Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE)

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1 SOMMAIRE Introduction : pourquoi avoir expérimenté?... Erreur! Signet non défini. 1. Conduite de projet et conduite de changementerreur! Signet non défini. 1.1 YYYYYY... Erreur! Signet non défini. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 1.2 mlùmlùmlùmlùmlù... Erreur! Signet non défini. 1.3 lklmklmkml... Erreur! Signet non défini. 2. Mobilisation des personnes concernées... Erreur! Signet non défini. 2.1 Ldùfldsfmlmsldfùdsmlfùds... Erreur! Signet non défini. 2.2,ljkjlklkjlk Erreur! Signet non défini. 3. Question de partenariat... Erreur! Signet non défini. 3.1 Dklmdskvsd... Erreur! Signet non défini. Étude documentaire et de terrain 3.2 klfmlkdslkmsdfls... Erreur! Signet non défini. 4. Mobilisation des employeurs... Erreur! Signet non défini. 4.1 Lodmlsqdmsezirpozei... Erreur! Signet non défini. 4.2 mdofpofppez... Erreur! Signet non défini. 5. Questions d évaluation... Erreur! Signet non défini. 5.1 lkmfksdmlfkdsml... Erreur! Signet non défini. 5.2 Ufldsùlfùmldsfùds... Erreur! Signet non défini. Conclusion... Erreur! Signet non défini. Glossaire... Erreur! Signet non défini. 30 Juillet 2013 Contacts : [email protected] [email protected] Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 1

2 Contexte de la mission Le présent document a pour objet de répondre à la demande faite par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) à l agence nouvelle des solidarités actives (ANSA) de recenser les informations recueillies au sujet de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) depuis sa dernière étude sur le sujet en Il a pour vocation d apporter des éléments opérationnels pour compléter le rapport final soumis au comité de pilotage (COPIL) du 11 juillet 2013, et les différents documents rassemblés ou produits par la DGCS à la faveur des réunions techniques du mois de juin L ANSA tient à remercier vivement l ensemble des partenaires qui ont permis la réalisation de ces travaux, dans des délais très contraints, qui lui ont donné accès à leurs professionnels, à leurs groupes d usagers ou transmis les comptes-rendus de travaux menés localement avec des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et différents documents relatifs à l APRE (règlements, bilans et autres outils) : les conseils généraux du Cher, de l Essonne, de Haute-Corse, du Doubs, de l Hérault, de l Indre et Loire, de Lozère, de la Manche, de la Meurthe-et-Moselle, des Deux-Sèvres, des Hauts-de-Seine, de la Savoie, et Pôle Emploi Rhône Alpes. Contexte L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) a pour but de donner un «coup de pouce» aux bénéficiaires du RSA lors de la reprise d une activité professionnelle. Depuis la mise en place de ce dispositif au niveau national en 2009, les crédits de l APRE ont été largement sous-consommés sur la majorité des territoires. En 2010 et 2011, des études ont identifié plusieurs causes et préconisé des actions pour augmenter la consommation et améliorer l efficience de l APRE. Or, ces problèmes n ont pu être résolus par la suite et la consommation de l APRE reste très inférieure aux niveaux prévus, conduisant à s interroger sur sa pertinence. De surcroit, ce dispositif n ayant pas fait l objet d une évaluation nationale, il n est pas possible d en analyser l efficacité. Dans ce contexte, le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l inclusion sociale, présenté par le gouvernement en janvier 2013, a prévu une mesure pour rechercher des pistes de réforme de l APRE. A cet effet, la DGCS a constitué un comité de pilotage et un comité technique, chargé d approfondir la réflexion selon quatre axes : les publics éligibles, les champs d intervention de l aide, la pertinence de la prestation et les modalités de gestion. La DGCS, qui anime ces travaux (préparation, rédaction des fiches de cadrage, comptes rendus, diffusion de l'information, partage de l information et des outils, élaboration du rapport final), a confié à l ANSA une mission spécifique revêtant un triple rôle : élaboration d une synthèse des travaux déjà réalisés, enquête auprès de certains conseils généraux, recueil de la parole des usagers. Objectif L objectif de ce document est de compléter la documentation constituée par la DGCS en identifiant les principaux leviers d amélioration de l APRE et les actions susceptibles d en faciliter l accès pour les bénéficiaires du RSA. Méthode Ce rapport a été réalisé au cours du mois de juin Il s appuie sur trois types de travaux qui ont permis d analyser finement les freins limitant l efficacité de l APRE et d identifier des pistes pour son amélioration : Analyse documentaire : Nous avons pris en compte les documents de référence relatifs à l APRE : textes (lois, décrets et circulaires), enquêtes (études menées au niveau national), évaluations Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 2

3 (menées au niveau local), en s appuyant particulièrement sur une enquête réalisée par l ANSA en Animation de groupe de personnes concernées : les deux départements de l Hérault et de l Essonne nous ont permis de rencontrer leurs groupes d usagers (appelés comités consultatifs dans l Hérault et groupes ressources allocataires dans l Essonne), respectivement les 24 et 28 juin. Nous avons complété ces éléments par l analyse de comptes-rendus des groupes, en lien avec le sujet du retour à l emploi, réalisés sur d autres territoires depuis l expérimentation de l APRE. Enquête de terrain : L objectif de cette étape était d identifier les raisons des écarts de consommation entre les départements, en identifiant deux types de départements : les «sousconsommateurs», pour identifier les raisons de cette situation, et les «grands consommateurs», pour identifier des bonnes pratiques à généraliser. Nous avons mené une enquête de terrain approfondie auprès de 10 départements en métropole et Pôle Emploi Rhône-Alpes. Pour chaque territoire, nous avons pris connaissance des règlements départementaux et des bilans existants et menés des entretiens téléphoniques d une heure. Structure du rapport : Ce rapport comporte quatre chapitres. 1. Ce que nous apprend une analyse documentaire sur la problématique de l APRE : Un résumé de l état des lieux des problèmes de l APRE en particulier sa sous-consommation s appuyant principalement sur l analyse documentaire. 2. Ce que nous apprennent les personnes concernées par le l APRE : Recueil de la parole des personnes concernées issue principalement des groupes animés par l ANSA. 3. Ce que nous apprend une enquête de terrain : Une analyse approfondie des éléments qui pourraient expliquer la faible consommation de l APRE et divers dysfonctionnements, en repérant des bonnes pratiques développées au niveau local. Cette partie s appuie particulièrement sur notre enquête de terrain. 4. Conclusion : Un résumé des messages clés remontés par les personnes concernées et les professionnels lors de notre enquête. 1 Contribution N 14 : L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) déconcentrée : premiers bilans et analyse de pratiques locales, ANSA, 2011 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 3

4 L Aide Personnalisée de Retour à l Emploi, en quelques mots Création : Objectif : Donner un «coup de pouce» aux bénéficiaires du RSA lors de leur reprise d une activité professionnelle. Plus particulièrement, soulager ces personnes de diverses dépenses liées à la reprise d activité et qui représentent un frein au retour à l emploi. Public cible : Bénéficiaires du RSA socle soumis aux droits et devoirs, ne travaillant pas ou percevant moins de 500 euros de revenus d activité professionnelle par mois. Forme : Une aide financière versée au bénéficiaire ou à un fournisseur de biens ou de services (ex. payer un garagiste pour la réparation d un véhicule). Montant d une aide : En 2012, le montant moyen d une aide sur le territoire national était de Et varie en fonction de l individu et du territoire. Sur l ensemble des départements interrogés, le montant d une aide se situe entre 10 et Frais couverts : Selon les textes, l APRE «a pour objet de prendre en charge tout ou partie des coûts exposés par l intéressé lorsqu il débute ou reprend une activité professionnelle.» 3. Les textes précisent qu il s agit de «dépenses [ ] découlant du retour à l emploi en matière de transport, d habillement, de logement, d accueil des jeunes enfants, d obtention d un diplôme, licence, certification ou autorisation qu implique une activité professionnelle.» 4 Gestion : L APRE est une aide de l Etat, pilotée par le Préfet de département. Dans chaque département, le préfet désigne un gestionnaire de l APRE chargé du versement de l aide et du suivi de sa consommation. Dans de nombreux départements, le est gestionnaire de l APRE. L aide est prescrite par le référent RSA puis validée (dans la plupart des cas) par le gestionnaire avant paiement. Les référents son rattachés, en grande partie, au, à Pôle Emploi, aux missions locales, mais aussi à d autres acteurs de l insertion. 2 Bilan APRE 2012, DGCS 3 Art. L de la loi du 1er décembre Art. R du décret du 15 avril 2009 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 4

5 Sommaire 1. Ce que nous apprend une analyse documentaire sur la problématique de l APRE Une aide jugée utile par les acteurs de terrains mais paradoxalement peu consommée Une aide qui touche 1 bénéficiaire du RSA sur mais avec des résultats encore peu connus Ce que nous apprennent les personnes concernées par le l APRE Eligibilité Montants, justificatifs et prime forfaitaire Les moyens de paiement Périmètre et besoins des personnes : focus sur la mobilité Ce que nous apprend une enquête de terrain Explications transversales Le manque de visibilité sur les crédits L absence de communication auprès du grand public Public éligible : trop étroitement défini Champ d intervention : le critère de la «reprise d emploi» trop contraignant Des besoins en amont de la reprise d emploi Des besoins en aval de la reprise d emploi Pertinence de l aide Des restrictions excessives des dépenses prises en charge Une articulation avec les autres aides locales parfois difficile Modalités de gestion Gouvernance complexe Référents parfois sous équipés Processus de validation pas assez réactif Lourdeur des justificatifs dans la démarche Processus de paiement pas toujours adapté Système de suivi et d évaluation insuffisamment développé Conclusion Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 5

6 1. Ce que nous apprend une analyse documentaire sur la problématique de l APRE 1.1 Une aide jugée utile par les acteurs de terrains La majorité des acteurs interrogés lors de cette enquête auprès des conseils généraux et Pôle Emploi en 2013 et lors de l étude que l ANSA a réalisée en 2011 font remonter une appréciation globalement positive de l APRE et la considèrent comme un outil utile. 5 De nombreux bénéficiaires et référents interrogés en 2011 par le Cabinet Geste avaient également témoigné de l utilité de l APRE. 6 Ces études identifient trois valeurs ajoutées à l APRE : Répond aux besoins non couverts jusqu ici et apporte une solution à de nombreuses situations, en particulier en ce qui concerne la mobilité. Souplesse et adaptabilité, permettant de répondre à l ensemble des difficultés matérielles rencontrées par une personne. Simplicité, lisibilité et réactivité : Lors de l étude de l ANSA de 2011, la plupart des acteurs interrogés indiquaient qu ils utilisaient l APRE pour sa réactivité, ce qui la place en première position des aides utilisées, quitte à ensuite mobiliser d autres systèmes d aides en relais. 7 L APRE est donc jugée utile par les acteurs de terrains, du fait de sa souplesse, sa réactivité et sa capacité à répondre aux besoins non couverts par d autres dispositifs. Etude de cas : Comment l APRE peut-elle lever les freins à l emploi? Dans l Ain, Mme XX est seule, avec 2 enfants à charge dont 1 non scolarisé, sans permis et vivant en zone rurale (ville M.). Sa reprise d emploi nécessitant d ôter ces freins, différents types d APRE ont dû être mobilisés : - APRE nationale pour l aide au permis en septembre 2011, Mme a obtenu le permis B en février 2012 et a ainsi pu être présentée à la structure d insertion ZZZ qui l a recrutée en avril 2012 pour un contrat de 6 mois, - APRE départementale «Coup de Pouce Activité» mobilisée pour lui permettre de financer les frais annexes à sa reprise d emploi, - Et l APRE nationale AGEPI pour l aider à financer la garde de ses enfants pendant son temps de travail. Ce premier contrat, après une longue période sans emploi, lui a permis de reprendre contact avec le secteur de la manutention et de la logistique, et d être retenue à l issue de celui-ci pour une formation qualifiante en Logistique à l ADEA de Bourg, à compter de novembre Une nouvelle aide APRE départementale Coup de Pouce Activité a été mobilisée pour permettre la reprise d'activité en formation. Etude de cas de par Pôle Emploi Rhône-Alpes 1.2 mais paradoxalement peu consommée L enveloppe de crédits de l APRE s établissait initialement à 150 millions d euros annuels, dont 120 millions pour l APRE déconcentrée (l autre part étant confiée à Pôle emploi), répartie entre les départements. Depuis sa création, l enveloppe des crédits APRE a été largement sous-consommée (Figure 1). La sous-consommation en 2009 et 2010 s explique en partie par la montée en charge progressive du 5 Contribution N 14 : L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) déconcentrée : premiers bilans et analyse de pratiques locales, ANSA, Étude sur les besoins des bénéficiaires du RSA en situation de reprise d activité professionnelle, Cabinet GESTE, pour la DGCS, avril Contribution N 14 : L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) déconcentrée : premiers bilans et analyse de pratiques locales, ANSA, 2011 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 6

