du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 janvier 2016 I re chambre Audience publique extraordinaire du 21 janvier 2016

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1 Tribunal administratif N du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 janvier 2016 I re chambre Audience publique extraordinaire du 21 janvier 2016 Recours formé par Monsieur,, contre une décision du ministre de l Immigration et de l Asile en matière de rétention administrative (art. 120 L ) JUGEMENT Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 13 janvier 2016 par Maître Roby Schons, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur, né le à (Nigéria) respectivement à (Nigéria), de nationalité nigériane, actuellement retenu au Centre de rétention au Findel, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l annulation d une décision du ministre de l Immigration et de l Asile du 7 janvier 2016 ordonnant une prorogation de son placement au Centre de rétention pour une nouvelle durée d un mois à partir de la notification ; Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 janvier 2016 ; Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Roby Schons en date du 19 janvier 2016 ; Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 janvier 2016 ; Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ; Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Martine Krieps, en remplacement de Maître Roby Schons, et Monsieur le délégué du gouvernement Yves Huberty en leurs plaidoiries respectives. Par jugement du tribunal d arrondissement de et à Luxembourg, chambre correctionnelle, du 16 décembre 2014, Monsieur a été condamné à une peine d emprisonnement de 18 mois et à une amende de du chef d infractions aux articles 8.1.a), 8.1.b) et 8-1 de la loi modifiée du 19 février 1973 concernant la vente de substances médicamenteuses et la lutte contre la toxicomanie. L appel interjeté par Monsieur à l encontre du jugement précité a été déclaré 1

2 irrecevable au civil et non fondé pour le surplus par un arrêt de la Cour d appel, siégeant en matière correctionnelle, du 1 er avril Par arrêté du 10 décembre 2015, notifié le lendemain, le ministre de l Immigration et de l Asile, ci-après dénommé le «ministre», constata le séjour irrégulier de Monsieur, lui ordonna de quitter le territoire sans délai et lui interdit l entrée sur le territoire pour une durée de 5 ans. Par un arrêté séparé du même jour, notifié également le lendemain, le ministre ordonna le placement de Monsieur au Centre de rétention pour une durée d un mois à partir de la notification dudit arrêté, pour les motifs suivants : «Vu les articles 111, 120 à 123 et 125 (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ; Vu la loi du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ; Vu les antécédents judiciaires de l'intéressé ; Vu ma décision de retour et ma décision d'interdiction du territoire du 10 décembre 2015 ; Attendu que l'intéressé est démuni de tout document d'identité et de voyage valable ; Attendu qu'au vu de la situation particulière de l'intéressé, il n'existe pas de mesure suffisante, mais moins coercitive qu'une mesure de placement alors que les conditions d'une assignation à domicile conformément à l'article 125 (1) ne sont pas remplies ; Attendu que l'intéressé ne dispose pas d'adresse effective au Luxembourg ; Attendu qu'il existe un risque de fuite dans le chef de l'intéressé ; Considérant que les démarches nécessaires en vue de l'éloignement de l'intéressé seront engagées dans les plus brefs délais ; Considérant que l'exécution de la mesure d'éloignement est subordonnée au résultat de ces démarches ;( )». Par arrêté du 7 janvier 2016, notifié en date du 11 janvier 2016, le ministre prorogea pour une nouvelle durée d un mois la mesure de placement initiale sur base des considérations et motifs suivants : «Vu les articles 111 et 120 à 123 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ; Vu la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ; Vu mon arrêté du 10 décembre 2015, notifié en date du 11 décembre 2015, décidant de soumettre l'intéressé à une mesure de placement ; Attendu que les motifs à la base de la mesure de placement du 10 décembre 2015 subsistent dans le chef de l'intéressé ; Considérant que les démarches en vue de l'éloignement ont été engagées ; Considérant que ces démarches n'ont pas encore abouti ; Considérant que toutes les diligences en vue de l'identification de l'intéressé afin de permettre son éloignement ont été entreprises auprès des autorités compétentes ; Considérant qu'il y a lieu de maintenir la mesure de placement afin de garantir l'exécution de la mesure de l'éloignement ; 2

