THESE. PROFESSIONNELLE DU MASTERE MANAGEMENT DES SERVICES PUBLICS Sous Le thème :

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1 I.S.C.A.E E S S E C THESE PROFESSIONNELLE DU MASTERE MANAGEMENT DES SERVICES PUBLICS Sous Le thème : VERS UNE APPROCHE MANAGERIALE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE COMMERCIALE DOUANIERE A L IMPORTATION (CAS DES DOUANES MAROCAINES) Sous la direction du Professeur :ABDELLATIF MAAZOUZ. Présentée par : M A Z HA R M O H A M E D 2003/2004

2 PLAN -AVANT PROPOS -INTRODUCTION 07 Première partie LA DEMARCHE QUALITE ET LA MISE EN PLACE D'UN NOUVEAU SYSTEME DE VERIFICATION DES MARCHANDISES. Chapitre 1 : Présentation de L'ADII l-les missions de L' ADII : La protection de l économie nationale ; La protection du consommateur ; La promotion des investissements. ; L'équité fiscale.20 2-L'organisation de l'adii : les services centraux Les services extérieurs les moyens d'action: 29 I- les bases juridiques du travail 29 I -1 les sources internationales 29 I-2 les sources nationales.35 II les Moyens Humains, de Communication et du Système d Information..40 II -1 les ressources humaines ;...40 II-2 la politique de communication ;.45 II-3 le système d information;

3 Chapitre II : L exécution de service et les limites de lutte contre la fraude Commerciale à l importation. 1-les soubassements de la nouvelle politique d'exécution de service l environnement des échanges commerciaux du Maroc ; les recommandations du FMI, des instances nationales et internationales ;.54 2-le nouveau de système de vérifications des marchandises La sélectivité automatique au stade du contrôle a priori L organisation des contrôles différés l organisation des contrôles a posteriori ; L enquête douanière les limites des actions de lutte contre la fraude commerciale : les facteurs exogènes : L ampleur de la fraude commerciale à la lumière des doléances des secteurs d activité et des articles de presse les effets de la mondialisation : le développement de l entreprise virtuelle et du commerce électronique les facteurs endogènes des structures de contrôle embryonnaires Les réactions de l Administration : L absence de stratégie managérielle de lutte contre la fraude commerciale.83 Chapitre 3 Panorama général de la fraude à l importation : Nature, Analyse et Conséquences de la fraude à travers des cas Pratiques ; -1 Nature et Analyse de la fraude commerciale à l importation à travers des exemples : la fraude en matière d'espèce tarifaire et d origine 89 4

4 1-2-la fraude en matière de régimes économiques en douanes la fraude de la valeur en douane la fraude réalisée à l'insu des sociétés structurées la fraude par des sociétés fictives les conséquences de la fraude commerciale douanière à l importation 96 la concurrence déloyale ; Les conséquences sur la balance commerciale et balance des paiements et sur l investissement 96 Deuxième partie PROPOSITION D'UNE APPROCHE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE COMMERCIALE DOUANIERE A L IMPORTATION PAR UN MANAGEMENT DU SAVOIR ET DES TECHNOLOGIES DE L INFORMATION Chapitre 1 : Redéfinition et propositions d amélioration du nouveau système de contrôle. l- Elaboration des grilles d'analyse du risque et amélioration du système de Sélectivité automatique au niveau du contrôle a priori Les risques liés aux secteurs d'activité Les risques liés à la taxation Les risques liés aux régimes économiques Les risques liés aux régimes conventionnels Redéfinition des critères de sélectivité et la création des banques. de données : la réorganisation des autres structures de contrôle : 121 I-les contrôles différés : I-1 l organigraphie des bureaux de contrôles différés I-2 des contrôles différés informatisés II-les enquêtes et le contrôle a posteriori : II-11 organigraphie des enquêtes et contrôle a posteriori II-2 l informatisation des contrôles et l organisation 132 5

5 de la relation avec les autres structures de contrôle. Chapitre II- MISE EN PLACE D UNE ORGANISATION QUI GERE LE SAVOIR PAR LES NTIC l-la mise en place d'une organisation qui gère le savoir Ressources humaines et knowledge management profilage des ressources humaines formation des ressources humaines.. le développement du e-learning Ressources matérielles et le management de l'information l'acçes à l Internet la création d'un Portail «EXTRANET» le management du projet «Extranet» la mise en place d'un Système d'information inter-organisationnel : Une inspiration du modèle théorique de SERGIO VASQUEZ BRONFMAN identification des partenaires dans la logistique internationale à l import Le management du projet «SIIO» Benchmarking avec des modèles de contrôles le modèle français le modèle danois..153 Conclusion 154 -BIBLIOGRAPHIE GENERALE 156 -Annexes 6

6 INTRODUCTION : Dans sa quête de modernisation, le Maroc est entré dans la logique et les règles de l'économie libérale de l'ère de la mondialisation ; dés lors, cette mutation irrépressible est le fruit d'une politique économique tissant ses trames dans la libéralisation du commerce extérieur, la simplification de ses procédures, l'intégration du marché mondial par l'adoption de plusieurs accords de libreéchange et le choix du commerce multilatéral par l'adhésion à l'organisation Mondiale de Commerce. Conscient du rôle et de la place qu'occupe la Douane dans ces mutations, le gouvernement marocain avait crée, au préalable en juillet 1986 la commission nationale de simplification des procédures du commerce InternatIonale dont le pilotage et la coordination furent confié à l'administration des douanes et impôts indirects. Parallèlement, à cette mission délicate, l Administration des Douanes et Impôts Indirects a été astreinte à exécuter un plan d'action arrêté par les Autorités Marocaines et le Fond Monétaire International pour la période Ce plan d'action, qui a été complété par des actions propres à l'administration adaptées à la conjoncture nationale, est articulé autour de sept paliers visant à atteindre des objectifs bien déterminés facilitant l'acçés à l'information au citoyen et à l'entreprise d'une façon générale et en particulier les investisseurs potentiels et l'opérateur économique, sur la base d'une logique de facilitation de contact et des procédures par la compression du délai de dédouanement des marchandises. Ces missions profondes et délicates confiées à cette Administration, l'ont incité à réfléchir sur les leviers qui lui permettront d'améliorer son efficacité et la qualité de ses services aux usagers par l'utilisation accrue des NTIC et l'adoption 7

7 d'une stratégie managérielle de la démarche qualité, sur lesquelles elle s'appuie depuis maintenant quelques Cinq années. A cet égard, la compression du délai de dédouanement des marchandises, qui est l'une des résultantes de cette démarche stratégique, est passé de cinq jours à 25 minutes s'alignant ainsi aux standards internationaux et valorisant l'administration qui a été préconisée comme modèle à suivre par les autres Administrations marocaines. L'aboutissement à la compression du délai de dédouanement des marchandises a nécessité l'instauration, d'un système de sélectivité automatique de vérifications des marchandises importées ou présentées à l'exportation. Ce système de sélectivité repose sur l'abandon de la vérification physique des marchandises auquel s'est substitué «L'admis pour conforme» qui atteint aujourd'hui les 90% des marchandises dédouanées sans vérification physique. Toutefois, la mise en place du système de sélectivité automatique basé sur le ciblage et l'analyse du risque qui vise à réduire la durée de traitement des opérations, n'avait pas permis de couvrir la totalité des risques liés à la multiplication et l'accroissement continu du nombre d'opérations à traiter, d'où il était nécessaire de prévoir une approche de contrôle à même de juguler, autant que faire se peut, les risques d'abus liés à la fraude commerciale. Cette approche qui a été définit par la note directoriale N 3530/311 du 2 mars 1998, a prévu la création de deux entités de contrôle indépendantes des organes chargés de la sélectivité automatique et donc du contrôle immédiat. La première dite : de contrôle différé qui intervient dans un délai de huit jours après délivrance des autorisations d'enlèvement des marchandises, elle consiste en un contrôle documentaire des éléments d'énonciation de la déclaration en douane et des documents qui y sont annexés. La seconde dite d'enquêtes et de contrôle a posteriori intervient au niveau régional et national selon des informations ou des requêtes des secteurs 8

8 d activité et des programmes annuels portant sur les risques liés aux régimes douaniers, au secteur d'activité aux volumes des marchandises. etc. La mise en place de ces entités a été appliquée par une seconde note directoriale N 20378/400 du 30 septembre Cependant, les deux notes sus visées, n'ont pas définit une démarche pragmatique de contrôle et de maîtrise des risques liés à la fraude commerciale, à l importation et à l exportation, qui ne cesse de se développer et prendre de l'ampleur allant de la facturation de complaisance, de la production de faux documents à l'organisation du «crime économique» engendrant la concurrence déloyale et de facto la fermeture d entreprises industrielles et en profitant des facilitations et de la dématérialisation douanières ainsi qu'au caractère précaire des entités de contrôles. En effet, la multiplication des accords de libre-échange, l'apparition de l'entreprise virtuelle, l'émergence de l'économie e-lance, le développement du commerce électronique et du commerce triangulaire, sont autant de facteurs qui ont fait apparaître les adeptes de la fraude commerciale assistée par ordinateur en confectionnant de faux documents commerciaux, et en concoctant des modes opératoires visant à tourner les diverses réglementations profitant des facilités douanières, et une carence juridique caractérisée par l'impunité, pour modifier les éléments dénonciation ou l utilisation de documents inapplicables ou falsifiés de la déclaration en douane aux dépens des opérateurs économiques honnêtes. Il en découle, des conséquences graves touchant les intérêts du trésor, engendrant des fausses données des statistiques du commerce extérieur du pays et donc de la balance commerciale et de la balance des paiements, allant jusqu'à la fuite des capitaux et la constitution des avoirs à l'étranger et au blanchissement et pourront aller jusqu'au financement d'opérations et d'actes illicites vu l importance des intérêts financiers en jeu. Dés lors, la réflexion autour de ses conséquences s'impose et permet «suo -temporé» de tracer les axes de recherche autour de modes opératoires 9

9 concoctés dans la fraude commerciale, par ceux qu'on désignera désormais «les contrebandiers de la mondialisation». Tel est l'objectif de ce travail qui consistera à se limiter au cas des importations et à repenser dans une première partie la situation actuelle par l' examen de cas pratiques de fraudes commerciales détectées par le service des enquêtes et contrôle a posteriori relevant de la direction régionale de Casablanca ; tout en mettant l'accent sur les failles du système actuel de la sélectivité automatique et le caractère embryonnaire des deux entités de contrôles dédiées à la mission de lutte contre la fraude exerçant en l absence d une démarche stratégique claire ainsi que les lacunes juridiques entourant ce phénomène, entraînant l'impunité et le non-recouvrement des créances dues. Dans une seconde partie, ce travail, contribuera à la mise en place d'une approche managérielle de lutte contre la fraude commerciale à l importation, par un management de gestion des savoirs par les technologies de l'information, en préconisant l amélioration du logiciel de la sélectivité automatique, la réorganisation des structures de contrôle et la mise en place d un Système d information Inter-Organisationnel «S.I.I.O» considéré comme le noyau dur pour gérer l information et la prévention en vue de programmer des interventions en temps réels. En fin, un benchmarking avec des expériences de pays développés notamment les modèles français et danois permettra d'en tirer des conséquences et de faire des prévisions futures sur l'amélioration du modèle marocain proposée dans cette recherche et son extension à la chaîne logistique de l export. 10

10 Première partie LA DEMARCHE QUALITE ET LA MISE EN PLACE D'UN NOUVEAU SYSTEME DE VERIFICATION DES MARCHANDISES 11

11 Introduction à la première partie : Il y a quelques années, le contrôle douanier des opérations commerciales à l importation et à l exportation se caractérisait par des vérifications systématiques des marchandises et par la lenteur du processus de dédouanement de celles-ci, le délai de dédouanement allait jusqu à huit jours et, le séjour des marchandises dans les enceintes portuaires et aéroportuaires pénalisaient les entreprises qui supportaient les frais de magasinage, de manipulation, de grutage et d autres frais supplémentaires ainsi que des risques d avarie ou de vol. Cette situation prévalait à une époque où la politique économique du MAROC, notamment, en commerce extérieur préconisait des mesures de sauvegarde en faveur du tissu industriel par l application de certaines restrictions aux importations à travers : le Programme Général des Importations ( P.G.I ) qui était composé de trois listes reprenant respectivement les marchandises libres à l importation, celles qui étaient soumises à des licences d importation et enfin, les marchandises prohibées à l importation ; et par l application des prix de référence à certaines marchandises. Vers la fin des années 80, les autorités marocaines avaient déjà commencé à réfléchir sur les mesures de libéralisation du commerce extérieur ainsi, une commission nationale fut créée et baptisée «Commission Nationale de simplification des procédures du commerce international» dont le secrétariat et la coordination furent confiés à la l Administration des Douanes et Impôts Indirects (A.D.I.I). Parmi les résultats marquants des travaux et recommandations de cette commission, il y avait l informatisation du circuit de dédouanement et la mise en place de la Déclaration Unique des Marchandises (D.U.M), ce qui a donné la 12