7 dispositif APRE ainsi que par les difficultés liées au déploiement progressif du RSA. 8 Or, l enveloppe reste sous-consommée aujourd hui, cinq ans après la généralisation du RSA et de l APRE. En effet, depuis 2011 la consommation de l APRE s est stabilisée autour de 70 M, soit environ la moitié des crédits mobilisables (54% en 2012). Par conséquent, d autres éléments que la montée en charge du RSA doivent être regardés pour expliquer cette sous-consommation, comme les contraintes de cadrage et de gestion au niveau national mais aussi des effets liés à la gestion locale du dispositif ou à la crise économique qui freine le marché de l emploi. Figure 1 : Evolution de la consommation des crédits APRE déconcentrée Source : Bilan APRE 2012, DGCS Une sous-consommation de l enveloppe nationale cache de grandes disparités entre territoires dans la consommation de l APRE (Figure 2). Notre analyse de la consommation de l APRE dans les 99 départements en France qui ont fourni des statistiques montre clairement ces disparités : La consommation des crédits varie de 8% à 100% selon le département, et est particulièrement basse pour les DOM (en rouge); 32 départements, soit un sur trois, dépensent moins de 50% de leurs crédits APRE. Seulement 18 départements, soit un sur cinq, dépensent plus de 75% de leurs crédits. Figure 2 : Consommation de crédits APRE par département (2012) Consommation des crédits APRE par département, DOM marqués en rouge (Source : données de la DGCS, 2012) Les écarts de consommation entre territoires semblent démontrer que la gestion locale du dispositif détermine largement la sous-consommation. Le Chapitre 3 explore différents facteurs explicatifs de cette sous-consommation de l APRE et tente de dégager des pistes d amélioration du dispositif. 8 Ibid. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 7

8 1.3 Une aide qui touche 1 bénéficiaire du RSA sur 18 Malgré une consommation moindre qu attendue, et surtout très variable, bénéficiaires du RSA ont perçu une aide au titre de l APRE en 2012 (Figure 3). Ceci correspond au 1/18 ème des 1,9 million de bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs. 9 Il est donc incontestable que l APRE a pris une envergure nationale et occupe désormais une place importante dans le paysage des dispositifs destinés aux bénéficiaires du RSA. Or, il est également vrai que cette aide pourrait certainement toucher un plus grand nombre de personnes, si sa gestion était améliorée. Figure 3 : Taux de bénéficiaires et d'aides 1.4 mais avec des résultats encore peu connus Evolution du taux de bénéficiaires et d'aides APRE (Source: Bilan APRE 2012, DGCS) Alors que se pose la question du devenir de l APRE, il est essentiel de disposer d éléments démontrant que ce dispositif a un impact sur la reprise du travail pour ses bénéficiaires. Cependant, très peu d études d impact de ce dispositif sont disponibles : nous n en avons identifié que trois, une seule s appuie sur une méthode d évaluation robuste avec groupe témoin (voir encadré ci-dessous). Bien que limitées en nombre et sur le plan méthodologique, ces évaluations nous donnent une idée du potentiel impact de l APRE. En particulier, elles suggèrent un taux d activité professionnelle au-dessus de la moyenne. Dans le Pas-de-Calais, 57% sont en activité économique, et donc ne bénéficient plus du RSA Socle, 12 mois après l attribution de l APRE. 10 Le taux de 57% de personnes en activité est meilleur que le taux de «sortie» moyen d une étude de la CNAF (18%). 11 Dans l Hérault, ce taux de sortie était deux fois plus élevé parmi les bénéficiaires d une APRE d aide à la formation (40%) ou à l achat de véhicule (47%) que pour le groupe témoin (20%) Selon les données de la DGCS, personnes étaient soumises aux droits et devoirs en = 18, % en activité dont emploi durable (14%), emploi de transition (9%) ou CUI-CAS (24%) 11 Dossier d Etude N 156 : Études sur le revenu de solidarité active (RSA), 2012, Caisse nationale des allocations familiales. 12 Selon une étude du CG34 comparant population test, bénéficiaire de l APRE et témoin entre 2011 et 2013 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 8

9 Pour évaluer la pertinence de l APRE mais aussi pour faire des préconisations d amélioration du dispositif, des évaluations d impact doivent être réalisées. Dans le Chapitre 3, nous identifions des actions qui peuvent inciter et faciliter de telles évaluations du dispositif (voir 3.5.6). Evaluations d impact de l APRE L Hérault Titre : Etude APRE ( de l Hérault) Période : 2011 et Echantillon : 300 personnes, dont : 100 sans APRE (groupe témoin) ; 200 avec APRE (groupe teste), dont 100 pour une formation, 50 pour le permis B, 50 pour l acquisition d un véhicule. Méthode : Une évaluation avec groupe témoin. Le a comparé le statut (RSA socle, RSA activité ou en activité) d un groupe test (bénéficiaires de l APRE) et un groupe témoin (non bénéficiaires de l APRE) entre 2011 (études de base) et 2013 (étude de suivi). Toutefois, nous ne disposons par d information sur la méthode utilisée ni sur les profils des groupes tests et témoins. Résultats : Les résultats font apparaître un taux de RSA Activité ou de sortie du dispositif nettement majoré pour les bénéficiaires d une APRE dédiée à la formation (40% en RSA activité ou sortie du RSA), ou l acquisition de véhicule (47% des cas), comparé à un taux de sortie de 20% pour la population témoin pour la même période. Seule la prise en charge de l aide à l obtention des permis B n est pas associée à un meilleur taux de sorties. Le Pas-de-Calais (voir Figure 4) Titre : Evaluation départementale du dispositif APRE en termes de retour à l emploi (Préfet du Pas-de- Calais) Période : 2013 Echantillon : 187 bénéficiaires de l APRE Méthode : Une évaluation «avant et après» de la situation professionnelle des bénéficiaires de l APRE menée en 2013 pour des personnes qui ont bénéficié d une aide APRE au mois de février L étude est partielle, car les bénéficiaires qui ont fait l objet de l évaluation étaient suivis au sein de huit associations, non représentatifs de l ensemble des bénéficiaires de l APRE, majoritairement suivis par le ou Pôle Emploi. Sans «étude de base» ni groupe témoin, il est difficile d interpréter les résultats de l étude. Résultats : Six mois après avoir bénéficié de l APRE, 27% étaient dans une situation «positive» en termes de parcours professionnel - 9% en emploi durable, 9% en formation qualifiante et 9% en emploi de transition (CDD de moins de 6 mois ou contrat de mission). Près de la moitié des bénéficiaires étaient en contrat d insertion 42% en contrat unique d insertion - contrat d accompagnement dans l emploi (CUI- CAE) en secteur non marchand, et 4% en «autre contrat d'insertion» dans le secteur marchand. 13 Cependant, 19%, soit un sur cinq, étaient «sans étape» c est-à-dire toujours accompagnés par le PLIE mais sans étape prévue dans leur parcours d accompagnement. A douze mois, on constate une progression significative du retour à l emploi par rapport à la situation à «J+ 6 mois» 14% du total, contre 9% six mois auparavant. «Par contre, on enregistre une forte baisse du nombre de bénéficiaires de CUI-CAE (45 bénéficiaires, soit 24% du total, au lieu de 78 bénéficiaires, soit 42% du total, six mois auparavant). Au total, 58 % des bénéficiaires suivis ont retrouvé un emploi ou sont en situation favorable à un retour à l emploi, si l on agrège les «retours à l emploi durable» (14%), les «formations qualifiantes» (6%), les «emplois de transition» (9%), les «CUI-CAE» (24%) et les «autres contrats d insertion» (5%). Mais le nombre de bénéficiaires «sans étape» augmente (de 36 à 50%). Cela peut s expliquer par l absence de progression dans le parcours professionnel, mais également parfois par l engagement dans la poursuite d une «formation qualifiante» à la suite de laquelle aucune étape supplémentaire n est mise en place.» Contrat intérimaire en entreprise de travail temporaire d insertion (ETTI) de 6 à 24 mois, contrat à durée déterminée d insertion (CDDI) ou mise à disposition en association d insertion (AI) 14 Evaluation départementale du dispositif APRE en termes de retour à l emploi, 2013, Préfet du Pas-de-Calais Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 9

10 La Vienne Titre : Etude sur l aide personnalisée de retour à l emploi (A.P.R.E) ( de la Vienne) Période : 2010 à 2011 Echantillon : 274 personnes bénéficiaires de l APRE Méthode : Une évaluation a posteriori, sans étude de base. L évaluation comporte deux parties. Aide au permis : L évaluateur a procédé à un recensement des 202 personnes bénéficiant d une aide pour le permis, puis à des entretiens avec des auto-écoles. L objectif était de connaître le nombre de permis ou de code obtenus et d analyser la situation de chaque bénéficiaire. Aide à l achat du véhicule : L évaluateur a mené des entretiens téléphoniques avec 72 personnes qui ont bénéficié d une aide à l achat du véhicule. L objectif était de connaitre l impact de l achat sur leur situation professionnelle. Résultats : Aide au permis : Pour les 202 personnes ayant bénéficié d une aide pour obtenir leurs permis, les résultats étaient : 10% de permis obtenus ; 29% de codes obtenus ; 26% de codes en cours ; 24% de formations abandonnées ; 6% pas inscrits ; et 4% «autres». Ces résultats peuvent paraitre peu encourageants, mais à relativiser car, d une façon générale, le taux de réussite du permis B est relativement faible - 55% en première présentation. Aide à l achat du véhicule : parmi les 72 personnes qui ont bénéficié d une aide, seules 3 ne possèdent plus le véhicule. L impact sur leur situation professionnelle semble positif : 81% des personnes indiquent que l achat leur a permis le maintien de l emploi et 70% des personnes étaient toujours en emploi au moment de l étude. Or sans «étude de base» prenant en compte leur situation au moment de l attribution de l aide, il n est pas possible d évaluer si un tel résultat est positif. Figure 4: Situation des bénéficiaires de l'apre en Pas-de-Calais Cette évaluation a été réalisée en 2013 auprès de 187 personnes bénéficiaires de l APRE avant janvier Source: Evaluation départementale du dispositif APRE en termes de retour à l emploi, 2013, Préfet du Pas-de-Calais. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 10

