Lois, urbanisme et propriété rurale par Sylvie Eyben, Responsable Communication NTF A l occasion de son Assemblée Générale annuelle, NTF a invité Maître Bernard Paques, avocat au Barreau de Namur et Maître de conférences à l Université Catholique de Louvain-la-Neuve, à faire un exposé sur les matières dont il est un des rares spécialistes. A cette occasion, Maître Paques nous a entretenus de façon magistrale et très claire sur deux sujets distincts : 1. L urbanisme en milieu rural 2. Les chemins vicinaux : nouveau décret supprimant la prescription extinctive des chemins vicinaux Dans cet article, nous n aborderons que la première partie relative à l urbanisme. La problématique des chemins vicinaux sera traitée dans le prochain numéro qui paraîtra à la rentrée de septembre. URBANISME L exposé se concentre sur des questions concrètes : 1. Les Principes généraux 2. Quel bâtiment peut-on implanter en milieu agricole? 3. Quel bâtiment peut-on implanter en zone forestière? 4. Comment s écarter de l affectation prévue au plan de secteur? Maître Bernard Paques. 3 types de documents : les schémas qui ont une valeur indicative, les plans et les règlements, qui ont tous deux une valeur règlementaire. Pour rappel, la valeur réglementaire d un document implique qu il doit être respecté même s il est inopportun. Les seules dérogations possibles sont celles qui sont limitativement énumérées. La valeur indicative d un document doit en principe aussi être respectée et si l autorité s en écarte, cette dérogation doit être motivée. La valeur indicative est donc plus souple. Au niveau régional : SDER : schéma de développement de l espace régional PS : plan de secteur RRU : règlement régional d urbanisme 1. Comment s organisent les différents plans et schémas qui régissent ce que l on peut faire sur sa propriété? 46 L organisation générale est la même en Région de Bruxelles Capitale et en Flandre. L organigramme de documents est systématiquement le même dans ses principes. Le paysage planologique général comporte : 2 niveaux de pouvoir qui déterminent cette contrainte urbanistique : la Région wallonne et les communes
Jürgen Fälchle Fotolia.com Au niveau communal : SSC : schéma de structure communal PCA : plan communal d aménagement RCU : règlement communal d urbanisme Ces schémas déterminent des options et principes presque uniquement sous forme de textes qui définissent les grands principes à mettre en œuvre en matière d aménagement du territoire et d urbanisme. Il s agit souvent d options déterminant les buts à atteindre et les moyens auxquels il faudra recourir pour y parvenir. On matérialise les choses au moyen des plans : au niveau régional, les 27 plans de secteurs couvrent tout le territoire wallon et déterminent les affectations : zone agricole, zone d habitat, zone forestière, Au niveau communal, on trouve le plan communal d aménagement. La différence entre PS et PCA, c est que le niveau communal travaille à une échelle beaucoup plus réduite, et vise un îlot ou quelques pâtés de maisons. Et surtout, au niveau communal, on n a pas toujours un PCA, c est même plutôt l exception. Rares sont les superficies couvertes par de tels plans. Il s agit le plus souvent des centres urbains. Au niveau de la région, un document détermine systématiquement l affectation : tous les terrains sont concernés par un plan de secteur! Ensuite, il existe les règlements régionaux et communaux. La différence entre un règlement et un plan est que le règlement définit des modalités de construction (comment je construis : gabarit, matériaux, pentes de toiture,?), alors que le plan détermine des affectations. Donc, en synthèse, pour savoir ce que l on peut faire sur son terrain, il faut aller voir, par ordre chronologique : dans les schémas : les options et grands principes à mettre en œuvre quand on délivre les permis ou quand on établit les plans ; dans le plan de secteur bien évidemment! Celui-ci est essentiel car il définit l affectation ; aller voir s il n existe pas un PCA ; vérifier s il y a des règlements. Il existe un phénomène étonnant en matière d aménagement du territoire : la véritable inflation législative dont il est l objet. La législation qui le régit, le CWATUPE, Code Wallon d Aménagement du Territoire, de l Urbanisme, du Patrimoine et de l Energie, comporte environ 650 articles aujourd hui. Il détermine les procédures de délivrance des permis, les procédures pour adopter un plan de secteur, pour adopter les plans et schémas que nous venons de voir. Il régit toute la matière de l urbanisme pour la Wallonie. Le nombre d articles modifiés annuellement s élevait avant les années 2000 à environ 20 articles par an, ce qui est relativement peu et reste gérable. A partir