Proposition d un mécanisme d approvisionnement et de distribution

REPUBLIQUE DU BENIN --------------- MINISTERE DE L AGRICULTURE, DE L ELEVAGE ET DE LA PÊCHE ----------------------------- OFFICE NATIONAL DE STABILISATION ET DE SOUTIEN DES PRIX DES PRODUITS AGRICOLES (ONS) 01BP 186 Cotonou Tél. : 33 00 35 & 33 40 12 Fax : 33 04 97 ------------------- INTRANTS AGRICOLES AUTRES QUE CEUX DU COTON Proposition d un mécanisme d approvisionnement et de distribution ETUDE SOMMAIRE COTONOU JUIN 2005

2 INTRODUCTION L agriculture béninoise comprise au sens large donc incluant les productions végétales, animales, halieutiques et forestières se caractérise par une grande diversité. Cependant et tout au long de son histoire, elle a rarement eu plus d une filière agricole organisée. Ainsi en a t-il été pendant longtemps de la filière palmier à huile relayée ensuite par celle du coton qui elle-même connaîtra des inflexions avant sa relance à partir de 1982. Mais de façon constante, l organisation de la fourniture d intrants appropriés a toujours joué un rôle déterminant dans l organisation globale et l essor de chaque filière. En ce qui concerne la filière coton, outre les dispositions liées à l itinéraire technique, des mesures facilitant l accès, l adoption et l utilisation à crédit et à coût réduit des intrants ont été prises. Des subventions dégressives lancées en 1982 pour s éteindre progressivement en 1988 ont été accordées aux producteurs de coton. Cet exemple connu pour le rôle qu il a joué dans l organisation et la promotion de la filière coton doit inspirer la structuration des autres filières en termes de disponibilité des intrants requis et des modalités de leur obtention notamment par le crédit remboursable en fin de campagne. I CONTEXTE La situation actuelle dans le domaine des intrants agricoles se caractérise par : -la prépondérance et la priorité accordées aux intrants coton qui focalisent l attention des décideurs, des producteurs et des distributeurs sur une large partie de la campagne agricole ; -l inexistence de structure et d organisation fiables pour assurer l approvisionnement des producteurs en intrants et garantir le recouvrement ; 2

3 - la non organisation systématique de la commercialisation des autres productions avec un circuit et un calendrier de vente sûrs pour servir de gage pour des crédits intrants Les expériences du passé ou encore en cours dégagent quelques circuits de fourniture d intrants pour les productions autres que le coton et dont on peut retenir : le circuit de la Direction de l Agriculture impliquant les CARDER et offrant notamment les produits phytosanitaires souvent au comptant pour le niébé et d autres cultures vivrières à partir du programme Kennedy Round (KR2) ou Don japonais ; le circuit de la SONAPRA à partir du même programme KR2 ; le circuit de la recherche organisé par le CRA/CF pour certains types d intrants en expérimentation donc à diffusion limitée ; les ventes par à-coups, effectuées par certains importateurs et distributeurs d intrants opérant déjà au sein de la filière coton ou non. Le circuit le plus significatif demeure celui de la culture du coton où le désengagement de l Etat des activités de commercialisation et de production, a fortement impliqué le secteur privé. Les activités de la sous-filière intrants, se déroulaient alors sous la supervision de la SONAPRA, par le canal d appels d offres internationaux. La fourniture et la distribution des intrants par la SONAPRA aux côtés des privés répondait au double souci de constituer un stock tampon et d offrir à toute la sous-filière des prix de référence. 3

4 L ex-fss puis l ONS parce qu en charge de la stabilisation et du soutien des prix avaient, la charge de la détermination des prix de cession des intrants et de ceux du coton graine. A cet effet, ils prenaient une part active : - aux prévisions d emblavures et de production - à la remontée et la synthèse des besoins globaux en intrants, - au suivi des appels d offres, à l adjudication et aux commandes d intrants, - à la collecte et à l analyse des prix CAF et - à la détermination des prix de cession. Le système ainsi mis en place fonctionnera sans accros notable jusqu en 1996-1997 tournant important des dernières réformes avec l étude sur la «stratégie de développement du sous-secteur cotonnier» connu sous le nom de «Etude WADDELL». L autre tournant important a été la fin des appels d offres internationaux intervenue au cours de la campagne 2000/2001. En effet, il est demandé à la SONAPRA de ne plus importer, de ne plus distribuer et de vendre aux privés l entièreté de ses stocks. Il est ainsi mis fin au stock tampon qu elle constituait, qui justifiait l appel d offres international, source objective des prix de référence sur lesquels tous les Distributeurs ayant offert des prix plus forts devaient s aligner. C est dans cette même période que sera pris le décret N 99-537 du 17 novembre 1999 portant transfert au secteur privé, de la responsabilité de l organisation des consultations pour l approvisionnement en intrants agricoles 4