11 2. Ce que nous apprennent les personnes concernées par le l APRE Résumé Les personnes concernées interrogées par l ANSA sur l APRE lors de ces travaux ont souligné principalement les éléments suivants : La flexibilité et la réactivité doivent être les maitres mots du dispositif ; La souffrance autour de la stigmatisation ressort en filigrane. Méthodologie L ANSA a animé deux groupes de personnes concernées dans les départements de l Hérault et de l Essonne, respectivement, les 24 et 28 juin Dans chacun de ces départements, des groupes de bénéficiaires du RSA appelés comités consultatifs dans l Hérault et groupes ressources allocataires dans l Essonne se réunissent régulièrement. L objectif de ces deux réunions était de mieux cerner la vision du dispositif APRE par les bénéficiaires eux-mêmes. Constitution des groupes : L Essonne : 13 bénéficiaires du RSA (dont 2 actuels membres et 1 ancien membre d une équipe pluridisciplinaire), 1 directrice ajointe, 6 conseillères d insertion et 3 assistantes sociales, 2 chargés de mission de l ANSA. L Hérault : 9 bénéficiaires du RSA, 2 conseillères RSA (animatrices), 1 assistante sociale, 2 chargés de mission de l ANSA. Au sein du groupe, 3 personnes ont sollicité l APRE : l une en création d entreprise, pour les dépenses de frais de véhicule, d assurance véhicule, et frais de publicité ; l autre pour les frais d inscription en formation ; la troisième personne pour des frais d assurance et de déplacement dans le cadre d un contrat saisonnier de 3 mois, mais n a pu obtenir l APRE en raison du délai tardif de la demande. Lors des réunions l ANSA ont été évoquées les questions suivantes : 1. Comment fonctionne de l APRE dans le département? 2. Qu est ce qui fait qu une aide financière ne marcherait pas? 3. À quelle étape dans le parcours du bénéficiaire faut-il mobiliser l APRE? 4. Ces aménagements amélioreraient-ils l APRE : introduire une prime forfaitaire? élargir le public qui peut en bénéficier? changer les moyens de paiement? L ANSA a retranscrit les retours des groupes ressources dans deux comptes-rendus dont les points clés sont récapitulés dans ce chapitre, en préservant l anonymat des participants. 2.1 Eligibilité Lors des discussions dans l Essonne et l Hérault, la période d éligibilité de l APRE a été évoquée à plusieurs reprises. Les participants des deux groupes se sont interrogés sur la façon de délimiter la période que recouvre la dénomination «retour à l emploi.» «Qu est- ce que le «retour à l emploi»?» «Ce curseur est extrêmement subjectif». Personne concernée Dans l Hérault, les participants ont remis en question l idée que l APRE était une aide pour le retour à l emploi. Une attention particulière a été portée sur le premier critère d éligibilité à l APRE reprendre un Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 11

12 emploi ou une formation, ou créer son entreprise et l exclusion des personnes qui se trouvent plus en amont sur leurs parcours d insertion: «L APRE est une aide pour le retour à l emploi, alors qu elle devrait plutôt être appelée aide à la reprise d emploi.» Personne concernées En effet, ces critères d éligibilité peuvent générer des effets d aubaine. Par exemple, lors d une entrée en formation, l APRE va être sollicitée pour passer le permis, car la personne entre enfin dans les critères d éligibilité. Sauf que, en l état, la personne est peu disponible pour prendre le temps d aller au code et prendre des cours de conduite. De ce fait, elle ne s inscrira pas à l auto-école et, devant s engager dans les 6 mois suivant l accord, n utilisera pas l aide qui lui a été accordée. «L APRE ne fonctionne pas car il faut avoir le boulot. Ça ne marche pas en amont. Mais avant d avoir un emploi, on est bloqué par la mobilité, par la garde d enfants» Personne concernée Ainsi, dans l Hérault, les participants ont distingué deux grandes phases pour lesquels l APRE pourrait être mobilisée : Aide personnalisée pour le retour à l emploi : Une aide mobilisable «quand on se prépare à trouver un emploi», et en particulier pour : le permis de conduire, des formations parfois non «labélisées,» et le garde d enfants. Aide à l activité : Une aide qui vise le moment «quand on a trouvé un job», potentiellement sous forme d aide forfaitaire (voir ci-dessous). Cette aide doit être mobilisable rapidement en une semaine ou 10 jours ouvrés maximum pour couvrir des frais en attendant le versement du premier salaire. Les deux groupes semblaient être d accord sur l idée que le «retour à l emploi» concernait aussi des périodes en amont de la reprise de l emploi. «Vu le temps entre la fin et le début du permis, ca peut prendre tellement de temps que l on ne peut pas l inscrire dans les motifs de l APRE?!» Personne concernée «L APRE se déclenche le jour où on a trouvé un emploi. Elle pourrait se déclencher en amont en fonction de la motivation». Personne concernée La meilleure façon de définir le moment auquel chaque bénéficiaire devient éligible pour l APRE a fait l objet d un débat au sein des deux groupes. Un participant du groupe de l Essonne a proposé de laisser le référent juger si oui ou non la demande d APRE s inscrit dans une démarche de retour à l emploi. «Il faut qu il y ait discussion avec le référent pour voir si la personne est dans une démarche de retour à l emploi» Personne concernée 2.2 Montants, justificatifs et prime forfaitaire L ANSA a souhaité lancer une discussion sur les pièces justificatives exigées, au moment de la prescription ou a posteriori. Le thème a suscité du débat dans les deux groupes de personnes concernées autour de la meilleure manière de marier réactivité à l égard du bénéficiaire et prévention de fraude. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 12

13 Le groupe de l Hérault s est inquiété que des procédures trop lourdes découragent des personnes. Plus spécifiquement, il s agit de la nécessité d obtenir, et présenter au moment de la demande, un nombre de justificatifs trop important ou trop compliqués. Par ailleurs, certains s interrogent sur l intérêt de demander des nombreux justificatifs pour des montants parfois très faibles, un participant soulignant que cette procédure lourde pourrait faire de ce dispositif une «usine à gaz». Les discussions dans l Essonne ont fait écho à ces réflexions. Les participants ont exprimé des inquiétudes quant aux risques d indus et aux sanctions qui pourraient être prises envers les allocataires qui ne présenteraient pas l ensemble des justificatifs. Un participant du groupe ressource, également membre d une équipe pluridisciplinaire, a souligné le risque d embolie des équipes pluridisciplinaires si les sanctions doivent être validées par cette instance. Les participants ont proposé qu en dessous d un certain montant, les justificatifs ne soient pas systématiquement demandés. Le groupe est d avis qu en cas de fraude, il pourrait y avoir sanction (remboursement) mais que, en cas d erreur de la part du référent, il ne doit y avoir aucune sanction pour le bénéficiaire (pas de remboursement de la somme allouée). «Il faut que l administration s attende à ne pas toujours les recevoir sans que cela entraine des sanctions». «Il faut un système sans justificatif en dessous d un certain montant ou alors supprimer les sanctions associées lorsque les justificatif pour les petits montants ne sont pas fournis» «Je privilégierais la confiance. Pas de justificatifs, on est sur de la confiance au bénéficiaire du RSA». Personnes concernées Le groupe de l Hérault a évoqué la possibilité que, lors de la reprise d un emploi, plusieurs frais puissent être pris en compte dans un forfait global, permettant à la personne de résoudre différentes difficultés et de préparer au mieux son entrée dans l entreprise (notamment «pour les petits aléa de la vie», «pour les frais de la vie quotidienne»). Certains frais pourraient être couverts immédiatement, avant le versement du premier salaire, notamment pour le transport, l habillement, la nourriture et la garde d enfant. «Le moment crucial de toute façon c est le premier mois». Personne concernée L avantage d un forfait, mobilisable par tous et activé automatiquement, sur présentation du contrat de travail, de la promesse d embauche, du justificatif de formation, permettrait de faire face à ces dépenses dans un délai restreint et éviter ainsi des avances trop importantes pouvant mettre en péril l équilibre financier du ménage. La personne pourrait effectuer par la suite une demande plus aboutie pour des dépenses particulières (ex. la garde de l enfant). Pour la majorité des participants ce forfait constituerait un véritable «coup de pouce» pour le premier mois en attendant le versement du 1er salaire. 2.3 Les moyens de paiement Les deux groupes de bénéficiaires ont rappelé à plusieurs reprises que l APRE doit être mobilisable rapidement. Ainsi, le groupe de l Hérault considère que des délais de paiement trop longs posent un réel problème pour des bénéficiaires face à des frais urgents liés à la reprise de l emploi. «J ai pris mon emploi en une semaine, si j avais dû faire tous les papiers ça aurait pas été possible.» Personne concernée Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 13

14 Ces délais peuvent être liés à des modes de paiement peu réactifs, mais également au manque de disponibilité du référent. Ainsi, une des trois personnes qui ont sollicité l APRE dans le groupe de l Hérault n a pu obtenir l APRE en raison du délai tardif de la demande, lié à la difficulté de rencontrer son référent dans les délais impartis et non de son fait. 15 En outre, il aurait été préférable d effectuer cette demande bien en amont de la dépense, et donc de pouvoir rencontrer son référent rapidement. Cet exemple soulève également une autre faiblesse de l APRE selon le groupe de l Hérault : la non-rétroactivité en cas d avance de la dépense par le bénéficiaire. La non-réactivité est un principe général dans l Hérault, même s il existe des dérogations. 16 «En plus si a besoin d aller voir un référent alors qu on bosse, c est compliqué». Personne concernée Pour être efficace, l aide doit être mobilisable rapidement, et permettre d éviter des avances importantes de la part des personnes. Un délai de 10 jours entre la première demande et le versement serait considéré comme acceptable. Dans l Essonne, la discussion était centrée sur les modes de paiement de l APRE. Elle a d abord porté sur le versement en liquide aux bénéficiaires, et plus particulièrement sur l organisme qui pourrait se charger du paiement. Une participante a demandé si une convention avec la Banque Postale, qui délivrerait de l argent liquide, serait possible. Cependant, un participant a souligné que le délai à la banque postale est bien plus élevé que dans les autres banques et une autre que pour certaines personnes c est plus handicapant d aller à la Poste, alors que le paiement par chèque est moins contraignant. «La banque postale il y en a partout» «La banque, c est quand même plus pratique que le trésor public» Personnes concernées Le groupe de l Essonne a discuté du chèque insertion, qui est, avec le versement à un tiers (ex. garagiste), un des deux modes de versement de l aide sur le département. L Essonne a mis en place des «chèques insertion» avec le groupe Chèque Déjeuner, pour distribuer l APRE ou d autres aides financières qui ne sont pas forcément liées à la reprise d un emploi. Plusieurs membres du groupe de bénéficiaires du RSA de l Essonne avaient déjà utilisé ces chèques, et donc pouvaient commenter leur efficacité. Ils ont identifié que: Globalement, les chèques insertion constituent un moyen de paiement intéressant de l APRE, car ils : permettent d être certain que la somme allouée sera utilisée pour l objet déterminé (alimentation, vestimentaire, etc.) ; ne sont pas saisissables contrairement à un virement ou à un chèque bancaire au nom de la personne qui peut simplement venir combler un découvert ; permettent de réduire les délais (les chèques insertion peuvent être délivrés à la personne en 48 heures). Les chèques insertion peuvent toutefois être améliorés, en particulier par: l augmentation du montant des chèques, aujourd hui de 10 ; 17 l élargissement du champ d utilisation et du nombre de magasins pour couvrir des besoins plus larges et offrir plus de souplesse dans 15 Cette personne a fait une demande pour des frais d assurance et de déplacements dans le cadre d un contrat saisonnier de 3 mois. 16 Dans l Hérault, la non-rétroactivité est le principe général sauf pour les frais liés à la mobilité et la garde d enfants si la dépense a été réalisée dans les 30 jours qui précédent la demande, qu elle était imprévisible, et contribuait directement à faciliter la reprise d activité. 17 Ce dysfonctionnement sera remonté à Chèque déjeuner car les magasins ne sont pas censés limiter le nombre de chèques insertion par paiement. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 14

