la paix et aide à combler des déficits critiques dans ce processus, notamment dans des domaines pour lesquels il n existe aucun autre mécanisme de financement. Procède à des interventions immédiates, s efforce de répondre aux besoins du redressement et fournit une aide à la consolidation de la paix les pays inscrits à l ordre du jour de la PBC et de même qu à ceux n y figurant pas. Dans tous les cas, le Secrétaire général informe la Commission de la mise en œuvre des mécanismes de financement et justifie le choix des pays bénéficiaires et les décaissements effectués. Ci-dessous figure une description des attentes concernant la valeur ajoutée du Fonds. En sollicitant l appui du Fonds, les agences des Nations Unies et leurs partenaires doivent démontrer en quoi leur perception de l aide du Fonds repose sur cette valeur ajoutée : Dote la direction des Nations Unies des moyens lui permettant d adopter une démarche plus stratégique et plus cohérente dans sa réponse aux besoins de consolidation de la paix, adaptée au pays concerné et d aborder la dynamique des conflits dans une optique plus large ; S engage par le prisme de la politique et encourage des démarches novatrices impliquant des prises de risques souvent considérés trop élevés par les bailleurs de fonds traditionnels ; Permet de faire intervenir divers acteurs nationaux pour lancer des actions de consolidation de la paix ; Exécute des programmes produisant des résultats allant au-delà du travail accompli à l échelle des agences des Nations Unies individuelles et mettant à profit leurs expertises et capacités propres ; Joue un rôle de catalyseur potentiel 18 en intervenant rapidement dans des domaines critiques au démarrage, déblocage ou accélération des processus essentiels à la consolidation de la paix, ou en comblant des déficits financiers critiques. 3.2 Quels sont les mécanismes de financement du Fonds? Conformément à son mandat, le Fonds a été créé pour venir en aide aux pays sortant d un conflit ou dans lesquels on estime qu un conflit risque d éclater ou de reprendre, et il appuie également les efforts visant à répondre aux besoins immédiats des pays après un conflit lorsque ces derniers ne peuvent pas se procurer les ressources nécessaires auprès d autres mécanismes de financement susceptibles de soutenir des activités de consolidation de la paix. Conformément à son plan d activité, le Fonds peut apporter son appui à environ 20 pays simultanément. Le Fonds intervient dans le cadre de deux dispositifs financiers : Le mécanisme de financement des interventions rapides (IRF) fonctionne par projet et a été créé pour permettre au Fonds de répondre aux besoins urgents de consolidation de la paix dans les pays sortant d un conflit ou suite à un bouleversement dans la situation du pays. Ce mécanisme prévoit un décaissement rapide de fonds répondant aux besoins urgents de consolidation de la paix en période critique de transition. Grâce à des ressources moindre mais jouant un rôle de catalyseur, le Fonds prouve aux gouvernements et aux populations qu il existe de nouvelles voies vers une paix durable. 18 Pour plus d information concernant la définition de l effet de catalyseur, se référer à l article de PeaceNexus et du Fonds, Programming for Catalytic Effects in Peacebuilding: A Guide, 2012 (Guide des activités d élaboration des programmes de la consolidation de la paix ayant un effet de catalyseur). Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 8
Le mécanisme de financement du relèvement pour la consolidation de la paix (PRF) fonctionne par programme et permet généralement au Fonds de venir en aide aux pays sortis d un conflit depuis déjà plusieurs années. Les financements réalisés par le biais du PRF s effectuent sur la base d un plan stratégique pour la consolidation de la paix appelé Plan des priorités qui appuie les efforts de consolidation de la paix à l échelle nationale. Alors que le PBSO se réserve le droit d approuver le Plan des priorités, l approbation des projets est déléguée à un Comité mixte de pilotage (CoPil) au niveau du pays et géré conjointement par les Nations Unies et les autorités nationales du pays. De cette manière, le PRF apporte un soutien à plus long terme à des initiatives de consolidation de la paix dans des pays ayant été touchés par un conflit et clairement engagés à remédier à leur fragilité née du conflit. Le PRF crée également des mécanismes permettant d établir des partenariats solides entre les autorités nationales, les Nations Unies, les donateurs, et les organisations de la société civile à l échelle du pays afin d aider les gouvernements véritablement engagés dans un processus de consolidation de la paix. Pour chacun des mécanismes, IRF et PRF, le PBSO s engage à rendre une décision dans les trois semaines suivant la demande formelle de fonds effectuée par les acteurs sur le terrain, c est-à-dire adressée au Sous- Secrétaire général à l appui à la consolidation de la paix et signée conjointement par le Représentant principal de l ONU en résidence et le gouvernement. Les quantités de travail et de temps nécessaires à la mise en place de ces deux mécanismes diffèrent cependant. Le mécanisme IRF implique une intervention rapide du Fonds. L approbation peut être rapide certes, mais elle dépend largement de la rapidité avec laquelle l équipe de pays des Nations Unies sur le terrain élabore le descriptif de projet et obtient l approbation du gouvernement. Une solide analyse de conflit, justifiant l échelle, la portée et les priorités envisagées, constitue l élément essentiel d une bonne proposition. D expérience, le processus peut prendre deux à trois mois au total. Le processus du mécanisme PRF est plus long, compte tenu notamment du fait que son fonctionnement repose essentiellement sur des programmes et qu il nécessite un fort engagement de la part des autorités nationales envers les grandes lignes stratégiques du Plan des priorités. Le Plan des priorités du PRF doit s aligner sur les éventuels plans stratégiques de transition déjà en place, et assurer une certaine complémentarité. Les nouveaux pays candidats aux financements du Fonds doivent obtenir une déclaration d admissibilité du Secrétaire général pour pouvoir recevoir un montant supérieur