The Impact of Substitute Services on Regulation 2005

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1 The Impact of Substitute Services on Regulation 2005 The OECD Competition Committee debated the impact of substitute services on regulation in May This document includes an executive summary and the documents from the meeting: an analytical note by Mr. Darryl Biggar for the OECD, written submissions from Algeria, Argentina, Brazil, Chile, Croatia, the Czech Republic, Estonia, the European Commission, France, Jamaica, Japan, Korea, Lithuania, Romania, the Russian Federation, Switzerland, Chinese Taipei, Turkey, the United States, Zambia and BIAC, as well as an aide-memoire of the discussion. Services subject to various forms of regulation often compete with other substitute services subject to different regulatory controls. When the existing regulatory regime promotes a legitimate public policy objective, competition from substitute services subject to different regulations may give rise to a problem of regulatory asymmetry. There are at least three possible policy responses to regulatory asymmetry: maintaining asymmetry, levelling up (by extending existing regulation to the unregulated service) or levelling down (by lifting regulation on both services). Levelling down is particularly relevant when the existing regulatory regime is designed to control for a lack of competition. The emergence of substitute services creates challenging issues for competition law and policy. OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance (2005) Recommendation of the Council concerning Structural Separation in Regulated Industries (2001) Structural Reform in the Rail Industry (2005) Regulating Market Activities by Public Sector (2004) Competition Issues in the Electricity Sector (2003)

2 Unclassified DAF/COMP(2006)18 DAF/COMP(2006)18 Unclassified Organisation de Coopération et de Développement Economiques Organisation for Economic Co-operation and Development 23-Jun-2006 English/French DIRECTORATE FOR FINANCIAL AND ENTERPRISE AFFAIRS COMPETITION COMMITTEE THE IMPACT OF SUBSTITUTE SERVICES ON REGULATION English/French JT Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format

3 FOREWORD This document comprises proceedings in the original languages of a Roundtable on the Impact of Substitute Service on Regulation, held by the Working Party n 2 of the Competition Committee in May It is published under the responsibility of the Secretary General of the OECD to bring information on this topic to the attention of a wider audience. This compilation is one of a series of publications entitled "Competition Policy Roundtables". PRÉFACE Ce document rassemble la documentation dans la langue d'origine dans laquelle elle a été soumise, relative à une table ronde sur l Incidence des Services substituables sur la Réglementation, qui s'est tenue en mai 2005 dans le cadre du Groupe de Travail n 2 du Comité de la concurrence. Il est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l'ocde, afin de porter à la connaissance d'un large public les éléments d'information qui ont été réunis à cette occasion. Cette compilation fait partie de la série intitulée "Les tables rondes sur la politique de la concurrence". Visit our Internet Site -- Consultez notre site Internet 2

4 OTHER TITLES SERIES ROUNDTABLES ON COMPETITION POLICY 1. Competition Policy and Environment OCDE/GD(96)22 2. Failing Firm Defence OCDE/GD(96)23 3. Competition Policy and Film Distribution OCDE/GD(96)60 4. Competition Policy and Efficiency Claims in Horizontal Agreements OCDE/GD(96)65 5. The Essential Facilities Concept OCDE/GD(96) Competition in Telecommunications OCDE/GD(96) The Reform of International Satellite Organisations OCDE/GD(96) Abuse of Dominance and Monopolisation OCDE/GD(96) Application of Competition Policy to High Tech Markets OCDE/GD(97) General Cartel Bans: Criteria for Exemption for Small and Medium-sized Enterprises OCDE/GD(97) Competition Issues related to Sports OCDE/GD(97) Application of Competition Policy to the Electricity Sector OCDE/GD(97) Judicial Enforcement of Competition Law OCDE/GD(97) Resale Price Maintenance OCDE/GD(97) Railways: Structure, Regulation and Competition Policy DAFFE/CLP(98)1 16. Competition Policy and International Airport Services DAFFE/CLP(98)3 17. Enhancing the Role of Competition in the Regulation of Banks DAFFE/CLP(98) Competition Policy and Intellectual Property Rights DAFFE/CLP(98) Competition and Related Regulation Issues in the Insurance Industry DAFFE/CLP(98) Competition Policy and Procurement Markets DAFFE/CLP(99)3 21. Regulation and Competition Issues in Broadcasting in the light of Convergence DAFFE/CLP(99)1 3

