CADRE COMPTABLE ET PROGRAMMATION FINANCIERE

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1 CADRE COMPTABLE ET PROGRAMMATION FINANCIERE Fascicule 1 : CADRE COMPTABLE Marc Raffinot 1. Université Paris-Dauphine Je remercie Daniel Voizot, Ali Farouk Achour, Adrien Honvo-Akkani, Rolf Meier et Christine Rosellini pour leurs remarques sur des versions précédentes de ce document. Je reste néanmoins responsable des erreurs qui pourraient subsister

2 1 LE TABLEAU DES OPÉRATIONS FINANCIÈRES DE L ETAT (TOFE) LA DELIMITATION DU PERIMETRE DE L'ETAT PRINCIPE DE COMPTABILISATION STRUCTURE DU TOFE LIENS ENTRE LE TOFE ET LES AUTRES DOCUMENTS (EQUILIBRE RESSOURCES-EMPLOIS, BALANCE DES PAIEMENTS, SITUATION MONETAIRE, ENCOURS DE LA DETTE PUBLIQUE, ENCOURS DES ARRIERES) ENCOURS DES ARRIERES TOFE ET BUDGET TOFE PREVISIONNELS TOFE ET ANALYSE ECONOMIQUE LE TOFE DE SAGASTAN 23 2 LA BALANCE DES PAIEMENTS LA PRESENTATION DE LA BALANCE DES PAIEMENTS STRUCTURES DE LA BALANCE DES PAIEMENTS BALANCE DES PAIEMENTS : PRESENTATION STANDARD. DESCRIPTION DU CONTENU DES RUBRIQUE ET DES MODES DE COMPTABILISATION EQUILIBRE DE LA BALANCE DE PAIEMENTS 43 3 LA SITUATION MONETAIRE ET FINANCIERE L ELABORATION DE LA SITUATION MONETAIRE PAR CONSOLIDATION DES BILANS DU SECTEUR BANCAIRE LA SITUATION MONETAIRE DE SAGASTAN 49 4 LE TABLEAU RESSOURCES-EMPLOIS (TRE) EN BIENS ET SERVICES. LA COMPTABILITE NATIONALE ET LE PRODUIT INTERIEUR BRUT (PIB) LA CONSTRUCTION DE L EQUILIBRE RESSOURCES-EMPLOIS DU PIB AU RNB L'ELABORATION DES COMPTES NATIONAUX COMPARER LE PIB DE DIFFERENTS PAYS MESURER L EVOLUTION DU PIB LA CROISSANCE DU PIB EST-ELLE UNE BONNE CHOSE? L EQUILIBRE RESSOURCES ET EMPLOIS EN BIENS ET SERVICES DE SAGASTAN 61 5 LA DETTE PUBLIQUE ET LA DETTE EXTERIEURE NOMENCLATURE SOUTENABILITE ERREUR! SIGNET NON DEFINI. 5.3 LA METHODE DES RATIOS ERREUR! SIGNET NON DEFINI. 5.4 LA METHODE DES RATIOS AMELIOREE ERREUR! SIGNET NON DEFINI. 5.5 SOUTENABILITE ET PROJECTIONS A LONG TERME DE LA BALANCE DES PAIEMENTS OU DU TOFE ERREUR! SIGNET NON DEFINI. 5.6 SOUTENABILITE DE LA DETTE PUBLIQUE ERREUR! SIGNET NON DEFINI. 5.7 EXEMPLES ERREUR! SIGNET NON DEFINI.

3 Abréviations Sigle Signification Sigle anglais AEN Avoirs extérieurs nets (réserves de changes) NFA AID Association Internationale pour le développement IDA (filiale de la Banque mondiale pour les pays à faible revenu). APD Aide publique au développement ODA BP Balance des paiements BoP BTP Bâtiment et travaux publics CAF Coût, assurance et fret CIF CI Consommations intermédiaires IC DTI Droits et taxes sur importations (prélèvement total à la frontière) EPA Etablissement public à caractère administratif EPIC Etablissement à caractère industriel ou commercial ERE B&S Equilibre ressources-emplois en biens et services Sources and Uses of GDP FAB Franco à bord FOB FBCF Formation brute de capital fixe GFCF FED Fonds européen de développement EDF FMI Fonds Monétaire International IMF FSP Fonds de solidarité prioritaire (France) IDE Investissement direct international FDI IMRD Initiative multilatérale de réduction de la dette (2005) MDRI ONG Organisation non gouvernementale NGO PIB Produit intérieur brut GDP PIP Programme d investissements publics PIP PNG Position nette du gouvernement (par rapport au système bancaire) Net credit to Gvt PNUD Programme des Nations Unies pour le développement UNDP PPA Parité des pouvoirs d achat PPP PPTE Pays pauvres très endettés HIPC RNB Revenu National Brut (ex PNB) GNI RNDB Revenu National Disponible Brut GNDI SCN Système de Comptes Nationaux NSA TOFE Tableau des Opérations Financières de l Etat General Government Financial Operations TVA Taxe à la valeur ajoutée VAT VA Valeur ajoutée AV VAN Valeur actuelle nette NPV 3