3 Considérant qu'en raison du manque de coopération de l'intéressé en vue de son identification il y a lieu de maintenir la mesure de placement afin de garantir l'exécution de la mesure de l'éloignement ;( )». Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 janvier 2016, Monsieur a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l annulation de la décision ministérielle précitée du 7 janvier 2016 portant prorogation de son placement au Centre de rétention. Etant donné que l article 123, paragraphe (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l immigration, ci-après dénommée «la loi du 29 août 2008», institue un recours de pleine juridiction contre une décision de rétention administrative, le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation. Il n y a dès lors pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation. Le recours en réformation est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi. A l appui de son recours, et en droit, le demandeur critique tout d abord la décision sous examen en reprochant au ministre de ne pas avoir accompli toutes les démarches nécessaires afin de procéder à son éloignement rapide du territoire luxembourgeois, en écourtant ainsi au maximum la mesure de rétention administrative prise à son encontre, qui constituerait une «entrave grave à [sa] liberté». Il fait dans ce contexte état de ce qu il bénéficierait d un «séjour légal en Espagne» qu il y aurait obtenu avant son arrivée sur le territoire national, en soutenant qu il existerait une «possibilité éventuelle d un retour dans ce pays». Or, les autorités luxembourgeoises n auraient entamé aucune démarche auprès des autorités espagnoles en vue d une éventuelle réadmission sur le territoire de ce pays. En deuxième lieu, le demandeur fait état de ce que par courrier du 4 janvier 2016, il aurait sollicité la communication de son dossier administratif, et de ce qu aucune suite n aurait été réservée à ladite demande jusqu au jour de l introduction de la requête sous examen. Dans son mémoire en réplique, et au vu du dossier administratif déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 janvier 2016 ensemble avec le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, le demandeur critique l affirmation du représentant gouvernemental, telle que figurant dans ledit mémoire en réponse, suivant laquelle une copie du dossier administratif aurait été envoyée par le ministre en date du 29 décembre 2015 à son mandataire, de sorte que lors de la demande du 4 janvier 2016 tendant aux mêmes fins, son mandataire aurait déjà été en possession du dossier. Il soutient que contrairement aux dires du délégué du gouvernement, il ressortirait du dossier administratif, tel que versé au greffe du tribunal administratif dans le cadre de la présente instance, que 12 pièces, plus particulièrement énumérées dans le mémoire en réplique, n auraient pas été communiquées à son mandataire en date du 29 décembre Il y aurait partant lieu d en conclure qu en date du 29 décembre 2015, le dossier administratif n aurait pas été communiqué dans son intégralité à son mandataire, crainte dont celui-ci aurait fait état dans son courrier adressé en date du 4 janvier 2016 au ministre afin d obtenir communication des pièces et éléments du dossier administratif qui ne lui 3

4 auraient pas été transmis en date du 29 décembre 2015, demande à laquelle aucune suite n aurait été réservée par le ministre. Le demandeur conclut partant à une violation de ses droits de la défense en raison de cette irrégularité procédurale qui ne saurait être réparée par la suspension des délais de recours, en ce qu une telle sanction ne serait pas de nature à lui donner satisfaction et à réparer le dommage qui lui aurait ainsi été causé par l administration. Il reproche encore, dans ce contexte, au ministre d avoir manqué à son devoir de collaboration, en refusant, suite à la demande précitée du 4 janvier 2016, de lui communiquer les pièces et éléments du dossier administratif manquants en date du 29 décembre Sur base des pièces complémentaires ainsi produites par le délégué du gouvernement, à l appui de son mémoire en réponse, déposé dans le cadre de la présente instance, le demandeur a encore pris position quant au manque de diligences employées par le ministre en vue de procéder à son rapatriement, notamment vers l Espagne où il soutient disposer ou avoir disposé d un titre de séjour, au vu de ces éléments nouveaux dont il n avait pas connaissance au jour de l introduction de son recours. Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement conteste que le ministre n ait pas communiqué l intégralité du dossier administratif au mandataire du demandeur en date du 29 décembre 2015, en soutenant que les pièces figurant au dossier administratif soumis au tribunal à l appui du mémoire en réponse, et non communiquées au mandataire du demandeur lors de la communication du dossier administratif à celui-ci en date du 29 décembre 2015, constitueraient des «mails et autres courriels ( ) internes et non des «pièces» du dossier». Il en conclut que le ministre n aurait eu aucune obligation de les communiquer au mandataire du demandeur lors de la demande de communication du dossier administratif par celui-ci. Le représentant gouvernemental est d ailleurs d avis que ces pièces supplémentaires n auraient aucune incidence directe sur la mesure de placement incriminée et que leur communication, seulement au niveau de l instance contentieuse ne serait pas de nature à violer les droits de la défense de la partie demanderesse, du fait que celle-ci aurait pu agir contre ladite mesure de rétention administrative. Au cours des plaidoiries, le mandataire du demandeur conclut à une violation de l article 11 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l Etat et des communes, ci-après dénommé le «règlement grand-ducal du 8 juin 1979», en ce qu il n aurait pas obtenu la communication intégrale du dossier administratif avant l introduction du recours sous examen, de sorte qu il y aurait lieu de conclure à une violation de ses droits de la défense. Le délégué du gouvernement soutient au contraire que l intégralité du dossier administratif aurait été communiqué au tribunal administratif dans le cadre de la présente instance, de sorte qu il y aurait lieu d exclure toute atteinte aux droits de la défense du demandeur et que pour le cas où une telle violation des droits de la défense devrait être retenue par le tribunal, celle-ci aurait été réparée en cours d instance contentieuse. Il appartient au tribunal, au vu de l ensemble des actes de procédure et des pièces versés au dossier, de déterminer la suite de traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s insèrent. Ainsi, s il est de principe que la juridiction administrative n est pas tenue de suivre l ordre dans lequel plusieurs moyens au fond lui ont été 4