5 22. Relationship between Regulators and Competition Authorities DAFFE/CLP(99)8 23. Buying Power of Multiproduct Retailers DAFFE/CLP(99) Promoting Competition in Postal Services DAFFE/CLP(99) Oligopoly DAFFE/CLP(99) Airline Mergers and Alliances DAFFE/CLP(2000)1 27. Competition in Professional Services DAFFE/CLP(2000)2 28. Competition in Local Services DAFFE/CLP(2000) Mergers in Financial Services DAFFE/CLP(2000) Promoting Competition in the Natural Gas Industry DAFFE/CLP(2000) Competition Issues in Electronic Commerce DAFFE/CLP(2000) Competition and Regulation Issues in the Pharmaceutical Industry DAFFE/CLP(2000) Competition Issues in Joint Ventures DAFFE/CLP(2000) Competition Issues in Road Transport DAFFE/CLP(2001) Price Transparency DAFFE/CLP(2001) Competition Policy in Subsidies and State Aid DAFFE/CLP(2001) Portfolio Effects in Conglomerate Mergers DAFFE/COMP(2002)5 38. Competition and Regulation Issues in Telecommunications DAFFE/COMP(2002)6 39. Merger Review in Emerging High Innovation Markets DAFFE/COMP(2002) Loyalty and Fidelity Discounts and Rebates DAFFE/COMP(2002) Communication by Competition Authorities DAFFE/COMP(2003)4 42. Substantive Criteria used for the Assessment of Mergers DAFFE/COMP(2003)5 43. Competition Issues in the Electricity Sector DAFFE/COMP(2003) Media Mergers DAFFE/COMP(2003) Non Commercial Services Obligations and Liberalisation DAFFE/COMP(2004) Competition and Regulation in the Water Sector DAFFE/COMP(2004) Regulating Market Activities by Public Sector DAFFE/COMP(2004)36 4

6 48. Merger Remedies DAF/COMP(2004) Cartels: Sanctions against Individuals DAF/COMP(2004) Intellectual Property Rights DAF/COMP(2004) Predatory Foreclosure DAF/COMP(2005) Competition and Regulation in Agriculture: Monopsony Buying and Joint Selling DAF/COMP(2005) Enhancing Beneficial Competition in the Health Professions DAF/COMP(2005) Evaluation of the Actions and Resources of Competition Authorities DAF/COMP(2005) Structural Reform in the Rail Industry DAF/COMP(2005) Competition on the Merits DAF/COMP(2005) Resale Below Cost Laws and Regulations DAF/COMP(2005) Barriers to Entry DAF/COMP(2005)42 59 Prosecuting Cartels without Direct Evidence of Agreement DAF/COMP/GF(2006)7 5

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8 TABLE OF CONTENTS EXECUTIVE SUMMARY... 9 SYNTHÈSE BACKGROUND NOTE NOTE DE RÉFÉRENCE NATIONAL CONTRIBUTIONS Brazil European Commission France Hungary Italy Korea Mexico Chinese Taipei Turkey United Kingdom United States SUMMARY OF THE DISCUSSION COMPTE RENDU DE LA DISCUSSION

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10 EXECUTIVE SUMMARY by the Secretariat In the light of the written submissions, the background note and the oral discussion, the following points emerge: (1) Services which are subject to various forms of regulation often compete with other substitute services which are subject to different regulatory controls. Two forces lead to the emergence of substitute services: (a) technological developments which allow new services to be provided over new or existing infrastructures; and (b) regulatory developments (including trade liberalisation) which allow new or existing firms to provide competing services. The effects of competition from substitute services are particularly important in telecommunications, transport and financial services. The emergence of a substitute service generally enhances competition, promoting economic efficiency, and, in general, should be encouraged. In defining a regulatory regime policy-makers must, amongst other things, define the boundaries of the services subject to regulation. In some industries there is no clear bright line at which to draw this boundary. In this case, regulated services will, at the margin, compete with services subject to different or no regulation. This has particularly been an issue in the market for postal services, where letter mail (which is usually differentiated by weight and delivery time) competes at the margin with parcel carriers, on the one hand, and courier/express mail services on the other. 1 In addition, over time, as a result of technological developments or regulatory developments, new services may emerge which are potentially a good substitute for the regulated services. Examples include competition between: Rail and road transport (for freight services), or between rail and air transport (for passenger services); Fixed-wire telephony services and either mobile or voice-over-ip (VoIP) services; Cable TV and ADSL broadband service providers; Retail banks and near-banks such as credit unions; Taxis and private hire vehicles in the UK. In the case of the telecommunications industry, a primary driver of the emergence of substitute services is the process of digitalisation which allows a wide range of media and communications services to be provided over different underlying infrastructure. Such developments are sometimes referred to as the process of convergence. 1 See the EC submission, page 6. 9