4 Lorsque le FMI intervient dans un pays, il commence par analyser la situation de ce pays sur le plan économique. Pour cela, il utilise pour l essentiel quatre tableaux (plus ou moins détaillés, avec des tableaux complémentaires lorsqu ils sont disponibles) 2 : Le tableau des opérations financières de l Etat La balance des paiements Le tableau ressources-emplois en biens et services, qui est une version synthétique des comptes nationaux. La situation monétaire Ces quatre tableaux seront présentés successivement. Pour illustrer la présentation, nous utiliserons les comptes d une économie fictive, le Sagastan. Par souci de simplicité, le Sagastan est une petite économie ouverte, avec un système financier peu développé (toute la dette publique est extérieure, et toute la dette extérieure est publique). 1 LE TABLEAU DES OPÉRATIONS FINANCIÈRES DE L ETAT (TOFE) La présente section a pour objectif de permettre une bonne interprétation du Tableau des Opérations Financières de l Etat (TOFE) 3, tant au niveau du contenu des différents postes qu en ce qui concerne le diagnostic économique. Le TOFE retrace de manière cohérente l ensemble des sommes que l Etat a obtenues ou obtiendra comme ressources ou qu il a utilisées (ou qu il utilisera) durant une période donnée (généralement un an). On peut construire des TOFE pour les années passées (TOFE rétrospectifs), pour l année en cours (TOFE provisoire) ou pour les années futures. Comme le TOFE retrace l ensemble des flux, le total des ressources doit être égal au total des emplois : chaque ressource a été utilisée d une façon ou d une autre (ne seraitce que pour la conserver en caisse ou sur un compte bancaire, c est-à-dire en tant que réserve). Inversement chaque dépense a été réglée d une façon ou d une autre : par des sommes prélevées par l Etat (impôts et taxes), par don ou emprunt, par un retrait opéré sur un compte bancaire, par l émission d un titre de créance ou enfin par constitution d un arriéré de paiement (non paiement pendant la période considérée). La première question qui se pose est de définir l'état dont on va retracer les comptes. En effet, de nombreuses définitions sont possibles, depuis le plus petit périmètre (l Administration centrale) jusqu à la vision la plus large (qui comprend alors aussi les établissements publics, les projets financés par les bailleurs de fonds extérieurs qui sont attribués à l Etat, les organismes de retraite ou de sécurité sociale, les collectivités locales, etc.) 2 L Institut du FMI présente ces documents et les méthodes de projections préconisées dans des documents pédagogiques. Voir Institut du FMI (1999), qui utilise l exemple de la Tunisie. 3 Le FMI a publié en 2001 un nouveau manuel de Finances Publiques, qui modifie la présentation du TOFE. Mais ces nouvelles normes sont assez difficiles à mettre en œuvre, et c est pourquoi la plupart des pays présentent leur TOFE suivant les anciennes normes, ou plutôt suivant une norme «mixte», intermédiaire entre les deux. 4

5 1.1 LA DELIMITATION DU PERIMETRE DE L'ETAT La principale difficulté pour bien interpréter un TOFE est de savoir comment est délimité l'etat. En effet, autour de l'etat gravitent des entités totalement ou partiellement dotées d une autonomie budgétaire, qui peuvent ou non être intégrées. Le tracé de la frontière peut avoir d'importantes conséquences, notamment en matière d'analyse du financement. Lorsqu on étudie l évolution des postes du TOFE sur une certaine période, il faut commencer par vérifier que le périmètre pris en compte n a pas varié. Dans la pratique, de telles variations ne sont pas rares, parce qu au cours du processus d ajustement structurel, de nombreuses entités changent habituellement de statut. Des établissements publics souvent étroitement intégrés à la gestion publique, comme les hôpitaux, peuvent ainsi devenir des établissements publics à caractère industriel ou commercial (EPIC), pour leur donner plus d autonomie de gestion. Leurs comptes ne sont alors plus repris dans le TOFE (seuls les prélèvements et les transferts restent inscrits). Le TOFE "minimal" comprend uniquement l'administration Centrale et les Etablissements Publics à caractère administratif (EPA) (sous la réserve que certains Établissements publics à caractère industriel ou commercial (EPIC) peuvent en fait ne jouir en pratique d'aucune autonomie et peuvent être intégrés aux EPA). Pourtant, les comptes de certains EPA ne sont pas retracés par le TOFE, notamment lorsqu'ils ont une activité commerciale importante (c'est souvent le cas de la Poste). Dans ce dernier cas, le TOFE ne retrace que les relations financières entre l'etat central et ces institutions (subventions/ prélèvements). Dans la suite de ce documents, nous utiliserons le terme de "gouvernement" pour désigner l'ensemble des entités dont les comptes sont repris dans le TOFE. En pratique, l'information est déjà suffisamment complexe et difficile à mettre en cohérence pour qu'on ne cherche pas à rendre les choses encore plus malaisées : le TOFE a tendance à s'aligner sur les données budgétaires, de manière à éviter les difficultés d'interprétation. Pour achever la construction du TOFE, il «suffit» d ajouter les dépenses financées par l'extérieur et les ressources procurées par l extérieur (dons et prêts) (lorsque ces montants ne figurent pas dans le budget). Pour simplifier encore, on regroupe généralement toutes les dépenses des projets financées par l extérieur («donsprojets» et «prêts-projets») sous une rubrique unique, souvent une rubrique d'investissements. Cette manière de faire n'a que la vertu de la simplicité. Elle rend plus difficile une analyse véritable des dépenses, car en réalité tous les financements extérieurs ne sont pas des dépenses en capital. Souvent, une partie non négligeable des dépenses courantes est financée par l'extérieur. Note : En principe, les comptes des Entreprises Publiques, même si le capital est détenu à 100 % par l'état, ne sont pas intégrées au TOFE (même règle qu'en Comptabilité Nationale). On ne trouvera donc dans le TOFE que les sommes qui leur sont versées par l'état (subventions, un des postes de la rubrique "transferts", ou prêts, dans le poste "prêts nets") ou qu'elles versent à l'etat (dividendes, dans les "recettes non fiscales"). 5

6 1.2 PRINCIPE DE COMPTABILISATION Les recettes sont comptabilisées lorsqu'elles sont effectivement recouvrées. Les dépenses sont comptabilisées lorsqu'elles sont engagées. C est en effet le moment, où, ces dépenses risquent de devenir une créance sur l'état. Juridiquement, toutefois, c est la liquidation qui constitue la créance (voir encadré). Il se peut que des dépenses engagées ne soient pas payées durant le même exercice : il y a alors arriéré de paiement. Cette asymétrie résulte d'un principe de prudence : il s'agit d'éviter que soient comptabilisées des recettes qui n auraient que peu de probabilité d être effectivement perçues. Inversement, la même prudence conduit à considérer qu une dépense engagée a de fortes chances d être réalisée. 1.3 STRUCTURE DU TOFE La structure générale du TOFE est présentée au tableau n 1. Il s agit des principales rubriques. Dans les TOFE réellement utilisés, ces rubriques sont décomposées. Des sous-rubriques spéciales sont créées en fonction des caractéristiques institutionnelles des pays. On ne présentera ici que le contenu général des rubriques recensées Les Recettes A la différence des budgets, le TOFE ne retrace pas uniquement les recettes (prélèvements définitifs) mais la totalité des ressources. Certaines ressources ne sont pas des recettes : les dons, les emprunts, les tirages effectués sur les comptes bancaires de l Etat. Les recettes sont inscrites au TOFE lorsqu elles sont recouvrées : généralement cela veut dire qu elles sont perçues (entrées en caisse) mais il y a quelques exceptions. Ainsi, les recettes douanières sont parfois recouvrées sous forme de traites. L importateur s engage par un document à payer les droits de douanes sous un certain délai, qui lui permet normalement de vendre sa marchandise. 6