5 proposés, il n en reste pas moins que la logique juridique impose que les questions de légalité externe soient traitées avant celles de légalité interne 1. Il s en dégage qu il appartient au tribunal de traiter d abord le moyen tiré de l irrégularité de la procédure administrative ayant précédé la décision sous examen, en ce qu au jour de l introduction de la requête introductive d instance, le demandeur n était pas en possession de l intégralité du dossier administratif, ce qui aurait été de nature à lui causer une atteinte à ses droits de la défense qui n aurait pas pu être réparée en cours d instance contentieuse. Il échet tout d abord de rappeler qu en vertu de l article 11, alinéa 1 er du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 «Tout administré a droit à la communication intégrale du dossier relatif à sa situation administrative, chaque fois que celle-ci est atteinte, ou susceptible de l être, par une décision administrative prise ou en voie de l être». L article 11 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 édicte ainsi en des termes clairs que tout administré a droit à la communication intégrale du dossier relatif à sa situation administrative, cette notion de communication impliquant nécessairement celle de faire connaître les éléments du dossier à l administré dans l optique de la transparence, du dialogue et de la collaboration accrus entre les administrés et les administrations à la base de la prise des décisions administratives individuelles, selon le vœu ayant présidé à l élaboration de la loi du 1 er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et du règlement grandducal du 8 juin La communication du dossier administratif ne constitue par ailleurs pas seulement, de façon générale, l expression de la transparence de l action de l administration, mais elle doit également permettre à l administré de décider, en pleine connaissance de cause, au vu des éléments dont dispose l administration et sur lesquels elle se base pour asseoir sa décision, s il est utile pour lui de saisir une juridiction. Il existe en effet un rapport étroit entre l obligation de communication du dossier administratif et le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective. En d autres termes, la communication du dossier administratif doit permettre à l administré de connaître exactement le contenu de ce dossier concernant sa situation administrative et de juger ainsi, en pleine connaissance de cause, de l opportunité d un recours contentieux de sa part 2. Aussi, tant le droit à une bonne administration que le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective subiraient une atteinte si une autorité pouvait se permettre de ne pas accéder - sans motivation de surcroît - à une demande en communication du dossier administratif, pour ensuite vouloir se prévaloir du dépôt du dossier en question en cours de procédure contentieuse. A ce sujet, la circonstance que les documents administratifs, que le demandeur a demandé de consulter, figurent actuellement au dossier de la procédure contentieuse déposé au greffe du tribunal administratif n empêche pas le demandeur de conserver un intérêt à contester devant le juge administratif la régularité de la procédure résultant du refus d accès et de 1 trib. adm. 4 décembre 2002, n du rôle et Cour adm. 12 octobre 2006, n 20513C du rôle, Pas. adm. 2015, V Procédure contentieuse, n 771 et autres références y citées 2 trib. adm. 30 novembre 2011, n du rôle, Pas. adm. 2015, V Procédure administrative non contentieuse, n 111 et autres références y citées 5