des années 2000, on passe à environ 100 articles modifiés par an, et à partir de 2007-2008, on augmente à 150 articles modifiés annuellement. Cela reviendrait, si l on compare au Code de la route, à modifier tous les ans un quart des panneaux de circulation! En matière d aménagement du territoire, on a tellement modifié le texte que le cercle des personnes qui comprennent la matière est devenu excessivement réduit : les professionnels du secteur, promoteurs et architectes, sont largués dès que l on rentre dans des hypothèses un peu complexes ; les communes ont beaucoup de peine à suivre le rythme des réformes ; et même les fonctionnaires régionaux, traditionnellement spécialisés et bien formés, sont de plus en plus souvent dépassés! Il reste quelques bêtes rares qui s y retrouvent encore. Le Ministre de l Aménagement du Territoire actuel a décidé de stabiliser les choses. Il a néanmoins aussi décidé de modifier le CWATUPE, imitant en cela chaque Ministre de l Aménagement qui veut marquer son passage. Le Ministre Henry a donc constitué une équipe et organisé un marché public pour désigner un auteur de projet, des réflexions pour faire une proposition, pour la modique somme de plus de 1.000.000! Il va donc faire une grosse étude sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas dans le CWATUPE pour le réviser avant la fin de la législature. Cette matière complexe du droit de l urbanisme et de l environnement est en fait difficilement simplifiable, principalement pour 3 raisons : 1. On a toute une série de règlementations européennes, des Directives, dans toute une série de matières qui s imposent au législateur wallon. Par conséquent, quand il élabore les textes, il est obligé de tenir compte de l évaluation des incidences, de l obligation de tenir des enquêtes publiques, de l obligation de solliciter certaines commissions intéressées ou compétentes en la matière, et donc, en définitive, par l addition de ces Directives, imposées au niveau européen, il existe toute une série de contraintes qui empêchent le législateur wallon de supprimer des étapes et dès lors de simplifier drastiquement. 2. Le principe du stand still : l article 23 de la Constitution, qui s impose au législateur wallon, énonce que toute personne a droit à un environnement sain. A partir de 47
là, les Cours et Tribunaux ont considéré que le législateur ne peut pas adopter un texte ou un décret qui a pour effet de diminuer sensiblement le niveau de protection juridique de l environnement. C est l effet cliquet : chaque fois que l on monte le niveau de protection juridique en prévoyant une procédure supplémentaire du genre de l évaluation des incidences ou une enquête publique, on ne peut plus la supprimer. On pourra systématiquement monter, on ne pourra plus descendre, sauf en cas d intérêt général, comme le précise la Cour Constitutionnelle. En droit de l urbanisme, c est le plus gros obstacle à la simplification. Avec le corollaire que si un Gouvernement avec une plus grande proportion d hommes politiques ou de partis veut fortement augmenter le niveau de protection de l Environnement, ce niveau ne pourra plus diminuer par la suite. 3. En matière d aménagement du territoire, il y a deux niveaux de pouvoir, communes et régions, et trois types de documents à établir! La législation est dès lors relativement complexe et, selon Maître Paques, a peu de chances d être simplifiée. En réalité, une simplification est annoncée mais, dans les faits, pour toutes les raisons évoquées ci-dessus, le plus souvent, la simplification n a pas lieu. Le plan de secteur : le territoire wallon a été divisé en 27 secteurs. Chaque plan de secteur précise les affectations des différents espaces : zones d habitat (rouge), zone d habitat à caractère rural (rouge hachuré blanc), agricole (jaune) et forestière (vert). Quels sont les bâtiments que l on peut implanter? Pour les activités agricoles : Les constructions indispensables à l exploitation agricole : on est confronté dans cette matière à une importante tension dans le chef des autorités et en particulier de la Région wallonne. Cette dernière, via ses fonctionnaires délégués, est très attentive à éviter qu on n utilise une surface agricole ou forestière pour des projets qui ne sont pas véritablement agricoles ou forestiers. Assez fréquemment, si vous voulez construire en zone agricole, vous serez confronté à des réticences du fonctionnaire délégué, c est-à-dire la personne qui rend des avis et représente la RW. Il arrive même que ce dernier adopte des points de vue contraires à la jurisprudence, en toute connaissance de cause! En réalité, ils omettent la jurisprudence dans le but, souvent louable il est vrai, de protéger les espaces