7 Les recettes se décomposent en recettes courantes et recettes en capital (vente des immobilisations publiques, telles que terrains, actions, parts de sociétés, etc.) Tableau 1 : Structure générale du TOFE Ressources R 1. Recettes et dons R 1.1. Recettes courantes R Recettes fiscales R Recettes non fiscales R 1.2. Recettes en capital R 2. Dons R 2.1. Dons courants R 2.2. Dons en capital Emplois E 1. Dépenses courantes E 1.1. Traitements et salaires E 1.2. Achats de biens et services E 1.3. Intérêts E 2. Transferts versés E.3. Prêts nets E 4. Dépenses en capital E.4.1. Sur budget local E.4.2. Sur financement extérieur Déficit base engagement Excédent base engagement Variations d'arriérés (+) Variations d'arriérés (-) Déficit base caisse Excédent base caisse = Financement net = Financement net FR 1. Financement extérieur FE 1. Financement extérieur Tirages sur prêts pour projets Amortissement (remboursement du principal) Tirages sur prêts pour programmes (ajustement) Arriérés sur l amortissement de la dette extérieure Rééchelonnement FR 2. Financement intérieur FE 2. Financement intérieur FR 2.1. Tirages sur prêts secteur bancaire FE 2.1. Amortissement des prêts du (ou avances sur comptes courant) FR 2.2. Tirages sur secteur non bancaire Arriérés sur l amortissement de la dette intérieure secteur bancaire FE 2.2. Amortissement des prêts du secteur non bancaire Recettes courantes Les recettes courantes se répartissent en : Recettes fiscales, qui résultent de la perception d'une contribution obligatoire (un droit, une taxe, etc.) Recettes non fiscales : toutes les autres recettes courantes. 7

8 Les recettes fiscales comprennent essentiellement: Les impôts sur le revenu (salaires et profits). Ce poste comprend notamment les impôts prélevés à la source sur les salaires des fonctionnaires. Il comprend aussi les impôts sur les bénéfices commerciaux et non-commerciaux. - Les impôts sur les salaires : A la différence de ce qui précède, il s agit des impôts payés par les employeurs, assis sur le montant des salaires qu ils payent. - Les impôts sur la propriété : Ce sont les impôts versés du fait de la détention d actifs (il s agit essentiellement de l impôt foncier). - Les impôts (intérieurs) sur les biens et services. Il s'agit essentiellement de la TVA, ou de la TCA (taxe sur le chiffre d'affaires) dans les pays qui n'ont pas adopté la TVA. On distingue les taxes ad valorem (un certain taux s'applique à la valeur inscrite sur la facture ou à une valeur fixée par l'administration, dite mercuriale), et les accises (un montant fixe est prélevé par unité de bien). - Les impôts sur le commerce extérieur. Ce sont en principe les droits et taxes qui pèsent uniquement sur les biens importés ou exportés. Par facilité, on inclut souvent dans ce poste les droits indirects prélevés sur ces biens (comme la TVA) et perçus par les Douanes, alors que ces taxes n'étant pas spécifiques devraient être, en principe, comptabilisées avec les autres impôts indirects. Les recettes non fiscales comprennent les recettes avec contrepartie (revenus de la propriété, excédents d'exploitation des unités des production marchande des administrations publiques, recettes de services, redevances) auxquelles s'ajoutent les produits des amendes, confiscations, donations privées, etc Recettes en capital C'est la valeur des ventes de biens de capital fixe, de stocks stratégiques, de terrains et d'actifs incorporels Les dons Ce sont des transferts sans contrepartie effectués au profit du gouvernement. Dans les pays en développement, il s agit essentiellement des transferts effectués par des organismes extérieurs (par exemple le FSP, le FED, le PNUD). Mais il peut y avoir aussi des dons internes (notamment des legs en faveur de l Etat). Il faudrait en principe distinguer les dons en capital (projets d investissements) des dons courants (par exemple aide alimentaire). Il est souvent assez difficile de connaître même approximativement le montant des dons. Dans ce cas, on ne cherchera pas plus de raffinements (il faudrait, par exemple, séparer les dépenses de chaque projet entre fonctionnement et investissement). Le seul type de don qui soit clairement à classer comme «dons en capital» sont les annulations de dette (voir plus bas sur ce point). Inversement, les dons qui sont effectués dans le cadre du financement de 8

9 l ajustement structurel sont des dons courants (aide budgétaire de l Union Européenne). Ils sont souvent décaissés par tranches, si certaines conditions sont remplies. Note 1 : Le fait de considérer les remises de dette comme des dons engendre une évolution erratique du poste "recettes" les années où de telles remises de dettes sont accordées, et, plus gravement encore, du montant du déficit (qui devient souvent un excédent à cette occasion). Note 2 : Dans certains cas, le FMI a souhaité mettre en lumière le manque à gagner résultant des exonérations de droits et taxes, qui sont souvent très étendues (biens et services réalisés sur financement extérieurs, entreprises publiques, ONG, ambassades, etc.). Dans ce cas, on inscrit en recettes l ensemble des recettes qui auraient dû être perçues s il n y avait pas d exonérations, y compris donc un certain montant de recettes «fictives». Pour équilibrer le TOFE, il faut alors inscrire en dépenses le montant des exonérations. Il faut donc vérifier comment sont comptabilisées les recettes, et, surtout, si le mode d enregistrement est identique pour toutes les années. L interprétation économique des variations du montant des recettes est difficile : si les recettes diminuent, par exemple, cela est-il dû à une conjoncture défavorable ou à une modification du dispositif fiscal (réduction des effectifs, modification de la législation, augmentation des exonérations, développement de la fraude). Pour préciser ce point, on raisonne en général sur le rapport entre le montant des recettes et le PIB (taux de pression fiscale), ou des rapports entre les différents postes (Droits et taxes sur les importations, par exemple) et leur assiette, ou une grandeur liée à cette assiette (ici, par exemple, le montant des importations) Les Dépenses Les dépenses comprennent tous les paiements non remboursables des administrations publiques. Il faut les distinguer des emplois, qui comprennent aussi des prêts effectués par le gouvernement, et le simple fait de placer de l argent sur son compte bancaire, qui est aussi un emploi, mais pas une dépense. Comme il a déjà été signalé, les dépenses sont comptabilisées au stade de l engagement (voir encadré). On distingue des dépenses courantes (correspondant à des biens ou services qui sont en principe utilisés au cours de l année) et des dépenses en capital (ou dépenses d équipement, ou dépenses d investissement), qui vont demeurer dans le patrimoine de l Etat pendant plus d un an Les dépenses courantes Les principales rubriques sont : - Les dépenses pour salaires et traitements. Il s agit bien sûr des traitements de tous ceux qui travaillent pour le gouvernement et sous sa direction, qu ils soient titulaires, contractuels, ou même dépourvus de tout statut. - Les dépenses pour achats de biens et services Il s agit des dépenses destinées aux achats de matériels courants et de fournitures (pas de biens d équipement ou de biens durables comme les véhicules), ou de services (consultants, avocats, électricité, transports, etc.). Comme les nomenclatures budgétaires 9