12 naissance du premier Système informatique de l Administration des douanes et de l Office des changes «SADOC» qui est entré en application en Avec l Adhésion au G.A.T.T en 1991 (devenu OMC en 1994), et l adoption des accords d association avec l Union Européenne et L A.E.L.E, le Maroc a opté pour le multilatéralisme et le libéralisme de ses échanges commerciaux avec le reste du monde, ce qui l a incité à abolir toutes les mesures restrictives qui entravaient ses échanges commerciaux et, à préconiser toutes les facilitations pour la fluidité des importations qui allaient connaître un sur saut face au démantèlement tarifaire progressif et à la suppression des barrières douanières. Dés lors, l Administration des Douanes et Impôts Indirects (A.D.I.I) qui était considéré comme un goulot d étranglement dans le circuit des opérations commerciales internationales, allait occuper une place importante chez les autorités publiques qui devaient réfléchir aux mesures adaptables pour la mettre au diapason de ces changements. C est ainsi que des instances nationales et internationales furent concertées pour mettre en exergue une stratégie pour améliorer la qualité des services rendus par cette administration et la réduction du délai de dédouanement des marchandises pour faire face aux flux des importations. Un plan d actions stratégiques fut adopté et arrêté pour la période en concertation avec le FMI, il définissait une nouvelle approche de contrôle des marchandises en trois phases : -un contrôle immédiat ou à priori basé sur la sélectivité automatique des marchandises, qui sont aujourd hui à 90% dédouanées sans vérification physique et donc admises pour conformes ; -un contrôle dit différé qui intervient dans un délai de huit jours après enlèvement des marchandises et qui est un contrôle purement documentaire. 13

13 -un contrôle a posteriori qui intervient suite aux anomalies constatées dans la seconde phase ou selon des programmes annuels de contrôle de l activité des entreprises ou des doléances ou informations des secteurs d activité. Ce nouveau système de contrôle mis en place depuis 1999, a permis de réduire le délai de dédouanement des marchandises et a donné une satisfaction auprès des opérateurs économiques ; toutefois au fur et à mesure de l augmentation du flux des importations et du taux de sélectivité des marchandises non contrôlées, la fraude commerciale à l importation a pris de l ampleur et ses modes opératoires se sont développés. C est sous cette optique, qu on analysera les modalités de fonctionnement de ce nouveau système de contrôle : son emplacement dans l organigramme de l Administration, les interactions entre ses trois phases, les ressources humaines et matérielles, ses difficultés et ses limites assortis d une analyse critique des modes de sa gestion et de la gestion de ses ressources. On examinera les différents types de la fraude commerciale à l importation qu on illustrera par des exemples pratiques afin de dégager les modes opératoires qui ont servi à la réaliser ; ainsi que son ampleur dans l économie nationale à travers les doléances des secteurs d activité et dans la presse nationale ; Néanmoins, une telle étude ne pourra être aisée que si l on donne un aperçu sur l Organisation qu on étudie : ses missions, ses ressources humaines, son système d information, et ses moyens d action. 14

14 CHAPITRE I Présentation de l Administration des Douanes et Impôts Indirects. 1- les missions de l ADII : S il revient à COLBERT en France, d avoir le premier mis sur pied un système destiné à entraver par des droits protecteurs l importation des produits fabriqués étrangers et de voir dans la douane l instrument idéal pour mener une politique économique protectionniste, il est certain qu aujourd hui les rôles de la douane à travers le monde ont changé face à la baisse des droits, aux démantèlements tarifaires progressifs, au triomphe de l économie du marché et à la mondialisation. La douane est en fait investie de plusieurs missions, dont les missions essentielles : d ordre économique se manifestant dans la protection de l espace économique national «s est enrichie d une mission plus dynamique d auxiliaire du commerce international» (1) ; et celle d ordre fiscal, consistant à alimenter le Trésor public par la perception des droits et taxes sur les échanges commerciaux, s est affaiblit à cause des démantèlements tarifaires et au développement des Accords bilatéraux et multilatéraux permettant l octroi d avantages préférentiels et fiscaux.. Aussi, l Administration des douanes et Impôts Indirects marocaine qui est un organe du Ministère des Finances et de la privatisation, présente-t-elle, à l entrée du Maroc dans l ère de la mondialisation, de multiples aspects, reflet de la multiplicité de ses rôles dont l exécution de la politique gouvernementale libérale en matière de commerce extérieur et, la participation à l élaboration de la politique douanière nationale sont la raison d être de cette Administration. (1) Jean CLAUDE RENOUE : LA DOUANE page 13 éd : P.U.F 1989 collection Que sais-je? 15

15 Ces deux rôles sont assurés par la mise en œuvre des missions qui lui sont dévolues, qu on regroupe, dans un contexte de management moderne, en quatre missions essentielles. 1-1 : La protection de l économie nationale : Cette mission lui est dévolue par sa présence aux frontières terrestres portuaires et aéroportuaires du territoire assujetti. Elle est traduite par les contrôles douaniers à l importation des marchandises par les opérateurs et, des effets transportés par les voyageurs au passage des frontières. Cependant, la multiplication des accords bilatéraux et multilatéraux, entraînant des démantèlements tarifaires progressifs et engendrant, de facto, une hausse massive des importations, ont fait de l origine des marchandises la condition essentielle pour l octroi des avantages fiscaux prévus par lesdits accords. Dés lors, la protection de l économie nationale intervient, de plus en plus, dans la lutte contre le dumping et le contrôle de l origine par l authenticité des certificats d origine accompagnant les marchandises importées. Par ailleurs, l adoption de la valeur G.A.T.T dite valeur transactionnelle, a incité l administration à accorder une attention particulière à ce volet de la valeur à l importation afin de prévenir et réprimer toute action de dumping engendrant des conséquences sur le tissu industriel national. Toutefois, et comme on le montera plus loin, cette mission s entrave devant l absence d une démarche pragmatique de contrôle, dans la mesure où, le système de contrôle à l importation mis en place actuellement (tel qu on le détaillera dans le chapitre suivant), est basé sur un système de sélectivité automatique des déclarations d importation favorisant la compression du délai de dédouanement des marchandises qui a atteint 35 minutes dans certains bureaux, engendrant un taux de sélectivité automatique qui avoisine aujourd hui 90 % des déclarations admises pour conformes, c est à dire sans vérification physique. 16

16 Ces deux critères en l occurrence, la compression du délai de dédouanement et la performance atteinte en matière de taux de sélectivité ont incité certains opérateurs économiques à pratiquer des manœuvres frauduleuses à l importation qui ont touché à tous les aspects, ce qui a incité l Administration à accorder une grande importance à la protection de l économie en focalisant les contrôles notamment documentaires sur les indices du dumping et les tentatives de minoration de la valeur déclarée à l importation La protection de consommateur : Dans les missions tributaires des douanes, la protection du consommateur est traduite par le respect des normes techniques applicables à certains produits ou demi-produits industriels, aux contrôles sanitaires, vétérinaires et phytosanitaires des produits comestibles ou non comestibles et, à la protection de la propriété intellectuelle ainsi qu au contrôle de la répression des fraudes en matière des végétaux, et de leurs dérivés. Pour le cas des douanes marocaines, l Administration attache beaucoup d importance à cette protection du consommateur par un contrôle rigoureux à l importation, et par l exclusion de la catégorie des marchandises liées à la consommation humaine du système de sélectivité automatique des vérifications. L Administration exerce, également, ce pouvoir de contrôle dans le cadre des ouvrages en Or et en métaux précieux. Bien que, les marchandises de cette catégorie n entrent pas dans le champ de la sélectivité automatique et font l objet de visites physiques car elles sont soumises à des prélèvements d échantillons et/ou des visas des services compétents, il arrive qu elles fassent l objet de fraude douanière par une fausse déclaration d espèce et donc de nomenclature tarifaire pour entrer sous couvert d une autre appellation dans le champs de la sélectivité et bénéficier indûment de 17

17 l Admis pour conforme, cette manœuvre est facilitée par le développement de la conteneurisation. Autrement dit, à l instar de la mission de la protection de l économie, la réussite de cette mission est conditionnée par la bonne foi de l opérateur économique, c est pour cela qu elle constitue l une des priorités de l Administration. 1-3 La promotion des investissements : A l instar des pays en voie de développement, le Maroc est en quête d attractivité d investissements privés étrangers et, de l encouragement de l investissement privé national ; cela se traduit dans la charte de l investissement* approuvée par les autorités marocaines, depuis belle lurette, qui ouvre droit à l importation des biens d équipement matériels et outillages éligibles aux avantages de la charte au droit d importation ad-valorem** de : 2,5 % ; et à l exonération totale du droit d importation, de la taxe sur la valeur ajoutée et, de la taxe parafiscale à l importation sur les biens d équipement, matériels et outillages dans le cadre d un investissement de grande envergure faisant l objet d une convention entre l entrepreneur et le gouvernement marocain et portant sur un montant global de 200 millions dirhams. Outre ces mesures incitatives, d autres mesures sont prévues par la loi et entre dans le champ d action de l Administration des douanes marocaines, il s agit des biens d équipement à inscrire dans un compte d immobilisation et ouvrant droit à déduction prévue à l article 17 de la loi relative à la T.V.A**, qui sont exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée à l importation. *loi cadre N formant charte l investissement promulguée par le Dahir N du 8 Novemb1995(B.O N 4336) des matériels et centilages au droit d importation de 2,5 % ad-valorem, ainsi qu aux exonérations de la taxe sur la valeur ajoutée. Les listes des produits éligibles sont consultables sur le site Internet de la douane : 18

18 La mission de l Administration se traduit par le souci de promouvoir les voies et moyens de d allégement des procédures de dédouanement et l octroi des avantages fiscaux en faveur des investisseurs, ainsi que l accompagnement de ces derniers par le développement d une politique managérielle d accueil, d orientation et d information renforcée par une déconcentration des pouvoirs et attributions dévolus, auparavant à l Administration Centrale. A cet égard, une application informatisée pour la gestion et le suivi des listes annexées aux conventions d investissement (projets de grande envergure), a été créée pour permettre un suivi continu et en temps réel des importations exonérées (nature, quantité, gestion des listes d éligibilité, détection des dépassement. Cependant, dans le cadre des accords d association conclus entre le MAROC et l Union Européenne d une part et, l AELE : (Association Européenne de Libre Echange) d autre part, entrés en vigueur depuis le 1 er Mars 2000, la quasi-totalité des biens d équipements originaires de l U.E et de l AELE est importé au MAROC en exonération totale du droit d importation, ce qui constitue une autre mesure incitative à l investissement. Outre son rôle d accompagnateur de l investisseur, l Administration exerce son second rôle de contrôle sur les avantages accordés par la charte d investissement et les deux accords d association précités. Elle veille également, à la promotion des régimes économiques en douanes***, notamment l Admission temporaire pour perfectionnement actif et l entrepôt industriel franc pour promouvoir les exportations ; ainsi qu à la ** loi n relative à la T.V.A promulguée par le Dahir N du 20 décembre 1985 (B.O n 3818 du 1 er janvier Ad valorem = appliqué à la valeur déclarée. **Les RED (Régimes Economique en douanes) sont des régimes suspensifs, destines pour promouvoir les exportations, ils permettent l importation en suspension des droits et taxes en vu du stockage, la transformation, l utilisation et la circulation pour une durée déterminée en vu de l exportation des produits compensateurs. 19

19 promotion des MEAD* (magasins et aires dédouanement) pour faciliter le dédouanement des marchandises. 1-4 l équité fiscale : L équité fiscale consiste à ce que les importations d un même produit acquittent les mêmes droits et taxes exigibles à la condition qu ils soient de la même origine et de la même valeur. Pour assurer cette équité fiscale, l ADII est appelée à mener une lutte acharnée contre la contrebande qui se manifeste en dehors des bureaux douaniers notamment par les présides de Sebta et Melilia et, une lutte contre la fraude commerciale à l importation qui se manifeste par les bureaux douaniers en matière d origine, d espèce tarifaire et de valeur et d utilisation de faux documents. Néanmoins, l ampleur des manœuvres frauduleuses ne cesse de se développer allant de l inondation des marchés par les produits de contrebande, à la confection de fausses factures, et au bénéfice indu de régimes suspensifs pour introduire, légalement, des produits haute gamme à bas prix sur les marchés, rendant ainsi l exécution de cette mission plus lourde pour l Administration. A côté de ces 4 grands groupes, l administration est investie d autres missions à l échelon national dans le cadre du concours aux autres services en matière de : la sécurité, la police de chasse, La police de pêche. etc. A La lumière de ce regroupement des missions dévolues à l Administration des douanes et Impôts indirects, nous avons jugé utile de brosser une esquisse des champs touchés, ou susceptibles d être touchés, par la fraude commerciale douanière à l importation que le nouveau système de la * Les MEAD permettent le stockage, à l importation et à l exportation, des marchandises conduites en douane en vue de leur dédouanement, elles peuvent être créées aussi bien à l intérieur qu à l extérieur des enceintes portuaires ou aéroportuaires et sont soumis au contrôle de l administration, généralement ils sont crées par des transporteurs. 20