au plafond des trois millions. Parmi les autres éléments contribuant à rallonger le processus du PRF figurent : la nécessité d une analyse de conflit d actualité prenant en compte la problématique hommes-femmes dans la sélection des priorités ; la mise en place d un Comité mixte de pilotage et un renforcement des capacités garantissant sans équivoque la participation de l ensemble des acteurs ; la conception et l approbation d un Plan des priorités ; et la conception et l approbation d un descriptif de projet rendant opérationnelles les grandes lignes stratégiques identifiées dans le Plan des priorités. L expérience du Fonds a montré qu il faut en général 9 à 12 mois pour décaisser les fonds. Toutefois, l enchaînement des événements repose en grande partie sur l équipe de pays des Nations Unies sur le terrain ; et dépend largement de sa direction ainsi que de la rapidité avec laquelle le Secrétariat du Comité mixte de pilotage est mis en place. Le PBSO peut venir en aide à tous les stades du processus, suivant les contraintes pesant sur les capacités en place sur le terrain. Appui à court terme : IRF Appui à moyen et long terme : PRF QUAND? Après une crise politique ou un conflit et lorsque des opportunités de consolidation de la paix se présentent. Mis en place dans la plupart des cas plusieurs années après la fin d un conflit afin d appuyer les efforts des acteurs nationaux et de renforcer la consolidation de la paix. QUOI 19? Portée de l intervention (suivant les quatre domaines prioritaires du Fonds) : Appuyer la mise en œuvre des accords de paix et le dialogue politique. Promouvoir la coexistence et le règlement pacifique des conflits. Relancer l économie et générer immédiatement des dividendes de la paix. (Re)mettre en place les services administratifs essentiels. QUI? Utilisateurs potentiels du Fonds : Agences, fonds et programmes des Nations Unies (bénéficiaires directs des fonds) 19 Conformément au mandat (2009). Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 9
COMMENT? Départements du Secrétariat des Nations Unies, y compris le Département des affaires politiques et le Département des opérations du maintien de la paix (bénéficiaires directs des fonds) Indirectement (en tant que partenaires d exécution des agences de l ONU) les gouvernements, les organisations non gouvernementales, et les organisations de la société civile peuvent également être des utilisateurs du Fonds. Mécanisme de financement par projet. Plafond de financement : 1) Le Sous-Secrétaire général à l appui à la consolidation de la paix peut approuver jusqu à 3 millions de dollars pour un financement IRF sans admission formelle (appelée «admission provisionnelle») ; 2) Si un pays est déclaré formellement admissible par le Secrétaire général de l ONU, ce pays peut percevoir du Fonds jusqu à 10 millions de dollars pour un projet IRF (projets actifs uniquement, hormis projets clôturés). Durée : 6 à 18 mois. Processus d approbation par le PBSO en une seule étape. Mécanisme de financement par programme Plafond de financement : 1) Pas de limite formelle : suivant les besoins du Plan des priorités et les capacités disponibles ; 2) Approuvé au cas par cas par PBSO. Durée : 18 à 36 mois. Processus d approbation en deux étapes : Approbation du Plan des priorités par PBSO ; et sélection et validation des propositions de projet par le CoPil. 3.3 Que finance le Fonds? Les aides du Fonds ne se répartissent pas par thèmes. Au contraire, elles répondent aux besoins spécifiques d un pays dans les limites du mandat du Fonds. En effet, l une des caractéristiques principales du Fonds est de reconnaître que la consolidation de la paix diffère d un pays à l autre et, par conséquent, elle peut couvrir une large variété d interventions. Cependant, l action du Fonds se concentre sur quatre grands domaines prioritaires (tels que définis dans son mandat) et identifie 12 domaines cibles pour chaque domaine prioritaire, suite aux directives dans le rapport du Secrétaire général et au mandat du Fonds de 2009. PBSO encourage les pays à développer des résultats qui leur sont propres adaptés au contexte et répondant aux besoins du pays. Toutefois, pour avoir une vue d ensemble de l aide apportée par le Fonds, il est important que chaque projet (PRF ou IRF) couvre clairement l un des 12 domaines de résultat identifiés ci-dessous. Bien que tous les projets de pays ne rentrent pas systématiquement dans le tableau ci-dessous, PBSO recommande toutefois aux pays d identifier le domaine de résultat capturant aux mieux les objectifs du projet. Si un projet ne rentre dans aucune de ces domaines de résultat, il faudra contacter l administrateur des programmes en charge de ce pays pour le Fonds pour discuter d une classification possible. Concernant les projets PRF, alors qu un Plan des priorités englobe souvent plus d un domaine de résultat, les projets individuels ne visent quant à eux qu un résultat spécifique du plan des priorités ainsi qu un seul des quatre domaines prioritaires du Fonds (voir également le cadre de résultats). Domaine prioritaire 1 : Appuyer la mise en œuvre des accords de paix et le dialogue politique 1.1 Réforme du secteur de la sécurité (SSR) 1.2 État de droit 1.3 Désarmement, démobilisation, et réintégration (DDR) 1.4 Dialogue politique Domaine prioritaire 2: Promouvoir la coexistence et le règlement pacifique des conflits 2.1 Réconciliation nationale 2.2 Gouvernance démocratique 2.3 Prévention/gestion des conflits Domaine prioritaire 3: Relancer l économie et générer immédiatement des dividendes de la paix 3.1 Création d emplois Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 10