11 In some cases, regulatory developments allow substitute services to emerge, such as private hire vehicles which compete in the provision of private transport services in many cities in the UK. Regulations which enforce access to essential facilities also allow new entrants to provide services which compete with those of the incumbent. In Italy, a change in regulations which gave the same legal validity as postal delivery has strengthened the extent to which s can compete with traditional postal services. The emergence of substitute services increases competition which, in turn, usually promotes economically desirable outcomes. In those instances where the existing regulations are not promoting overall economic welfare (for example, where the existing regulations are protecting private rather than public interests) competition from new emergent services can enhance overall welfare (in effect, such competition amounts to a form of deregulation by stealth ). Competition from unregulated emergent services can also serve to break-down inefficient cross-subsidies, so that tariffs more closely reflect the underlying costs. For example, in Hungary, VoIP services were specifically differentiated from conventional telephony to ensure that such services could develop despite the fact that the incumbent had exclusive rights over the provision of telephone calls using PSTN infrastructure. 2 In general, competition from substitute services should, wherever possible, be welcomed and encouraged. (2) When the existing regulatory regime promotes a legitimate public policy objective, competition from substitute services subject to different regulations may give rise to a problem of regulatory asymmetry. Regulatory asymmetry is a potential problem for three reasons: (a) the public policy objectives behind the regulation may be undermined (depending on the way the regulation is implemented); (b) the market outcome may be inefficiently distorted and; (c) firms may have an incentive to expend resources to maintain or eliminate the existing regulatory arrangements in order to preserve or overcome any existing competitive advantage. Some regulations of existing services may be designed to promote legitimate public interests, such as the promotion of universal service, control of pollution, or control of risk-taking by banks. In these cases, an absence of or a difference in regulation on the substitute services which is not justified through differences in the underlying market failure or need for the regulation may give rise to a problem of regulatory asymmetry, distorting the market in favour of the more lightly regulated service. For example, the choice of unregulated voice-over-ip services may allow consumers to avoid making a contribution to fund universal service in telecommunications; the Internet may allow consumers to transact with financial institutions in other jurisdictions which are not subject to the same prudential regulation oversight; the Internet may also allow consumers to avoid content restrictions or local-content requirements on domestic broadcasters. Note that regulations can be symmetric in their effect without being exactly the same for each distinct service. For example, to the extent that roads are unpriced with respect to infrastructure costs (because the construction costs of roads were paid for by the state and not billed to the users) and railway operators are expected to pay the infrastructure costs of track, railway operators might be justified in receiving compensation from the state so that road transport does not have an artificial pricing advantage based on the implicit subsidy to roads. The impact of selective subsidies could be to create symmetry, even though only one service would receive 2 Hungary submission, page