10 sont assez complexes, il se trouve assez fréquemment que des dépenses de personnel figurent dans les articles «dépenses de matériel». Il convient bien sûr de les reclasser lorsqu on établit le TOFE. - Les dépenses de transfert. Il s agit des dépenses effectuées dans le cadre de la fonction spécifique de l Etat : prélever pour redistribuer (sans contrepartie). Ces dépenses comprennent donc les transferts aux ménages (bourses scolaires ou universitaires), subventions aux prix des produits de première nécessité, aux prix de certains biens destinés à l exportation, etc. Ces dépenses comprennent aussi les transferts aux entreprises (subventions), et notamment aux entreprises publiques et aux établissements publics à caractère industriel ou commercial. Ces dépenses comprennent aussi les dépenses effectuées à l étranger, comme les cotisations annuelles à certaines organisations internationales. Encadré 1 : Les étapes de la dépense publique Dans les systèmes de finances publiques qui s inspirent du système français, on distingue pour chaque dépense publique quatre étapes, réparties en deux phases : 1. La phase administrative comprend : L engagement. Un administrateur autorisé pose un acte qui aura une implication financière pour l Etat et évalue le montant de cette implication. Le contrôleur financier vérifie qu il reste des crédits sur la ligne budgétaire correspondante. Il bloque le montant correspondant. La liquidation. L administrateur indique à l ordonnateur (celui qui gère les crédits) que le service prévu a été fait, et arrête le montant de la dépense (qui peut différer du montant précédent, mais ne peut dépasser le montant restant de la ligne de crédit). L ordonnancement (ou mandatement). L ordonnateur donne l ordre au comptable de payer. 2. La phase comptable Le paiement. Le comptable (payeur) vérifie le bon déroulement de la phase administrative et paie le créancier de l Etat. - Les intérêts sur la dette publique. Dans les dépenses courantes ne figurent que les intérêts. Il s agit des intérêts dus et non de ceux qui ont été effectivement honorés. Les remboursements de principal ne figurent pas à ce niveau (mais dans la partie financement). En effet, les natures économiques des versements d intérêts et du remboursement en capital sont très différentes. Les premières, si elles sont correctement acquittées, donnent simplement droit à conserver l usage du capital prêté (comme le fait de payer un loyer donne le droit à demeurer dans un logement). Par contre, le fait d effectuer un remboursement en capital réduit le montant dû. Il ne faut donc jamais mélanger ces deux types de flux, si l on veut interpréter correctement les données. Il est bien sûr 10

11 intéressant de distinguer les intérêts payés sur la dette extérieure et sur la dette intérieure Les dépenses en capital Ces dépenses correspondent à l achat de biens qui vont demeurer plus d un an dans le patrimoine de l Etat. Les principaux sont les infrastructures publiques (routes, bâtiments tels que les écoles, les dispensaires, etc.) Par convention, les dépenses d équipement militaire devraient être rangées dans les dépenses courantes, comme dans les comptes nationaux (mais en pratique, cela n est jamais fait dans les TOFE). Dans les pays en développement, il est utile de distinguer les dépenses en capital qui sont financées par le budget national, et celles qui sont financées par les bailleurs de fonds extérieur. Au sein de cette dernière catégorie, il est encore utile de distinguer celles qui sont financées par les dons et celles qui sont financées par des prêts. Note 1 : Depuis la période d ajustement structurel, la Banque mondiale exige que certains critères soient respectés pour que des investissements publics puissent être entrepris. La liste des investissements ainsi retenus se nomme suivant les pays «Programme triennal glissant d investissements», ou «Programme d investissements Publics», ou «Programmes d investissements prioritaires», etc. Ceci ne garantit pas que tous les investissements réalisés aient été préalablement inscrits au Programme. Dans ce dernier cas, il est aussi intéressant de faire la distinction dans le TOFE entre les dépenses «PIP» et hors «PIP». Note 2: Dans certains cas, lorsque les recettes fictives dues aux exonérations sont prises en compte dans les recettes, il faut inscrire en dépenses le montant des exonérations (voir la note 2 de la rubrique «recettes») Les prêts nets Il s'agit des prêts (moins les remboursements en capital) effectués par le gouvernement pour des raisons de gestion générale du service public (et non pour des raisons proprement financières). Il s'agit par exemple des prêts consentis aux entreprises publiques (ou, dans l autre sens, des remboursements en capital de ces mêmes créances de l Etat). Dans les prêts de ce type, la plus grande partie est souvent constituée par les prêts rétrocédés ou répercutés. Il s agit des prêts obtenus par l Etat au bénéfice d entreprises publiques et que l Etat leur affecte, en modifiant ou non les conditions accordées par le bailleur de fonds (en général extérieur) L'excédent ou Déficit Pour simplifier, nous parlerons dans la suite de déficit, ce qui est la situation la plus courante. Trois éléments apparaissent dans le TOFE : le déficit base engagements, la variation des arriérés, le déficit base caisse. 11