15 l utilisation qui peut en être faite ; le changement d appellation du chèque (exemple : «Chèque Essonne») pour éviter ces effets stigmatisants (cette action est en cours en Essonne). «Y en a beaucoup qui connaissent pas, alors pour ne pas se mouiller ils refusent.» «Les gens voient comment on paye Payer avec les chèques insertion bon, moi ça me gêne.» Personne concernée 2.4 Périmètre et besoins des personnes : focus sur la mobilité Le groupe de l Hérault a discuté des besoins en matière d aide à la mobilité, et en particulier les règles d attribution locales, que plusieurs d entre eux trouvent trop contraignantes : L APRE ne finance que le premier permis. Si une personne a subi un retrait de permis, elle peut être pénalisée dans sa reprise d emploi. Une personne ayant obtenu un permis à l étranger et n ayant pas effectué les démarches dans les temps pour valider son permis français ne peut prétendre à une APRE pour repasser son permis, alors que cela constitue un réel frein à l emploi. «Je suis bloqué parce que j ai pas le permis. Pourquoi on ne finance que le premier permis?» Personne concernée Synthèse des retours d autres groupes de personnes concernées Cette synthèse est nourrie des comptes rendus de plusieurs réunions des groupes de personnes concernées, qui se sont tenues depuis 2007 et ont porté sur l APRE, dans les départements de la Côte d Or, la Meurthe-et-Moselle, et l Allier. Eligibilité Un groupe de personnes concernées en Côte d Or a remarqué que la PRE (prime de retour à l emploi, dans le cadre du RMI) était moins utile au quatrième mois qu au moment de la reprise. Autrement dit, le soutien financier, quelle que soit sa forme, est vraiment utile dès le moment de la reprise d activité. 18 En outre, le groupe en Meurthe-et-Moselle a proposé que l APRE soit étendue aux personnes bénéficiant d une mesure d accompagnement, pour prendre en charge le coût des déplacements lors de la construction d un projet professionnel, la recherche de l emploi, notamment pour les évaluations en milieu de travail (EMT). 19 Nature des aides Mobilité : Plusieurs groupes de personnes concernées, dont notamment en Meurthe-et-Moselle et en Côte d Or, ont insisté sur l importance de la mobilité pour la reprise d emploi - certains employeurs refusent à l embauche des personnes sans permis B. En Meurthe-et-Moselle les difficultés suivantes ont été citées : difficultés d apprentissage (psychologique ex. peur des transports en commun ou illettrisme) ; horaires atypiques durant lesquels les transports en commun n apportent pas une réponse satisfaisante ; la détention et l entretien d un véhicule constitue une charge importante au regard des ressources d un foyer allocataire du RSA. 18 Retours groupe de bénéficiaires du RMI en Côte d Or animé dans le cadre de l évaluation par le Comité National d évaluation du RSA, en novembre Extrait des comptes-rendus des réunions des EC-RSA des 23 octobre 2012 et 14 novembre 2012 de Longwy et de Toul, en Meurthe et Moselle ; Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 15

16 En Côte d Or, d autres difficultés ont été identifiées: le prix élevé de l assurance lorsque l'on n'a pas été assuré depuis 2 ans ou si l on est conducteur débutant ; et le prix trop élevé des transports en commun lors de la reprise d'un emploi. 20 Garde d enfant : L importance des aides à la garde d enfants pour le retour à l emploi a été soulevée à plusieurs reprises. Le soutien financier apporté par l APRE était donc perçu positivement. Or, un thème central des discussions était : comment l APRE peut-elle être mobilisée quand les modes de gardes traditionnels ne sont pas adaptés aux besoins de la personne? En Côte d Or, plusieurs personnes du groupe ont soulevé l absence de solution de garde surtout en horaire décalé (travail le matin très tôt, le week-end ). Les modes de garde existant sont très onéreux : «un 1er soutien financier c est bien mais que faire après ; que faire quand un enfant est malade? on est obligé de manquer le travail et c est très pénalisant». 21 Un problème similaire a été soulevé lors du groupe d usagers de l Allier, réuni en Une participante, qui travaille, fait garder son enfant par une voisine qui n a pas pu faire renouveler son agrément. Cette personne, qui ne peut déclarer ce mode de garde, ne peut bénéficier d aides du et/ou de la CAF. Formation : Le groupe en Côte d Or a souligné l importance de la formation et a proposé une solution de travail en alternance, qui permet de garder un pied dans l entreprise et d avoir une formation reconnue. 22 Accès à l information Dans le cadre de l évaluation par le Comité National d évaluation du RSA, en novembre 2008, le groupe de bénéficiaires du RMI en Côte d Or évoquait de manière générale «un accès à l information sur les aides financières laborieux, opaque et difficile». 23 Par ailleurs, dans certains cas, les organismes concernés ne semblent pas informés des aides existantes (le groupe mentionne les aides à la reprise d emploi de l ANPE pour la garde d enfant et à la mobilité). Modes de paiement En 2007 et 2008, le groupe de Côte d Or a évoqué la question des modes de paiement. 24 Les aides de l ANPE inférieures à 150 sont versées via le Trésor Public et les aides supérieures à 150 par virement bancaire. Dès cette époque, le groupe avait suggéré d avoir recours à La Poste pour les personnes qui n auraient pas accès au Trésor public. En cas de reprise d activité, le manque de trésorerie complique de manière significative l organisation périphérique liée à la reprise d emploi. Le groupe a aussi soulevé la potentielle réticence au système de bons d achat contrairement aux tickets restaurants : les aides ne doivent pas être stigmatisantes. 20 Extrait des comptes rendus des réunions du groupe d usagers de Côte d Or qui ont lieu courant 2007 et Ibid. 22 Retours groupe de bénéficiaires du RMI en Côte d Or animé dans le cadre de l évaluation par le Comité National d évaluation du RSA, en novembre Ibid. 24 Extrait des comptes rendus des réunions du groupe d usagers de Côte d Or qui ont lieu courant 2007 et Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 16

17 3. Ce que nous apprend une enquête de terrain Résumé Notre enquête nous a permis d explorer cinq explications potentielles pour les problèmes rencontrés par le dispositif APRE : De l avis unanime des professionnels, si l APRE est une aide nécessaire, pertinente et tout à fait justifiée, l annonce tardive et imprévisible des crédits de l APRE pénalise la consommation des crédits au niveau local ; Le public éligible bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs est trop étroitement défini par les textes et mériterait d être élargi ; Le champ d'intervention le moment où l APRE peut être mobilisée est également restrictif et pourrait être étendu plus en amont et en aval de la reprise de l activité ; Plusieurs départements regrettent une définition trop contraignante de la nature des aides prises en charge. Les modalités de gestion ne sont pas optimales sur un grand nombre de territoires, aussi bien en termes d adéquation aux besoins des bénéficiaires que de pilotage. 3.1 Explications transversales Le manque de visibilité sur les crédits Au cours des quatre dernières années, la notification aux préfets du montant des crédits APRE attribués par département a été faite entre le 31 mars et le 27 juin, soit 3 à 5 mois après le début de l année. L annonce des crédits est donc à la fois tardive et imprévisible, donnant aux départements peu de visibilité sur les crédits. La grande majorité des départements que nous avons interrogés ont spontanément cité ce phénomène comme un des principaux freins à la consommation des crédits. «Cette politique de «stop and go» ne motive pas les personnes sur le terrain, et ralentit la consommation.» Selon notre étude, ce phénomène induit trois comportements de la part des gestionnaires départementaux : Réduire la consommation sur toute l année afin d éviter un épuisement des crédits, contribuant ainsi à des reliquats de crédit APRE importants à fin décembre (62 millions fin 2012) ; 25 Arrêter la prescription des crédits APRE avant la fin de l année afin d éviter un épuisement des crédits (une stratégie dite «stop and go») créant une confusion sur la disponibilité des crédits de la part des référents RSA qui les prescrivent ; Financer l APRE avec les fonds propres du durant le premier semestre de l année. Ainsi, il paraît clair que la gestion nationale des crédits contribue à la sous-consommation des crédits APRE. De surcroit, l adoption de différentes stratégies expliquerait, en partie, la variation de consommation entre différents départements (voir Figure 2). «On gère en bon père de famille on planifie notre consommation jusqu à juillet. Donc les dépenses fin décembre doivent être à la mesure des dépenses de la moitié de l année.» Pôle Emploi 25 Tableau de répartition des crédits APRE 2013, 2013, Direction Générale de la Cohésion Sociale Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 17

18 Cette politique de «stop and go» sera particulièrement marquée pour certains départements en Plusieurs d entre eux ont vu leurs crédits mobilisables baisser de plus de 50 % par rapport à leur consommation en 2012, parmi lesquels un que nous avons rencontré (voir verbatim cidessous). «Nous sommes en stade d alerte. Le montant qui nous était alloué nous assure des crédits jusqu à novembre, nous laissant presque 4 mois sans crédits. Auparavant le Conseil général était capable de s engager à compenser la différence entre consommation et crédits déjà alloués, mais cette année ce sera beaucoup plus compliqué.» En résumé, les professionnels interrogés ont fortement critiqué l annonce tardive et imprévisible des crédits APRE. Autrement dit, sans changement sur ce plan tout autre effort fait pour améliorer la gestion de l APRE risque de s avérer peu efficace L absence de communication auprès du grand public Le phénomène de non-recours aux droits sociaux fait l objet d une attention particulière de la part du Gouvernement. 26 Les raisons de ce non-recours sont diverses et incluent notamment l absence d informations, la complexité administrative, et la méfiance à l égard de l institution. L APRE s inscrit dans ce phénomène de non-recours sous deux formes : Premièrement, le non-recours au RSA socle réduit le nombre de personnes qui peut légitimement prétendre avoir droit à l APRE. Deuxièmement, l APRE semble méconnue par la vaste majorité des bénéficiaires du RSA : o en 2010, 92% des départements métropolitains sondés ne diffusaient pas au public de panorama des aides à la reprise d emploi. 27 o La majorité des Conseil généraux interrogés n ont pas mené d actions de communication sur l APRE sur leur territoire depuis La majorité des professionnels interrogés lors de notre étude ne sont pas favorables à une démarche de communication auprès du grand public, pour les raisons suivantes : Le grand nombre d aides locales chacune avec ses fonctionnements propres, ses règlements rend difficile une lecture de ces aides par un bénéficiaire. Si la communication des informations sur les aides se révèle efficace, la demande générée risque de dépasser largement l enveloppe APRE au niveau départemental. Cependant, dans un souci d équité entre bénéficiaires et afin d inciter à la mobilisation de l APRE, surtout sur des territoires qui, historiquement, sous-consomment leur enveloppe APRE, il peut être nécessaire de prévoir des actions de communication auprès des bénéficiaires. Elles peuvent être soit collectives (voir encadré ci-dessous), soit individuelles (par exemple, avec une mention sur les dépliants sur le RSA). Bonne pratique : Communication auprès des professionnels et des bénéficiaires Dans le Doubs, le anime des séances d information collectives auprès des bénéficiaires du RSA, pendant lesquelles les bénéficiaires sont sensibilisés à l APRE et à son utilisation. 26 Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l inclusion sociale, 2013, Premier Ministre 27 Ibid. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 18