5 et le décret N 2000-294 du 23 juin 2000 portant suppression du monopole de la commercialisation primaire du coton graine par la SONAPRA. L absence de textes précisant les rôles respectifs de chaque groupe d acteurs et des balises claires a fait apparaître d importants dysfonctionnements préjudiciables au déroulement harmonieux des activités au sein de la filière coton. Il faut ajouter à tout cela l inobservation des textes coopératifs et des règles de gestion par les responsables des organisations paysannes. II OBJECTIFS DE L ETUDE SOMMAIRE 2.1- Objectif général Mettre en place un ensemble de services permettant la disponibilité des intrants (engrais, insecticides, herbicides, appareils de traitement) adéquats, recommandés par la recherche à des conditions suffisamment souples pour permettre aux paysans l utilisation efficiente avec des modalités financières accessibles à tous. 2.2- Objectifs spécifiques De manière spécifique, il s agit de : - indiquer quelques pistes de solutions aux besoins d intrants exprimés par des producteurs au sein de certaines filières agricoles ; - identifier les handicaps actuels à la mise en œuvre d un mécanisme et son fonctionnement harmonieux - identifier handicaps liés à la formation des prix et de proposer les mesures adéquates pour les lever harmonieux et durable 5

6 - indiquer les caractéristiques du mécanisme à appliquer désormais pour la détermination des prix de cession des intrants et pour chaque filière à organiser et qui garantissent la transparence, l équité et l élargissement continu de la gamme des intrants agricoles, au double plan d une période pilote et de la suite ; - indiquer le contenu notamment le prix de cession ; - discerner les phases de proposition, de fixation et d homologation transparente des prix avec la ou les structures responsables ; - envisager la stabilisation et le soutien du prix au producteur en rapport avec la fixation des prix de cession des intrants ; - identifier les structures concernées et celle en charge de la coordination et de la gestion du mécanisme; - examiner les conditions d une instauration de la plus-value comme facteur d incitation et de régulation pour les filières prises en compte. - examiner le principe de l élargissement continu de la gamme des intrants pour susciter la concurrence ; - indiquer les actions préalables au démarrage assorties d un chronogramme. III - MECANISME D APPROVISIONNEMENT ET DE DISTRIBUTION 3.1- Les travaux d enquête sommaire et de collecte de données collectées Dans le cadre de cette étude pour l organisation de l importation et de la distribution des intrants autres que ceux du coton, une tournée d identification a eu lieu en 2003 et visait les objectifs suivants: - identifier les spéculations à prendre en compte par département - identifier la nature des besoins en intrants - faire le point des initiatives et expériences en cours - les problèmes phytosanitaires liés aux spéculations retenues 6

7 DEPARTEMENT Cultures prioritaires retenues Borgou-Alibori Maïs, anacarde, riz cultures maraîchères et fruitères Atacora Donga Zou-Collines Mono Couffo Ouémé-Plateau Atlantique -littoral Maïs, anacarde, riz cultures maraîchères et fruitères Maïs, Anacarde arachide manoic Maïs, riz cultures maraîchères et fruitères, manioc Maïs, riz cultures maraîchères et fruitères, Manioc palmier à huile Maïs, cultures maraîchères et fruitères, ananas palmier à huile Problèmes Phytosanitaires identifiés Attaques nématodes, sauteriaux striga et rongeurs termites, la fumagine Attaques nématodes, sauteriaux striga et rongeurs termites, la fumagine Attaques nématodes, rongeurs, termites, la fumagine Attaques nématodes, striga et rongeurs, la fumagine Attaques nématodes, rongeurs, termites, la fumagine Attaques nématodes, rongeurs, termites, la fumagine Initiative déjà en cours - Projet manioc -Expérience SDI- Hydrochem - le PADSE - PSSA Projet manioc - Global 2000 - le PADSE - PSSA Projet manioc - Global 2000 - le PADSE - PSSA - Projet manioc - Global 2000 - Le PSSA - Projet manioc - Global 2000 - Le PSSA Condition de mise en place Sécurisation par la garantie et la caution solidaire( utilisation prestation USPP) Sécurisation par la garantie et la caution solidaire( utilisation prestation USPP) Sécurisation par la garantie et la caution solidaire( utilisation prestation USPP) Sécurisation par la garantie et la caution solidaire( utilisation prestation USPP) Sécurisation par la garantie et la caution solidaire( utilisation prestation USPP) A définir 7