12 Le déficit base engagement La différence entre les recettes et les dépenses est l'excédent/ déficit base engagements, puisque les dépenses sont enregistrées sous cette forme. Pour évaluer son importance, on le rapporte en général au PIB. Dans les pays en développement, la signification de ce solde ne va pas de soi. En effet, nous avons vu que les dons sont en général inclus dans les recettes. Un équilibre à ce niveau peut donc se réaliser sans que le TOFE soit «soutenable», si les dons venaient à baisser ou disparaître. Inversement, des dépenses sont inscrites, qui sont directement liées à un financement. C est le cas notamment des dépenses des projets, financés par dons ou prêts extérieurs. S il s agit de dons, ressources et dépenses se compensent. Mais s il s agit de prêts, les choses deviennent plus discutables. Le fait d inscrire au TOFE les dépenses de projets publics ainsi financées accroît le déficit. Cela se justifie sans doute par le fait que ces dépenses font bien partie des dépenses publiques, qu elles contribuent au développement ou au bien-être, et, en tous cas, au fonctionnement de l administration. Mais ces dépenses n auraient pas eu lieu, en général, si le financement extérieur ne les avait pas proposées. L ambiguïté est réelle dans les pays à faible revenu dans lesquels un même projet peut être financés par don (FSP, FED) ou prêt à faible taux d intérêt (type prêt de l AID, la filiale spécialisée de la Banque mondiale). Pour préciser les choses, on présente souvent pour mémoire le déficit base engagements hors dons (en déduisant les dons des recettes). Une manière de faire encore plus radicale consisterait à éliminer tous les flux venant de l extérieur ou financés par l extérieur. Cela donnerait une vision plus juste de l équilibre financier réel des finances publiques «propres» au pays considéré. Du point de vue économique, cela resterait difficile à interpréter car les dépenses financées par l extérieur sont souvent très importantes, et leur élimination conduirait à des problèmes graves de fonctionnement économique et social (et souvent à de sérieuses pertes de recettes fiscales) La variation des arriérés Au cours de la période considérée, l'état n'a pas forcément payé toutes les dépenses qui ont été engagées. Il se peut aussi qu il ait payé des sommes correspondant à des engagements des années antérieures. Si l'état n'a pas payé tout ce qui a été engagé, il constitue des arriérés de paiement (c'est donc une première forme de financement "par défaut"). Dans le TOFE cela s inscrit comme une variation positive des arriérés (les arriérés augmentent). Si l on inscrit dans le TOFE une seule ligne de variation d arriérés, on ne saura pas sur quoi portent les arriérés. Il est donc très utile de répartir les arriérés par type de dépenses, pour savoir qui sont les agents envers qui l Etat n a pas effectué les paiements prévus (notamment si ce sont des agents intérieurs ou extérieurs). Comment inscrire un montant déterminé dans la ligne «variation des arriérés», dans les TOFE réalisés pour le passé? Dans certains cas, il existe un enregistrement comptable des arriérés (par exemple, on peut connaître le montant des dépenses engagées qui n a pas été liquidée au cours d une année). Mais ce n est pas toujours le cas, surtout lorsque des dépenses qui auraient dû être engagées ne l ont pas été. Cela se produit notamment dans le cas de la dette extérieure. 12

13 En fait, le moyen le plus simple d équilibrer le TOFE est justement de calculer la variation des arriérés comme la différence résiduelle entre tous les flux connus de ressources (financement compris) et tous les flux d emplois (financement compris). Comme la quasi-totalité des flux font ou devraient faire l objet d inscription comptables, le poste «variation des arriérés» retrace alors d une part les décalages engagements/paiements et d autre par l ensemble des erreurs et omissions (qui sont plus ou moins inévitables, si l on tient compte du fait que le TOFE ne retrace pas uniquement des flux inscrits dans la comptabilité publique). Bien entendu, il serait très utile de savoir exactement sur quoi portent les arriérés (qui n a pas été payé? les créanciers extérieurs, les fournisseurs locaux, les agents de l Etat, etc. ) Si la comptabilité publique le permet, on peut alors éclater la variation des arriérés en autant de lignes que pertinent. Il demeure alors une ligne résiduelle, nécessaire pour équilibrer le TOFE, qui représente les inévitables «erreurs et omissions». Notes : a) La notion d'arriérés de paiement recouvre des réalités fort diverses. Une partie est due à la gestion budgétaire normale : les paiements d'une période ne correspondent pas exactement aux engagements. Certaines sommes sont engagées au cours d'une période mais les délais de réalisation et le processus normal de liquidation peuvent prendre des mois, voire des années. Il est donc possible que les paiements soient supérieurs aux engagements d'une période donnée, pour de simples raisons de gestion. b) La ligne variation des arriérés ne retrace pas la variation du total des arriérés, mais uniquement de ceux qui se rapportent aux dépenses courantes. D autres arriérés peuvent apparaître au niveau du remboursement en capital de la dette publique (ils sont inscrits dans la partie financement ). c) Le TOFE enregistre des variations d'arriérés au cours de la période, et non le stocks de ceux-ci, constitué au cours des périodes antérieures. Une variation d'arriérés positive signifie que l'état a utilisé ceux-ci comme un mode de financement, ce qui se traduit par une croissance du stock. Une variation d'arriérés négative signifie que l'état a remboursé des arriérés antérieurement constitués, ce qui se traduit par une décroissance du stock. d) La particularité des variations d arriérés par rapport aux différentes rubriques de financement est qu il s agit d un financement «involontaire» de la part du créancier et donc qu aucun document contractuel ne vienne matérialiser un accord. Cela le distingue d autres formes de financement, comme par exemple les rééchelonnements de dette (un accord du créancier pour que les échéances dues au cours d une période soient repoussées). 13