19 3.2 Public éligible : trop étroitement défini L APRE est actuellement réservée aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) soumis aux obligations d insertion vis-à-vis du département, c'est-à-dire appartenant à un foyer percevant du RSA «socle» et, à titre personnel, ne travaillant pas ou percevant des revenus d activité inférieurs à 500 par mois. 28 Certains des départements interrogés trouvent cette définition du public éligible à l APRE trop contraignante car : Elle pose des difficultés d appréciation par le référent, compte tenu des entrées-sorties du champ des droits et devoirs du RSA. Ce problème est soulevé par plusieurs des départements participant à notre enquête. Plusieurs d entre eux sont favorables à ce que soit élargie la définition du public pour inclure tout bénéficiaire du RSA en parcours d insertion. Un tel élargissement intégrerait les personnes en parcours d insertion qui, si elles ne sont plus dans le champ des droits et devoirs du RSA, comme les bénéficiaires du RSA activité seuls par exemple, restent tout de même liées par un contrat d engagement réciproque (CER) ou un projet personnalisé d accès à l emploi (PPAE). Elle exclut d autres publics qui font face aux mêmes dépenses occasionnées par la reprise d une activité professionnelle. Plusieurs départements interrogés lors de notre étude ont évoqué la possibilité d étendre l éligibilité à l APRE aux bénéficiaires de l ASS (allocation spécifique de solidarité) et de l AAH (allocation aux adultes handicapés) et aux jeunes de moins de 25 ans. Or, plusieurs départements ont reconnu qu un tel élargissement du public ne serait pas souhaitable à court terme compte tenu des coûts supplémentaires occasionnés pour informer de nouveaux prescripteurs, gérer l enveloppe et les dossiers et le risque de déstabiliser l APRE, actuellement réservée aux bénéficiaires du RSA. 3.3 Champ d intervention : le critère de la «reprise d emploi» trop contraignant A de nombreuses reprises, les participants du comité consultatif de l Essonne de juin 2013 se sont interrogés sur la période que recouvrait la dénomination «retour à l emploi». «Qu est-ce que le «retour à l emploi»?» «ce curseur est extrêmement subjectif!». Plusieurs personnes concernées L objectif de l APRE est de faciliter l accès à l emploi pour les bénéficiaires du RSA en remboursant des frais liés au retour à une activité professionnelle. A quel moment devrait-on pouvoir activer l APRE? Selon les textes, l APRE doit être mobilisée pendant une période limitée : au début ou à la reprise d une activité professionnelle, qu il s agisse d un emploi, d une formation ou de la création d entreprise ; et, depuis décembre 2010, au maintien dans l'emploi, «dans les premiers mois de la reprise d activité professionnelle, dès lors que certains besoins surgissent». 29 La plupart des professionnels interrogés lors de notre étude considèrent que cette définition est trop ciblée sur le moment de la reprise de l activité, excluant ainsi des bénéficiaires du RSA à d autres étapes de leur parcours d insertion. La majorité d entre eux est favorable à l élargissement du «moment déclencheur.» 28 Art. D du décret no du 15 avril 2009 relatif au revenu de solidarité active 29 Circulaire du 16 décembre 2010 relative aux conditions et modalités de prescription de l APRE, 2010, la DGCS et la DGEFP Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 19

20 3.3.1 Des besoins en amont de la reprise d emploi La majorité de ces professionnels ont réclamé l extension du champ d intervention plus en amont de la reprise de l activité. En particulier, les textes actuels excluent de cette aide financière les personnes à deux étapes de leur parcours : La recherche d emploi, qui occasionne des frais tel que l achat d un costume pour un entretien d embauche ; La préparation à l emploi, pour les personnes les plus éloignées de l emploi, notamment pour financer des actions, telles que les formations de remise à niveau, pour préparer la personne à une recherche active d emploi, pour aider à préparer au passage du code et du permis. Plusieurs professionnels interrogés ont insisté sur l opportunité d un tel élargissement des critères. À titre d exemple, l APRE pourrait alors être mobilisée pour couvrir les frais liés aux actions identifiées dans leur parcours d insertion, telles les formations de remise à niveau et la préparation pour un entretien d embauche. «On n est pas dans la mobilisation, on est dans la remobilisation et dans la recherche active, c est là où il faut que l APRE soit mobilisée.» «Il faut qu il y ait un projet professionnel, suffisamment abouti», mais une autre répond que «oui, mais ce n est pas ce que dit la loi. Il faut donc ouvrir de manière plus large les critères d accès sur ce qu on appelle «la reprise d un emploi»» Des besoins en aval de la reprise d emploi La majorité des acteurs interrogés voudrait pouvoir mobiliser l APRE plus en aval de la reprise de l activité. L élargissement du champ d intervention au «maintien dans l emploi» réalisé en décembre 2010, était apprécié, et même intégré dans la plupart des règlements que nous avons analysés. Or, les textes imposent certaines contraintes : «la prescription de l APRE peut se faire dans un délai raisonnable après la reprise d emploi nous vous demandons de fixer un délai et suggérons qu il soit au maximum de 6 mois.» 30 Le plus souvent, il est possible d obtenir une dérogation de l autorité préfectorale afin de mobiliser l APRE pour les personnes qui ont repris une activité depuis plus de 6 mois. «Parfois il y a des frais de 1500 qui tombent au bout de 9 ou 12 mois, donc s il n y a pas l APRE, il peut devoir prendre un crédit, commençant le travail endetté.» L existence même d un plafond de 6 mois semble contraindre la mobilisation de l APRE pour le maintien dans l emploi, et notamment dans les cas suivants : Pour les personnes en contrat de travail de droit commun : des frais professionnels peuvent être occasionnés au-delà des 6 mois après la reprise de l activité et déstabiliser financièrement. Pour les personnes en Contrat Unique d Insertion (CUI) : La période de «reprise» d activité professionnelle peut être particulièrement longue pour quelqu un en CUI, qui peut être renouvelé une fois, jusqu à 12 mois. Ensuite, si la personne est recrutée sur un autre contrat (CDD ou CDI), la 30 Circulaire du 16 décembre 2010 relative aux conditions et modalités de prescription de l APRE, 2010, la DGCS et la DGEFP Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 20

21 période de «reprise» d activité salariée peut être prolongée jusqu à 18 mois ou plus dans certains cas. «Pour ceux qui sont en CUI. si au bout du 9 mois ils ont du mal à se rendre au travail, ce serait bien de pouvoir mobiliser l APRE pour leur acheter un véhicule.» En résumé, la majorité des acteurs interrogés est favorable à un prolongement de la période pendant laquelle l APRE peut être mobilisée suivant la reprise d une activité professionnelle, par exemple jusqu à au moins 12 mois. Dans l idéal, l APRE devrait pouvoir être mobilisable pendant toute la durée du contrat d insertion défini entre le référent et le bénéficiaire. «Ouvrir l APRE aux travailleurs pauvres ne change pas l objectif de l APRE... l objectif est de faire en sorte que la personne ne dépende plus des aides sociales, et soit dans un emploi durable.» «Martin Hirsch a dit «soyez inventif, soyez créatif», l idée était de trouver des moyens d aider la personne à retrouver un emploi. Ce qui est venu par la suite était beaucoup plus contraignant pour nous.» 3.4 Pertinence de l aide Des restrictions excessives des dépenses prises en charge L APRE a été conçue comme un aide flexible, permettant une prise en charge des divers besoins d une personne. Aujourd hui, l APRE prend en charge un grand nombre de dépenses, comme le démontre la Figure 3. Cette flexibilité a été citée à plusieurs reprises comme une des principales forces de cette aide par les professionnels interrogés lors de notre enquête. Figure 5 : Dépenses prises en charge 10,32% Aides à la mobilité 19,15% Aides à la garde d'enfant 43,72% Aides à l'environnement et équipement professionnel Aides forfaitaires 22,48% 4,33% Autres aides Dépenses prises en charge par l'apre (au prorata du nombre d aides, source: 94 départements, Bilan APRE 2012, DGCS) Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 21

22 Cependant, l objectif de disposer d une aide flexible a dû concilier un autre enjeu : éviter tout doublon avec les autres dispositifs de droit commun. Ainsi, les textes nationaux (dont plusieurs circulaires) combinés aux règlements départementaux ont déterminé un dispositif qui, pour certains, est trop restrictif sur le type de dépenses prises en charges. Par conséquent des départements interrogés par l ANSA en 2011 et en 2013 ont indiqué que les contraintes imposées empêchaient parfois de répondre aux besoins des bénéficiaires du RSA. Trois types de dépenses semblent poser problème à de nombreux départements: Mobilité : les besoins sur ce thème comme les difficultés de mise en œuvre par les professionnels ont largement été évoqués dans les comités techniques 31 et les enquêtes de terrain. L encadrement des aides à la mobilité est particulièrement difficile pour certains types de dépenses : o Le permis : Les personnes sans permis se trouvent dans une situation très difficile pour leur recherche d emploi. Elles sont parfois prêtes à enfreindre la loi et à conduire sans permis, voir sans assurance, pour ne pas être radiées de Pôle Emploi (ex : situation des chauffeurs poids lourd qui ne peuvent financer un permis poids lourd qui coûte environ ). La nécessité de financer l accès au permis de conduire est globalement partagée par les acteurs locaux. Or, des évaluations locales ont relevé un faible taux de réussite du permis de conduire parmi les personnes ayant reçu un financement de l APRE. Ceci pose la question du suivi de l obtention du code, et le financement d une deuxième tentative à l examen de conduite. o L achat du véhicule : Dans certaines situations, même si une partie du permis B est financée par le ou Pôle Emploi, la question du financement du véhicule reste entière. 32 Or, il ne s agit pas forcément d acquérir «sa propre voiture» pour faire «son propre déplacement». Le recours à des formes d organisation plus collectives et plus solidaires pourrait être recherché. o Mobilité psychique et physique : Plusieurs acteurs ont soulevé l importance d aborder les aspects liés à la mobilité physique et psychique, qui peuvent représenter des freins réels à l accès à certains modes de transports. Formation : Plusieurs départements ont trouvé les circulaires contraignantes quant au financement des formations, notamment dans deux cas. Premièrement, les formations de droit commun mises en place par la région sont généralement exclues de l APRE, mais parfois le bénéficiaire ne peut pas y accéder, faute d un manque de place par exemple. Deuxièmement, les formations pré-qualifiantes ou de remise à niveau, le plus souvent mobilisées en amont d une recherche active d emploi, sont rarement prises en charge par l APRE. Dans les deux cas, la mobilisation de l APRE pourrait faciliter la démarche d insertion professionnelle pour certains. Hébergement / déménagement : En 2010, plus du tiers des départements ne prenaient pas en charge les aides au déménagement (34%) ou au logement (38%) (Figure 6). L existence des aides à l hébergement de Pôle Emploi explique peut-être en partie la faible utilisation de l APRE pour ce motif. L articulation avec les aides de Pôle Emploi devrait être clarifiée. Santé : En 2010, les 3/4 des départements ne prenaient pas en charge d aides à la santé (74%). Suivant la tendance nationale, la plupart des départements interrogés ne prennent pas en charge ce type de dépenses afin d éviter tout doublon avec les aides de droit commun. Or des frais de santé peuvent représenter un frein à la reprise d une activité professionnelle, en particulier les frais d opticien, de dentiste, de lutte contre les addictions ou les troubles psychiques. Il pourrait donc y avoir un besoin de mobiliser l APRE pour des frais de santé, sous réserve de subsidiarité aux aides de droit commun. D autres besoins ont été repérés comme, par exemple, des sièges auto pour les enfants, intégrés dans le règlement de l APRE d un que nous avons interrogé. 31 Travaux menés en juin 2013 sur la réforme de l APRE 32 Extrait des comptes-rendus des réunions des EC-RSA des 23 octobre 2012 et 14 novembre 2012 de Longwy et de Toul, en Meurthe et Moselle Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 22