12 direct subsidies. Article 10 of Directive 2001/14/EC specifically foresees that Member States may put in place a time-limited compensation scheme for the use of railway infrastructure for the demonstrably unpaid environmental, accident and infrastructure costs of competing transport modes in so far as these exceed the equivalent costs of rail. 3 The term asymmetric regulation is sometimes also used to refer to the need to impose stronger regulatory controls on incumbent telecommunications operators who, as a result of their control over access to essential facilities 4, are able to restrict the development of competition. In that sense of this term, asymmetric regulation is a necessary consequence of the fact that the incumbent operator provides services which are not available elsewhere. This roundtable used the term asymmetric regulation in a slightly different manner, to refer to the case where two competing services, as opposed to service suppliers, are subject to different regulatory obligations. (3) There are at least three possible policy responses to regulatory asymmetry: maintaining asymmetry, levelling up (by extending existing regulation to the unregulated service) or levelling down (by lifting regulation on both services). Levelling down is particularly relevant when the existing regulatory regime is designed to control for a lack of competition. The emergence of substitute services is an opportunity to review the need for the existing regulatory obligations. Where the public policy goals underlying those regulatory obligations remain legitimate, some changes in the regulatory regime may be necessary to eliminate any regulatory asymmetry. The Italian submission notes that VoIP services are not currently obliged to meet universal service obligations. The solution is not the blocking of the introduction of VoIP services, or trying to make sure VoIP conforms to traditional fixed line telecommunications. The solution is to allow the new services and, in time, to adapt existing regulations, not trying to solve everything beforehand. 5 In other cases, however, regulators have not been quick to encourage new VoIP services, fearing the threat to existing universal service obligations. In Brazil, for example, VoIP telephony providers are not yet able to provide communication services between two normal telephones. This protects PSTN operators from losing part of their business and probably is done with the issue of guaranteeing universal service in mind, and sacrifices competition in the name of the greater good of universalisation. 6 In most cases such competition from VoIP could be accommodated through a reform of the mechanisms for funding universal service by, for example, requiring a contribution from all operators holding telephone numbers, regardless of the technology used to provide services with those numbers. If the emergent service is not to be blocked or restricted, there are just two possibilities for eliminating the regulatory asymmetry: levelling the playing field through levelling up, or levelling down. Levelling down is particularly likely to be appropriate where the existing regulations were put in place to control the impact of an absence of competition. Several countries noted that the emergence of new services (particularly in telecommunications) has 3 EC submission, page This access to essential facilities may include two-way call termination or interconnection. When an incumbent network is much larger than an entrant it may be able to credibly refuse to interconnect an option which is not available to the entrant. 5 Italian submission, page 3. 6 Brazil submission, page 8. 11

13 increased the number of competitors for each different service, allowing a relaxation of regulatory controls. In the telecommunications industry, the process of convergence has led to a complete overhaul of the regulatory regime at the level of the EU. The 2002 package of EC telecommunications reforms aims to establish a harmonised regulatory framework for networks and services across the EU and seeks to respond to convergence trends by covering all electronic communications networks within its scope. 7 Harmonisation of regulatory rules may not lead to competitively neutral outcomes when those rules are interpreted differently by different regulatory authorities. As a result harmonisation of regulatory regimes is often associated with re-organisation and, particularly, consolidation of regulatory authorities. For example, Chinese Taipei notes that: To accommodate the convergence of technology and the emergence of innovations in services, Chinese Taipei is beginning to consolidate regulations governing the telecommunications and broadcasting industries into a single regulatory body (known as the NCC). 8 (4) The emergence of substitute services creates challenging issues for competition law and policy. One issue relates to market definition: i.e., whether or not the emergent service should be considered to be in the same market as existing services. This is a particularly controversial issue in the EU where market definition has a direct impact on the degree of regulation to which a service may be exposed. Another issue relates to incumbent responses to the rise of substitute services. To the extent that a substitute threatens the incumbent services, it may be met with a variety of anti-competitive actions by the incumbent, requiring on-going vigilance in competition law enforcement. The emergence of substitute services obviously has direct implications for defining the boundaries of the relevant market which is often a key input into competition enforcement and regulatory decision-making. Chinese Taipei writes: On account of the presence of substitute services, the borders of product markets and geographic markets will gradually blur and, as a result, it will not be easy to accurately define the scope of a given market. It will, therefore, be necessary to collect a great deal more market data and to gain more professional knowledge to define the precise boundaries of a relevant market, each on a case-by-case basis. 9 Whether or not substitute services should be classified in the same market as regulated services will depend on a country-by-country and case-by-case analysis. The EC, in its submission, provides a list of factors which will be taken into account in determining whether or not VoIP services are a competitive constraint on PSTN telephony operators. Market definition issues are particularly important in the context of the EC, where market definition can determine whether or not a particular carrier is subject to ex ante regulation. The presence of sufficient VoIP competition, for example, could in principle lead to a relaxation of the regulatory controls on the fixed-wire incumbent operators. 7 EC submission. 8 Taiwan submission, page 4. 9 Taiwan submission, page 5. 12