20 sélectivité des contrôles et le souci lié à la nécessaire préservation des performances atteintes en matière de délais de dédouanement, ont favorisé. Après ce bref aperçu sur les missions de la douane et le choix des quatre groupes qu on a opéré pour illustrer, la nature et l ampleur de la fraude commerciale, il s avère nécessaire de présenter l organisation de l Administration des douanes et Impôts Indirects et de faire ressortir de cette présentation, les entités chargées du contrôle et de lutte contre la fraude, en quantifiant le personnel voué à cette mission. 2- L organisation de l A.D.I.I : Pour mener à bien ses missions et ses rôles l A.D.I.I est organisée, à l instar des autres services publics, en services centraux et services régionaux selon un organigramme récent mis en place depuis le commencement de l exécution du plan d action préconisé par le F.M.I pour la période Les services centraux : Désignés communément par l Administration centrale, les services centraux sont placés sous l autorité du Directeur Général, assisté par des directeurs centraux et des chefs de division. Excepté, une division rattachée directement (Division de l Audit et de l Inspection) au directeur général, l organisation des services centraux repose sur quatre directions coiffant dix divisions. L organigramme de l Administration centrale, tel qu il se présente aujourd hui, a été défini par la note directoriale N 24758/5.1.1 du 03 décembre 1999, il se présente comme indiqué ci après. Dans l étude que nous présentons dans ce mémoire, la direction à laquelle on a attaché l importance est la direction de la prévention et du contentieux car c est à celle qu incombe la politique de lutte contre la fraude commerciale. En effet, désignée par une note directoriale précédente* sous l appellation Direction de Lutte contre la Fraude ; ses missions sont actuellement, définies 21

21 22

22 aux termes de la note de service N 24758/5-1-1 de 03 Décembre 1999, portant organisation des services centraux de l ADII, comme suit : -Organiser le contrôle des opérations commerciales notamment par le développement de l'admis pour conforme et du contrôle a posteriori, ainsi que la lutte contre la contrebande; -Instruire et traiter les affaires contentieuses du ressort spécifique de l'administration Centrale et assurer le pilotage de la gestion déconcentrée du contentieux dans un cadre plus performant. Elle groupe A -Division de la Prévention Elle est chargée de : -l'organisation des services chargés de la lutte contre la fraude en fonction de la nature des contrôles à opérer et les cibles visées; -de la conduite du système de contrôle des opérations commerciales, dans le cadre de l'admis pour conforme, de la sélectivité des visites d'une part et du développement du contrôle a posteriori et des interventions en entreprises d'autre part, -de la coordination de la lutte contre la contrebande, orientée contre le commerce illicite, ainsi que celle des brigades de surveillance; -de l'animation et du suivi des activités d'enquêtes et de contrôle a posteriori des services régionaux. Elle est composée de trois services : 1) Service du renseignement et de l'analyse de risque : Il est chargé de : -l'analyse du renseignement collecté et la diffusion des orientations et des consignes à l'intention des services chargés de l'exploitation; -la réalisation d'études globales ou sectorielles d'analyse du risque ou de développement des méthodologies d'approche du contrôle. 23

23 -la définition et la mise en œuvre des chantiers relatifs à : la structuration de bases de données Fraude, la mise en place de réseau de renseignement conjointement avec la structure lutte contre la fraude et la contrebande ainsi que le système de la sélectivité; -la mise à la disposition des services de contrôle du renseignement et des bases de données nécessaires à la lutte contre la fraude ainsi que des consignes d'exploitation. Il est composé de quatre bureaux -Bureau de la tenue des Fichiers -Bureau du Système de Sélectivité -Bureau du Renseignement -Bureau de l'analyse du Risque 2) Service du contrôle des opérations commerciales Il est chargé de : -définition de stratégies et d'orientation des pratiques en matière de lutte contre la fraude commerciale; -développement de méthodologies de contrôle (différé et a posteriori) et d'interventions en entreprise ainsi que leur mise à jour au niveau des critères d'analyse du risque; -l'élaboration et la mise en place de plans d'actions pour faire évoluer le contrôle des opérations commerciales et promouvoir le contrôle a posteriori. -l'appui aux structures locales de contrôle ainsi que la formation sur les méthodologies d'interventions, Il est composé de quatre bureaux : -Bureau de la Valeur ; -Bureau des Régimes Préférentiels et des Règles de l'origine; -Bureau des Régimes Economiques en Douane; 24

24 . -Bureau des Autres Risques. 3) Service de la lutte contre la fraude et la contrebande Il est chargé de: -l'étude de définition de stratégies et d'orientation des pratiques en matière de lutte contre la fraude et la contrebande et du développement de méthodologies d'intervention et de surveillance; -la participation à la mise à jour de la méthodologie et des critères d'analyse des risques; -la coordination de l'activité des brigades et l'adaptation des ressources humaines et matérielles mobilisées dans le cadre de la lutte contre la contrebande. -l'appui, la formation et l'assistance aux services régionaux dans l'élaboration des plans d'action en matière de lutte contre la contrebande; -l'évaluation de la lutte contre la contrebande du point de vue de l'activité des brigades et leur rendement; -la mise en place de réseaux de renseignement conjointement avec la structure «renseignements analyse de risque» Il est composé de deux bureaux: -Bureau des Etudes et Evaluation; -Bureau de la Coordination et de la Programmation. B -Division du Contentieux Elle est chargée de: -l'instruction et le traitement des affaires contentieuses du ressort spécifique de L'Administration Centrale. -l'animation et la conduite de la déconcentration du contentieux au niveau local; 25

25 -l amélioration des performances de l activité contentieuse du point de vue du rendement et des délais. Comme on le constate, la première mission liée au contrôle des opérations commerciales a été subordonnée par le développement de «l admis pour conforme» (et donc l abandon des vérifications physiques) et par celui du contrôle a posteriori. Autrement dit, les «stratégies» de lutte contre la fraude commerciale qui seront élaborées par cette direction, devront s articuler dans le stade des contrôles a posteriori et donc en favorisant l admis pour conforme au niveau du contrôle a priori ou plus aisément du «non-contrôle» ; la deuxième remarque qu on pourra souligner, à la lumière de la définition de cette mission, est l absence de mise en place d une stratégie de prévention malgré l appellation qu on a donné à cette direction, enfin le changement d appellation de «direction de lutte contre la fraude» à «direction de la prévention» s explique par les nouvelles des orientations de l administration dans sa politique managérielle d accompagnateur de l opérateur économique et la démarche qualité qu elle commençait à peine à instaurer. Bien que cette direction, élabore annuellement des plans d actions nationaux et contribuent à l élaboration des plans d action régionaux, il a été constaté que les manœuvres frauduleuses contrecarrer par les entités régionales ou nationales de lutte contre la fraude ont été déclenchés soit à la suite des requêtes formulées par les secteurs économiques lésés, soit à la suite d informations parvenues au service. Ce constat a été confirmé par l Administration Centrale elle-même, lors du conseil de direction tenu au mois juin 2004 où l exposé dédié à la lutte contre la fraude commerciale a retracé l absence de toute stratégie en la matière. Dans ce même ordre d idées, l exposé fait par les agents relevant de cette direction en conseil de direction du 4 octobre 2004 sur la problématique de la 26

26 maîtrisé des valeurs imposables des marchandises importées, s est contenté d une réflexion autour de la problématique sans en exposer l ampleur ni les modes opératoires de fraude et partant, sans proposer une stratégie de contrôle ou de maîtrise de la valeur pour cerner cette problématique. Toutefois, des guides de contrôle et d intervention en entreprise ont été élaborés par cette direction ainsi que des programmes de formation organisés à l échelon national et international pour imprégner le personnel dédié au contrôle de nouvelles connaissances en matière de lutte contre la fraude. Aussi, a-t-il été jugé opportun de prendre cette dimension en considération dans l élaboration de la démarche managerielle de lutte contre la fraude commerciale qui sera exposé dans la deuxième partie. 2-2 Les services extérieurs : Les services extérieurs qui étaient organisés, auparavant en simples Circonscriptions Régionales sont, depuis 1996, organisés en Directions Régionales. Dés lors, la nécessité d une gestion de proximité d affaires techniques a imposé la déconcentration de plusieurs pouvoirs dévolus à l Administration centrale qu on a confié à ces nouvelles entités. Actuellement, la structure et l organisation des services extérieurs reposent sur : -Cinq directions Régionales à compétence territoriale regroupant 10 circonscriptions. -Une direction régionale à compétence fonctionnelle structurée en deux sous directions régionales. -Deux circonscriptions à compétences territoriales rattachées sur le plan administratif à l Administration Centrale. L organigramme suivant illustre l organisation des services extérieurs. 27

27 Afin de renforcer la déconcentration administrative, il a été crée auprès de chaque direction régionale cinq services régionaux compétents en matière de : - Gestion des Ressources Humaines et Matérielles : - Accueil, Orientation et Système d information ; - Enquêtes, Contrôle a posteriori, et contentieux ; - Audit et Inspection ; - Coordination des Brigades de surveillance ; Nous attacherons l importance au service des Enquêtes, contrôle a posteriori et du contentieux dont la mission est la lutte contre la fraude commerciale et le suivi de contentieux au niveau régional. En effet, et comme on le détaillera dans le deuxième chapitre, cette entité administrative a été la dernière à être crée dans l organigramme des directions régionales et n a pas concerné toutes les directions territoriales d une façon synchrone. Ce retard dans l instauration de ces entités a engendré une amplification de la fraude commerciale dont les modes opératoires se sont développés et dépassent 28

28 actuellement l exécution de ce service au niveau considéré dans sa phase embryonnaire. Après cet aperçu sur les missions de l ADII, à la lumière desquelles, l accent à été mis sur leur adaptation difficile avec la lutte contre la fraude commerciale et, sur l organisation de l A.D.I.I, il s avère opportun de développer, les moyens d action s articulant, notamment autour : - des instruments de travail (d ordre réglementaire) : - les moyens humains ce qui nous permettra de faire ressortir le personnel chargé de la lutte contre la fraude ; - et enfin les moyens de communication notamment l existence d un système d information basé sur les N.T.I.C dans l objectif de les repenser dans la deuxième partie consacré à la démarche de lutte contre la fraude commerciale qu il sera proposé d adopter. 3- Les moyens d action : I-les bases juridiques du travail : L exécution de service dans l ADII, puise ses origines dans des sources internationales et nationales. I-1- Les sources internationales : I-1-1 Les Conventions élaborées par l Organisation Mondiale des Douanes et les Accords de l organisation Mondiale du Commerce : Considérée comme l une des plus anciennes administrations publiques chargée de l exécution de la politique économique en matière de commerce extérieur et pourvoyeur essentiel de recette du B.G.E, l Administration des Douanes et Impôts indirects a occupé, au fil des temps, une place importante et un grand intérêt des pouvoirs publics marocains. C est ainsi que ces derniers ont très tôt réfléchi a adhéré aux organisations compétences en matière de réglementation du commerce extérieur. 29

29 Depuis le 01/07/1968, le MAROC est adhérant à L O.M.D (Organisation Mondiale des Douanes)*, il participe activement aux travaux du Conseil de cette organisation et en sa qualité de membre, il a signé les plus importantes conventions sous l égide de cette dernière. La liste des conventions élaborées ou gérées par l O.M.D est récapitulée en (annexe 1) à la fin du rapport. L adoption de ces conventions ou instruments internationaux a permis «l application par l Administration de plusieurs réformes dont notamment la Déclaration Unique de Marchandises (D.U.M), qui a facilité l instauration du système informatique de transmission automatique des données douanières et la refonte du code des douanes pour y insérer les principes de la convention de KYOTO révisée relative à la simplification et l harmonisation des régimes douaniers» (2) Par sa qualité de membre actif, le Maroc a été représentant régional pour l Afrique du Nord, le Proche et le Moyen Orient en L élection du Maroc en tant que représentant régional de cette Organisation a été reconduite pour six mandats consécutifs. Par sa volonté de lutter contre la fraude commerciale, le Maroc en tant que représentant régional, a introduit une proposition pour la création de deux Directions au niveau du Secrétariat Général de l OMD, concernant la Formation et la Lutte contre la Fraude et ce, afin de permettre aux pays en voie de développement d être représentés à des niveaux élevés de responsabilité *OMD : Organisation Mondiale des Douanes était appelée CCD conseil de coopération douanière dont le siège est à Bruxelles ; le Maroc y adhéré officiellement le 01 juillet 1968 par le Dahir publié au B.O du 10 décembre (2) Le Maroc et l Organisation Mondiale des Douanes publications de l OMD