agricoles et forestiers, pour qu ils ne soient pas mités par des constructions. Mais avec pour conséquence que de véritables projets agricoles rencontrent parfois de gros problèmes. Par exemple : un agriculteur de 60 ans ne sera pas autorisé à construire sa maison, au prétexte que dans 5 ans, il est à la retraite et cette maison ne sera plus celle d un exploitant agricole! Les constructions indispensables à l exploitation agricole (hangar, bâtiment d élevage, ) : L autorité ne peut vérifier la rentabilité, selon la jurisprudence. C est pourtant ce qu il fait. Systématiquement, quand on implante en zone agricole, l administration de l agriculture de la RW est consultée dans le cadre de la procédure de délivrance du permis et quasi toujours, l avis de la division de l agriculture de la RW est suivi par les autorités qui délivrent le permis. L administration opère des vérifications. Par exemple pour un élevage de chevaux : l élevage est-il fiable et le nombre de chevaux est-il suffisant pour atteindre une certaine rentabilité? Alors que la jurisprudence est contraire. 48 2. Que peut-on faire en zone agricole d après le CWATUPE? L article 35 du CWATUPE détermine ce que l on peut faire dans les espaces agricoles : toutes les activités agricoles, de culture et d élevages. C est très large! Toutes les activités d élevage sont concernées : y compris celui de cervidés, de chevaux (mais pas les manèges!) ou même d escargots et toutes les activités de cultures, y compris l horticulture qui fait aussi partie de l agriculture, mais à l exception de la sylviculture. Les nouvelles constructions sont conditionnées à la rentabilité de l exploitation. Rony Zmiri Fotolia.com
L autorité doit vérifier qu il s agit d une véritable exploitation et pas une habitation déguisée. Une jurisprudence cocasse relate le cas d un docteur qui avait demandé de pouvoir construire une chèvrerie. Comme par hasard, la cuisine était la salle d isolation des animaux malades et il y avait de nombreuses fenêtres pour ces pauvres chèvres qui devaient avoir suffisamment de lumière. Le Conseil d Etat a considéré que l autorité était fondée à refuser le permis. Donc un bâtiment plein de fenêtres et très agréable risque fort d être systématiquement refusé. Il faut qu il ait réellement une destination agricole et qu on ne puisse jamais y loger. Les autorités ont, en effet, la hantise qu on utilise ces bâtiments pour en faire des logements. L autorité doit vérifier que le bâtiment est indispensable mais il y a peu de débat sur ce point, contrairement aux deux premiers ci-dessus. Est-ce qu on peut encore construire le logement de l exploitant? Oui, de tout temps, l agriculteur a pu résider sur ses terres, en zone agricole. Il s agit, suivant le texte légal, de l exploitant dont l agriculture est la profession. Faut-il être agriculteur à titre principal ou puis-je construire ma maison si je suis agriculteur à titre accessoire? Au départ, dans les textes était mentionné le mot «principal» qui a été supprimé par la suite, le législateur considérant que les agriculteurs à titre accessoire devaient aussi pouvoir s implanter. Ceci ouvre la voie à toute sorte de déviances Soyons clair, le fait de vendre 2 salades par mois au marché local ne fait pas de vous un agriculteur à titre accessoire pour autant! La Région wallonne vérifie donc qu il s agit d une activité agricole à titre principal, malgré que les textes autorisent explicitement d être agriculteur à titre complémentaire. Il ne faut pas démontrer la nécessité pour l exploitation d y loger. Ce caractère nécessaire est exigé pour les constructions nécessaires à l exploitation, mais pas pour le logement. Construire le logement de l exploitant à titre principal est autorisé. Pour les activités non agricoles en zone agricole, qu est-il permis? Les activités récréatives de plein air : le plan de secteur a été conçu à partir des années 70 jusqu en 1986. A l époque, le retour à la nature que l on connaît aujourd hui n était pas encore à la mode : la pratique de balades dans la nature ou du golf n était pas encore très développée. Dans les années 80, des besoins récréatifs nouveaux sont apparus (golf, ULM, moto-cross). Ces activités devaient être implantées quelque part : difficile d obliger un exploitant de golf d acheter 50 ou 60 ha en zone d habitat! On a donc permis que ces activités récréatives de plein air devenues à la mode à partir des années 90 puissent s implanter en zone agricole, mais à deux conditions : 1. Les bâtiments nécessaires à ces activités (y compris les manèges) peuvent être implantés en zone agricole pour autant que le permis soit délivré à titre temporaire. La législation ne précise pas la durée du permis, mais il sera obligatoirement à durée déterminée (10, 20, 30 ans ou plus) sauf si, dans le cadre de ce projet,vous rénovez un bâtiment existant. Dans ce cas, la transformation ou l agrandissement du bâtiment sera autorisé pour une durée définitive. 