14 1.3.5 Le déficit base caisse Lorsqu'on totalise l'excédent/déficit base engagement et les arriérés de paiement, on obtient l'excédent/déficit base caisse. Cet excédent/déficit doit en effet correspondre à la différence des sommes qui ont effectivement transité par la "caisse" de l'etat, sous forme de monnaie Le financement La notion de financement Parmi les flux, on distingue certains flux comme étant du «financement». Le sens de «financement» dans cette approche est différent de celui du langage courant. Dans celui-ci, on considérer généralement que le financement d une opération consiste à trouver de l argent pour réaliser certaines activités. Dans ce cas, toutes les ressources peuvent être décrites comme du financement. Dans les comptes nationaux et dans le TOFE, le terme de financement est utilisé de manière plus restrictive. Dans le manuel de Finances Publiques de , le financement correspond aux variations de créances ou de dettes nécessaires pour la gestion financière des finances publiques. Dans ces conditions, le déficit calculé correspond donc au montant (net 5 ) qu il est nécessaire d emprunter. Le déficit correspond donc à l accroissement de la dette. Par définition (puisque le total des ressources est égal au total des emplois), le financement est égal au déficit (excédent) base caisse. Il s agit en fait d expliquer d où est venu l argent qui a permis d effectuer des dépenses supérieures aux recettes, ou ce qui a été fait de l argent qui reste, dans le cas inverse 6. Le Manuel de Finances Publiques de 2001 est plus ambitieux. Il vise à présenter une approche patrimoniale de l Etat, qui prendrait en compte non seulement les actifs et les dettes financiers, mais aussi les actifs non-financiers (les infrastructures publiques, etc.). Dans cette optique, on nomme «valeur nette de l Etat» la différence entre les actifs (financiers ou non) et les dettes. Le financement est alors défini comme l ensemble des transactions qui ne modifient pas la valeur nette. Par exemple, un emprunt se traduit à la fois par une augmentation des actifs (la somme empruntée qui est mise à disposition de l Etat) et par une dette. Une opération de privatisation est dans ce cas une opération de financement : l Etat reçoit de l argent, mais perd un actif (l entreprise) Financement intérieur et extérieur On distingue financement intérieur et extérieur 4 Les manuels de Finances publiques sont téléchargeables gratuitement sur le site du FMI 5 Dans ce cas, «net» signifie que l on retranche les amortissements de la dette (remboursement en capital) du montant des nouveaux emprunts. 6 Dans la réalité, les choses sont un peu plus complexes que cela, car il faut aussi tenir compte des opérations financières liées aux variations de créances et de dettes. 14

15 Le financement intérieur est constitué par l ensemble des prêts (moins les remboursements en capital) consentis par tous les agents résidents de l économie, en dehors de ceux qui sont considérés comme faisant partie du gouvernement. Souvent, les prêts du FMI sont recensés au niveau du financement intérieur. Ceci s explique par le fait que les transactions avec le FMI sont toujours censées avoir pour motif un problème de financement de la balance des paiements. Les prêts du FMI sont donc toujours censés avoir été accordés à la Banque centrale, qui détient le stock de réserves de change. Ce qui est enregistré au niveau du TOFE correspond donc à la rétrocession du prêts du FMI par la Banque centrale, mais en monnaie locale. Cette procédure signifie qu en principe, le risque de change demeure à la charge de la Banque Centrale (mais ce ne fut pas le cas lors de la dévaluation du Fcfa en 1994). Note : L enregistrement des transactions avec le FMI est compliqué. Il dépend des types de ressources. Ainsi, la quote-part de chaque pays comprend une première «tranche» (25 %) qui est considérée comme faisant partie des réserves du pays. Audelà, les pays qui emprunte est censé effectuer des «achats» (sous-entendu : de devises) et ceux qui remboursent des «rachats» (sous-entendu : de leur propre monnaie). Le financement intérieur comprend : - les prêts ou avances reçues du système bancaire. Il s agit des nouveaux prêts ou avances consentis par le système bancaire pendant l année, nets des variations de créance du gouvernement par rapport au système bancaire pendant l année (ces créances se composent essentiellement des dépôts du gouvernement dans le système bancaire). Pour établir le TOFE en utilisant les données bancaires, on utilise souvent la notion de Position Nette du Gouvernement (PNG). Celle-ci correspond à un solde : PNG = Prêts, avances et découvert du gouvernement vis-à-vis du système bancaire - Dépôts du gouvernement dans le système bancaire. Comme la PNG est "vue du côté" du système bancaire, elle est positive lorsqu'il s'agit d'une créance du système bancaire, donc lorsque les prêts sont supérieurs aux dépôts. Bien entendu, c est la variation annuelle de la PNG qui doit figurer dans le TOFE. Ce poste retrace donc ce qu on nomme «financement monétaire du déficit budgétaire». En principe, comme le gouvernement dispose presque uniquement de comptes à la Banque Centrale, il ne devrait pas y avoir de problèmes pour établir le montant de ce poste. En fait, les choses ne sont pas aussi simples. D abord parce qu il peut y avoir des décalages temporels : le gouvernement peut donner l ordre à la Banque centrale de rembourser un créancier étranger le 31 décembre (ce qui va figurer au TOFE comme effectué) alors que la banque centrale mettra plusieurs jours pour exécuter le transfert, qui ne sera donc pas enregistré dans la PNG à la fin de l année. Mais des non-concordances se produisent aussi parce que le périmètre (le «gouvernement») que retrace le TOFE n est pas forcément exactement le même que celui qui est pris en compte par la comptabilité de la Banque centrale. C est surtout le cas pour les dépenses financées à partir de comptes conjoints avec des bailleurs de 15