3.2 Accès équitable aux services sociaux Domaine prioritaire 4: Remettre en place les services administratifs essentiels 4.1 Renforcement des capacités nationales essentielles de l État 4.2 Extension de l autorité de l État/administration locale 4.3 Gouvernance des ressources de consolidation de la paix (y compris les secrétariats du CoPil/PBF). Dans le cadre du domaine prioritaire 1 appui à la mise en œuvre des accords de paix dans les pays sortant d un conflit le Fonds intervient dans quatre secteurs différents : Réforme du secteur de la sécurité (SSR) ; Désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) ; état de droit ; et dialogue politique. Après un conflit, le secteur de la sécurité du pays est souvent affaibli. L aide apportée par le Fonds permet de moderniser les équipements, former les forces de sécurité/police et améliorer les infrastructures essentielles. Pour garantir le bon fonctionnement du système judiciaire, le Fonds s emploie à renforcer les institutions judiciaires aux niveaux national et local en favorisant leur décentralisation. La réhabilitation et la réintégration des anciens combattants est également un aspect majeur des projets de DDR financés par le Fonds. Le dialogue politique joue souvent un rôle crucial dans le renforcement de la cohésion sociale et le rapprochement des diverses factions ayant pris part au conflit en favorisant une vision commune de la consolidation de la paix. Cette aide intervient souvent à un moment où d autres formes de financements ne sont pas disponibles. Dans le cadre du domaine prioritaire 2 promotion de la coexistence et du règlement pacifique des conflits le Fonds aide à la réconciliation nationale, la bonne gouvernance et la prévention/gestion des conflits, notamment des litiges fonciers ou relatifs aux infrastructures pour la paix. De tels projets peuvent couvrir une large gamme d initiatives de consolidation de la paix telles que la cohésion sociale à l échelle de la communauté, l autonomisation des femmes, la médiation et la résolution pacifique des conflits dans les communautés et le renforcement des institutions indépendantes et des acteurs non étatiques. Dans le cadre du domaine prioritaire 3, le Fonds s attache à stimuler l économie alors fragilisée par le conflit et à générer immédiatement les dividendes de la paix en créant sur le court terme des opportunités d emploi ciblées et en favorisant un accès équitable aux services sociaux, en particulier pour ceux affectés ou impliqués dans le conflit, ou risquant de l être à nouveau. Ces activités comprennent le renforcement de la gouvernance économique par la promotion de partenariats dans le secteur privé, le développement de microentreprises viables et la diversification des moyens de subsistance, ainsi que le recours à des schémas favorables à la création d emplois ou aux travaux publics, souvent en faveur des jeunes et des femmes, tout en conservant l objectif de consolidation de la paix. Dans le cadre du domaine prioritaire 4 reconstruction des services administratifs essentiels le Fonds intervient aux niveaux national et local. Au lendemain d un conflit, les gouvernements sont souvent absorbés par le processus politique et la sécurité ; dans ce contexte, la remise en état des services administratifs essentiels joue un rôle clef pour restaurer la légitimité de l État et redonner confiance aux populations. Le Fonds appuie également la gouvernance de la consolidation de la paix, notamment par la mise en place de secrétariats et de comités mixtes de pilotage. 3.4 Transversalisation de la problématique hommes-femmes La prise en compte de la problématique hommes-femmes est une priorité commune à l ensemble des projets financés par le Fonds, au travers soit de projets ciblés, soit d une transversalisation de l égalité des sexes et de l autonomisation des femmes dans le processus d élaboration des programmes. Les femmes, les hommes, les filles et les garçons ont chacun une expérience différente du conflit nécessitant des programmes sur mesure qui répondent à leurs besoins spécifiques après un conflit. Par ailleurs, la contribution potentielle des femmes à la consolidation de la paix est rarement mise à profit ni suffisamment encouragée. C est pourquoi le Plan des priorités et les projets proposés doivent comprendre une analyse de l égalité des sexes évaluant l impact potentiel de l initiative proposée sur les femmes et les filles, qu elles en soient ou non la cible. Ainsi, au niveau du projet, PBSO a recourt à un système de notation de l égalité des sexes («Gender Marker»), allant de 0 à 3, et permettant de mesurer le degré d intégration de l égalité des sexes et de l autonomisation des femmes dans les projets proposés. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 11
Chaque projet est noté sur son degré d intégration de l égalité des sexes suivant les critères ci-dessous : Note 3 : projets ayant l égalité des sexes comme principal objectif (actions ciblées). Note 2 : projets ayant l égalité des sexes parmi leurs objectifs (transversalisation). Note 1 : projets contribuant en partie à l égalité des sexes mais pas de manière significative. Note 0 : projets ne visant pas spécifiquement l égalité des sexes. La RUNO est en charge d effectuer la notation du projet. Pour cela, elle doit évaluer le projet en détail évaluant son approche de l égalité des sexes et si cette dernière a été intégrée aux résultats, produits, groupes de population cibles, activités, indicateurs et budget. La note d égalité des sexes est ensuite examinée par le Comité mixte de pilotage (pour un PRF) ou par le Comité d examen des projets (pour un IRF). Elle est également revisitée lors d évaluations indépendantes effectuées durant les phases critiques du programmes/cycle du projet (à la lumière des activités en cours, des allocations budgétaires, des approches adoptées et résultats atteints) et révisée si besoin est. Le PBSO s engage apporter son appui au Secrétaire général dans la mise en œuvre des sept engagements du Plan d action pour la prise en compte de la problématique hommes-femmes dans la consolidation de la paix. Pour cela, le Fonds a pour objectif global d allouer au moins 15 % des financements de la consolidation de la paix à des projets dont l objectif principal est de répondre aux besoins spécifiques des femmes, faire progresser l égalité des sexes et promouvoir l autonomisation des femmes. Conformément aux sept engagements du Plan d action, les équipes de pays des Nations Unies doivent inclure une analyse de la problématique hommesfemmes dans leurs processus d évaluation et de planification et elles sont fortement encouragées à allouer au moins 15 % du budget des leurs programmes aux projets ayant l égalité des sexes comme principal objectifs ou bien d incorporer la problématique hommes-femmes à l ensemble de leurs projets. Le Fonds encourage toutes les équipes de pays à faire en sorte que leurs projets de consolidation de la paix aient une note d égalité des sexes de 2 ou 3. 