2. Il faut pouvoir démontrer que l on ne met pas en péril de manière irréversible la destination agricole de la zone. Le permis étant temporaire, il faut pouvoir revenir à l activité agricole. Par exemple : pour une activité d ULM, il faut un hangar pour ranger les engins. Il y a eu un débat sur la question de savoir si ces hangars devaient être «aisément démontables». L administration avait considéré qu on ne pouvait pas construire ces bâtiments nécessaires à l activité s ils n étaient pas aisément démontables. Or le texte ne dit pas ça, il dit seulement qu il faut pouvoir revenir à l activité initiale! L administration continue à défendre cette thèse du «aisément démontable» alors que la Jurisprudence du Conseil d Etat a clairement précisé qu on ne pouvait pas ajouter ce critère! On assiste à une véritable résistance de l administration de la Région Wallonne par rapport à la Jurisprudence du CE. Boisement (art. 452/31) Pisciculture et étangs (art. 452/32) : on peut faire de la pisciculture et construire des étangs en zone agricole, mais pas installer un club de pêche. Donc, un chasseur qui veut construire un étang en zone agricole, ne pourra le faire que dans le cadre d une pisciculture. Par ailleurs, le logement de l exploitant est autorisé s il est nécessaire. Les refuges de pêche (art. 452/33) sont autorisés, mais uniquement à côté d un étang existant et dans les limites de 25 m² maximum, selon un volume simple sans étage et en bois. 49
50 Pisciculture autorisée; club de pêche interdit. Les petits abris pour animaux sont permis, généralement de max 35 m². La modification du relief du sol est admise pour autant que cela améliore la facilité de cultiver. 3. Que peut-on faire en zone forestière d après le CWATUPE (art. 36)? En zone forestière l on pratique, bien évidemment, la sylviculture, à courte rotation (sapins de Noël) ou non. Le texte rajoute qu il faut être attentif à la formation et au maintien du paysage. Tous les espaces forestiers ne sont donc pas nécessairement destinés à être boisés. On admet également en zone forestière, la première transformation du bois : le sciage, le stockage et le trempage du bois. En ce qui concerne les constructions, celles indispensables à l exploitation sont admises, moyennant le respect des conditions suivantes : L administration vérifie que le logement n est pas possible ; L administration vérifie le caractère indispensable ; Art. 452/37 : ne sont admis que les hangars destinés à abriter du matériel ou le stockage du bois. Cette condition est appliquée de façon très stricte et sans aucune tolérance. Surveillance des bois : la Région refuse par exemple le logement occasionnel (2 ou 3 jours par an) même pour surveiller les coupes de bois car elle a une hantise des dérives dans le cadre desquelles un bâtiment serait transformé en logement. Seuls sont admis des postes d observation de 10 m² maximum Pisciculture et étangs : idem zone agricole Les refuges de chasse : doivent répondre aux critères suivants : Pas plus de 25 m² : il est impossible d accueillir 25 chasseurs et 25 traqueurs dans une surface aussi réduite! Un volume simple sans étage, en bois Les contraintes légales sont dès lors en totale inadéquation avec les besoins, notamment pour le traitement de la venaison, vu que l implantation de frigos est interdite! Il ne faut donc jamais démolir un chalet légalement autorisé, comme nous allons le voir plus loin! Les refuges de pêche : Au bord d un étang préexistant ou autorisé Étang(s) d au moins 10 ares Pas plus de 25 m² Volume simple sans étage, en bois 4. Comment construire autre chose que ce que prévoit le plan de secteur? La révision du plan de secteur : Les plans de secteurs datent des années 70-80, et sont donc relativement vieux. Malgré cette vétusté, une révision globale est totalement illusoire en raison des Directives européennes qui imposent des procédures si lourdes (e.a. les études d incidences) que ce n est plus possible! Seule une révision partielle ou thématique serait envisageable. Mais les procédures sont très longues (5 à 10 ans) et coûteuses. Et comme elles sont prises en charge par la Région Wallonne, elles sont souvent réservées à de grands projets qui ont une incidence régionale. Les contraintes légales (art. 46 CWATUPE) imposent notamment : Que la nouvelle zone destinée à l urbanisation soit attenante à une zone destinée à l urbanisation existante. Il ne faut donc pas imaginer pouvoir trans- Ne jamais détruire les chalets légalement autorisés.