8 Il apparaît ainsi, qu au titre des cultures à prendre en compte, le maïs apparaît au premier rang dans l ensemble des six régions (binômes d anciens départements) consultées. Viennent ensuite, les cultures maraîchères et fruitières, l anacarde, le manioc et le palmier à huile, l ananas et l arachide (Zou). L exploitation de ces informations doit conduire à l ébauche d un mécanisme de d approvisionnement et de mise en place des intrants en collaboration dont les principaux éléments reposent sur les phases, les acteurs, le rôle particulier des distributeurs, de l Etat ainsi que l institution responsable de la coordination et du fonctionnement du mécanisme. 3.2 - Les cultures à prendre en compte dès le départ Toutes les cultures indiquées par l enquête sommaire ne sauraient être concernées dès le départ. Il s agira avant tout de celles dont l itinéraire technique est bien identifié par la recherche notamment en ce qui concerne les intrants, de celle couvrant une aire géographique suffisamment significative et proche de celle du coton pour permettre entre autres le désengorgement de la filière coton. Ainsi, un maximum de deux à trois cultures par département serait recommandé pour démarrer pour des raisons liées à la nécessité de maîtrise de l opération. Le maïs sera commun à onze des douze départements (hormis le Littoral), l anacarde le secondera pour l Alibori, l Atacora, le Borgou, la Donga, les Collines et le Zou, les cultures maraîchères et fruitières le seconderont pour le Plateau, l Ouémé, le Littoral, l Atlantique, le Couffo et le Mono. 3.3 - Les phases De façon évidente, il serait prudent de procéder par étape : une première étape de trois ans pour l expérimentation (phase pilote) qui prendrait en compte 8

9 au plus deux communes par département et une étape de généralisation de cinq ans. Les communes pilotes seront retenues d accord parties entre les démembrements de l Etat et les organisations des producteurs sur proposition de la structure chargée de la coordination et du fonctionnement du mécanisme 3.4 - Les principaux acteurs Les principaux acteurs de la mise en place du mécanisme d approvisionnement en intrants agricoles pour les filières autres que celle du coton peuvent être les suivantes : - les organisations professionnelles des producteurs et des importateurs distributeurs d intrants ; - l INRAB pour l itinéraire technique propre à chaque culture concernée et les autres questions de recherche ; - la DAGRI pour les homologations de produits phytosanitaires et des importateurs ainsi que l expérience des dons japonais ; - l ONS pour la détermination des prix de cession des intrants, la capitalisation des acquis du passé et la coordination du mécanisme ; - la SONAPRA (en attendant plus de stabilité dans sa situation) pour son expérience dans le domaine des intrants agricoles ; - les CeRPA pour la prise en compte des expériences du passé, aider à l expression et à la remontée des besoins en intrants, suivre la mise en place et le dénouement des crédits d intrants ; 9

10 - l Etat, non seulement par ses démembrements, mais également le niveau central par les cabinets des ministres chargés de l Agriculture et du commerce, pour l orientation de l opération ; - la Chambre d Agriculture pour y représenter les producteurs agricoles ; 3.5 - Institution responsable de la coordination et de la gestion du mécanisme. La désignation dès le départ d une structure responsabilisée pour la coordination et la gestion du mécanisme est indispensable pour des raisons de cohérence mais également pour éviter de les doublons et les velléités de dispersion et de conflit d attribution qui de façon certaine, réduiraient les chances de succès de l opération. Une telle structure doit avoir capitalisé une expérience suffisante dans le sous-secteur des intrants agricoles sur les volets de coordination des besoins et des mises en place, du lancement des appels d offres et des commandes des intrants, la surveillance du marché des intrants, la détermination puis la proposition des prix de cession. Il est également indispensable qu elle soit suffisamment crédible vis-à-vis des banques pour permettre des crédits de campagne et crédits documentaires nécessaires pour la commande des intrants. IV MODALITES DESCRIPTIVES DU MECANISME Les modalités doivent tenir grand compte des succès et des échecs de l expérience de la filière coton. Elles apparaissent à travers l importation, la 10