30 au Secrétariat de l OMD et de coordonner les actions, notamment da dans le domaine de lutte contre la fraude. Les conventions auxquelles le Maroc a adhéré sous l égide de L OMD, sont récapitulées dans le tableau en annexe N 2. (cf. : Annexe 2 fin du rapport) Parallèlement à cela, et afin de concrétiser l ouverture de son économie, le Maroc est adhérant depuis le 18/05/1987 au G.A.T.T** depuis, il a adopté la déclaration de Punta del este donnant naissance au multilatéralisme commercial et, a participé aux cycles de négociations de l Uruguay Round et enfin, a «œuvré pour que l acte final de ce cycle de négociations soit conclu sur son sol et permette à Marrakech de devenir une référence dans l histoire économique mondiale»(3) en abritant l accouchement de ce cycle en 1994 et en donnant naissance à l OMC (organisation Mondiale du Commerce). Il a ainsi accepté tous les accords issus de cette organisation et a pris des engagements dans ce cadre pour favoriser ses échanges : Il s agit notamment de : - L accès aux marchés (consolidation du tarif douanier) ; - L application de la valeur G.A.T.T dite valeur transactionnelle ; - Les mesures antidumping de sauvegarde ; - La contribution à l élaboration des règles d origine harmonisées. **G.A.T.T General Agreement on Tariffs and Trade (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), conclu en 1947, ses règles de conduites se basent sur la nondiscrimination matérialisée par la clause de la Nation la plus favorisée et l utilisation des droits de douane comme instrument unique de protection ou de restriction de l accès aux marchés (3) Fathallah OUALALLOU : l économie marocaine et l aboutissement de l Uruguay Round in revue de l AEM N 3 Février Mars 1994 page 24 31

31 Ce train de mesures adoptées par le Maroc, a constitué l un des pivots autour desquels s articulent, aujourd hui, les sources internationales d exécution du service douanier. La mise en application par l ADII, des engagements pris par le Maroc à la suite de ces deux adhésions, lui a assigné «de mettre en œuvre une politique d ouverture réaliste et pragmatique qui s est traduite par trois grandes préoccupations : *le renforcement de la qualité et des capacités de management interne de l Administration ; *le développement continu d une structure tarifaire adapté aux contraintes de l économie émergente ; et * la mise en place d un cadre global approprié à la facilitation des procédures». (4) Dans la pratique douanière en matière d adoption de la valeur GATT ou valeur transactionnelle qui consiste à accepté les valeurs déclarées par les opérateurs économiques, la mission du service est devenue, incontestablement, difficile ; du fait que la philosophie des dispositions des accords de l O.M.C sur la valeur à l importation dans le cadre du commerce licite, telles qu elles ont été introduites dans le code des douanes et Impôts indirects (cf. : articles 20 à 20 duo dénies en annexe 3), repose sur : le principe de base de calcul de la valeur imposable des marchandises importées qui est «le prix effectivement payé ou à payer». - (4) Marcel Steenlandt, (douanes françaises), Luc De Wulf, (Consultant Banque Mondiale) In : «DOUANES pragmatisme et efficacité : philosophie d une réforme réussie».publications de la Banque Mondiale Septembre 2003 page5 32

32 Dés lors, la problématique de la véracité des valeurs déclarées, s avère difficile ; d autant plus que les accords de l OMC, exigent la mise en place, parallèlement, de la liberté du commerce international licite et loyal ; Cette mesure qui a été introduite par la loi de fiances pour l exercice , a pris un caractère légal et juridique et a confronté l Administration devant l acceptation des valeurs déclarées, il s ensuit que le service ne dispose d aucune prérogative de redressement de la valeur sans l existence de preuves tangibles (saisie de factures réelles, constatation d un faux règlement, saisie de correspondance compromettante, constatation d une fausse écriture comptable.) les accords commerciaux et tarifaires, d association et de libre échange liant le MAROC aux autres pays ou groupement de pays. La concrétisation de la politique de la promotion et de la diversification des échanges commerciaux du Maroc avec le reste du monde, s est faite par la conclusion de différents accords préférentiels avec plusieurs pays et groupements de pays dans le sens d institution de zones de libre-échange. A la lumière des implications et des retombées d ordre législatif et réglementaire des adhésions aux organisations mondiales précitées que l Administration des douanes et Impôts Indirects applique et exécute, la conclusion des accords commerciaux et tarifaires, d association et de libre échange, constituent un deuxième axe des bases juridiques internationales du travail douanier ; on les énumérera dans l ordre suivant : Les groupements européens : *L Accord de Libre Echange Maroc-Association Européenne de Libre Echange : AELE (L Islande, le Liechtenstein, le Royaume de Norvège, la Confédération Suisse). 33

33 *L Accord d Association Maroc-Communautés Européennes. Les Pays du Maghreb : L accord commercial et tarifaire avec la Libye ; L accord commercial et tarifaire avec la Mauritanie ; L accord commercial et tarifaire avec la Tunisie ; La convention commerciale et tarifaire avec l Algérie ; Les pays Arabes : La convention générale avec l Arabie Saoudite L accord de libre-échange avec l Egypte L accord Commercial avec l Irak L accord de zone de libre échange avec la Jordanne L accord de libre-échange avec les Emirates Arabes Unis, La Zone de Libre Echange Arabe (Ligue Arabe) L Accord d AGADIR signé cette année. Les pays Africains : La convention commerciale et tarifaire avec la Guinée, L accord commercial avec le Sénégal L Amérique : L accord de libre Echange conclut récemment avec les Etats Unis d Amérique. (Non encore entré en vigueur) ; L Accord de libre échange avec la Turquie (non encore entré en vigueur) ; En fin l offre marocaine en faveur des P.M.A (pays les moins avancés) octroyant des préférences tarifaires aux produits originaires des PMA. Tel est le panorama du cadre dans lequel s effectuent les échanges du MAROC avec le reste du monde dans un système reposant sur le libre-échange basé sur le démantèlement tarifaire et préconisant la notion d origine des 34

34 marchandises comme notion essentielle de l octroi des avantages fiscaux et préférentiels. Le respect de l octroi de ces avantages et l examen d éligibilité des produits pour en bénéficier, est une mission dévolue à la douane qui contrôle, à cet effet l authenticité des certificats d origine des produits et marchandises éligibles. Toutefois, la complexité de la maîtrise de la notion d origine, la falsification des certificats d origine, biaisée par le commerce triangulaire sont autant de facteurs qui ont fait de la fraude commerciale en matière d origine l un des créneaux des entrepreneurs mal honnêtes, et le cheval de bataille de l Administration. Enfin, une application informatique permettant, la consultation de l ensemble de ces Accords et Conventions, a été créée dans le système «INTRANET» pour faciliter la consultation et le suivi par les agents de l Administration et dans le site «INTERNET» que peuvent consulter les usagers. A côté des sources internationales des instruments de travail et d exécution du service, il existe des sources nationales d application de la législation et la réglementation douanières. 1-2 Les sources nationales : : Le cadre légal : Le tarif des droits d importation : Le tarif des droits d importation tel qu il a été modifié, aux standards internationaux et, fixé par l Article 3 de la loi de finance pour le deuxième semestre 2000, comprend dans sa version actuelle : Le classement des produits par sections, chapitres, positions et sous positions, sur la base de nomenclature du système harmonisé de désignation et de codification des marchandises SH ; 35

35 Les quotités du droit d importation relatives aux positions et sous positions tarifaires. Il constitue, en conséquence, la référence de base du service pour vérifier l authenticité des espèces des marchandises déclarées et les quotités tarifaires (droits de douane) qui leur sont appliqués ; depuis la mise en place du système de sélectivité automatique des vérifications, le tarif des droits d importation a été inséré en totalité dans le système d information de l Administration. Le code des douanes et Impôts Indirects : Considéré comme la base légale fondamentale de l exécution du service douanier, le code des douanes et Impôts Indirects a été approuvé par le dahir portant loi N du définissant ainsi les principes de base relatifs à toute l activité douanière. Dans un souci d harmonisation de son application dans un contexte adaptable et adapté à la conjoncture internationale nécessitant l insertion des principes de la convention de KYOTO et, nationale marquée pour l ouverture de l économie marocaine et le développement des droits de l homme, ce code a fait l objet d une profonde révision de fond, et ce en concertation avec tous les partenaires de l Administration et principalement avec les opérateurs économiques. La nouvelle version de ce code a été publiée au B.O N du 15 juin 2000 et se démarque par rapport à la version initiale par sa souplesse et par son adaptation aux standards internationaux et aux nouveaux engagements pris par le MAROC dans sa quête du renforcement de droits de l homme. Ainsi, et dans le cadre de la recherche que nous menons, on constate que le Code des douanes et Impôts Indirects bien qu il définisse les prérogatives de contrôle dévolues aux agents des douanes en matière de recherche et de répression de la fraude d une manière explicite il accorde une grande souplesse à 36

36 la répression des actes de fraude en distinguant le délit douanier de la contravention douanière et en introduisant la notion de «bonne foi». Ainsi, seuls le trafic de stupéfiants, des substances psychotropes et, la contrebande constituent des délits douaniers qui sont prévus et réprimés respectivement par les articles bis et ter et 283 du Code des Douanes et Impôts Indirects. Quant à la fraude commerciale qui s appréhende par les bureaux douaniers et qui vise à détourner la réglementation et la législation douanière, de commerce extérieur ou de change par la fourniture d informations fausses sur les soumissionnaires et/ou sur les marchandises ou par l utilisation de documents inapplicables, contrefaits, ou faux ; elle constitue une contravention douanière. On distingue généralement dans la fraude commerciale quatre classes de contraventions : On range généralement pour le cas des importations sous la première classe : -l importation sans autorisation ou sous couvert d un titre inapplicable de marchandises prohibées objet d une déclaration en détail. -l importation sans déclaration en détail, par un bureau de douane, si un droit ou une taxe se trouve éludé ou compromis par ce défaut de déclaration ; -l enlèvement et la non présentation à première réquisition des marchandises placés sous des régimes économiques en douanes ; -tout abus de régime de l admission temporaire pour perfectionnement actif ou de l admission temporaire. Les contraventions douanières de deuxième classe concernent : -Les manœuvres à l importation qui consistent à éluder des droits et taxes par des fausses déclarations de valeur, d espèce, d origine, de quantité ou du poids. Les contraventions douanières de troisième classe 37

37 Concerne l exportation et ne prévoit pas d infractions dans le cas des importations ; Les contraventions douanières de quatrième classe concernent : - toute omission ou inexactitude portant sur l une des indications que les déclarations doivent contenir lorsque l irrégularité n influe pas sur les droits, taxes, prohibitions, ou restrictions ; Les prérogatives dévolues aux agents des douanes en matière de lutte contre la fraude commerciales sont les suivantes : Droit de visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes (article 38 du code) ; Droit de communication des documents comptables, bancaires ou autres documents intéressants le contrôle, quelle que soit la nature du support et quel que soit le procédé technique utilisé, contenant un ensemble de données ou de renseignement tels que : papiers, bandes magnétiques, disques disquettes, microfilms. auprès des personnes directement ou indirectement concernées (Article 1 alinéa 1 et Article 42 du code) ; Droit de saisie des marchandises et des moyens de transports objet de la fraude ainsi que les documents y afférents (Article 235 du code) ; Droit d utilisation des scellés réglementaires (article 40 bis du code) ; Droit de perquisitions et de visites domiciliaires (article 41 du code) ; Droit de réquisitionner les autorités civiles ou militaires et les agents de la force publique (article 32 du code) ; Droit d exiger la communication des pièces d identité des personnes physiques (articles 42 et 45 du code) ; 38

38 Droit de soumettre des personnes à des examens médicaux de dépistage (article 45 bis du code) ; Droit de prélever des échantillons et de les soumettre pour analyse aux laboratoires compétents (article 81 du code) ; Droit d ouvrir des enquêtes préliminaires (article 237 du code) ; Droit d intercepter et d arrêter ou de faire arrêter toute personne soupçonnée d avoir participé à la fraude (articles 238 et 239 du code) ; Habilitation à procéder à des contrôles a posteriori des opérations du commerce extérieur chez l entreprise (article 86 bis) ; Habilitation de constater des infractions douanières (articles du code) ; Habilitation à engager des poursuites en justice (article 249 du code) ; Parallèlement, les agents des douanes sont habilités à verbaliser en matière de change, en saisissant les moyens de paiement ou tout autre document afférent à justifier un détournement à la réglementation de change conformément aux dispositions des articles 3, 4, 5,15 et 17 du Dahir du 5 Kaâda 1368 (30/8/1949). A l instar du Tarif des droits d importation, le Code des Douanes a été inséré en version française et arabe dans le système d information de l Administration. On Constate à travers cet aperçu de l arsenal juridique douanier, que les actes frauduleux sont légèrement punis bien qu ils aient des conséquences néfastes sur l économie et sur la concurrence à cet égard les constatations contentieuses en la matière aboutissent généralement à des règlements transactionnels ; cette impunité se caractérise plus lorsque l Administration recourt au droit commun pour le ces des falsifications des documents, du faux et usage de faux, ou la souscription de déclarations en douanes à l insu des sociétés 39