6 communication du dossier administratif ; admettre en effet que la communication postérieure en cours de procédure contentieuse du dossier afférent puisse couvrir le refus de communication au niveau pré-contentieux aboutirait à vider purement et simplement l article 11 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité de sa substance 3. Il est vrai qu il aurait été loisible au demandeur, au vu du dépôt du dossier administratif en cours de procédure contentieuse, de renoncer à son moyen d illégalité et d accepter de mener les débats sur base des pièces ainsi communiquées, en sollicitant le cas échéant la possibilité de déposer un mémoire supplémentaire sur base de l article 7 alinéa 3 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives; cependant, le demandeur ayant en l espèce formellement insisté sur le maintien de son moyen d annulation, le tribunal ne saurait passer outre sous peine de méconnaître un élément déterminant du droit fondamental du demandeur à un recours effectif dûment revendiqué. Il échet de relever qu en l espèce le maintien de ce moyen est d autant plus justifié qu en application de l article 123 de la loi du 29 août 2008, le tribunal se trouve saisi d une procédure accélérée l obligeant à prononcer son jugement dans un délai de 10 jours à partir de l introduction de la requête introductive d instance, l ayant obligé à fixer un calendrier en vue du dépôt des mémoires en réponse, en réplique et en duplique avec des délais très courts pour permettre aux parties à l instance de prendre position par rapport aux moyens et arguments développés en cause. Ainsi, suivant ledit calendrier, et à la suite du dépôt du mémoire en réponse gouvernemental fixé au vendredi 15 janvier 2016 à heures, le demandeur ne disposait, dans le cadre de la préparation de son mémoire en réplique, que d un délai expirant en date du mardi 19 janvier 2016 à heures ce qui, d après les explications plausibles fournies par le mandataire du demandeur, l a mis dans l impossibilité de consulter ce dernier dans le cadre de la préparation dudit mémoire en réplique et de prendre contact avec l avocat espagnol de celui-ci afin de vérifier son statut en Espagne dans le cadre des diligences qui auraient le cas échéant dû être accomplies par les autorités luxembourgeoises en vue de son rapatriement vers l Espagne. C est ainsi à bon droit que le mandataire du demandeur a estimé au cours des plaidoiries qu une réparation de la violation manifeste des droits de la défense de son mandant n a pas pu être réparée en cours d instance contentieuse au vu de la brièveté des délais fixés par le tribunal en application de la loi quant au dépôt des différents mémoires des parties. En outre, il est constant, pour être admis indirectement mais nécessairement par le délégué du gouvernement dans son mémoire en duplique, qu au jour de l introduction du recours sous examen, ni le mandataire du demandeur ni ce dernier n étaient en possession de l intégralité du dossier administratif, et qu en violation de l article 11 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, une communication intégrale dudit dossier leur a été refusée implicitement mais nécessairement du fait par l administration d avoir gardé le silence suite à une demande lui adressée par le mandataire du demandeur en date du 4 janvier 2016 en vue d obtenir l intégralité des pièces faisant partie du dossier administratif qui n ont finalement été versées qu à l appui du mémoire en réponse dans le cadre du dossier administratif à déposer au greffe du tribunal administratif dans le cadre de cette instance. C est d ailleurs à tort, en se contredisant, que le délégué du gouvernement soutient que 12 pièces énumérées dans le mémoire en réplique, déposées dans le cadre du dépôt du dossier administratif au greffe du tribunal administratif, ne feraient pas partie dudit dossier administratif, de sorte que leur communication aurait valablement 3 trib. adm. 20 février 2006, n du rôle, 6

7 pu être refusée au mandataire du demandeur à la suite de la demande de celui-ci du 4 janvier En effet, il se dégage clairement des éléments et pièces soumis au tribunal que les pièces litigieuses concernent évidemment les diligences accomplies par les autorités luxembourgeoises en vue d obtenir le rapatriement du demandeur vers son pays d origine voire, le cas échéant, vers l Espagne. Il suit partant de l ensemble des considérations qui précèdent que la décision ministérielle déférée encourt l annulation pour avoir été prise sur base d une procédure administrative illégale, sans qu il n y ait lieu de prendre position par rapport à l autre moyen soulevé par le demandeur et ayant trait à un prétendu défaut de diligences accomplies par le ministre en vue de son rapatriement vers son pays d origine. Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l égard de toutes les parties ; reçoit le recours principal en réformation en la forme ; au fond, le déclare justifié, partant, dans le cadre du recours en réformation, annule la décision du 7 janvier 2016 portant prorogation de la mesure de rétention administrative prise à l égard de Monsieur ; dit qu il n y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ; condamne l Etat aux frais. Ainsi jugé par : Carlo Schockweiler, premier vice-président, Michèle Stoffel, juge, Anne Foehr, attaché de justice délégué, et lu à l audience publique extraordinaire du 21 janvier 2016 à heures par le premier vice-président, en présence du greffier Marc Warken. s. Marc Warken s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l original Luxembourg, le 21/01/2016 Le Greffier du Tribunal administratif 7