23 «Le département a mis en place un collège nouvelle génération on voudrait que soient intégrés les contrats aidés, et on veut que les personnes soient préparés. Donc ça serait bien si l APRE pouvait être mobilisée pour financer une préformation auprès d un employeur potentiel.» «Plusieurs fois, nous avons reçu des demandes de personnes qui voulaient suivre une formation, par exemple ambulancier, normalement prise en charge par la Région, mais il n y avait plus de place, et donc les frais restent à la charge de la personne.» «Il y a un vrai besoin en amont de l'embauche en particulier en apparence, en soin.» En résumé, plusieurs professionnels interrogés considèrent qu ils ne peuvent pas apporter une aide à l ensemble des dépenses qui pourraient présenter un frein financier à la reprise d une activité professionnelle (et ne sont pas prises en charge par une aide du droit commun). Ainsi, certains d entre eux souhaiteraient que la nature des dépenses prises en charge par l APRE soit élargie, en particulier pour prendre en charge : des frais de formation quand il n existe aucune possibilité de place financée par la Région, y compris pour des formations pré-qualifiantes/ de remise à niveau ; des frais liés au déménagement, à l hébergement et à la double résidence, clarifiant l articulation avec les aides de droit commun (notamment du Pôle Emploi) ; des frais de santé, en complément des aides du droit commun, en particulier des frais d opticien et de dentiste. Figure 6: Aides prises en charge par des départements Natures des aides prises en charge par les départements (Source: Enquête flash APRE 2010, DGCS) Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 23

24 3.4.2 Une articulation avec les autres aides locales parfois difficile L APRE est un aide facultative, et doit s inscrire en complément des aides du droit commun. Par conséquent, les départements ont été invités par l Etat à vérifier «la nature, le montant et les modalités d attributions des aides d ores et déjà mobilisables.» 33 Des efforts ont été faits au niveau départemental pour recenser les aides existantes. Plusieurs des départements interrogés ont insisté sur la nécessité d une bonne articulation entre les aides existantes. Certains ont même profité de l arrivée de l APRE pour améliorer l articulation entre les aides sociales sur leur territoire et développer leurs partenariats. Toutefois, en 2012, seulement 35% des départements ont organisé le dispositif de l APRE en assurant son articulation avec les autres aides dans le règlement de l APRE ou le Pactes territorial pour l insertion. 34 Ainsi, il peut se produire un phénomène d «orientation par défaut» envers les aides que les référents connaissent le mieux, réduisant le recours à l APRE. «On a eu beaucoup de difficultés avec Pôle Emploi Les bénéficiaires du RSA ont plutôt Pôle Emploi comme référent. Les aides de Pôle Emploi sont classées sous 5 thèmes et ils remplissent un formulaire simple, donc ils préfèrent utiliser leurs aides que remplir le formulaire APRE qui est plus complexe.» Bonne pratique : Présentation des aides d APRE et d autres aides du droit commun Plusieurs départements ont intégré les aides du droit commun dans le règlement de l APRE accessible aux référents des bénéficiaires du RSA : Le de la Haute-Corse a présenté l ensemble des dépenses prises en charge par l APRE et les aides de Pôle Emploi ; Le de l Essonne a présenté l ensemble des dépenses prises en charge par l APRE et les aides de Pôle Emploi, et de la CAF. 3.5 Modalités de gestion L APRE est une aide de l État, dont le périmètre est défini par des textes nationaux et par des règlements départementaux, mis au point conjointement entre les préfectures, les conseils généraux et les Pôles Emploi. Sa gestion est confiée à un acteur local, et, dans la plupart des cas, prise en charge par le conseil général via un payeur départemental. Cette déconcentration permet parfois l intégration de l APRE dans les structures et systèmes d informations existants au niveau départemental notamment pour la gestion du dispositif RSA. Or, elle soulève également un certain nombre de difficultés en premier lieu l inégalité de traitement des bénéficiaires du RSA entre les territoires. La plupart des départements interrogés considèrent que certains aspects de leurs modalités de gestion méritent d être améliorés. Plusieurs ont exprimé l envie de les rendre plus rapides, souples et légers, notamment en termes de gestion administrative. Nous identifions les aspects de la gestion de l APRE qui représentent un frein à son efficacité dans le schéma ci-dessous (Figure 8) et plus en détail en-dessous ( ). 33 Décret no du 15 avril 2009 relatif au revenu de solidarité active 34 Bilan APRE 2012, DGCS Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 24

25 Figure 7: Modélisation des processus actuels de gestion Figure 8: Potentiels freins à l'efficacité de l'apre Instruction Validation Mise en paiement Versement 3.5.4: Lourdeur des justificatifs dans la démarche Conseil général (Responsable référents) Dossier simple validée 3.5.5: Processus de paiement pas toujours adapté Trésorerie Référent unique - Conseil général - Pôle Emploi - CCAS - Missions Locales Conseil général (Direction insertion) Dossier complexe analyser de près avant validation Conseil général (Service financier) Bénéficiaire (demandes urgentes et sans justificatif) Bénéficiaire 3.5.2: Référents parfois sous équipés Equipe pluridisciplinaire ou commission Acteurs prennent une décision collectif sur le dossier 3.5.3: Processus de validation pas assez réactif Payeur départemental Tiers 3.5.1: Gouvernance complexe 3.5.6: Système de suivi et d évaluation peu développé Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 25

26 3.5.1 Gouvernance complexe Avec un grand nombre d acteurs impliqués, la coordination de l APRE au niveau départemental peut s avérer complexe, en particulier : Le pilotage de l APRE est partagé entre le Préfet ou le comité de pilotage créé à cet effet qui fixe le périmètre de l APRE dans le règlement départemental, l organisme qui valide les demandes (et l organisme payeur). De surcroit, d autres acteurs sont souvent impliqués dans la validation de la demande, par exemple, au sein d une commission d attribution pour les cas dérogatoires. Bien que les missions de chacune de ces parties soient en général claires, l existence d un grand nombre d acteurs rend, parfois, la coordination complexe. L existence de nombreux «prescripteurs» sur chaque département, parmi lesquels les services du, les agences de Pôle Emploi, les PLIE et les Missions Locales, les CCAS et des associations d insertion. Le nombre des organismes prescripteurs se situe entre 5 et 40 pour la plupart les départements interrogés, mais peut dépasser 100 sur certains territoires. Par conséquent, communiquer auprès de l ensemble des référents et les mobiliser pour la prescription de l APRE est une tâche parfois lourde. Afin d impliquer les partenaires clés dans le suivi et la gestion de l APRE, certains départements ont créé des instances partenariales. Pour certains départements, ces instances semblent favoriser la mobilisation de partenaires et le suivi de la consommation (voir ci-dessous). «On gère les crédits du et Pôle Emploi. Le budget APRE est géré à la fois par le préfet, et par la DIRRECTE. Si on pouvait simplifier la gestion de l APRE, ce serait bien ça nous demande 2,5 ETP pour la gestion de l APRE.» Bonne pratique : comité de pilotage partenarial Le département des Deux-Sèvres a créé un comité de pilotage qui se réunit au moins une fois par trimestre. Il réunit des représentants du, de la DIRECCTE, du CCAS, de la CAF, du MSA, de la direction territoriale de Pôle emploi, et de la Direction départementale des finances publiques. Il étudie la consommation de l enveloppe APRE (volume et nature des dépenses, répartition entre prescripteurs). Il fait des propositions d ajustement du règlement ainsi que des propositions de réajustement de l enveloppe entre prescripteurs. Les instances chargées de la validation des demandes de l APRE peuvent ralentir radicalement la prescription de l aide. À titre d exemple, un département a institué une commission pour octroyer des aides au-dessus de 1 200, réunissant des représentants du, de l UNCASS, et de la préfecture. Elle a lieu toutes les deux semaines, allongeant significativement le délai entre demande et validation. Malgré l existence de partenariats efficaces pour la gestion de l APRE, certains départements sont favorables à une simplification du pilotage de l APRE, en particulier en transférant la responsabilité pour l APRE directement aux conseils généraux. Certains ont évoqué la possibilité de circuits de validation plus «administratifs» et moins politiques - impliquant uniquement un responsable de service insertion et non pas l ensemble des partenaires d insertion au sein d une commission d attribution Référents parfois sous équipés La prescription de l APRE commence avec les référents RSA. La majorité de ces référents travaille pour le, mais certains se retrouvent au sein d autres organismes tels que les partenaires du PDI, Pôle Emploi et les Missions Locales. Leur rôle consiste à identifier des freins, y compris financiers, à la reprise d une activité professionnelle. Ils doivent ensuite trouver une réponse adaptée aux difficultés Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 26

27 constatées, en premier lieu parmi les aides de droit commun et, seulement en deuxième lieu, mobiliser l APRE. Les problèmes de communication auprès du public sur l existence de cette aide ont été soulignés : «Pour que la personne demande l APRE, il faut qu elle sache que ça existe et qu elle puisse connaitre le montant du plafond.» «C est un peu à la gueule du client. Moi j ai découvert l APRE parce que j avais un besoin de formation et que je n avais pas le droit aux formations Pôle Emploi. Mais les informations, j ai dû les tirer à ma référente, j ai dû aller la chercher cette aide.» Personne concernée «Je n ai pas d accès informatique, je suis toujours en permanence ou en déplacement. Il me faudrait au moins 3 ou 4 jours pour transmettre une demande» Une professionnelle d un concernant les délais de transmission de l information Pour assumer pleinement leur rôle de prescripteur de l APRE, les référents RSA doivent être en mesure de : Voir les personnes régulièrement au moment de leur reprise de l emploi. Nous ne disposons pas de données nationales sur la régularité du contact entre les référents et les personnes accompagnées. Or, notre enquête nous amène à penser que certains référents font face à des sollicitations multiples, ce qui réduit leur disponibilité et, partant, leur capacité à prescrire de l APRE. La difficulté de rencontrer le référent peut conduire à différer l attribution de l aide, voire à ce qu elle soit refusée car demandée trop tardivement. «Le seul blocage potentiel c est quand les travailleurs sociaux ont un planning surchargé.» Comprendre le rôle de l APRE, et plus spécifiquement comment l APRE s inscrit en complément des aides du droit commun. En 2012, dans 27% des départements, les référents RSA n avaient pas systématiquement connaissance des aides attribuées par le département (dont l APRE). 35 De plus, sur certains territoires, le taux de prescription varie entre différents organismes. En particulier, plusieurs des départements interrogés ont remarqué un faible taux d instruction de l APRE de la part des conseillers de Pôle Emploi. Ce phénomène s explique en partie par l existence d aides équivalentes à Pôle Emploi, et est dû, dans certains cas, à une difficulté des conseillers à comprendre l articulation de l APRE avec les aides existantes. «Les conseillers de Pôle Emploi s'en servent peu parce que, pour les aides de Pôle Emploi, ils remplissent un formulaire simple, et le formulaire APRE est plus complexe» En guise de conclusion, les référents ont un rôle central dans la prescription de l APRE mais ne sont pas toujours en mesure de jouer ce rôle, faute de temps, d informations sur la situation des personnes ou de compréhension du rôle de l APRE. Toute action qui rendrait l APRE plus lisible favorisera la demande de la part des référents (cf. quelques exemples de bonnes pratiques ci-dessous.) 35 Enquête flash RSA 2012, DGCS Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 27