39 structurées ou encore la constatation d exportations fictives par des manœuvres informatiques, et qu elle confronte une grande carence juridique notamment dans le Code et la Procédure Pénale (C.P.P) le cadre réglementaire : Il couvre l ensemble de textes réglementaires dont : - Le décret et les arrêtés ministériels pris pour l application du code des douanes et Impôts indirects. - La réglementation des douanes et Impôts Indirects qui regroupe toutes les instructions et mesures prises sous forme de circulaires, notes, fax, télex, etc. ; en vue, soit d expliciter les modalités d application d une disposition législative ou réglementaire douanière, de change ou dans le cadre du concours aux autres services, soit de tracer les procédures afférentes à la difficulté d interprétation et d exécution. Après avoir exposé les moyens du travail douanier et les esquisses des modes de fraude qui peuvent éventuellement l entourer, nous expliciterons, ci après, les moyens humains et les moyens de communication pour dégager de la fonction Ressources Humaines l effectif réel dédié à la lutte contre la fraude et le système d information qui vont servir dans la définition de l approche managérielle proposée pour la lutte contre la fraude dans la seconde partie de ce travail. Le site «INTRANET» de l Administration, permet la consultation en temps réels de ces textes réglementaires. II- Les Moyens Humains, de communication et du Système d Information : II-1- Les Ressources humaines L effectif global de l Administration des douanes et Impôts Indirects est de 4556 agents, il s agit donc d une organisation à faible effectif malgré l étendu, des frontières terrestres, aériens et maritimes du territoire assujetti qu elle est censée contrôler. Cet effectif est répartit comme suit : 40

40 12.66 % à l administration centrale ; % aux servies extérieurs ; Par sexe : Par catégorie : 16,36 % personnel de sexe féminin ; 83,64 % personnel de sexe masculin ; 48,81 % agents des brigades* ; 51,19 % agents de bureaux ; La réparation de l effectif par tranche d âge et par type est représentée dans les tableaux et graphiques suivants : Représentation de l effectif douanier par tranche d âge tranche d'âge effectif représentation 21 à 30 ans 434 9,52% 31 à 40 ans ,22% 40 à 50 ans ,19% 51 à 60 ans ,07% Série4 Série3 Série2 Série à 30 ans 31 à 40 ans 40 à 50 ans 51 à 60 ans * les agents de brigades exercent en uniforme et sont chargés de la surveillance et de la lutte contre la contrebande ; il existe des brigades statiques, mobiles et mixtes. 41

41 La répartition de l effectif par degré d encadrement se présente comme suit : effectif représentation encadrement 39,94% exécution 61,06% Représentation par degré d encadrement representation Exécution Encadrement Pour se mettre au diapason des changements édictés par la nouvelle politique libre-échangiste que mène que le gouvernement, l Administration des douanes et impôts indirects a su développer une vision «stratégique ambitieuse et globale»(3), par laquelle elle a pu dépasser la culture de contrôles exhaustifs qui prévalait jusque là chez le personnel douanier en le menant à apporter son plein appui aux mesures de facilitation qui se mettaient progressivement en place. Il est certain que tout changement inhérent de l adoption d une nouvelle stratégie dans l organisation, se confronte à des adeptes et des opposants du nouveau management et des nouveaux modes de travail qu il impose. -(3) Marcel Steenlandt, (douanes françaises), Luc De Wulf, (Consultant Banque Mondiale) In : «DOUANES pragmatisme et efficacité : philosophie d une réforme réussie».publications de la Banque Mondiale Septembre 2003 page5 42

42 C est dire que «le facteur humain peut être un élément limitatif de stratégies de croissance A l inverse, le facteur humain peut être un moteur de la stratégie : l innovation, l ouverture des marchés, l amélioration de processus, proviennent de la mise en intelligence collective» (4). Ces autours de telles réflexions que la modernisation de la douane marocaine allait se bâtir, visant l amélioration des performances et le développement d un management de la qualité des services rendus à l usager par une forte implication des différentes catégories du personnel douanier. En conséquence la stratégie managérielle des Ressources Humaines s est articulée autour des axes prioritaires suivants : -l association des responsables au niveau central et régional à la conception des voies et moyens pour définir des objectifs à atteindre, par l élaboration des plans d action par entité centrale ou régionale et, l enrichissement de la note annuelle d orientation du Directeur Général, qui ne prend sa forme définitive qu après avoir été enrichie par l ensemble des responsables ; -la programmation des actions ; -la mobilité du personnel ; - la motivation et l implication de l ensemble du personnel par la prise en considération de ses propositions ; -(4) Philippe PLAGNES et Daniel Giffard BOUVIER. in «L Art de la stratégie» éd : les Echos 2000 ;(travail collectif des experts de : l ESSEC Business School, Pricewaterhousse coopers, la Business School de MICHIGAN et la Graduate School de l Université de Chicago ; «La nouvelle place du facteur humain dans la stratégie» page

43 - le développement du système d information basé sur la vulgarisation des NTIC ; -mieux informer et former, la formation a constitué le pivot de la conduite du changement c est dire que «mettre en œuvre une politique de gestion au service de la stratégie est un processus complexe qui doit être actualisé et faire la part belle à la compréhension collective, à l évaluation des compétences, et aux logiques d apprentissage» (5) ; la désignation de formateurs permanents au niveau national au centre de formation douanière et régionale et au niveau de chaque direction régionale, l élaboration des plans nationaux et régionaux de formation, ont constitué les pivots de la politique de formation adoptée par l A.D.I.I. -l élaboration des tableaux de bord et la mise en place, récemment d un système de contrôle de gestion qui est «en tant que pilotage de la performance une nouvelle fonction du management» (6), s appuyant sur l informatique de gestion afin d améliorer la prévision et l exécution des dépenses ; l application informatique R.I.A.D (Ressources Intégrées de l Administration des Douanes) en assurera la mise en application et apportera une visibilité dans la gestion. -(5) Philippe LORINO : Professeur à l ESSEC in L Art de la stratégie : Cohérence ; la quête du Graal. Page (6) René DEMESTERE : Le contrôle de gestion dans le secteur public page14 éd L.G.D.J. 44

44 II-2 La politique de la communication : Pour gérer et conduire le changement, l Administration a adopté une politique de communication ouverte, d abord interne pour faire participer ses «troupes» et avoir un soutien dans le processus de changement et, faire briser tous les obstacles et galvaniser les résistances et la montée du scepticisme au sein de son organisation ou selon l expression John P. KOTTER «on ne saurait galvaniser les troupes sans une communication crédible et massive» (7 ); puis externe pour changer la vision des douaniers qui étaient considérés par les usagers, comme des fonctionnaires à pouvoirs étendus avec lesquels la communication était impossible. Cette politique a été basée, d une part, sur l utilisation accrue des NTIC Nouvelles Technologies de l Information et de la Communication et, d autres part, sur l organisation des relations de travail efficaces avec le monde extérieur (réunions avec les opérateurs économiques, tables rondes, points de presse.) ; elle s est entre autre, articulée autour des visions suivantes : -Le renforcement du concept du service public ; -la transparence et le dialogue avec les opérateurs économique, les partenaires et les usagers ; -l accompagnement de l entreprise par le développement de l accueil et l orientation ; -L instauration d un bon climat de communication interne. A cet égard, et pour développer la communication interne, l Administration a mis en place les outils suivants : -(7) JOHN P. KOTTER Conduire le Changement : huit causes d échec Page 13 in le Changement éditions Nouveaux Horizons. 45

45 -Un site Intranet offrant à l ensemble des douaniers un espace ouvert pour la consultation de toutes les informations liées à l exécution de service ainsi qu une rubrique interactive «forum de discussion» pour l échange de points de vue sur divers thèmes de leur choix ; -la messagerie électronique pour la généralisation et la facilitation de l information ; -l organisation de réunions de coordination hebdomadaires de l ensemble des Directions et Divisions et leur diffusion via l Intranet, ainsi que l organisation de tables rondes ouvertes à la participation de tous les agents, pour débattre de thèmes divers ; -la publication de guides et manuels de travail ; -L organisation des rencontres directs entre le Directeur Général et les cadres et agents de la douane. Parallèlement, plusieurs moyens de communication externe ont développé, dont : -un site Internet accessible à l adresse électronique : wwwdouane.gov.ma. offrant une panoplie d informations et de documents douaniers ; -une adresse électronique adii à douane.gov.ma dédiée à la réception et à la réponse aux différentes interrogations des internautes ; -un numéro ECO permettant au public, de s enquérir de toute information à caractère douanier ; -des cellules d accueil mises en place, au niveau central et au niveau des services extérieurs ; -une cellule d assistance technique pour les utilisateurs du système informatique de l ADII «SADOC-line» ; -des brochures et dépliants explicitant les différents domaines d intervention de l ADII ; des rencontres, points de presse et conférences avec les médias et les opérateurs économiques. 46

46 II-3 Le système d information : Il existe de nombreuses définitions du système d information, qui mettent l accent, généralement, sur les composantes et les fonctionnalités de ce système ; on peut retenir à ce titre la définition donnée par R.REIX : Un système d information est «un ensemble organisé de ressources : matériel, logiciel, personnel, données, procédures permettant d acquérir, de traiter, stocker, communiquer des informations (sous forme de données, textes, images, sons, etc.) dans des organisations» (8). Le management d un système d information c est avant tout, «le mettre en cohérence avec les choix stratégiques» (9) que veut adopter l organisation ; dans le cas de l Administration des Douanes et Impôts Indirects, le système d information n est pas de création récente, en fait dans le -3 I-1, nous avons vu que l adoption des instruments de l O.M.D, et des principes de la Convention de KYOTO ont nécessité des choix stratégiques dans l instauration des données douanières par la mise en place de la Déclaration Unique des Marchandises, il s agissait de passer d un stade de déclarations manuelles des marchandises*, à un stade de la déclaration informatisée et unique des marchandises «ce document unique est appelé à remplacer la totalité des déclarations en douane utilisées par les importateurs, exportateurs, ainsi que par les opérateurs qui bénéficient des régimes économiques en douanes ; ce (8) R.REIX : «Systèmes d information et Management des Organisations» éditions VUIBERT (9) Marie-Hélène DELMOND, Yves PETIT, J.Michel Gautier «Management des systèmes d information» éditions DUNOD Voire page 109. *Trois documents manuels différents prévalaient, avant la mise en place du S.I et de la DUM : le document DM3 pour les importations, DM6 pour les exportations, et un document pour les régimes économiques. 47

47 document unique est conçu pour servir de déclarations tant à l importation qu à l exportation y compris les régimes économiques en douane»(10) ; ce choix a été préconisé dans les travaux de la Commission Nationale de la Simplification des Procédures du Commerce International créée en juillet 1986 dont la coordination et le secrétariat furent confiées à la douane, ce choix stratégique a donné naissance au premier Système Informatique des douanes marocaines qui a été baptisé «SADOC» ou Système de l Administration des Douanes et de l Office des Changes et qui en vigueur depuis Un nouveau schéma directeur, mis en place et adopté, il y a quelques cinq années, a servi et sert comme un outil de la refonte des processus et d accompagnement des changements qu ont imposé les aléas de la modernisation de l Administration et son adoption d une stratégie de la qualité des services rendus aux usagers. Il instaure un nouveau système d Information qui se présente comme suit : 1- La Base Automatisée des Douanes en Réseau : B.A.D.R B.A.D.R est le nouveau système de dédouanement, des marchandises tant à l importation qu à l exportation, et de suivi des régimes économiques en douanes, il a été crée pour remplacer le système SADOC. Emanation du schéma directeur informatique de l Administration élaboré fin 1997, B.A.D.R représente l un des piliers de la modernisation de la Douane ; à la différence de SADOC, il prend en charge la totalité des procédures douanières et, est un système ouvert basé sur les technologies du Web avec un accès banalisé à partir d un portail Internet ou par EDI (Echange des Données Informatisées), et intègre de nouvelles fonctionnalités non encore informatisées ou gérées à part (contentieux, mise à la consommation des véhicules, colis postaux et paquets poste, garantie et ouvrages en Or.). (10) Tahar DAOUDI «Pratique de l Import»éditions Edit page 84 ; 48