14 Market definition decisions will of course, determine which types of potentially anti-competitive actions are allowed. For example, a decision to include emergent services in the same market with incumbent services might allow a competition authority to block a merger of a provider of emergent services with a provider of incumbent services but might also lead the competition authority to allow a merger of two providers of incumbent services. At the same time, the providers of incumbent services may take a number of actions to restrict the development of competition from emergent services, especially when those services may be able to benefit from a regulatory advantage. The French submission notes that anti-competitive practices which hinder the development of a new innovation are a particularly serious competition problem, requiring urgent action. 10 Several submissions gave examples of such anti-competitive practices. For example, in Brazil, at the end of 2004 there were rumours that some incumbent operators of the PSTN have been blocking access to the routers of a VoIP provider, Skype. 11. In Turkey, Turk Telecom refused to provide access to other Internet Service Providers to its CATV (cable TV) network. The Turkish Competition Authority held that this was an abuse of a dominant position and argued successfully for the divestiture of Turk Telecom s CATV network in the subsequent privatisation. In brief, technological or regulatory developments which give rise to new substitute services, are to be welcomed, and facilitated through regulatory decisions and/or modifications to the regulatory regime wherever possible. In some cases these new services will come into conflict with existing regulatory objectives, necessitating revision or overhaul of the existing mechanisms for achieving those objectives, while preserving a level playing field between different competing services. Where there are different regulatory authorities responsible for regulating the different services, regulatory harmonisation will often involve harmonisation or consolidation of the regulatory authorities themselves. 10 Original French: «La restriction de concurrence intervenant au moment du lancement de l innovation revêt un caractère grave et immédiat nécessitant l adoption de mesures d urgence». 11 Brazil submission, page 10. The submission goes on to point out: To our knowledge, no formal procedure has been issued to ANATEL on these matters, neither have the regulator taken measures to curb these conducts (if any) to this day). 13

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16 SYNTHÈSE par le Secrétariat A la lumière des contributions écrites, de la note de référence et des débats, on peut dégager les points suivants : (1) Les services soumis à diverses formes de réglementation sont souvent en concurrence avec des services de substitution faisant l objet de réglementations différentes. Deux facteurs expliquent l apparition de services de substitution : (a) le progrès technologique, qui permet de fournir de nouveaux services grâce à de nouvelles infrastructures ou aux infrastructures existantes ; (b) l évolution de la réglementation (y compris la libéralisation commerciale), qui permet à de nouvelles entreprises ou aux entreprises existantes de fournir des services concurrents. Les effets de la concurrence exercée par les services de substitution sont particulièrement marqués dans les télécommunications, les transports et le secteur financier. En général, l apparition d un service de substitution intensifie la concurrence en favorisant l efficience économique, et il faut en principe l encourager. Pour définir un régime réglementaire, il faut, entre autres, fixer les limites des services soumis à réglementation. Dans certains secteurs, il n y a pas de véritable ligne de démarcation. Dans ce cas, les services réglementés seront à la marge en concurrence avec des services faisant l objet d une réglementation différente ou échappant à toute réglementation. Ce problème s est posé en particulier sur le marché des services postaux, où le courrier (généralement différencié en fonction de son poids et de sa rapidité) est en concurrence à la marge avec les transporteurs de colis, d une part, et les services de messagerie expresse, de l autre 1. De plus, au fil du temps, sous l influence des évolutions technologiques ou réglementaires, on voit apparaître de nouveaux services qui peuvent être de proches substituts des services réglementés. On citera à cet égard la concurrence entre: Le rail et le transport routier (pour le fret), ou entre le rail et le transport aérien (voyageurs) ; Les services de téléphonie fixe et les services mobiles ou les services vocaux par internet (VoIP) ; Les services haut débit par câble ou ADSL ; Les banques de détail et les «quasi-banques» comme les mutuelles de crédit ; Les taxis et les «limousines» au Royaume-Uni. 1 Voir la communication de la Commission européenne, page 6. 15