11 détermination des prix, la distribution, les conditions de vente et de recouvrement. 4.1 - Approvisionnement L un des principaux handicaps à la transparence actuellement au sein de la sousfilière intrants est l absence de prix de référence véritable. L on ne peut en effet choisir comme prix de référence, le prix le plus bas proposé par les distributeurs agréés, évitant ainsi de prendre en compte les interconnexions entre ceux-ci. L importation des intrants doit par conséquent, pour espérer faire jouer un minimum de concurrence, reposer sur les principes suivants : un appel d offres international dès le départ une commande globale pour l ensemble des intrants et des distributeurs un abondement du fonds initial auprès de l institution chargée de la gestion du mécanisme, en début d opération pour chaque campagne par chaque distributeur concerné ; la constitution d un stock tampon d intrants d au moins dix pour cent (10%) auprès de cette institution pour couvrir les cas de défaillance une centrale de commande d intrants pourra être envisagée dans la phase de généralisation de l expérience. Par ailleurs, il est indispensable qu une structure de l Etat responsabilisée à cet effet y exerce le rôle régalien de contrôle par le canal du prix de référence que dégage l appel d offres international. 4.2 Détermination et de fixation des prix de cession Une étude est faite par l institution chargée de la gestion du mécanisme et dégage les proposition de prix de cession par type d intrants en tenant compte 11

12 des coûts CAF et des frais de mise en place en faisant recours autant que faire se peut à des données réelles ou à défaut à des normes acceptées de tous. Cette étude sert de base aux paysans et aux distributeurs qui fixent les prix de cession des intrants mais l homologation de ces prix relève du rôle de l Etat qui pour ce faire a également besoin qu un de ses démembrements lui fournisse les données indispensables à une appréciation objective. Ceci évitera que ceux qui ont fixé les prix siégent encore pour leur homologation. 4.3 - Distribution Les distributeurs agréés privés continueront d apporter les intrants aux organisations de producteurs agricoles. Mais il sera nécessaire de dissocier ne serait-ce qu au départ, le rôle d importateur et celui de distributeur d intrants. Le premier devant être confié à une structure susceptible d insuffler un minimum de transparence et de discipline autour du nouveau mécanisme. La structure chargée de la gestion et de la coordination du mécanisme disposera du minimum de ressources nécessaires pour intervenir promptement en cas de défaillance de l un ou l autre des distributeurs. 4.4 - Conditions de vente des intrants et de recouvrement des crédits de vente. Les garanties de recouvrement déterminent généralement les conditions 12

13 Dans une agriculture dominée par une myriade de petits paysans pauvres, il est difficile d envisager un système fondé essentiellement sur la vente au comptant, surtout lorsque des exigences de qualité et de rendement sont visées. Pour des produits agricoles, l existence de garantie de crédit passe par l existence de débouchés sûrs et la maîtrise du circuit et des périodes de commercialisation. Ainsi, il ne saurait exister un mécanisme universel entièrement valable pour toutes les filières agricoles. La phase notamment de recouvrement nécessite une adaptation aux spécificités de chaque filière. La nécessité de maîtrise du flux des produits à commercialiser peut conduire à la création ou à l érection d une Centrale d achat des produits. L ONASA par exemple, peut dans une large mesure jouer efficacement ce rôle pour le maïs et les autres céréales. Mais une telle centrale serait à créer pour un produit comme l anacarde et les produits maraîchers. Acteurs responsables de la vente et de la mise en place La vente des intrants et leur mise en place seront indifféremment assurées par l organisme chargée de la coordination (stock tampon) et les opérateurs privés distributeurs. Mode de vente : Le mode majoritaire de vente devra être la vente à crédit en vue de la récupération au cours de la commercialisation des produits issus de l utilisation des intrants. 13