48 En matière de régimes économiques en douanes, l application B.A.D.R, permet le suivi des comptes souscrits par les soumissionnaires et leur apurement et constitue donc une comptabilité matière pour chaque entreprise. Le premier palier de ce système a déjà débuté en décembre 2003, les trois autres paliers de ce projet sont en cours de finalisation ; sa durée et de 36 mois et son coût est de l ordre de 100 MDH. 2- le Système Automatique d aide à la décision : S.A.A.D C est le «DATAWAREHOUSSE», dont les premières applications concernent les recettes douanières, le commerce extérieur, le contentieux, la sélectivité, et les régimes économiques. 3- le Système d Analyse Automatisé : SANA Ce système permet, le suivi en temps réel du déroulement des affaires contentieuses. 4-les Ressources Intégrées de l Administration des Douanes : R.I.A.D C est un système de gestion des ressources humaines, financières et matérielles, il comprend des fonctionnalités self-service : demandes de permissions exceptionnelles, attestation de travail et de salaire, congés administratifs. ; et permet le suivi des dépenses et une gestion du matériel. 5-l Assistant de dédouanement des marchandises à l importation en ligne : A.D.I.L Ce système est le Tarif Intégré Economique de la douane marocaine, c est une base de données intégrant toute la réglementation pour chaque produit donné par position tarifaire nécessaire lors d une opération de dédouanement, ainsi que des informations d ordre économiques et statistiques permettant le suivi d un produit en quantité, valeur, origine, ainsi que par régime d importation (suspensif, conventionnel, ou de droit commun. La consultation de ces informations par le personnel douanier se fait à partir du site «ADIL WEB» ; un service «ADIL WAP» est, également, utilisé depuis n importe quel mobil compatible WAP ; un autre service pratique 49

49 «ADIL SMS»est offert à tous les abonnés de «Maroc TELECOM» et «MEDI TELECOM». Enfin, le site «ADIL-Délégué Commercial Virtuel»est une base de données centrale consultable par produit et contenant plus de opérateurs économiques pratiquant l import et l export. 6- L application pour la gestion informatisée des listes annexées aux conventions d investissement : AGLACI Elle gère les listes annexées aux conventions d investissement, et permet le suivi en temps réel des importations en franchise et permet de contrôler les dépassements. Il en découle, que la modernisation de l Administration des douanes et impôts indirects a été et sera bâtie sur l utilisation accrue des NTIC ce qui lui a assigné un rôle de partenaire économique du citoyen et de l entreprise, cette modernisation a attiré l adhésion des partenaires et des professionnels du commerce extérieur qui sont unanimes sur la satisfaction de la qualité des services rendus par cette Administration. Cette démarche managériale de la qualité des services rendus par l ADII, qui tend, avec l aboutissement des chantiers en cours, vers un management de la qualité totale, puise l origine de sa réussite dans la réduction du délai de dédouanement des marchandises à l importation biaisée, elle-même, par la suppression des vérifications physiques auxquelles s est substituée la sélectivité automatique au niveau du stade de contrôle immédiat, assistée de deux niveaux de contrôle le premier dit différé et le seconde intervenant a posteriori ; une nouvelle politique d exécution de service a donc vu le jour. 50

50 Chapitre II : L exécution de service et les limites de lutte contre la fraude commerciale à l importation. 1-les soubassements de la nouvelle politique d'exécution de service. 1-1 l environnement des échanges commerciaux du Maroc : Nous avons exposé dans le paraphe 3 de chapitre I, les bases juridiques de l exécution du service douanier en les plaçant dans le contexte de la politique économique libre échangiste que le Maroc a adopté depuis quelques années ; lesquelles basent juridiques notamment celles qu on a qualifié de sources internationales, consistent en un ensemble de conventions et d accords internationaux accordant des avantages fiscaux à l importation des marchandises des pays concernés. De facto, les importations marocaines ont connu, depuis l entrée en vigueur de ces conventions et accords, un sur saut sans précédent ; outre, le cadre institutionnel international dans lequel allaient évoluer les échanges commerciaux du Maroc avec le reste du monde, la suppression des listes restrictives et prohibitives du PGI (Programme Général des Importations), allait, également contribuer à cette hausse des importations au détriment des exportations issues d un tissu industriel fragile, induisant un déficit de la balance commercial sans précédent, aujourd hui ce déficit atteint les 31,2% * en valeurs. Au cœur de cette mouvance des échanges se trouvait l organe de la logistique internationale chargé du contrôle des marchandises en l occurrence la douane, qui sans l abandon des vérifications physiques et systématiques, allait créer un goulot d étranglement dans les enceintes portuaires et aéroportuaires. * Source Service des Statistiques ADII (Recueil 1 er semestre 2004) 51

51 On citera à ce titre, qu actuellement quelques 600 containers** en provenance de l étranger sont déchargés chaque jour au port de Casablanca Par tautologie, le nombre de déclarations d importation, déposées depuis l adoption de cette politique libre-échangiste, n a cessé, également d augmenter d année en année. Ainsi, et à titre d exemple le nombre de déclarations d importation enregistrées auprès de la direction régionale de Casablanca a augmenté entre 2000 et 2004 de 7.4 % ; cette hausse est du à la création des magasins et aires de dédouanement et au développement du transport international routier, qui s est traduit par un décongestionnement du port de Casablanca ; de même la direction régionale du Nord Est a connu une hausse de 25.1 % entre 2001 et 2004, grâce à la nouvelle infrastructure portuaire de Nador et la possibilité du dédouanement à Oujda. L évolution du nombre de déclarations enregistrées dans les bureaux informatisés au cours des sept premiers mois des années 2000 à 2004 est illustrée dans les deux tableaux suivants : Nombre des déclarations d importations enregistrées dans les bureaux informatisés au cours des sept premiers mois des années 2000 à par familles régimes d importations régimes Var % Part ATPA ,6 24,0 AutresRED ,8 15,6 Droit Com ,0 25,1 Imp. Simples ,2 33,0 Autres ,1 2,4 totaux ,4 100,0 Source : A.D.I.I Service des Statistiques ** ( les statistiques officielles de l O.D.E.P** et la douane) 52

52 2-par Direction Régionale Dir. Rég Var % Part Casa port ,2 36,3 Casablanca ,4 38,8 Centre ,6 2,1 Centre sud ,8 1,5 Ex sud ,2 2,5 Nord est ,1 1,4 Nord ,0 17,5 Ouest totaux ,4 100,0 Source : A.D.I.I Service des Statistiques On remarque que 75,1 % du trafic à l importation des marchandises est passé par les deux directions régionales de Casablanca durant les sept premiers mois de l année 2004, totalisant : déclarations enregistrées en douane durant cette période. D après les prévisions du service des Statistiques, à la fin de l année en cours déclarations d importation en douane seront enregistrées dont , uniquement pour la Direction régionale de Casa-Port. Si la totalité des déclarations d importation devaient être vérifiée, cela ferait plus de 700 déclarations à contrôler par jour, à raison de 250 jours de travail par an. Par ailleurs si les 600 containers qui débarquent chaque jour au port de Casablanca devraient faire l objet de visites systématiques, cela demanderait un effectif d encadrement et d exécution énorme et, engendrerait un délai de dédouanement très lent. 53

53 A ce titre on notera que l effectif d encadrement (cadre d inspecteurs chargés de la visite) affecté aux deux terminaux à containers au Port de Casablanca est de 32 inspecteurs, qui auraient à visiter chacun, en sus des marchandises arrivées en vrac ou par remorque, en moyenne, 19 containers par jour! Il s ensuit que cette dynamique des échanges commerciaux et la hausse des importations dont l entrée sur le territoire douanier se fait par un nombre restreint de bureaux douaniers, conjuguée à la faiblesse de l effectif douanier affecté à ces points de contrôle, allaient nécessiter, préalablement, la mise en place d un nouveau système de contrôle plus fluide et adaptable à la conjoncture actuelle. C était là les soubassements du changement du système de contrôle des marchandises pour se préparer à l afflux des importations qu allait connaître le pays. 1-2 Les recommandations des instances nationales et internationales : Soucieuse d accompagner les transformations de l économie nationale, et l émergence du pays dans les règles de la mondialisation, la douane a développé depuis quelques années, une vision stratégique ambitieuse et globale visant l instauration de la qualité des services qu elle rend à ses usagers. Les leviers qui lui ont permis d améliorer son efficacité et sur lesquels elle s appuie depuis six années avaient été préparés avec des acteurs nationaux et les apports de consultants internationaux provenant de différents horizons. «La France apporta son soutien par des experts dans la conduite du changement. L expertise du FMI, également sollicitée, a permis d assurer un diagnostic, initial impartial ainsi que les recommandations pour bâtir une stratégie d actions. La Banque Mondiale appuya et soutint ces initiatives ; Des sociétés privées spécialisées furent consultées dans des segments précis notamment la gestion des ressources humaines et l élaboration du schéma directeur informatique.» (11 ) (11) Marcel Steenlandt et Luc de WULF. In Rapport de la Banque Mondiale Septembre

54 Au cœur de cette panoplie d expertises, de consulting et de recommandations, se trouve «le programme d actions» de l Administration pour la période , tel qu il a été arrêté avec le Fond Monétaire International. Les actions qu il avait préconisé pour le dédouanement des marchandises et la fraude commerciale, à court et moyen termes étaient comme suit : -La mise en place d un système sélectif de contrôle des marchandises ; avec des critères de sélection basés sur la maîtrise du risque ; -L organisation des contrôles différés et des contrôles a posteriori en tenant compte : des sensibilités locales, des antécédents des opérateurs, avec une priorité aux importations en suspension des droits et taxes ou en franchise ; -la mise en place d un système effectif de contrôle de la valeur G.A.T.T et de l origine. (Cf. programmes d action du FMI en annexe 3. C est dans ce contexte qu allait naître le nouveau système de dédouanement et de contrôle des marchandises, selon le modèle préconisé par le F.M.I et amélioré par l Administration. 2-le nouveau système de vérifications des marchandises 2-1 la sélectivité automatique au stade du contrôle a priori :. Cette procédure a été mise en place par la Note Directoriale N 3530/3.1.1 du2 mars 1998, elle a été recommandée dans le plan d action engagé par l A.D.I.I, sur recommandation du FMI, pour la période Elle a eu son caractère réglementaire, par une insertion dans les dispositions de l article 80 du code des douanes et Impôts Indirects qui stipule «qu après enregistrement de la déclaration en détail, l Administration procède, si elle le juge utile à la vérification de tout ou partie des marchandises déclarées». Par ailleurs l article 86-2 du code des douanes et Impôts Indirects, précise que : «Lorsque le service ne procède pas à la vérification des marchandises déclarées, les droits taxes et autres mesures douanières sont appliqués d après les énonciations de la déclaration en détail», ces nouveautés dans les 55

55 articles 80 et 86-2 du code, ont permis d asseoir le nouveau dispositif de contrôle. Dans ce contexte juridique, et devant l augmentation du nombre de déclarations enregistrées, auprès des services, une approche basée sur le contrôle sélectif a été donc, mise en place au niveau des bureaux douaniers à la ligne c'està-dire au niveau du contrôle immédiat ou a priori. Ce nouveau système de contrôle repose sur la sélectivité automatique gérée par les NTIC avec comme objectif la réduction le délai de dédouanement face à l accroissement continu du nombre d opérations à traiter. En conséquence, au stade actuel de l application de ce système, 90 % des opérations sont admises pour conforme et ne font l objet d aucune vérification physique des marchandises. La démarche sur laquelle repose le logiciel de sélectivité est celle de l analyse du risque lié à la qualité des intervenants ainsi qu à quelques éléments déclarés (poids, valeur, origine ) Bien qu il assure la fluidité de passage en douane, ce système connaît beaucoup de lacunes dans la mesure où il se heurte à l absence d informations et d actualisation des données d analyse du risque et du manque d une démarche informatisée de ciblage permettant de déceler des fraudes au stade du contrôle a priori (contrôle immédiat). Il convient de noter que pour des mesures de sécurité, de concours aux autres services et de protection de l économie et du consommateur, certaines opérations doivent faire l objet d une vérification physique et sont, en conséquence, exclues de ce système, il s agit : a) Des Armes, munitions, explosifs et leurs constituants et partie et pièces détachées, à l exception des opérations réalisées par les Administrations chargées de la sécurité (Défense Nationale, sécurité Nationale, Gendarmerie Royale, qui font l objet d une procédure spécifique de dédouanement) ; 56

56 b) Les opérations subordonnées à l application de la législation et/ ou la réglementation autres que douanières (contrôle des fraudes alimentaires ou autres, le contrôle du respect des normes, le contrôle sanitaire et phytosanitaire, vétérinaire, nécessité de recours à l analyse des laboratoires, articles de libraire, enregistrements photographiques cinématographiques et audio-visuels, médicaments etc...) ; c) Le matériel d occasion, à l exclusion de matériel importé dans le cadre de la Charte d investissement ; d) Marchandises déclarées du 2 et 3 choix ; e) Les déménagements ; f) Les articles et produits à factures codées lorsque, ni les termes de la déclaration en détail ni ceux contenus dans les documents annexés ne permettent l identification de ces articles et produits ; g) Les Réimportations en suite d exportation temporaire, de trafic de perfectionnement à l exportation ou d autres exportations ; h) Les déclarations sous plusieurs régimes douaniers de marchandises faisant l objet d un même arrivage, lorsque l une des déclarations a été sélectionnée pour donner lieu à vérification ; i) Et enfin dans les cas ci-après : Avis de fraude émanant de l Administration centrale ou d une autre source fiable ; les soupçons d abus. Force est de constater que l admission pour conformes des opérations douanières a contribué, si non engendré la réduction du délai moyen de dédouanement qui a été l un des éléments qui ont le plus marqué les opérateurs économiques et renforcé l image de l Administration. Ce délai qui était de 5 à 8 jours, est passé en 2001 à 83,6 minutes pour atteindre aujourd hui 47 minutes ; son évolution depuis le mois de Janvier 2001est illustrée dans le tableau suivant : 57