17 Dans le cas des télécommunications, le facteur essentiel qui explique l apparition de services de substitution est la «numérisation», qui permet d offrir via différentes infrastructures un large éventail de services médias et de services de communication. C est ce qu on appelle parfois la «convergence». Dans certains cas, l évolution de la réglementation permet l apparition de services de substitution, comme les services de «limousine», qui concurrencent les services de taxi dans un grand nombre de villes du Royaume-Uni. Les réglementations qui assurent l accès aux installations essentielles permettent également aux nouveaux entrants de fournir des services qui concurrencent ceux offerts par l opérateur historique. En Italie, une réforme de la réglementation qui a conféré au courrier électronique la même valeur juridique que le courrier postal a renforcé sur le plan de la concurrence le courrier électronique par rapport aux services postaux traditionnels. L apparition de services de substitution intensifie la concurrence, qui favorise elle-même certains résultats économiques souhaitables. Lorsque la réglementation en vigueur ne promeut pas le bien-être économique global (par exemple, lorsqu elle protège l intérêt privé au lieu de défendre l intérêt public), la concurrence qu exercent les nouveaux services peut améliorer ce bien-être (en fait, cette concurrence revient à une forme de «déréglementation furtive»). La concurrence qu exercent les nouveaux services non réglementés peut également servir à éliminer les subventions croisées inefficientes, de façon que les prix reflètent davantage les coûts. En Hongrie, par exemple, les services VoIP ont été spécifiquement différenciés des services classiques de téléphonie pour faire en sorte qu ils puissent se développer «malgré l exclusivité de l opérateur historique pour les appels téléphoniques utilisant le réseau public commuté» 2. En général, il faut dans toute la mesure du possible accueillir favorablement et encourager la concurrence de la part des services de substitution. (2). Lorsque le régime réglementaire en vigueur poursuit un objectif public légitime, la concurrence de la part des services de substitution soumis à une réglementation différente peut créer un problème d «asymétrie réglementaire». L asymétrie réglementaire peut se révéler problématique plus plusieurs raisons : (a) elle peut compromettre les objectifs publics (selon la façon dont la réglementation est appliquée) ; (b) elle peut provoquer sur le marché des distorsions inefficientes ; (c) les entreprises peuvent avoir intérêt à dépenser des ressources pour préserver ou éliminer le dispositif réglementaire en vigueur, afin de sauvegarder leur avantage concurrentiel ou de mettre fin à l avantage concurrentiel de compétiteurs. La réglementation applicable aux services existants peut avoir pour but de promouvoir un intérêt public légitime, par exemple un service universel, la lutte contre la pollution ou le contrôle de la prise de risque des banques. En pareil cas, l absence de réglementation des services de substitution ou l application à ces services d un régime réglementaire différent qui ne sont pas justifiées par des différences sur le plan des «déficiences de marché» ou de la nécessité d une réglementation peuvent créer un problème d asymétrie réglementaire, en faussant le marché en faveur des services les moins réglementés. Par exemple, en choisissant les services téléphoniques vocaux IP lorsqu ils ne sont pas réglementés, le consommateur peut éviter de contribuer au financement d un «service universel» pour les télécommunications ; de plus, Internet permet aux consommateurs de 2 Communication de la Hongrie, page