3.5 Prise en compte des séquelles du conflit Le PBF intervient dans des environnements fragilisés et sortant d un conflit où les populations se remettent à peine des effets dévastateurs de la guerre. Dans de telles situations, chaque intervention affecte les relations et perceptions des différents individus et groupes et peut avoir un effet allant au-delà des attentes concernant le projet, parfois même déstabilisant voire déplaisant pour certains de ces groupes. Par exemple, les équipements fournis peuvent être utilisés par des groupes armés pour soutenir leurs activités guerrières. Des acteurs locaux peuvent s approprier les avantages d un projet pour servir leurs propres intérêts politiques. Certains peuvent percevoir une discrimination si le projet vise un groupe particulier en tant que bénéficiaire, notamment si ces groupes étaient en opposition durant le conflit. Ainsi, ces détails relatifs à l aide apportée en particulier les effets, escomptés ou non peuvent influencer la réussite d un projet de manière radicale. Il est donc indispensable que tout programme ou projet financé par le Fonds prenne en compte les séquelles du conflit. Autrement dit, les acteurs en charge de la conception et de l exécution des projets financés par le Fonds doivent faire preuve d une solide compréhension des interactions entre les activités liées à un projet et son contexte, et minimiser les effets négatifs et maximiser les effets positifs des interventions. L approche «Zéro dommage» («Do No Harm» en anglais) 20 vise à s assurer que les interventions ayant lieu durant ou après un conflit ne causent pas involontairement des dommages dus à la manière dont celles-ci ont été conçues ou exécutées. En concevant les projets et programmes, l équipe de pays des Nations Unies et la RUNO, en collaboration avec le gouvernement et autres partenaires, doivent examiner attentivement toutes les implications de l aide apportée conformément aux principes «Zéro dommage». Une analyse de conflit rigoureuse et inclusive est recommandée pour chaque projet et constitue une condition préalable à tout financement PRF 21. De plus, toujours concernant les séquelles du conflit, l ensemble des programmes et projets doivent prendre en considération la Politique de diligence voulue en matière de droits de l homme. Autrement dit, ces programmes 20 Le cadre analytique «Zéro dommage» est disponible à : http://www.conflictsensitivity.org/node/103 21 Voire la note d orientation du Fonds 5.9. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 12
et projets doivent identifier et évaluer tout risque pour les droits de l homme et anticiper et empêcher tout impact négatif sur les droits de l homme. C est particulièrement important pour les projets de réforme du secteur de la sécurité et de DDR où le travail s effectue principalement avec les ex-combattants. 3.6 Prise de risques, innovation et effet de catalyseur Tel que mentionné ci-dessus, un aspect majeur de la valeur ajoutée du Fonds réside dans sa capacité à apporter une aide rapide dans des domaines novateurs et potentiellement risqués mais pouvant contribuer à la consolidation de la paix d une manière significative si menée à bien. Cet aspect est particulièrement important dans la mesure où les financements du Fonds demeurent de taille relativement modeste et où il s agit essentiellement d une aide à court terme ayant un impact rapide malgré la complexité des processus de consolidation de la paix et de développement. La plupart des projets à risques impliquent l une de ces quatre considérations : i) le contexte dans lequel le projet est mis en œuvre est potentiellement violent (bien que les initiatives de consolidation de la paix entendent précisément réduire ce risque) ; ii) le problème visé par le projet suscite de fortes tensions ou cherche à démanteler des formes élitistes de pouvoir ; iii) la nature politique et novatrice de l approche adoptée présente un risque que le projet soit compromis par des opposants ; ou iv) les capacités sur le terrain sont limitées, y compris les délais éventuels et risques fiduciaires pouvant en découler. Alors que le Fonds encourage une approche du risque qui soit novatrice et ne s oppose pas à la prise de risques programmée visant la consolidation de la paix, ces risques doivent cependant être réfléchis et s appuyer sur une analyse solide, ainsi qu un mécanisme d alerte rapide et de réduction des risques permettant au projet de réagir rapidement en cas de résultats positifs ou négatifs. En outre, ces risques doivent être compensés par les bienfaits pour la consolidation de la paix générés par ces projets. Pour la plupart, les projets du Fonds avoir un effet de catalyseur, cependant, tous ne le manifestent pas. Leur effet de catalyseur peut être lié au processus ou bien de nature financière. Le projet peut, d une part, faire office de catalyseur sur la consolidation de la paix en débloquant une initiative de consolidation de la paix enlisée ou en en lançant une nouvelle, ou d autre part stimuler les financements en comblant les déficits problématiques initiaux, incitant ainsi d autres donateurs et les pouvoirs publics à fournir un appui sur le plus long terme 22. 