57 Délai moyen de dédouanement Mois Jan-2001 Juin-2001 Déc-2001 Juin-2002 Déc-2002 Juin-2003 Sept-2004 Minutes 83,6 92,0 110,6 64,4 59,5 57,0 47,0 Source : A.D.I.I Minutes janv-01 juil-01 janv-02 juil-02 janv-03 juil-03 janv-04 juil-04 Minutes Evolution du délai de dédouanement de 2001 à 2004 L évolution croissante de ce délai entre le mois de janvier 2001 au mois de janvier 2002, était du à la marge de manœuvres dont disposaient les Chefs des centres de visite pour re-sélectionner, manuellement, les déclarations en vu d un contrôle physique ; cette procédure étant abandonnée et seul le système automatique sélectionne les déclarations pour une éventuelle visite physique, depuis, le délai de dédouanement a une tendance descendante. Le nouveau système de sélectivité automatique repose sur des critères de sélection pour les opérations autres que celles visées ci-dessus ; ces critères qui sont au nombre de six se réfèrent aux points suivants : 1) Le régime douanier déclaré : - Régime de droit commun (avec paiement des droits et taxes exigibles) ; 58

58 - Régime de droit préférentiel (cas des Accords et conventions tarifaires et commercials) ; - Et les régimes suspensifs (importation en suspension des droits et taxes en vue d une réexportation dans le cadre des régimes économiques, et le Drawback) ; 2) La qualité de l importateur : En règle générale, les opérations réalisées par les entreprises industrielles sont admises pour conforme, toutefois, cette mesure a été étendue aux sociétés commerciales et sociétés de négoce ou d intermédiation, cet élargissement de la base de la sélectivité a contribué, également, à la hausse des importations et à l augmentation du risque de fraude. Dés lors, la qualité de l importateur est devenue difficile à apprécier, d autant plus que les nouveautés des textes juridiques réglementant le droit des sociétés qui ont accompagné la politique libre-échangiste, dans une vision plus moderniste, ont rendu la tâche plus difficile. Cette difficulté se confirme notamment par la transformation accrue des S.A en S.A.R.L et la multiplication des cessions des parts et donc de changement de la gérance dans le cas des SARL et même de la raison sociale, ce qui rend l appréciation de la qualité de l importateur difficile, et ce qui ouvre, certainement une brèche de tentation à la fraude, tant que le système de sélectivité ne prend pas comme risque les nouveautés de l Arsenal juridique et le suivi de l activité des entreprises. 3) Le transitaire et le transporteur. Il y a quelques années, l accès au système informatique de l ADII, était limité aux transitaires qui sont soumis à un contrôle rigoureux des services douaniers. Avec le développement des NTIC et la baisse des coûts d accès, cette mesure s est étendue aux usagers de l Administration notamment les sociétés commerciales et industrielles opérant dans l import export, qui ont installé leur 59

59 matériel informatique dans le cadre de leur transformation en sociétés virtuelles ou tout simplement pour accéder au système informatique de l Administration et déclarer leurs opérations douanières, en se passant du service d un transitaire, et en soulageant en conséquence leur trésorerie ; des codes d accès leur ont été attribués à l occasion par l ADII. Cette mesure bien qu elle soit bénéfique pour l entreprise, elle n a pas fait l objet d un suivi et d un contrôle rigoureux par l Administration à l instar des transitaires. A côté de l informatisation des entreprises, certains opérateurs privés ont été autorisés par l Administration pour créer des salles d accès dites : salles banalisées et ce dans l objectif d offrir leurs services d enregistrement, de lancement et, d édition des déclarations douanières aux sociétés non informatisées. Face à cette diversité de déclarants, le critère d appréciation du transitaire en tant que risque, se trouve caduque est tombe en désuétude ; en fait la majorité des entreprises marocaines se sont dotées actuellement de leur propre ligne d accès au système informatique de l Administration des Douanes et Impôts Indirects et l activité des transitaires s est dégradée, amenant certains d eux à délaisser le transit et, à se convertir dans le secteur du transport Il faut souligner, que la création des salles banalisées a été autorisée par l ADII à l effet de faciliter l accès au système informatique pour les entreprises, Et d assurer une fluidité des opérations à traiter, cependant ces sites de lancement et d édition des déclarations douanières qui ont été écartés de l analyse du risque de la sélectivité automatique, ont constitué des nids ou la fraude commerciale douanière s est proliférée notamment dans le cas des régimes suspensifs, allant même jusqu à l implication des exploitants de ces salles dans des affaires contentieuses très grandes. On montera plus loin dans le paraphe consacré à la fraude à l insu des sociétés structurées et des sociétés fictives, que la quasi-totalité des déclarations 60

60 enregistrées auprès des différents services douaniers ont été lancées et éditées à partir de ces sites. C est dans ce cadre que l administration a décidé au mois d avril 2004 de retirer l agrément d utilisation à tous les exploitants, suite au déclenchement de deux grandes affaires contentieuses au niveau de Casablanca. Dans le même ordre d idées, on pourra avancer d orès et déjà que le critère d appréciation du transporteur n est pas également fiable et n a pas été pris avec une grande importance. En effet, avec le développement des échanges commerciaux en général et le commerce triangulaire en particulier, les opérateurs historiques du transport ne sont plus les seuls à assurer le service de transport des marchandises, mais plusieurs sous-traitants se sont installés au MAROC pour assurer l intermédiation entre les consignataires et armateurs (dans le cas du transport maritime par exemple ) et les divers correspondants dans différents pays et, à la différence de l opération commerciale internationale bilatérale dans laquelle intervient, un vendeur et un acheteur faisant intervenir deux pays, l opération réalisée dans le cadre d un commerce triangulaire fait intervenir des entreprises et des transporteurs, qui appartiennent aux moins à 3 pays différents. Cette triangularisation est tributaire d un flux de circulation de documents et d échanges de correspondances qui dans la majorité des cas sont des documents numériques et des correspondances codées, donnant une large marge de manœuvre à leur utilisateur pour frauder. Ces critères n étant pas pris en considération, constituent en conséquence des moyens pour concocter des modes opératoires de fraude très sophistiqués. Cette situation est d autant plus complexe à l ère des entreprises «virtuelles», qui pour des besoins de célérité de la communication s échangent les documents soit par le système EDI (Echange de données informatisées), soit qu ils utilisent la messagerie électronique pour des commandes, des offres de prix 61

61 ou toute autres correspondances ou réalisent leurs transactions par Internet dans le cadre du commerce électronique. Il s ensuit que le critère d appréciation du transporteur tel qu il a été opté par le système sélectif de l ADII est un critère non maîtrisable dans le contexte conjoncturel des flux de marchandises et nécessite en conséquence une amélioration et une appréciation plus large. Partant, les critères d analyse du risque du transitaire et du transporteur doivent être observés sous une optique plus scientifique cernant plusieurs facteurs dans la chaîne de la logistique internationale. 4) le critère produit : L idée de départ était d attacher, d abord, à l espèce déclarée plus d importance, dans la mesure où l espèce tarifaire réelle pourrait être plus fortement taxée ou soumise à une restriction ; ce qui manifestement pourrait se traduire par une fausse déclaration d espèce entraînant des droits et taxes éludés et donc un manque à gagner au trésor. Cette optique sous laquelle a été vu ce critère, se heurte à plusieurs limites ; d abord la mise en place de la nomenclature combinée et du tarif intégré a clarifié toutes les espèces tarifaires. La suppression de la majorité des marchandises des listes B et C du programme général des importations s est traduite par une liberté des importations et donc d une diminution des restrictions. le démantèlement tarifaire progressif a, eu comme conséquence la baisse de la fiscalité et la tendance vers l alignement des droits et taxes exigibles, à l exception des produits agricoles ; Et enfin, la majorité des opérations douanières à l importation se fait dans le cadre de régimes suspensifs ou conventionnels accordant des avantages préférentiels. 62

62 En conséquence, ce critère devra également être vu sous une autre optique ; tel la connaissance de la géographie économique du produit, la connaissance des fournisseurs étrangers et des clients locaux, la maîtrise des règles de l origine, la maîtrise des chemins empruntés dans le circuit du transport international.etc. 5) le critère de l origine : A l importation, l origine intervient pour l octroi des avantages fiscaux prévus dans le cadre d accords et conventions commerciaux et tarifaires. Toutefois, et comme on l a explicité ci-dessus, ce critère devra être observer en maîtrisant plusieurs facteurs, notamment l authenticité des certificats d origine délivrés par les autorités compétentes des pays fournisseurs et la maîtrise de la règle du chemin direct et du management des opérations commerciales internationales (connaissement dormant, connaissement partiel, express release, nature des paiements ). Cette authenticité est actuellement vérifiée par un simple contrôle documentaire ce qui rend la vérification délicate vu le nombre d opérations à traiter, de même le renvoi de ces certificats a posteriori dans le cas d un soupçon de fraude, aux autorités qui les ont délivrés pour authentification rend la tache lourde, pour le service et pour la trésorerie de l entreprise qui doit, entre temps, consigner les droits et taxes exigibles et ne bénéficier des préférences accordées qu après décision définitive de l Administration. 6) le critère des données déclaratives : le dernier critère sur lequel repose le système de sélectivité automatique est celui de la cohérence entre les éléments d informations déclarés et ceux figurant sur les documents joints à la déclaration présentée au service (facture, titre de transport, titre d importation, notice, prospectus, colisage ) 63

63 Ce critère en général est lié à l ensemble des opérations commerciales et donc à la totalité des risques déjà énoncés, car toute fraude est subordonnée à une falsification des documents ou des informations contenues dans ceux-ci, c est pourquoi le contrôle documentaire à lui seul, ne pourrait détecter des anomalies, seules les informations fiables détenues par l ensemble des partenaires de la chaîne internationale de l opération d importation pourront orienter le service vers une éventuelle fraude. Tels sont les critères sur lesquels a reposé le système de sélectivité automatique de la vérification des marchandises qui est devenu l un des points d ancrage de la réforme engagée par l ADII, malgré les limites qu on a évoqué qui ne peuvent être exploitées que par des opérateurs malhonnêtes. Grâce à ce système, la douane marocaine s est engagée à libérer 90 % des déclarations déposées dans les bureaux douaniers sans vérification physique immédiate des marchandises, l objectif assigné est la réduction du délai de dédouanement, et le décongestionnement des enceintes douanières. Le logiciel dédié à ce système de sélectivité est géré de façon dynamique et apporte une rationalité dans le choix des opérations à vérifier. Cependant, la diversité des opérations à traiter et la complexité de des circuits commerciaux, suscitent un besoin qui se fait de plus en plus sentir pour alimenter ce logiciel continuellement en y incorporant des modélisations de type de fraudes et d analyse de risque adaptées. 2-2 L organisation des contrôles différés Les contrôles différés sont des contrôles entrepris aux niveaux de cellules indépendantes des organes de la sélectivité automatique. Ils interviennent après l enlèvement des marchandises des enceintes douanières dans un délai de huit jours ; ces contrôles reposent sur un contrôle documentaire des déclarations traitées et des documents qui leurs ont été annexées (facture, colisage, bon à délivrer, ) 64

64 L approche définissant ces contrôles trouve sa base légale dans les notes directoriales N 20378/400 du 30 septembre 1999 et 849/4-1-2 du Au niveau fonctionnel, les cellules chargées de ce type de contrôle sont gérées en bureaux se rattachant directement aux circonscriptions territoriales chargées des importations, ou dans le cas des exportations à celles des exportations. A L importation le contrôle différé s effectue selon la procédure d établissement de la conformité des énonciations de la déclaration avec les données contenues dans les documents y annexés. La grille des risques préconisés dans ce contrôle concerne. a) le risque lié à la valeur La démarche suivie consiste à : - vérifier si la valeur déclarée à intégrer les ajustements prévus par l article 20 du code des douanes (commissions et frais de courtage, travaux d ingénierie, redevances, droits de licence.) - s assurer si le calcul de la base taxable a retenu intégralement tous les frais et coûts de transport, d assurance, du déchargement, de manutention etc. - l existence de paiements partiels effectués par anticipation ou à titre de compensation, mais présentés sous forme d une simple remise normalement déductible de la valeur taxable. - obliger l importateur à produire les justificatifs complémentaires pour attester la véracité des éléments déclarés. - vérifier, entre autres, si en présence de divers articles soumis à une fiscalité différenciée, la facture présentée au service ne fait pas état de glissement de valeur par le truchement à la baisse de prix unitaire des produits soumis à une forte fiscalité et inversement pour ceux bénéficiant d une fiscalité plus avantageuse. 65