former au sein d une zone de 100 ha de terrains agricoles, une petite zone de quelques ha en habitat. De plus, la règle de la compensation impose que chaque fois qu on crée, dans le plan de secteur existant, une nouvelle zone destinée à la construction, il faut, dans le même plan de secteur, retirer la même superficie de zone destinée à l urbanisation! C est donc extrêmement difficile. Par exemple, la création d un zoning industriel en zone agricole, exige de désaffecter une superficie équivalente de zone urbanisable pour la mettre en zone agricole ce qui n enchante généralement pas les propriétaires et est très difficile! Une autre possibilité est la compensation alternative mais on n arrive pas à la mettre en place. En conclusion : réviser le plan de secteur en vue de transformer une zone agricole ou forestière en zone destinée à la construction est totalement illusoire dans le cadre d un projet privé. Et les révisions globales ne sont plus à l ordre du jour pour le moment. Mais il existe une autre façon de procéder : on peut, par le biais du plan communal, donc par le bas de la hiérarchie, modifier le plan régional. Etablissement d un plan communal d aménagement (PCA) révisionnel : Une commune peut décider de modifier l affectation au plan de secteur d une zone de son territoire, en transformant par exemple une zone agricole en zone d activité économique, voire en zone d habitat. Cette démarche est bien évidemment grevée de contraintes. Tout d abord, la commune doit recevoir une autorisation préalable du Gouvernement wallon pour entamer la procédure. Ceci est logique puisque le plan de secteur est établi par la Région qui vise à protéger les zones agricoles et forestières. Cette dernière est donc très stricte et autorise très peu de communes à établir des PCA révisionnels (qui ont pour effet de réviser les plans de secteur) sauf s ils présentent un intérêt évident en terme d impacts socio-économiques. Une commune peut transformer une zone agricole en zone d activité économique, moyennant autorisation du Gouvernement wallon. Il est réservé aux projets à incidence locale, est pris en charge par la commune et est soumis à l approbation de la Région en fin de procédure. C est une procédure politiquement lourde et coûteuse, outre le fait d être assez longue (de 3 à 5 ans). Les deux contraintes évoquées ci-avant restent d application : L obligation du caractère attenant à une zone d urbanisation existante (art 46 CWATUPE) La règle de compensation : idem plan de secteur En conclusion : il est extrêmement difficile d obtenir un PCA révisionnel pour un projet privé. Nous avons donc vu les deux hypothèses dans lesquelles la modification de l affectation agricole ou forestière qui pose problème pour un projet de logement (ou pour une autre affectation) est envisagée. Dans certains cas limitativement énumérés dans le CWA- TUPE, une demande de permis qui va à l encontre de l affectation peut être acceptée : Art. 111 : En vertu de cette disposition, les constructions existantes peuvent être transformées, agrandies ou reconstruites sans tenir compte de l affectation prévue au plan de secteur. Cette disposition a été mise en place pour éviter de laisser dépérir des bâtiments isolés qui n ont donc pu être repris en zone d habitat au moment où on a élaboré les plans de secteur. Si l article 111 n avait pas été adopté, ces bâtiments ne pourraient être rénovés ou agrandis car situés en zone agricole. L article 111 s applique aux constructions légalement existantes (construites avant avril 1962 ou bénéficiant d un permis) : On ne peut agrandir de plus de 100 % Il ne peut s agir d une nouvelle construction Les travaux doivent s intégrer à l environnement bâti et non bâti Il ne faut donc jamais démolir une construction légalement construite! Art. 112 : la règle de comblement autorise la construction dans une zone non urbanisable, essentiellement, si : Le terrain est situé entre 2 habitations construites avant le plan de secteur et distantes l une de l autre de moins de 100 m Le terrain à front d une voirie équipée en eau, électricité, égouttage, pourvue d un revêtement solide et suffisamment large Les travaux s intègrent à l environnement bâti et non bâti Nous avons parcouru ici les spécificités et contraintes qui s appliquent à l urbanisation en zones agricole et forestière. Dans le prochain numéro du Silva paraîtra la seconde partie de la conférence de Maître Paques. Elle concernera les Chemins vicinaux et plus spécifiquement le nouveau décret qui a supprimé la prescription extinctive de ces chemins vicinaux. 51