3.7 Qui peut recevoir les fonds? Tout pays sortant d un conflit et démontrant son attachement à la consolidation de la paix peut potentiellement recevoir une aide financière du Fonds. Les pays reçoivent les financements du Fonds au travers des partenaires de l ONU sur le terrain, lesquels doivent également démontrer en quoi ils contribuent au processus de consolidation de la paix. Les sections qui suivent décrivent le processus de demande de fonds pour les pays souhaitant obtenir une aide pour soutenir leurs efforts de consolidation de la paix. Comme indiqué ci-dessus, alors que les financements visent la consolidation de la paix d un pays donné, ils sont néanmoins physiquement alloués au travers du Secrétariat (notamment le Département des affaires politiques et le Département des opérations de maintien de la paix) et des agences, fonds et programmes des Nations Unies, ainsi que des ONG, telles que l OIM, lesquelles bénéficient d un statut et d immunités similaires à l ONU. Les pouvoirs publics, ONG, associations locales et organisations de la société civile ne peuvent pas accéder directement aux fonds ; ces derniers peuvent toutefois exécuter des projets dans le cadre de partenariats avec les entités de l ONU qui y sont habilitées. Dans de tels cas, la RUNO joue le rôle d agent gérant et récepteur des fonds alloués par le Bureau du MPTF, les transférant ensuite aux ONG/associations locales / organisations de la société civile. La RUNO demeure responsable ensuite des fonds et doit s assurer qu ils sont utilisés aux fins autorisées et que les produits et résultats sont répertoriés dans des rapports établis à partir des formulaires du Fonds. Il est important de souligner que la mission du PBF ne consiste pas à renforcer la capacité de consolidation de la paix de l ONU. Les financements du Fonds servent rarement à recruter du personnel de l ONU, bien qu ils 22 Pour plus d information, voir PeaceNexus et PBF, Programming for Catalytic Effects in Peacebuilding: A Guide, 2012 Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 13
soient parfois utilisés pour rémunérer le personnel nécessaire au projet. Comme indiqué plus haut, le PBF vise à répondre aux priorités de consolidation de la paix des pays et à apporter une aide au travers de programmes sponsorisés par l ONU. La logique du choix des priorités doit se fonder sur une analyse de la situation dans le pays (et non sur des carences de financement de l ONU). La logique de la sélection d une RUNO doit être établie en fonction de son mandat, son expertise, son expérience et de ses capacités à mettre en œuvre les priorités de consolidation de la paix identifiées. Par ailleurs, en sélectionnant une RUNO pour un projet, il est indispensable de respecter les règles de coordination, intégration et transparence, l ensemble des membres de l équipe des Nations Unies se devant de travailler en étroite collaboration les uns avec les autres. Un projet peut être dirigé par une ou plusieurs agences conjointement. Encore une fois, si les agences des Nations Unies effectuent une demande conjointe de fonds pour un projet, il est important qu elles le fassent d une manière complémentaire et cohérente en ayant recours à leurs capacités et expertise afin d atteindre les objectifs du projet ou du Plan des priorités, dans le cas d un PRF. 3.8 Comment procéder à une demande de fonds au niveau du pays? Les conditions peuvent différer d un mécanisme à l autre (IRF/PRF), mais les acteurs clefs chargés de saisir le PBSO demeurent les mêmes : autorités nationales, direction de l ONU, organisations de la société civile et associations locales dans le pays, partenaires internationaux de développement et agences de l ONU. Dans le cas d un financement PRF, ces acteurs forment un comité mixte de pilotage (CoPil) qui supervise l utilisation des fonds sur place et approuve les projets individuels permettant d exécuter le Plan des priorités. Les idées de financements du Fonds peuvent venir de n importe quel groupe de parties prenantes et être portées à l attention du représentant de l ONU le plus haut placé dans le pays (Représentant spécial du Secrétaire général, Représentant exécutif du Secrétaire général, Coordonnateur résident de l ONU). Suivant le degré d engagement du pays avec le PBF, la direction de l ONU peut, soit poursuivre les discussions au niveau local, soit prendre contact avec le PBSO. Les acteurs individuels peuvent prendre directement contact avec le PBSO pour demander conseil à titre informel, cependant toutes les propositions doivent être examinées au niveau local par l équipe de pays des Nations Unies (et la Mission de l ONU, le cas échéant) puis présentées à titre officiel par le représentant de l ONU le plus élevé en grade dans le pays, lequel est responsable du flux d informations et de la garantie de la transparence des prises de décisions. Les propositions doivent être soumises au moyen des formulaires spécifiques disponibles sur le site internet du PBSO/PBF. Pour les projets, chaque proposition doit clairement identifier au moins une agence de l ONU en tant que responsable de l exécution du projet, de sa gestion financière et de la rédaction des rapports. Les sections suivantes décrivent plus en détail les responsabilités des acteurs au titre des mécanismes IRF ou PRF, y compris pour les comités mixtes de pilotage. 3.9 Principaux acteurs concernés Les principaux acteurs intervenant dans la conception, l exécution et le suivi des projets financés par le Fonds sont les suivants : Autorités nationales Comme indiqué plus haut, le Fonds apporte une aide aux pays où les gouvernements et dirigeants font preuve de leur engagement envers la consolidation de la paix et partagent une vision commune de la paix. Ainsi, les autorités nationales doivent jouer un rôle actif dans la direction et la maîtrise des projets de consolidation de la paix financés par le Fonds. Concernant les activités relatives à l IRF, cette direction est assurée par la cosignature obligatoire des propositions de projets. Quant aux programmes financés par le PRF, cette direction prend la forme de la coprésidence du Comité mixte de pilotage et de la cosignature du Plan des priorités et des propositions de projets correspondants financés par le PRF. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 14