18 contracter avec des organismes financiers d autres pays qui ne sont pas soumis à la même surveillance prudentielle ; enfin, grâce à Internet, les consommateurs peuvent éluder les restrictions qui ont trait au contenu ou les obligations de contenu local que doivent respecter les télédiffuseurs locaux. On notera que la réglementation peut être symétrique dans ses effets sans être identique pour chaque service considéré. Par exemple, dans la mesure où les coûts d infrastructure du réseau routier ne sont pas tarifés (parce que les coûts de construction des routes ont été financés par l État et n ont pas été facturés aux usagers) et où les exploitants de chemins de fer doivent acquitter les coûts d infrastructure des voies ferrées, les sociétés de chemins de fer peuvent légitimement obtenir une compensation de l État afin que le transport routier ne bénéficie pas d un avantage artificiel de prix résultant du subventionnement implicite du réseau routier. Des subventions sélectives peuvent avoir un effet de symétrie, même si un seul service se voit accorder des subventions directes. L article 10 de la directive 2001/14/CE prévoit expressément que «les États membres peuvent instaurer un système de compensation à durée limitée, lors de l utilisation de l infrastructure ferroviaire, des coûts environnementaux, des coûts liés aux accidents et des coûts d infrastructure non couverts dans les modes de transport concurrents, lorsque la couverture de ces coûts peut être établie et dans la mesure où ils dépassent les coûts équivalents propres au chemin de fer» 3. Parfois, l expression «réglementation asymétrique» vise également la nécessité d imposer une réglementation plus stricte aux opérateurs historiques de télécommunications qui, parce qu ils contrôlent l accès à des installations essentielles 4, sont en mesure de limiter le développement de la concurrence. En ce sens, la réglementation asymétrique est une conséquence nécessaire de la fourniture, par l opérateur historique, de services qui ne peuvent pas être offerts par d autres entreprises. Lors de cette table ronde, l expression «réglementation asymétrique» a été utilisée dans une acception légèrement différente : elle s applique au cas où deux services concurrents (et pas deux fournisseurs de services concurrents) font l objet d obligations réglementaires différentes. (3) Il y a au moins trois solutions possibles pour remédier à l asymétrie réglementaire : le maintien de l asymétrie, l «égalisation par le haut» (en appliquant la réglementation en vigueur aux services non réglementés) ou l «égalisation par le bas» (en supprimant la réglementation applicable aux deux services). L égalisation par le bas entre tout particulièrement en ligne de compte lorsque le régime réglementaire en vigueur est conçu dans l optique d une concurrence insuffisante. L apparition de services de substitution doit être l occasion de réexaminer la nécessité des obligations réglementaires en vigueur. Lorsque les objectifs publics que reflètent ces obligations réglementaires restent légitimes, il faudra probablement modifier sur certains points le régime réglementaire afin d éliminer toute asymétrie réglementaire. Comme l indique la communication italienne, les services VoIP ne sont pas actuellement soumis aux obligations de service universel. «La solution n est pas d empêcher l introduction de services VoIP, ni d essayer de faire en sorte que ces services soient conformes aux télécommunications traditionnelles par ligne fixe. La 3 Communication de la Commission européenne, page Cet accès aux installations essentielles peut comprendre la terminaison d un appel bidirectionnel ou «interconnexion». Lorsque l opérateur historique dispose d un réseau de très grande dimension par rapport à celui de l entrant, on peut légitimement penser qu il pourra refuser l interconnexion, ce qui n est pas possible pour le nouvel entrant. 17

19 solution est d autoriser les nouveaux services et, au fil du temps, d adapter la réglementation en vigueur, et pas de vouloir résoudre préalablement tous les problèmes» 5. Néanmoins, le régulateur ne s est pas toujours montré empressé à encourager les nouveaux services VoIP, par crainte de compromettre les obligations en vigueur de service universel. Au Brésil, par exemple, les prestataires de services VoIP ne peuvent pas encore assurer ces services entre deux téléphones normaux. «Cela protège les opérateurs du réseau public commuté contre la perte d une partie de leurs activités, probablement dans l intention de garantir le service universel, mais la concurrence est sacrifiée au nom de l intérêt suprême de l universalité» 6. Dans la plupart des cas, il est possible de laisser jouer la concurrence de la part des services VoIP en réformant le mécanisme de financement du service universel, par exemple en exigeant une contribution de tous les opérateurs détenant des numéros de téléphone, quelle que soit la technologie utilisée pour fournir les services qui se rapportent à ces numéros. Si l on ne veut pas bloquer ou limiter le nouveau service, il n y a que deux possibilités pour éliminer l asymétrie réglementaire : «l égalisation des chances» par «égalisation vers le haut» ou «égalisation par le bas». L égalisation par le bas conviendra très probablement lorsque la réglementation en vigueur avait été adoptée pour faire face à l absence de concurrence. Plusieurs pays ont fait observer que l apparition de nouveaux services (tout spécialement dans les télécommunications) a accru le nombre de concurrents pour chaque service, ce qui a permis d assouplir les restrictions réglementaires. Dans le secteur des télécommunications, le phénomène de convergence a conduit à une refonte complète du régime réglementaire au niveau de l UE. Les réformes de 2002 dans le secteur des télécommunications visent à établir un cadre réglementaire harmonisé pour les réseaux et services dans l ensemble de l UE et à prendre en compte le mouvement de convergence en couvrant tous les réseaux électroniques de communications qui entrent dans son champ d application 7. L harmonisation des réglementations risque de ne pas donner des résultats neutres du point de vue de la concurrence si les textes sont interprétés différemment par plusieurs autorités de régulation. En conséquence, l harmonisation des régimes réglementaires se double souvent d une réorganisation et, plus particulièrement, d un regroupement des autorités de régulation. Ainsi, le Taipei chinois fait-il observer que : «Pour prendre en compte la convergence des technologies et l innovation dans les services, le Taipei chinois commence à confier l application des réglementations qui régissent les télécommunications et l audiovisuel à un organisme unique de régulation (la NCC)» 8. (4) L apparition de services de substitution crée de nouveaux défis pour le droit et la politique de la concurrence Il s agit tout d abord de savoir comment définir le marché : le nouveau service doit-il ou non être considéré comme relevant du même marché que les services existants? Ce point est 5 Communication de l Italie, page 3. 6 Communication du Brésil, page 8. 7 Communication de la Commission européenne. 8 Communication du Taipei chinois, page 4. 18