16 fonds extérieurs (avec double signature). Les sommes reçues sur des comptes de ce type sont-elles déjà la propriété du gouvernement, ou encore celle du bailleur de fonds? - les variations du stock des obligations émises par le Trésor. Il s agit de la somme des nouveaux titres en monnaie locale émis par le gouvernement pendant l année dont on retranche les remboursements du capital effectués pendant l année (rappel : les intérêts versés sont des dépenses courantes). Les obligations comprennent tous les titres que les gouvernements sont susceptibles d émettre (bons du Trésor, obligations du Trésor, emprunts d Etats indexés ou non, etc.) Si ces obligations peuvent être négociées, les transactions entre les banques et les autres agents privés ont des conséquences sur les grandeurs inscrites au TOFE. Si un particulier achète une obligation d Etat à une banque, par exemple, ceci diminue la PNG et augmente les créances du secteur privé non bancaire. - les variations des autres emprunts effectués par le gouvernement auprès des agents dont les comptes ne sont pas retracés par le TOFE (éventuellement, donc, les caisses de retraite publiques ou les caisses de sécurité sociale), et qui ne sont pas matérialisés par des titres négociables Le financement extérieur Il s agit de l ensemble des prêts nets reçus par le gouvernement pendant l année. On inscrira donc d un côté les nouveaux emprunts qui ont donné lieu à des entrées d argent, de l autre les remboursements en capital qui ont été effectués. Il faudra enfin tenir compte d éventuels arriérés. Tirages sur prêts extérieurs Les sommes inscrites ici ont été obtenues grâce à des conventions de prêt. Il s agit de tirages 7 (et non d emprunts) parce que ces sommes sont celles qui sont effectivement venues créditer un compte du gouvernement. Or, on sait que lorsqu un emprunt est négocié, la somme qui figure dans la convention (le montant de l emprunt) est le maximum que le gouvernement peut obtenir. Mais il n est pas forcé de tout utiliser tout de suite. Dans le cas du financement de projet, les tirages sont typiquement effectués en fonction des différentes activités du projet. Dans les projets de développement rural, par exemple, il peut s écouler une dizaine d année avant que la totalité de la somme empruntée soit décaissée. Dans une année donnée, les décaissements ou tirages correspondent donc à des emprunts nouveaux de l année, mais aussi à la poursuite des tirages sur des emprunts passés. Notons enfin que les emprunteurs paient des intérêts sur les sommes tirées, mais aussi des commissions sur le montant emprunté non tiré (en contrepartie de l obligation du bailleur de fonds de tenir ces sommes à sa disposition). Remboursement en capital (ou amortissements, ou remboursement en principal) Le montant inscrit à ce niveau est celui des amortissements de ses emprunts que le gouvernement s est engagé à effectuer pendant l année d après les conventions d emprunt, éventuellement modifiées par les rééchelonnements obtenus. 7 ou de décaissements, du point de vue de l organisme qui finance (qui distingue entre les engagements et les décaissements). 16

17 Variation d arriérés sur amortissements Bien entendu, il est possible que le gouvernement n ait pas honoré la totalité des sommes inscrites sous la rubrique précédente. Il faudra donc inscrire ici la différence entre ce qui est contractuellement prévu et les remboursements réellement effectués (signe positif : accroissement du stock des arriérés). Mais il se peut par ailleurs que le gouvernement rembourse pendant une année des amortissements qui auraient dû l être pendant des années antérieures. Ces sommes se sont inscrites ici, avec un signe négatif (réduction des arriérés). Rééchelonnements Ce poste enregistre les montants que les créanciers ont acceptés de reporter. Il s agit uniquement des montants qui auraient dû être remboursés pendant l année pour laquelle on établit le TOFE et qui ne l ont pas été suite à un accord formellement signé en Club de Paris (créanciers publics) ou Club de Londres (créanciers privés).cette dernière remarque peut être à l origine de surprises, car les accords réalisés dans les Clubs ne sont que des accords-cadres. Pour que l accord entre en application, le gouvernement doit signer un accord avec chacun des créanciers. Jusqu à ce que cette dernière étape soit terminée, le TOFE ne doit pas, en principe, prendre en compte les modifications prévues par l accord-cadre. Remarques : Le rôle bancaire du Trésor. Dans la tradition française, le Trésor joue un double rôle, en tant que caissier de l'état, d'une part, en tant qu'institution financière d'autre part. C'est ainsi que le Trésor conserve les dépôts de certaines entités, voire de particuliers. En France, il émet aussi les pièces de monnaie. Ces activités du Trésor doivent être dissociées de celles de "caisse de l'état", et sont considérés comme les activités d'une institution financière. Autre problème : la prise en compte des annulations de dette. Lorsqu un créancier annule la dette d un gouvernement, la prise en compte dans le TOFE n est pas évidente. Comme le TOFE n enregistre que des flux (généralement annuels) tout ce qui ne concerne pas l année en cours ne devrait pas entrer en ligne de compte. Il faudrait alors inscrire dans la partie financement, années après années, la contrepartie annulée des flux de remboursement (qui restent donc notés à leur valeur initiale comme remboursement de dette). Toutefois, cette façon de faire est complexe et risque d entraîner des erreurs, car les services qui gèrent la dette ne gardent pas forcément sur de très longues périodes les montants qui étaient initialement dus sur des dettes annulées. Différentes possibilités alternatices se présentent, et sont utilisées suivant les circonstances. La première possibilité consiste à éliminer du TOFE tout ce qui est relatif à la convention de prêt qui a été annulée. 17

18 Mais on souhaite généralement inscrire quelque chose, pour garder en mémoire le fait qu une opération a eu lieu, qui a modifié l encours de la dette publique. Il faut alors inscrire un double montant : une première fois comme un remboursement anticipé (dans le financement) et la seconde fois comme un don. On n ajoute ainsi la même somme aux ressources et aux emplois. Le problème est que cela modifie sensiblement l équilibre général du TOFE, lorsque les dons figurent au même niveau que les recettes 8. Cela réduit sensiblement le déficit, créant une difficulté en ce qui concerne l analyse. Pour pourvoir interpréter plus facilement les évolutions, on a souvent préféré dans ce cas, enregistrer le tout dans des postes de financement ("annulation de dettes" d'une part et "amortissement" d'autre part), contrairement aux principes établis. Tout cela souligne encore une fois qu il est nécessaire de considérer la structure générale du TOFE pour bien l interpréter, et d utiliser les documents qui présentent les encours (situation de la dette publique, situation financière). 1.4 LIENS ENTRE LE TOFE ET LES AUTRES DOCUMENTS (EQUILIBRE RESSOURCES-EMPLOIS, BALANCE DES PAIEMENTS, SITUATION MONETAIRE, ENCOURS DE LA DETTE PUBLIQUE, ENCOURS DES ARRIERES) Avec les comptes nationaux (Equilibre ressources-emplois) Les dépenses de personnel et de matériel inscrites au TOFE représentent l'essentiel de la consommation publique des administrations telle qu'elle s'inscrit dans l'ere (et qui est, par convention, égale à la production des administrations). Il faut simplement y rajouter les dépenses de même type des autres administrations publiques, lorsqu'elles existent. Les dépenses courantes de matériel étant considérées comme des consommations intermédiaires, le montant des dépenses de personnel constitue la valeur ajoutée des administrations, qui est une partie du PIB (comprise dans la production de services non marchands) Balance des paiements Les flux en devises inclus dans le TOFE doivent figurer dans la balance des paiements : tirages sur emprunts extérieurs, amortissements, dons, paiements d intérêts. Dans les pays à faible revenu, les flux du TOFE et de la BP sont pratiquement identiques : par exemple, il y égalité entre les tirages sur emprunts extérieurs dans le TOFE et dans la BP, parce que l Etat est le seul agent du pays à pouvoir se présenter sur les marchés financiers internationaux. 8 C est ainsi qu est enregistrée la réduction de dette au titre de l Initiative d allégement de la dette multilatérale (IADM) de Antérieurement, les réductions de dette au titre de l initiative PPTE (pays pauvres très endettés) étaient enregistrés sur une base annuelle, comme un don venant financer le service de la dette (inchangé, car la dette n était pas juridiquement annulée), et certaines dépenses, qui étaient parfois retracées à part. Après l IADM, lorsque la réduction de dette est enregistrée, le service de la dette est enregistré sur une base post-iadm, les montants annulé n étant (évidemment) plus pris en compte 18