Par ailleurs, en concevant et en exécutant les projets, les RUNO sont fortement encouragées à travailler en étroite collaboration avec les pouvoirs publics pertinents afin de s inscrire dans la lignée des plans gouvernementaux de consolidation de la paix déjà en place, et, dans la mesure du possible, de s attacher à renforcer les capacités du gouvernement en question. Ceci est particulièrement important pour les projets visant le renforcement des administrations publiques et la prestation de services publics, compte tenu du fait que le travail dans ce domaine consiste essentiellement à accroître la portée des actions de l État dans les zones où le conflit a entravé sa présence. Représentant principal de l ONU en résidence Le représentant des Nations Unies le plus haut placé dans le pays (par ex. : Représentant spécial du Secrétaire général, Représentant exécutif du Secrétaire général, Coordonnateur résident des Nations Unies) est le principal interlocuteur entre les Nations Unies, le gouvernement et le PBSO/le PBF. Toute demande auprès du PBF doit être cosignée par le représentant principal de l ONU dans le pays et un représentant du gouvernement. Le représentant principal de l ONU est chargé de présenter officiellement les propositions de projets (IRF) et les Plans des priorités (PRF) au PBSO, et, pour les projets IRF, et il est responsable des résultats et produits ayant justifié l approbation du budget à l origine. Le représentant principal de l ONU dans le pays remplit une fonction critique en tant que lien de communication avec l équipe de pays des Nations Unies ; il s assure que l équipe de pays comprend l objectif et le fonctionnement du Fonds et garantit l utilisation optimale des fonds sur place. Le représentant principal de l ONU dans le pays s emploie à promouvoir les politiques de coordination et d intégration de l ONU et garantit la transparence et le partage d informations au sein de l équipe de pays des Nations Unies dans la prise de décisions importantes relatives à l appui du Fonds. Équipe de pays des Nations Unies Pour apporter son aide, le Fonds peut tirer profit des larges compétences et de la présence du système des Nations Unies sur le terrain. L équipe de pays des Nations Unies doit être tenue pleinement informée des discussions engagées par le représentant exécutif du Secrétaire général sur les modes d accès au Fonds. Elle doit également avoir l opportunité d examiner et de commenter sur les propositions de projet. Ces discussions doivent permettre une compréhension commune des besoins de consolidation de la paix, des priorités y relatives, et des programmes concrets assurant une utilisation optimale de l aspect interinstitutions du Fonds. Comité mixte de pilotage (CoPil) et structures d appui (pour le PRF seulement) Coprésidé par le représentant principal de l ONU dans le pays et un représentant gouvernemental de haut niveau, le CoPil supervise l élaboration et la mise en place du Plan des priorités, examinant et approuvant les propositions de projet, assurant le suivi de l utilisation des fonds et élaborant les rapports d activités évaluant les résultats atteints à l échelle de l ensemble du programme afin la fin de chaque cycle annuel. Le CoPil est un organe de gestion, responsable de l allocation et de l utilisation des ressources envers le gouvernement ainsi que le PBSO, notamment pour les résultats escomptés par le Plan des priorités. S il existe déjà des mécanismes adéquats (tel un fonds multidonateurs) en charge de contrôler les résultats des activités de consolidation de la paix, une structure parallèle n est pas nécessaire. Il est important d assurer un équilibre entre transparence, processus de collaboration et nécessité de limiter les coûts pouvant être générés par la mise en place du CoPil. Par ailleurs, l efficacité de la supervision du CoPil demeure en grande partie tributaire de la direction et de la collaboration dans le pays, à la fois au sein de l équipe de pays des Nations Unies et/ou la Mission et avec le gouvernement. L expérience du Fonds indique qu en cas d absence de collaboration, son fonctionnement peut être sérieusement ralenti. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 15
Organisation bénéficiaires des Nations Unies (RUNO) Les RUNO reçoivent les fonds physiques du Fonds et sont responsables de la conception et de l exécution des projets. Les projets financés par le Fonds peuvent être mis en œuvre individuellement ou conjointement par les RUNO, et la réalisation de programmes conjoints est fortement encouragée s ils peuvent produire de meilleurs résultats. Chaque RUNO opère selon ses propres règles et procédures financières et assure l entière responsabilité des fonds décaissés par l Agent d administration (par ex. : le Bureau du MPTF), tant au niveau financier qu au niveau des programmes. Par ailleurs, chaque RUNO est chargée de ce qui suit : - Exécuter le projet et produire les résultats escomptés dans les délais prescrits, y compris les composantes mises en œuvre par leurs partenaires (par ex. : organisations de la société civile) - Assurer suivi et évaluation du projet dans les temps définis, la couverture intégrale des coûts et la réalisation du rapport financier et du rapport d activités ; - Garantit la complémentarité et la coordination entre les autres sources de financement spécifiques aux RUNO et autres partenaires d exécution permettant aux projets d atteindre des résultats supérieurs à ceux atteints lorsqu exécutés individuellement et contribuant ainsi à la consolidation de la paix d une manière cohérente, complémentaire et inclusive. ONG et organisations de la société civile Grâce à leurs liens étroits avec les populations affectées par le conflit et leur aptitude à pénétrer des lieux difficiles d accès, les ONG et organisations de la société civile peuvent jouer un rôle crucial dans l exécution des projets financés par le Fonds. Bien qu elles n aient pas directement accès aux fonds, elles peuvent toutefois participer aux initiatives financées par le Fonds de diverses façons. Elles doivent être impliquées dès la phase de planification, notamment lors de l analyse de conflit et de l identification des déficits critiques et des priorités. D une manière plus proactive, une ONG ou organisation de la société civile peut approcher le CoPil (PRF) ou le représentant principal des Nations Unies dans le pays (IRF) avec une proposition de projet qu elle souhaiterait voir considérée. Si la proposition est déclarée comme répondant à un besoin évident de consolidation de la paix relevant de l un des domaines prioritaires du Fonds ainsi qu aux priorités propres au pays, le CoPil ou représentant principal de l ONU peuvent obtenir l engagement d une entité admissible de l ONU (agence, fonds ou programme) en tant que partenaire pour initier le projet et jouer un rôle d agent de gestion. Les RUNO sont vivement encouragées à s associer avec les ONG dans la mise en œuvre des projets financés par le Fonds, tout du moins, à les consulter et à s assurer de la complémentarité des aides. Si les ONG et organisations