14 Recouvrement Le recouvrement sera d autant plus assuré que le circuit de commercialisation et le débouché le seront. Pour certains produits, ce rôle sera assuré par la centrale d achat. V FINANCEMENT INITIAL DU MECANISME Des besoins urgents sont exprimés en direction du MAEP ou de ses services spécialisés à maintes occasions pour certaines filières telles que l ananas, le palmier à huile, l anacarde, les cultures maraîchères etc. mais aussi pour certaines filières d élevage (produits vétérinaires ou d alimentation ) Il s agit d en faire l inventaire, et de les chiffrer pour commencer à leur apporter des appuis ponctuels là ou le besoin est réel et urgent en attendant que la généralisation du mécanisme atteigne ces filières. Du point de vue de la source de financement, le fonds «crédit aux petits producteurs» initié dans le cadre de la stratégie de réduction de la pauvreté et logé à l ONS à partir du Budget national peut en partie aider à apporter quelques solutions déjà en 2005. Des programmes similaires dont les objets sont compatibles peuvent également être retenus dans ce même cadre. Pour les années à venir, un programme d investissement public (PIP) doit être spécifiquement élaboré à cet effet. Quant au financement du mécanisme, le plus important sera que la gestion du mécanisme soit confiée à une structure crédible auprès des banques de par ses dépôts et autres considérations pour bénéficier de crédits de campagne et des crédits documentaires nécessaires à l importation notamment d un stock 14

15 tampon. L appel d offres international et la centralisation des commandes (s ils étaient acquis dans le mécanisme) en ajouteront peu aux besoins de financement de départ dans la mesure où les importateurs d intrants même dans la formule actuelle le font à crédit. Pour ce nouveau mécanisme, les importateurs distributeurs qui voudront des commandes pour leur compte, feront dans une proportion jugée objective et à étudier avec eux, un dépôt de caution auprès de l institution chargée de gérer le mécanisme et donc de centraliser les commandes. VI RECOMMANDATIONS Il importe de distinguer les actions immédiates dictées par les préoccupations actuelles et les actions pérennes que viendra consacrer la mise en œuvre du mécanisme. En vue de la prise en compte de tous les besoins urgents déjà exprimés en direction du MAEP et de procéder à une évaluation financière des moyens requis, il serait recommander de mettre en place aussi tôt que possible, un comité de pilotage de l opération tant pour les actions immédiates en faveur de certaines filières que pour la phase pilote du mécanisme proposé. L importance des problèmes liés à l importation et à la distribution des facteurs de production des cultures autres que le coton commande que des dispositions concrètes soient enfin prises pour espérer promouvoir de nouvelles filières. Dans ce sens, les mesures suivantes peuvent être envisagées à l issue de la mise en place du comité de pilotage de l opération. Il s agit alors de : - retenir les deux ou trois cultures à prendre en compte dans la phase pilote ; - retenir une commune par département (hormis le Littoral) et un site de maraîchage pour le Littoral soit au total douze communes. 15

16 - responsabiliser une structure du MAEP pour la coordination et la gestion du mécanisme ; - réunir et faire démarrer le comité de pilotage qui sur la base des acquis du passé pourrait se composer de : * l INRAB pour l itinéraire technique propre à chaque culture concernée et les autres questions de recherche ; * la DAGRI pour les homologations de produits phytosanitaires et des importateurs ainsi que l expérience des dons japonais ; * l ONS pour la détermination des prix de cession des intrants, la capitalisation des acquis du passé et la coordination du mécanisme ; * la SONAPRA (en attendant plus de stabilité dans sa situation) pour son expérience dans le domaine des intrants agricoles ; * les CeRPA pour la prise en compte des expériences du passé, aider à l expression et à la remontée des besoins en intrants, suivre la mise en place et le dénouement des crédits d intrants ; * le CTAAD pour apporter la note d orientation ; * la Chambre d Agriculture pour y représenter les producteurs agricoles ; * un représentant du ministre chargé du commerce CONCLUSION La résolution durable des problèmes même ponctuels en besoins d intrants et la mise en place d un mécanisme pérenne d approvisionnement en intrants 16

17 pour les cultures autres que le coton posent au-delà des problèmes de financement, de crédit de campagne, de crédit documentaires, l important problème de débouché quantitativement significatif, rémunérateur et durable. Un tel débouché mettra en confiance le producteur agricole pour qu il accepte d accroître sa production et de veiller à sa qualité en recourant aux intrants agricoles. Cette exigence pose bien sûr sous-jacent le problème de coordination, de gestion rigoureuse du mécanisme, de surveillance du marché et de l organisation globale de chaque filière concernée. Entre temps, des solutions partielles et ponctuelles telles qu indiquées plus haut seront apportées pour répondre aux préoccupations brûlantes. Les premiers actes à poser seront en conséquence la mise en place du comité de pilotage et la désignation de l institution responsable de la coordination et de la gestion du mécanisme et qui ne serait-ce qu au départ, sera un démembrement de l Etat si un minimum d enseignement est tiré des dysfonctionnements actuels dans le domaine des intrants. 17