20 particulièrement controversé dans l UE, où la définition du marché a un impact direct sur l intensité de la réglementation à laquelle un service peut être soumis. Une autre question est celle des mesures pouvant être prises par l opérateur historique face au développement des services de substitution. Si un service de substitution menace les services de l opérateur historique, celui-ci peut réagir à cette menace par tout un éventail de pratiques anticoncurrentielles, qui exigent une vigilance constante dans l application du droit de la concurrence. L apparition de services de substitution a manifestement un impact direct sur la délimitation du marché pertinent, lequel est souvent déterminant pour l application du droit de la concurrence et pour la prise de décision réglementaire. Comme l indique le Taipei chinois : «Avec la présence de services de substitution, les contours des marchés de produits et des marchés géographiques s estompent progressivement, de sorte qu il devient difficile de délimiter avec précision le marché à prendre en compte. Il faudra donc rassembler beaucoup plus de données sur le marché et acquérir une plus grande expertise pour fixer les limites précises du marché pertinent, en procédant chaque fois au cas par cas» 9. C est en fonction de l analyse qui sera conduite dans chaque pays au cas par cas qu on saura si, oui ou non, les services de substitution doivent être considérés comme relevant du même marché que les services réglementés. Dans sa communication, la Commission européenne énumère les facteurs qui seront pris en compte pour déterminer si les services VoIP représentent une contrainte concurrentielle pour les opérateurs du réseau public commuté. La définition du marché est particulièrement importante dans le contexte de l UE, car elle peut déterminer si un opérateur sera ou non soumis à une réglementation préalable. L existence d une concurrence suffisante de la part des services VoIP, par exemple, pourrait en principe conduire à un assouplissement des réglementations applicables aux opérateurs historiques de téléphonie fixe. Les décisions en matière de définition du marché déterminent, bien entendu, quels sont les types autorisés de pratiques potentiellement anticoncurrentielles. Par exemple, s il a été décidé que de nouveaux services relevaient du même marché que les services de l opérateur historique, une autorité de la concurrence aura la possibilité de bloquer une fusion entre un fournisseur de nouveaux services et un fournisseur de services traditionnels, mais elle aura aussi la possibilité d autoriser la fusion de deux fournisseurs de services traditionnels. Les fournisseurs de services traditionnels pourront prendre toute une série de mesures pour restreindre la concurrence de la part des nouveaux services, surtout lorsque ces nouveaux services peuvent bénéficier d un avantage réglementaire. Dans sa communication, la France fait observer que «la restriction de concurrence intervenant au moment du lancement de l innovation revêt un caractère grave et immédiat nécessitant l adoption de mesures d urgence». Plusieurs communications illustrent par des exemples ces pratiques anticoncurrentielles. Au Brésil, à la fin de 2004, «des rumeurs circulaient selon lesquelles certains opérateurs historiques du réseau public commuté avaient empêché l accès aux routeurs d un prestataire de services VoIP» 10. En Turquie, Turk Telecom refusait aux autres fournisseurs de services Internet l accès 9 Communication du Taipei chinois, page Cette citation précède le texte ci-après : «A notre connaissance, ANATEL n a fait l objet d aucune procédure formelle dans ce domaine et, à ce jour, le régulateur n a pris aucune mesure pour mettre fin à ces pratiques (si tant est qu elles existent)». 19