28 Bonne pratique : Rendre l APRE plus lisible pour les référents du RSA À travers notre enquête, nous avons identifié des pratiques qui rendent l APRE plus lisible pour les référents de l APRE et favorise ainsi la mobilisation de l APRE : Formulaire unique pour toutes les aides financières, dont l APRE, pour évaluer la situation budgétaire de la personne et identifier des besoins financiers ( de la Lozère). Règlement intérieur qui est accessible et présente les dépenses prises en charge par l APRE et les aides de droit commun, notamment celles de Pôle Emploi et de la CAF ( de la Haute-Corse ; de l Essonne) ; Une note d application de l APRE à destination des prescripteurs pour accompagner le règlement ( du Pas-de-Calais et de l Hérault). Une communication claire et régulière auprès des référents, par exemple: réunions d informations auprès des professionnels ( du Pas-de-Calais), s réguliers au sujet de l APRE, surtout suite à un changement de règlement ( de la Manche) ; utilisation d un intranet pour communiquer l ensemble des aides, y compris l APRE (Pôle Emploi Rhône-Alpes) Processus de validation pas assez réactif La procédure retenue pour l attribution de l APRE nécessite de trouver un équilibre entre l analyse approfondie de la situation de l usager et la réactivité pour répondre à ses difficultés, parfois en urgence. Il importe ainsi d être attentif au délai entre l instruction (constitution de la demande) et la décision d attribution de l aide. Mais le processus de décision doit également permettre d étudier avec attention le dossier et être garant de l égalité de traitement. Sur des départements interrogés, il existe quatre modes de prise de décision : 1. Délégation de la prise de décision au référent unique, qui adresse la demande directement à un gestionnaire-payeur qui procède à une «validation» administrative (vérification des justificatifs etc.). 2. Délégation de la prise de décision aux responsables des référents uniques. Il s agit généralement du responsable hiérarchique de la structure au sein de laquelle se trouve le référent unique. 3. Délégation de la prise de décision à la direction. La décision d attribution est souvent prise par une personne habilitée au sein du service insertion du département, ou de Pôle Emploi. 4. Délégation de la prise de décision à une commission : Ces instances de décisions sont généralement partenariales, impliquant des représentants de plusieurs acteurs de l insertion, tels que le, Pôle Emploi et le CCAS. Le rôle de la commission est cadré par un règlement qui précise sa composition, les modalités de fonctionnement et de prise de décision. Ces modes de prises de décisions coexistent souvent sur un même département, en général de la façon suivante : les demandes simples, urgentes ou pour des frais de faible montant (ex. <500 ) peuvent être arbitrées par le référent unique ou le responsable du service (délégation de la décision ou de la signature) ; les demandes complexes ou pour des frais importants (ex. >500 ) sont étudiées en commission. Sont traitées par exemple : les demandes non prévues par le règlement d aides, les demandes multiples émanant d un même allocataire, les demandes faisant l objet d un cofinancement, pour une formation par exemple. Une bonne pratique identifiée sur plusieurs territoires est de prévoir un «reste à charge» pour les bénéficiaires de l aide (dans un des conseils généraux interrogés, les bénéficiaires assument 10% de la dépense sur leurs propres fonds). Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 28

29 Le circuit de validation choisi détermine la réactivité de l aide. En général, sur les départements interrogés, plus le processus de validation est complexe, plus le délai entre prescription et validation est long : Sur les départements où la décision est prise par le référent (mode 1.) ou ses responsables (mode 2.) le délai est de 1 à 7 jours. Ces départements voient cette réactivité comme un réel atout de leurs modalités de gestion. «On traite les demandes très rapidement maximum 7 jours et pour les personnes dans le besoin c est vraiment intéressant. L idée est de répondre aux besoins de la personne très rapidement, ça c est un vrai avantage.» Pôle Emploi Ce délai est de 7 à 21 jours sur les départements où cette décision implique la Direction (mode 3.) ou une commission (mode 4.). Plusieurs de ces départements considèrent que leurs circuits de validation ne sont pas suffisamment réactifs pour répondre aux besoins du bénéficiaire. «Pour les sommes de plus de 1 200, la demande est soumise à une commission qui se réunit deux fois par mois, et compte des représentants du, de Pôle Emploi, de l UNCCAS, et la Présidente des services de l État. Cette commission a une certaine lourdeur, donc si on avait la libre main sur la gestion, nous n utiliserions peut-être pas une commission, ça pourrait être plus rapide et plus souple.» Notre enquête suggère que, sur de nombreux départements, les circuits de validation induisent des délais relativement longs pour les bénéficiaires. En effet, ces départements tendent à privilégier une analyse approfondie de la situation de l usager au détriment de la réactivité face à ses problématiques. Afin de rendre l APRE plus réactive, certains départements exprimaient une volonté de confier davantage la validation aux référents et à leurs responsables Lourdeur des justificatifs dans la démarche L APRE, telle qu elle est conçue aujourd hui, compense des dépenses liées à la reprise d une activité professionnelle. Un justificatif des frais occasionnés (facture, devis ou autre) est exigé par le gestionnaire local pour la quasi-totalité des aides prescrites. Certains départements nous ont confié que ces justificatifs alourdissent le processus de prescription. En effet, ils peuvent : Empêcher l envoi du dossier pour une aide, car la personne n est pas en mesure de produire, le jour de l entretien avec le référent unique, les justificatifs nécessaires. Ce ralentissement du déclenchement d une aide peut entrainer une situation difficile pour le demandeur, déclencher un impayé ou de l endettement. Ainsi, ces processus vont à l encontre d un principe fondamental de réactivité de l APRE. Décourager la récupération d une aide demandant des justificatifs qui semblent disproportionnés au regard des frais occasionnés. «Ce qui nous remonte du terrain c est que les justificatifs demandés sont trop importants et que ça dissuade la consommation. Surtout pour les personnes qui utilisent leur véhicule pour se rendre sur leur lieu de travail Par exemple, il fallait que les personnes reviennent plusieurs fois à Pôle Emploi pour présenter des justificatifs, comme leur carte grise, et certaines ont abandonné parce que les demandes sont trop importantes.» Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 29

30 «Quand on demande un devis pour une coupe de cheveux, c est trop. Vous demandez un ticket de caisse l aide forfaitaire [prime forfaitaire] remet un peu de logique dans tout ça.» «Pour la reprise d emploi, il faut chaque mois qu il amène son attestation de formation/ fiche de paie. Donc c est quand même très lourd.» Aucun des départements interrogés ne remettait en cause l idée que les bénéficiaires devraient produire des justificatifs, soucieux de la bonne utilisation de l argent public. Or, plusieurs départements regrettaient les délais parfois induits par des demandes de justificatifs jugées trop lourdes, et souhaitaient alléger le poids de ce processus autant que possible. D autres départements ont pu développer des procédures qui semblent plus flexibles et plus réactives aux besoins des personnes concernées : Certains n exigent qu une preuve de la reprise d activité pour accéder à une prime forfaitaire (un montant fixe d environ 150 et 300 ) pour couvrir l ensemble des frais liés à la reprise d une activité. Certains acceptent des justificatifs a posteriori en cas d urgence pour réduire les délais entre la prescription et la validation. Ces pratiques plus flexibles en matière de justificatifs ont été globalement bien reçues par les personnes concernées, et plus particulièrement l idée d une prime forfaitaire. Toutefois, plusieurs participants du groupe ressource allocataires de l Essonne ont partagé certains points d attentions: Tension référents-bénéficiaires : Laisser la validation à l appréciation seule du référent pourrait générer par la suite des indus (voir Chapitre 2). Par exemple, un référent pourrait avoir une interprétation trop large du règlement et valider une aide qui serait versée à l allocataire. Au moment de la vérification des pièces justificatives, le gestionnaire pourrait alors invalider la décision du référent et réclamer au bénéficiaire de rembourser le montant octroyé. Un professionnel souligne que pour certaines demandes, s il existe une incertitude (ou si le professionnel pense que la demande n est pas éligible), il remet la décision au gestionnaire, ce qui permet d éviter de refuser une aide et de risquer de détériorer la relation avec la personne. Changement de destination des montants de l aide: Etre plus flexible quant aux justificatifs ne voudrait pas dire qu il n y aurait pas de contrôle. Au contraire, plusieurs ont insisté sur la nécessité des justificatifs, surtout pour des frais important. Pour cause, beaucoup de structures contactées craignent le changement de destination des montants de l aide, par exemple pour faire face à des dépenses courantes plus urgentes, par exemple une facture EDF. Bonne pratique : La Prime Forfaitaire Depuis mai 2012, plusieurs départements ont mis en place une prime forfaitaire entre 150 à 300 lors de la reprise d une activité professionnelle : prise ou reprise d emploi, formation, création d entreprise. Seul un justificatif d'emploi ou de formation ou d'immatriculation de l'entreprise est nécessaire pour l'instruction et le versement de l'aide. Cette prime est versée sur demande de la personne appuyée par l analyse de son référent. Cette forme d aide semble être particulièrement adaptée aux besoins des bénéficiaires, car elle est : «Multitâche» et non pas affectée à un seul type de dépense et donc mobilisable pour l ensemble des petits frais liés à la reprise de l activité de transport, de garde d enfants, d habillement etc. «Léger» en terme de justificatifs, car elle n exige qu une preuve de reprise d activité pour être mobilisée. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 30

31 3.5.5 Processus de paiement pas toujours adapté Chaque préfet de département a été chargé de mettre au point le processus de paiement de l APRE, et l on constate une grande diversité de pratiques entre différents départements (voir encadré ci-dessous). Les processus de paiement 36 Quelle organisation? Pour une collectivité, trois formes d organisation sont possibles pour le versement des aides : Le système classique du comptable public (ou trésorier payeur) : Le versement de l aide par le comptable public s effectue selon les modalités définies dans le mandat qui lui est confié par la collectivité : moyen de paiement, pièce justificative permettant le versement, etc. La mise en place d une régie d avances, par délégation. Le recours à l externalisation : Le paiement peut être confié à un tiers : - un organisme public ; - un organisme mixte : par exemple une Caf (qui est un organisme privé chargé d un service public), un Groupement d intérêt public (GIP) ou l Agence de service et de paiement (ASP, ex-cnasea) ; - un acteur privé (par exemple la gestion des chèques emplois services universels peut être confiée à l'un des six organismes émetteurs habilités). Quel destinataire? Lorsqu une aide est accordée, elle peut être : versée directement au bénéficiaire ; versée au fournisseur du bien ou du service concerné par l objet de l aide (ainsi, dans le cas d un permis de conduire, l aide peut être versée directement à une auto-école). Quels moyens de paiement? De nombreux supports de paiement peuvent être mobilisés pour verser une aide. Pour un type d aide, il est possible de proposer plusieurs moyens de paiement afin de s adapter au mieux aux différents contextes d utilisation. On peut en distinguer deux grands types : Des moyens de paiement classiques (espèces, virement bancaire...) : Aux côtés des traditionnels espèces, virements ou chèques bancaires, on trouve notamment : - Espèces : Ce moyen de paiement est accepté par la très grande majorité des fournisseurs (à défaut, le bénéficiaire peut créditer les espèces sur son compte bancaire). Or, il est impossible de suivre l utilisation des fonds. Le payeur doit veiller à bien gérer ses liquidités (approvisionnement, contrôle ). - Virement bancaire : 99% des ménages ont un compte bancaire (et dans le cas contraire ils peuvent faire fonctionner le droit au compte). Cependant, le montant de l aide est versé sur le compte du bénéficiaire, ce qui peut poser problème s il est à découvert ou si son compte est soumis à une mesure de saisie. - La lettre-chèque : Elle allie sur un même support un courrier et un chèque détachable. Elle peut être remplie à la main ou à l aide d un logiciel bureautique. C est le tireur (la collectivité) qui se charge d émettre les chèques. Au sens juridique et réglementaire, les lettres-chèques ne se différencient pas des autres formules de chèques. - Le chèque non barré (ou chèque au porteur) : Si l on signe un chèque non barré sans mentionner le bénéficiaire, le chèque est alors «au porteur» : il peut être encaissé par toute personne qui le présente à la banque Cette description s inspire du contenu de la Contribution N 14 : L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) déconcentrée : premiers bilans et analyse de pratiques locales, ANSA, Art. L du Code monétaire et financier Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 31