de la société civile sont engagées en tant que partenaires d exécution, les RUNO peuvent jouer le rôle d agent de gestion. En tant que tel, les RUNO demeurent responsables de la qualité du service fourni par les organisations durant la phase de mise en œuvre ainsi que de la gestion financière générale et des rapports d activités. Bien qu elles n interviennent pas directement dans la mise en œuvre des projets, ces organisations peuvent néanmoins y contribuer à leur supervision, suivi et évaluation en tant que tierce entité. Dans le cas du PRF, le CoPil est chargé d assurer la représentation des ONG et organisations de la société civile. Donateurs bilatéraux L aide du Fonds vise à créer un effet de catalyseur sur la consolidation de la paix allant au-delà des effets produits par les projets individuels. Il dépend souvent d autres donateurs apportant une aide supplémentaire ou de plus long terme dans des secteurs initialement financés par le Fonds. Ainsi, il est primordial que l aide apportée par le Fonds complémente les stratégies des autres donateurs et que les plus importants d entre eux soient impliqués dans les différents stades du processus, notamment pour un PRF en participant au CoPil. Bureau d appui à la consolidation de la paix (PBSO) Maison mère du Fonds, le PBSO joue un rôle essentiel dans l examen et l approbation des propositions pour les deux mécanismes IRF (au niveau des projets individuels) et PRF (Plan des priorités). Au-delà du rôle formel qu il joue dans la prise de décisions, le PBSO apporte également un appui technique aux projets ainsi qu à la conception et au développement de structures dans le pays assurant gestion, suivi, évaluation et rédactions des Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 16
rapports d activités. Dans certains cas, cela peut comporter un dispositif d «aide d urgence» nécessitant du personnel de PBSO, des partenaires ou des consultants en consolidation de la paix déployés sur le terrain pour préparer les demandes de financement. Dans d autres cas, le PBSO peut donner son avis sur les demandes en cours de rédaction et aider à l élaboration de parties spécifiques du document (comme le cadre de suivi et d évaluation), grâce à une communication en ligne ou téléphonique régulière entre le personnel du PBSO et celui du pays. Commission de consolidation de la paix (PBC) Si le pays demandeur de fonds figure à l ordre du jour de la PBC, celle-ci peut alors émettre des observations concernant la proposition. Dans de nombreux cas, au-delà de leurs observations formelles, le Président de la Commission et son équipe jouent également un rôle plus direct dans l élaboration ou le contrôle qualité du Plan des priorités et/ou la conception des projets. Par ailleurs, le PBSO encourage fortement les équipes de pays des Nations Unies à s assurer que l aide du Fonds est alignée sur les priorités de la Commission dans le pays, et s emploient à s aider et se complémenter les uns les autres. Le Plan des priorités doit s aligner sur la déclaration d engagements réciproques 23. La Commission continue d être impliquée durant la mise en œuvre, notamment dans l examen des rapports ou en apportant son appui politique dans des domaines spécifiques, si besoin est. Bureau des fonds d affectation spéciale multidonateurs (MPTF-O) Le Bureau du MPTF du PNUD joue un rôle d Agent d administration du Fonds et est chargé de la réception des contributions des bailleurs de fonds, du transfert des fonds aux RUNO, de la publication de la synthèse des rapports d activités et financiers en ligne sur le portail Getaway ainsi que de leur présentation aux bailleurs de fonds et au Fonds. En tant qu Agent d administration du Fonds, le Bureau du MPTF transfère les fonds aux sièges des RUNO, en conformité avec le budget approuvé, une fois le descriptif de projet signé et la demande de transfert de fonds effectuée, sur la base de mémorandums d accord préalablement signés entre chaque RUNO et le Bureau du MPTF. Institutions internationales de financement (IFI) Le Fonds s emploie à accroître sa collaboration avec les institutions internationales de financement (notamment la Banque mondiale et les Banques africaine et asiatique de développement) opérant dans les pays recevant une aide du Fonds. Cette collaboration peut s effectuer au cours de l analyse ou de la conception et exécution d un projet (par ex. : le Fonds apporte le financement initial et les IFI prennent le relais ou le Fonds finance la composante consolidation de la paix d un programme plus vaste exécuté avec l aide d une IFI). Ainsi, le Mécanisme pour consolidation de l État et de la paix de la Banque mondiale opère dans des domaines prioritaires similaires à ceux du Fonds si bien qu il existe de nombreux domaines propices à la collaboration. Celle-ci peut également s effectuer au niveau du suivi et de l évaluation au moyen d exercices conjoints durant la mise en œuvre du Plan des priorités. Le représentant principal de l ONU en résidence et les RUNO sont incités à explorer ces éventuels domaines de collaboration avec les IFI présentes sur place. Dans le cas d une présence dans le pays, il est aussi fortement conseillé qu un représentant des IFI participe au CoPil. 4. Conditions d admissibilité des pays La première expérience d un pays avec le Fonds prend généralement la forme d un ou plusieurs projets IRF, avec un montant pouvant atteindre jusqu à 3 millions de dollars, visant à répondre à un besoin immédiat de consolidation de la paix. Durant cette phase de démarrage, le pays est rarement autorisé à recevoir davantage de 23 La Commission et les pays figurant à son ordre du jour définissent son engagement au moyen d une déclaration d engagements réciproques identifiant le cadre politique général de consolidation de la paix dans lequel la Commission et les pays opèreront. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 17