19 1.4.3 Situation monétaire On trouve la Position nette du Gouvernement dans la situation monétaire, dont la variation figure au TOFE (voir plus haut) Dette publique Le TOFE ne présente que des flux. Inutile donc d y chercher le montant de la dette publique. Il s agit en effet d un stock (ou un encours), c est-à-dire d une valeur correspondant à une date précise. Les différentes données concernant les stocks figurent dans un état spécial. En principe, les différences entre les stocks de deux années successives correspondent aux flux inscrits au TOFE. Mais ce n est pas toujours aussi simple. Par exemple, si toutes les sommes sont inscrites dans la même devise, on doit avoir : Encours dette fin année t = Encours dette année t-1 + tirages de l année t amortissements de l année t Mais les différents encours et flux sont en fait libellés dans différentes devises, dont les cours fluctuent constamment. Comme le TOFE est écrit en monnaie locale, il peut en résulter des variations curieuses. Ainsi, l encours de la dette publique en monnaie locale peut varier de manière sensible sans que le gouvernement emprunte ou rembourse quoi que soit. L égalité qui vient d être notée doit donc être modifiée pour tenir compte de ces mouvements de taux de change. 1.5 ENCOURS DES ARRIERES Tout ce qui vient d être dit pour la dette s applique aux arriérés. A cette différence près que les documents de synthèse sur les encours ne sont pas toujours aussi fiables qu en matière d endettement quand ils existent. 1.6 TOFE ET BUDGET Avant les interventions du FMI dans le cadre de l'ajustement, les seuls documents disponibles étaient les budgets. Ceux-ci constituent une source d'information très peu utilisable, pour deux raisons au moins : - le budget est un document qui retrace les dépenses prévues. Il s'agit donc en principe d'un maximum qui ne peut être dépassé, mais ceci se révèle souvent théorique. Dans certains pays, il est d ailleurs possible de continuer à dépenser des montants inscrits aux budgets des années antérieures. Il en résulte que les sommes dépensées au cours d une années peuvent différer sensiblement des données du budget. - dans de nombreux pays en développement, il n'y a pas eu pendant longtemps de lois de règlement, ou même de lois présentant seulement le montant total de ce qui a été payé sur un exercice donné. Ceci reflétait évidemment l absence de contrôle de la représentation nationale. Etant donnée la faiblesse du contrôle de la chaîne de dépenses publiques, de très fortes variations peuvent avoir lieu sans être retracées, y compris des 19

20 dépassements des dotations budgétaires initiales. Il est également possible que des réaménagements aient eu lieu en cours d'exercice, ce qui complique encore l'analyse. L'établissement des TOFE est donc un exercice salutaire, du moins en termes de transparence de la dépense publique. En termes de démocratie, l acte fondamental reste celui par lequel les députés autorisent le gouvernement à prélever et à dépenser. Mais l établissement du TOFE permet d analyser la gestion publique. Par là, il concourt également à l amélioration du fonctionnement démocratique. Ceci est d autant plus vrai que souvent, les lois de finance de règlement (établies a posteriori) sont restées dans les pays en développement soit totalement inexistantes, soit très sommaires. 1.7 TOFE PREVISIONNELS Le TOFE est un document central dans la plupart des pays en développement qui négocient des programmes d ajustement structurel. C est particulièrement vrai dans la zone franc. En effet, dans les pays qui font partie de la zone, il n y a pas de problème pour obtenir des devises. La garantie du Trésor français, à travers le compte d opérations, est susceptible de leur en fournir. Les problèmes essentiels concernent donc les finances publiques, d où l importance du TOFE. Dans le cadre des programmes d ajustement structurel, un des éléments centraux consiste à établir des projections chiffrées pour les années du programme (en général trois ans).c est ce que le FMI nomme la programmation financière. Le but de l exercice est d établir l ensemble des documents de façon cohérente (TOFE, BP, Comptes nationaux, Situation monétaire) Prévoir l évolution des postes Dans le cadre de la préparation des budgets, on a toujours demandé aux régies financières de prévoir les recettes qu elles pourraient effectuer l année suivante. Traditionnellement, les méthodes utilisées sont assez rudimentaires. Elles se fondent sur les recettes des années précédentes, sur les recettes recouvrées de l année en cours. On y ajoute une certain pourcentage de croissance, en fonction de facteurs subjectifs et objectifs (les modifications du dispositif organisationnel, notamment). Plus récemment (depuis le milieu des années soixante en France), les prévisions sont aussi fondées sur des analyses macro-économiques basées sur des modèles de l économie nationales, et gérées par les directions de la prévision du Ministère des Finances. Ceci permet au moins d expliciter les hypothèses sur lesquelles repose l élaboration du budget. Mais il faut prendre garde que cette procédure automatique ne marginalise pas la connaissance des régies, qui disposent d informations fines sur les contribuables et sur le dispositif institutionnel Construire un TOFE acceptable A la différence des TOFE rétrospectifs, il n y a aucune raison particulière pour trouver du premier coup un équilibre entre le total des ressources et le total des emplois dans les TOFE prévisionnels. En général, une différence subsiste. Cela indique que 20