32 Chèque du Trésor: L avantage du Chèque du Trésor est que le bénéficiaire peut, dans le meilleur des cas, récupérer l aide en espèces dans un très court délai. Son utilisation nécessite d avoir un bon déploiement du trésor public sur le territoire. Des moyens de paiement affectés : Ce mode de paiement est typique de la pratique du «targeting» ou ciblage de l aide, qui vise à s assurer au maximum de la bonne utilisation de l argent public. Depuis les années 90, de plus en plus de collectivités locales remplacent les aides directes à la population par des titres de paiement. Cette tendance touche tous les secteurs : social, environnement, culture, sport, loisirs, éducation, transports, et semble se généraliser. On peut distinguer 3 grands types de chèques affectés : - Le Chèque emploi service universel (Cesu): Le Cesu a été créé pour faciliter l accès des particuliers aux services à la personne. Il existe deux formes de Cesu : le Cesu déclaratif (ou bancaire), destiné directement aux particuliers employeurs, et le Cesu «préfinancé». Ce dernier est un titre de paiement d un montant prédéfini : Il est remis à un bénéficiaire par un financeur (collectivité territoriale, entreprise, comité d entreprise, mutuelle, caisse de retraite...), qui le finance partiellement ou totalement. Ainsi, une collectivité territoriale peut utiliser un Cesu préfinancé pour verser une aide sociale à une personne : ce titre permet alors au bénéficiaire de payer un salarié à domicile, une assistante maternelle agréée, un prestataire de services ou une structure mandataire agréés, ou encore une structure d accueil (crèche, garderie...) Le Chèque d accompagnement personnalisé (CAP) : Les CAP peuvent être remis par les collectivités locales, les Centres communaux et intercommunaux d action sociale (CCAS et CIAS), les caisses des écoles ou par l intermédiaire d associations agréées qui apportent leur soutien aux personnes en situation sociale difficile. Titres de paiement d un montant prédéfini, ils sont destinés à l achat de biens de première nécessité (produits alimentaires, d hygiène ou d habillement) mais ils peuvent aussi être utilisés dans de nombreux domaines de la vie quotidienne (transport, culture, sport et loisirs, etc.). Les bénéficiaires peuvent acquérir les biens, produits ou services prévus sur le chèque, à hauteur du montant figurant dessus. Ils ne peuvent être remboursés en numéraire (ni partiellement, ni totalement). Ils peuvent utiliser les CAP seulement auprès d un réseau de prestataires constitué au préalable par l organisme qui distribue ces chèques Le chèque sur mesure : Il s agit d un dispositif personnalisé par la collectivité, qui vise un besoin et un public spécifiques. La collectivité peut définir, en lien avec l émetteur : le support (chèque ou carte) ; le réseau de partenaires ; la communication (identité visuelle, outils et supports) ; le mode de remboursement des partenaires. Quelle information? Une fois la décision prise, il s agit d en informer l usager, le payeur et les professionnels concernés. À minima, l instructeur de la demande d aide doit être informé, et si possible, les autres professionnels concernés par la situation de l usager. La circulation de cette information, si elle peut apparaître lourde pour les secrétariats concernés, favorise une meilleure efficacité. A ne pas négliger Toutes les formules de paiement requérant un support spécifique (lettre-chèque, carte de paiement) génèrent des coûts de production qui s ajoutent aux frais de gestion de l APRE qui ne doivent pas (instruction de 2009) dépasser au maximum 5% de l enveloppe de consommation de l aide. La plupart des départements interrogés disposent des modalités de versement de l APRE suivantes : 38 Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne (loi Borloo) ; Loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions ; Art L et suivants du Code du travail et art. L et suivants du Code monétaire et financier. 39 Loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 ; Art. L , R et suivants du Code général des collectivités territoriales. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 32

33 Paiements pris en charge par un trésorier payeur ; Paiements au bénéficiaire ou à un tiers ; Deux modes de paiement privilégiés : virement bancaire et/ ou Chèque du Trésor. Les départements qui adoptent ce modèle ont constaté que ces modalités de paiement ne sont pas optimales du point de vue des bénéficiaires, et en particulier : Sur certains territoires, le délai de versement des virements bancaires est de 3 semaines, ce que plusieurs départements considèrent comme trop lent pour le bénéficiaire. Or, ce problème semble propre aux trésoreries publiques et ne semblent pas s appliquer à d autres payeurs, dont Pôle Emploi et la CAF, où les virements peuvent être envoyés plus rapidement. «En Rhône-Alpes c est toujours par virement, globalement ça ne pose pas forcement de problème. On fait un paiement tous les lundis matins donc on traite les demandes très rapidement en maximum 7 jours et pour une personne qui en a besoin c est vraiment intéressant.» Pôle Emploi «Si nous faisons un versement sur un compte bancaire ça peut demander 2 semaines, voir 1 mois pour être payé. Les circuits de paiements sont trop lents» Le Chèque du Trésor est un mode prisé par un grand nombre de départements, en partie parce qu il est plus rapide qu un virement bancaire. Bien que rapide, ce moyen de paiement ne convient pas toujours aux bénéficiaires : il faut se présenter aux horaires d ouvertures de la Trésorerie départementale et cela nécessite un déplacement supplémentaire. «La principale contrainte sont les horaires d ouvertures du trésorier public.» Difficulté de mobiliser des petits montants rapidement : Un thème récurrent était l incapacité à disposer du montant rapidement, en espèce ou autre, pour des petits frais liés au retour à l emploi. «On n a pas trouvé une façon de débloquer l argent rapidement, ne serait-ce que pour un ticket de bus.» Manque d options de paiement : Plusieurs départements ont exprimé une volonté de diversifier les modes de paiement afin de répondre à l ensemble des situations de leurs bénéficiaires. Plusieurs ont fait les démarches d ajouter un ou plusieurs modes de paiement, mais se sont retrouvés frustrés par des freins inattendus. Par ailleurs, les titres de paiement spécifiques (lettres-chèques, cartes de paiement,.) induisent des frais de gestion supplémentaires. «On voulait travailler avec les banques pour retirer l argent directement, mais on n est pas arrivé.» «On n a pas une régie d avance pour ce genre de petites sommes, parce qu on paie par mandat de gestion. Si on avait ce genre de paiement ça nous rendrait peut-être plus souple.» Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 33

34 «On a essayé les chèques vacances mais ça n a pas marché ce n est pas utilisable partout. Par exemple, il faut négocier avec les commerçants, les garagistes les acceptes pas, pour les assistantes maternelles ce n est pas leur façon de travailler...» «On voulait utiliser les chèques barrés, mais notre payeur a refusé de les utiliser.» Paiement en liquide : Afin de mieux répondre aux besoins du plus grand nombre de bénéficiaires, certains départements ont mis en place un partenariat avec une banque au niveau départemental. Ce partenariat permette aux bénéficiaires du RSA de récupérer leur APRE en liquide au guichet d une de leurs agences. Au sein d un des groupes des personnes concernées, une participante a demandé s il serait possible de signer une convention avec la Banque Postale qui pourrait alors délivrer de l argent liquide. Cependant, d'autres participants ont souligné des difficultés, dont les délais à la Banque Postale et la nécessité de se déplacer pour retirer son argent (voir Chapitre 2). En résumé, les modes de paiements de l APRE ont une réelle importance pour les bénéficiaires. Du point de vue des bénéficiaires, les modes de paiement ne sont pas toujours performants. Certains moyens de paiements (des virements bancaires notamment) induisent un long délai de paiement et risquent ainsi de produire des situations d impayés ou d endettement. D autres moyens, comme le Chèque du Trésor, ne conviennent pas toujours aux bénéficiaires. Dans un souci de réactivité, il semble important que les départements qui ont des circuits de paiements complexes et lents optimisent leur processus. Deux pistes semblent particulièrement intéressantes : réduire des délais des virements bancaires ; mobiliser les banques comme guichet d APRE Système de suivi et d évaluation insuffisamment développé Dans un souci d efficience et d amélioration du dispositif APRE au niveau local et national, il est essentiel que les départements disposent des données précises sur les demandes en cours et la situation de la personne suite à la réception de l aide. Or, comme pour l ensemble des modalités de gestion, les pratiques de suivi et d évaluation varient entre départements. Les pratiques que nous avons observées sur les départements interrogés se résument ainsi : Des systèmes de suivi relativement complets : En effet, la plupart des départements sont en mesure de fournir des données détaillées sur - le nombre de dossiers traités, le profil des bénéficiaires (parfois le genre), le moment déclencheur (reprise d emploi etc.) et la nature de l aide prise en charge (mobilité, hébergement etc.). Or, ces systèmes souffrent de deux faiblesses : o Pour certains départements, le suivi de dossiers peut être difficile. Il s agit d un suivi à faire tout au long du parcours, de la demande l utilisation finale de l aide par l usager, en passant par l instruction, la mise en ordonnancement et la mise en paiement. Ce problème est souvent aggravé par l absence d outil de suivi adapté et de transmission de dossier entre organismes prescripteurs, gestionnaire, et payeurs. L absence de données fiables et «à jour» nuit dans certains cas à une gestion fine des crédits, et donc à leur bonne consommation. Il n est également pas possible d obtenir des données fiables sur les délais. o Il n existe pas de «socle commun» pour ce suivi, et par conséquent les indicateurs utilisés ainsi que le format des données sont très variables. Sans socle commun, il est impossible de fusionner ces données et donc de suivre la consommation au niveau national, si ce n est en temps réel tout au moins au trimestre. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 34

35 Des systèmes d évaluation peu développés : si les illustrations de cas concrets où l APRE a été utile sont nombreuses 40, aucun des départements interrogés n avait fait des démarches pour évaluer l impact de l APRE sur la reprise d emploi des personnes qui en ont bénéficié. Seulement trois évaluations au sujet de l impact de l APRE ont été identifiées lors de nos recherches documentaires (voir 1.4 pour un résumé des résultats). 41 Avec si peu d évaluations, il est difficile de défendre l impact de ce dispositif, ou d identifier des pistes pour améliorer ses effets sur le parcours des bénéficiaires. Les deux grands freins à la réalisation d évaluations sont les suivants : le coût du recueil des données et l absence d identifiants communs entre plusieurs structures d un même territoire et entre les départements. 4. Conclusion L APRE était conçue comme une aide pour répondre aux besoins financiers des bénéficiaires lors de la reprise d une activité. Or, cet objectif n a pas toujours été suffisamment atteint. D autres priorités de gestion, telles que la prévention des fraudes et la subsidiarité aux aides du droit commun ont été au cœur des préoccupations des acteurs de la mise en œuvre de l APRE. L ensemble des personnes que nous avons interrogées, que ce soient les professionnels et les personnes concernées, ont tous été unanimes sur un point : il ne faut pas supprimer l APRE! Bien qu ils comprennent les difficultés, contraintes et limites du dispositif actuel, tous s accordent pour dire qu elle a un rôle essentiel à jouer dans la mobilisation, et la remobilisation, des bénéficiaires du RSA. Dès lors, comment faire évoluer l APRE? Pour les bénéficiaires, les principes de «réactivité» et de «flexibilité» apparaissent comme des principes essentiels à cette aide, pour qu elle réponde au mieux à leurs besoins. Pour les professionnels, un renforcement du cadre national associé à une gestion locale mieux coordonnée contribuerait à améliorer le dispositif. Sur quelques territoires, ces bonnes pratiques sont parfois, partiellement, déjà à l œuvre. Elles sont autant de pistes d action et de solution pour assurer le devenir de l APRE. «Si on abandonne l APRE, compte tenu de son poids, on ne pourrait plus financer ces actions, et donc le RSA perdra de son sens, et deviendra le RMI.» 40 Cf. une vingtaine d exemples communiqués par Pôle-Emploi Rhône-Alpes 41 Evaluation départementale du dispositif APRE en termes de retour à l emploi, 2013, Préfet du Pas-de-Calais ; et Etude APRE, 2013, Conseil Général de l Hérault ; Etude sur l aide personnalisée de retour à l emploi (A.P.R.E), 2011, Conseil Général de la Vienne. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 35