financements de la part du Fonds. Pour pouvoir recevoir un financement dépassant le plafond des 3 millions de dollars, un pays doit être officiellement admis par le Secrétaire général de l ONU. L obtention de cette admissibilité permet au pays de recevoir des fonds via le PRF ou bien d accroître son portefeuille de projets IRF jusqu à 10 millions de dollars. Elle ne détermine toutefois pas le montant des fonds qui pourront lui être attribués, ce dernier dépendant des besoins de consolidation de la paix et capacités dans le pays. Une demande d admissibilité peut être effectuée à n importe quel moment avant de soumettre un projet IRF, en même temps que la demande ou l exécution d un projet IRF ou indépendamment de celui-ci. 4.1 Processus de consultation en vue de l admissibilité La question d admissibilité est examinée et approuvée par l équipe de pays, les représentants et conseillers nonrésidents de l ONU 24, le gouvernement et les autres partenaires de développement. Les parties concernées doivent ainsi déterminer si le Fonds pour la consolidation de la paix constitue une source d assistance adaptée aux priorités de consolidation de la paix du pays. Pour déterminer si une demande d admissibilité doit être effectuée, le PBSO recommande également de consulter le Fonds dès le début du processus. 4.2 Processus d admissibilité d un pays Suivant le degré d engagement d un pays avec la Commission ainsi que le montant demandé, il existe plusieurs manières pour un pays de devenir admissible. Dans tous les cas, la demande d admissibilité (utiliser le Formulaire 1) est effectuée au niveau du pays soit par le gouvernement soit par l ONU puis est soumise par le représentant principal de l ONU en résidence auprès du PBSO après accord du gouvernement ou de l ONU. Les pays membres de la Commission sont automatiquement admis et aucune demande formelle n est nécessaire. Les pays non membres de la Commission peuvent être déclarés admissibles : i) soit en effectuant une demande officielle auprès du PBSO ; ii) soit en soumettant une proposition de projet d urgence en vue d obtenir des fonds IRF pour un montant ne dépassant pas 3 millions de dollars, tout en demandant au Sous- Secrétaire général à la consolidation de la paix une «admission provisoire». Toute demande officielle d admissibilité est effectuée par le représentant principal de l ONU en résidence et doit inclure la preuve de l engagement du gouvernement dans la consolidation de la paix. Lorsque le PBSO reçoit une demande d admissibilité, il consulte la Commission, le Représentant permanent de la mission du pays auprès des Nations Unies, le Représentant principal de l ONU en résidence dans le pays et le Groupe de haut niveau chargé des questions de consolidation de la paix au Siège. Le PBSO communique ensuite sa recommandation au Secrétaire général. Le PBSO s engage à clore le processus d admission, y compris sa recommandation auprès du Secrétaire général, dans les 21 jours. L approbation du Secrétaire général prend généralement à nouveau 21 jours. Une fois approuvée par le Secrétaire général, l Agent d administration (Bureau du MPTF), l équipe de pays et le Représentant permanent auprès de l ONU du pays concerné sont ensuite informés de l admission du pays. Dans le cas d une proposition de projet d urgence, le Sous-Secrétaire général à la consolidation de la paix peut déclarer l «admission provisoire» à recevoir les fonds via le mécanisme IRF et considérer chaque projet au cas par cas, la demande totale de fonds ne devant pas dépasser les 3 millions de dollars. Pour les projets ou portefeuilles supérieurs à 3 millions de dollars, une demande officielle d admissibilité est obligatoire. 4.3 Critères d admission Le PBSO examine les demandes d admissibilité sur la base des facteurs suivants : Besoins critiques de consolidation de la paix (pays présentant un risque de tomber ou de rechuter dans un conflit, conformément à une analyse de conflit récente, pays sortant juste d un conflit, et présence de déficits critiques) ; 24 Représentants du Secrétaire général sur le terrain ou conseillers spéciaux du Secrétaire général. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 18
Opportunités importantes de consolidation de la paix (un accord de paix est en place ; une occasion de changement de situation se présente ; le pays se trouve à un carrefour crucial pour la paix) Déclaration des autorités nationales et des parties prenantes à s engager dans le processus de paix et à faire face aux facteurs et déclencheurs de conflit identifiés ; Fonds externes au pays disponibles et potentiel de démultiplication des ressources du PBF (effet de catalyseur du Fonds) ; Rôle positif joué par l ONU dans le pays en matière de consolidation de la paix (compte tenu de son mandat, de ses capacités, de son image dans le pays, de ses partenaires et de ses réseaux). 4.4. Appui du PBSO après la déclaration d admission Les pays dont l admissibilité a été approuvée sont qualifiés pour recevoir l appui financier et technique du PBSO pour mettre en place l indispensable logistique d une conception détaillée des programmes. Ce dispositif est octroyé sur demande, suivant les besoins et ressources disponibles, et ne jouera pas contre une éventuelle allocation pour un Plan des priorités. Cet appui peut servir à la mise en place d un secrétariat du CoPil, à l élaboration de l analyse de conflit ou à la préparation d un Plan des priorités pour la consolidation de la paix. Figure 1 admissibilité Eligibility UNCT Consultation on suitability of country for Eligibility Senior UN Rep. + National Authorit ies Submit Country Eligibility Request (non- PBC) End End RUNO PBSO PBSO reviews and prepares internal assessment for eligibility Hold PAC meeting PAC recommends (i) approval of request or (ii) rejection Inform Senior UN Rep and national authorities of rejection Reject ASG decision Reject Approve Prepare documentati on presenting formal case to SG for eligibility Inform - Senior UN Rep - PBC Chair - SPG/PCG -MPTF-O - Perm. Rep. of decision of SG SPG / Review and submit comments on eligibility (convene SPG if necessary) Inform PBC Submit Country Eligibility Request (PBC Country) Inform MPTF- Inform Inform Yes / No UN SG Country eligible? 5. Mécanisme de financement des interventions rapides (IRF) Le mécanisme IRF permet au Fonds de financer des projets individuels et intervient généralement dans les cas où une action rapide s impose en vue d une consolidation de la paix immédiate et pour répondre à des besoins urgents de redressement. Directives du Fonds pour la consolidation de la paix, 2014 19