65 b) le risque origine La pratique consiste en : La vérification de l éligibilité des produits aux avantages fiscaux prévus par les accords et les conventions. Au respect d octroi de la notion d origine (valeur ajoutée locale 40 % en général et la règle du transport direct) Au contrôle des différentes composantes de valeurs unitaires (leur augmentation permet de contourner la valorisation). c) Risque espèce : L objectif dans cette partie de contrôle est la recherche de fausse déclaration d espèce tendant à minimiser une fiscalité forte et entraînant des droits et taxes éludés. d) Les autres risques : Sous cette rubrique on range les risques liés au poids, quantités et autres risques laissés à l appréciation du vérificateur. Enfin, la base légale instituant ce contrôle (note N 20378/400 du 30/09/99), a précisé que toute présomption de fraude portant sur un risque particulier ou un faisceau de risques décelés devra constituer un motif suffisant et un fait générateur pour déclencher un contrôle a posteriori, Il va sans dire, que ladite note schématisme le nouveau système de contrôle adopté par l ADII, en définissant les relations de ce système en trois phases : -La phase a priori dont la mission est confiée aux agents de la ligne elle se manifeste au niveau des arrondissement; -La phase différée se manifeste au niveau d une circonscription coiffant des arrondissements ; -La phase a posteriori se manifeste ultérieurement au niveau d une direction régionale coiffant des circonscriptions, le schéma suivant illustre ces phases : 66

66 Phase 1 Contrôle immédiat Sélectivité Phase 2 Contrôle différé documentaire Présomption de fraude Phase 3 Contrôle a posteriori Enquête en entreprise Les entités de contrôles différés, sont généralement représentées par un seul bureau par circonscription douanière, regroupant 5 à 6 inspecteurs coiffés par un chef de bureau rattaché au chef de la circonscription. Elles n obéissent à aucun organigramme par fonction ou par nature de risque, ce qui rend la tache de leur personnel difficile et aléatoire. Dans le cas des entités de casa-port ou de la Direction Régionale de Casablanca, l inadéquation de l effectif et du nombre de déclarations à vérifier est flagrante et la probabilité de sollicitation d un contrôle a posteriori est trop faible. A cela, s ajoute le choix et la compétence du personnel voué à cette mission, aussi dans la pratique recourt on à seconde sélectivité manuelle des déclarations et à une focalisation sur un ou deux critères de risque pour déceler une éventuelle fraude. 2-3 Les enquêtes et le contrôle a posteriori : Organisés en services régionaux placés directement sous l autorité du directeur régional, ces entités censées accompagnées le système de sélectivité automatique ont été les dernières à être crées. 67

67 En effet, les premières entités crées par direction régionale sont classées par ordre de création décroissant comme suit Entité Date Effectif en Effectif actuel création début D.R.Ca D.R.N.E D.R Centre D.R N.O D.R.Centre sud Circonscriptions d Agadir et Laayoune DR de casa port L effectif total des services extérieurs actuel du personnel dédié aux enquêtes douanières et au contrôle a posteriori est de 32 agents. Les créations non synchrones de ces entités, ont laissé un champ libre pour le développement des manœuvres frauduleuses. Le contrôle a posteriori s inscrit principalement dans une approche d audit, il intervient dans une vision globale de l activité de l entreprise à contrôler, il concerne toute la durée légale non touchée par la prescription, son objectif est la recherche des lacunes réglementaires et la détection des grands courants de fraude, ses missions sont exécutées soit à la suite d un avis de fraude émanant des entités de contrôle différées ou selon des programmes annuelles des entreprises à contrôler. Il reçoit parallèlement des demandes d enquêtes de l Administration centrale, de l O.M.D dans le cadre de l Assistance Administrative Mutuelle Internationale (A.A.M.I), des différentes directions régionales dans le cadre de 68

68 la collaboration interrégionale, des autres Administrations publiques et des doléances ou informations du secteur privé. Il mène, également des enquêtes ponctuelles qui peuvent concérner un ou plusieurs aspects de la fraude. A l instar des contrôles différés, les structures de contrôle a posteriori souffrent de moyens humains et matériels et ne sont pas structurées, on consacrera une partie des limites de ces structures dans le paragraphe suivant. 3- les limites des actions de lutte contre la fraude commerciale ; 3-1 les facteurs exogènes : L ampleur de la fraude commerciale à la lumière des doléances des secteurs d activité et des articles de presse : D emblée, la fraude est à la une des journaux et bon nombre de doléances des secteurs d activité lésés parviennent à l Administration des douanes qui ne cessent d intervenir pour redresser les situations. Les doléances parvenues aux instances gouvernementales concernées (Finances, Commerce et l Industrie, douanes..), n ont épargné aucun secteurs d activité ; les industriels du textile se plaignent de déclarations en douanes à leur insu et des comptes sous régimes économiques apurés fictivement dans leurs propres exportations*,les industriels et les importateurs de produits agroalimentaires n arrivent plus à écouler leurs produits sur le marché à cause d une offre de produits similaires importés à bas prix, tous les secteurs se plaignent de la valeur et évoquent la présence d un courant de fraude de sous facturation, les banquiers se plaignent des falsifications des cautions bancaires à leur insu, la fraude touche même l informatique, et constitue un débat officiel au parlement et au gouvernement qui a baptisé l année 2004 «année de lutte contre la sous facturation», est -ce la panique? 69

69 Une sélection, non exhaustive, de la presse nationale nous montre l ampleur de ce phénomène, qui malgré tout reste limité à une petite tranche d opérateurs malhonnêtes. Article journal date Douane : les tentatives de fraude ont doublé La vie économique 13/8/2001 Le directeur général des douanes confirme son Bayan al youm 22:/5/2001 existence, la fraude dans les régimes économiques : un accès à l enrichissement illégal L A.D.I.I Contre les fraudeurs La nouvelle tribune 26/7/2002 Fraude à la douane : la vérité sur l affaire La Gazette du 4/3/2002 Maroc Répression des fraudes : savons nous ce qu il y La vie économique 26/04/2002 a dans nos assiettes? Les faits se sont passés à La douane : un AL Ayam 11/03/2002 scandale concernant un trafic de tissus au port d une de 21 Milliards Le DG de la douane explique les mécanismes Libération 02/05/2002 de contrôle : Exportations fictives ; la fraude porte sur une valeur estimative de 188 millions de dirhams Douanes : mise au point : les Finances News 10/05/2002 exportations fictives hebdo Billet : Fraude informatique. LE matin du 01 /03/2002 Sahara et du Maghreb DELPHI accusé de fraude L Economiste 21/11/2001 Saisie de 5 conteneurs de cuir semi-fini L opinion 11/06/2003 d une valeur de 700 millions de centimes au port de commerce de 70

70 Casablanca : fraude sur le poids, la valeur et la qualité du produit En marge de l affaire de contrebande des peaux au port de Casablanca : le contrebandier avait des antécédents de fraude envers l administration des douanes Affaire Nouvelle Somatam : la fraude responsable de la crise du secteur Investissements : le textile marocain lorgne du côté chinois Textiles : les exportations textiles reculent Commerce international : les Chinois font du dumping via le Maroc Après l invasion du marché national par les produits chinois : les professionnels du secteur textile demandent à l administration des douanes d activer les mesures préventives autorisées par l OMC. La valeur des exportations marocaines se contracte de 3,3% en 2003 De bonnes sources : fraude dans l agroalimentaire L administration des douanes démantèle au port de Casablanca un trafic de Soie de grande échelle : Fraudes : les Chetrit refont parles d eux. Al Ahdat AL 25/06/2003 Magribia L opinion 24 /06/2003 La nouvelle tribune 09 /01/2003 La vie économique 23 /01/2004 La vie économique 27/02/2004 Al ahdat Aj 01/06/2004 Maghribia L opinion 13/8/2004 L Economiste 17 /05/2004 Aujourd hui le 10/09/2004 Maroc 71

71 Le choix opéré dans la sélection des articles de presse ci-dessus, a été fait de manière chronologique de sorte, d une part, à insérer ce phénomène de la fraude dans la période de la mise en place des facilitations douanières et du nouveau système de contrôle et, d autre part, de montrer que ce phénomène prend de l ampleur et n épargne aucun secteur d activité. Parallèlement, on soulignera à la lumière de ces articles, que les doléances des secteurs d activité, sont à l origine du démantèlement de la majorité des affaires de fraude Les effets de la mondialisation : Le développement de l entreprise virtuelle et du commerce électronique : Il est manifeste que la mondialisation a plusieurs effets sur l économie mondiale, à cet égard elle peut être appréhendée sous diverses formes ; «chaque forme de mondialisation a la puissance que lui donne son système de communication ; L augmentation de la puissance des ordinateurs, des logiciels, des satellites, des câbles à fibres optiques et des transactions électroniques, fournissent aux réseaux économiques mondiaux des moyens d efficacité et de rapidité inédits»(12) ; sous cette forme, la mondialisation est une révolution technologique qui influe sur l économie, les échanges et l investissement. A ce titre André AZOULAY, nous livre les mesures de cette révolution technologique à partir de quelques données significatives : «il y avait ordinateurs il y a de 20 ans ; il y en a 500 millions et 400 millions d internautes aujourd hui (utilisateurs d Internet- ménages et entreprises)» (13). (12) Mohamed Allal SINACEUR : «Mondialisation et identité» page 26 Session de l Académie du Royaume du Maroc Rabat publications de l Académie (13) André AZOULAY «la mondialisation ne peut pas être un jeu à somme égale» in Mondialisation et identité (référence précédente) page 35 ; 72

72 L une des conséquences les plus significatives de cette révolution technologique est la naissance de l entreprise virtuelle et du commerce électronique ; d après les estimations de certains constructeurs, notamment IBM, le chiffre d affaires traité à travers le commerce électronique passerait de 700 Millions de Dollars en 1997 à plus de Milliards de Dollars en Au Maroc, bien qu il paraisse que «la réglementation des changes constitue un frein au développement du commerce électronique ; en réalité cette réglementation permet de répondre sur plusieurs aspects aux exigences de celuici» (14) ; pour la promotion de ce dernier, les pouvoirs publics ont mis en place plusieurs chantiers qui ont trait au cadre juridique et à la sécurisation des transactions, et bon nombre d entreprises marocaines utilisent ce commerce réaliser des transactions. L entreprise virtuelle est, également, présente au Maroc, la présence de multinationales, de filiales et d entreprises marocaines informatisées est prépondérante et significative, la baisse des coûts du matériel informatique au Maroc a favorisé ce développement. Dés lors, ces nouveautés sur la scène nationale influencent la cartographie des échanges nationaux, et contribuent contestablement à une célérité des transactions commerciales et à leur dématérialisation du moins sur le côté de la liasse documentaire qui débouche de chaque transaction ; cette situation qui développe la substitution du support documentaire par un support numérique, grâce notamment à l échange de données informatisées (E.D.I) ou (14) Nourredine BENACEUR : «le Commerce Electronique et la promotion des échanges extérieurs» Éditions : imprimerie EL MAARIF 2003 page 6 73

73 Electronic Data Interchange dont «les Règles de Conduite Uniformes pour l Echange de Données Commerciales par Télétransmissions (UNCID) élaborées par la Chambre de Commerce Internationale constituent un instrument de normalisation de base en matière d usages professionnel et de sécurité pour les utilisateurs» ( 15 ), regagne du terrain dans les transactions commerciales du Maroc avec le reste du Monde. Les banques marocaines développent ce système depuis 1985 par leur adhésion au réseau SWIFT (Society Worlwide Interbank Financial Telecommunication), les compagnies de transports sont reliées, également, avec leur correspondants grâce à ce système et les messages des transporteurs correspondant aux transactions sont le plus souvent transmis à la norme EDIFACT (Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport Langage) normalisés au niveau international. Les transactions commerciales internationales nécessitent en moyenne 5 saisies et plus de 30 documents sont échangés à chaque opération (16) ; ce phénomène se répand, de plus en plus, et concerne tous les documents commerciaux, à cet égard, la généralisation de la dématérialisation des données «s étend jusqu au connaissement maritime»(17) ; bien que le projet BOLERO visant à transmettre le connaissement maritime par voie électronique continue de buter sur le problème de la signature électronique beaucoup de documents numériques sont apparus dans le domaine du transport maritime, dont l express release qui est une correspondance électronique émanant des auxiliaires de (15) Tahar DAOUDI : «Techniques du Commerce International» page 259 Éditions : Arabian Al Hilal 1997 (16) Source: France Télécoms; (17) TAHAR DAOUDI option citée ; 74

74 transport qui ordonnent à leurs correspondants de remettre les marchandises à telle ou telle entreprise sans présentation de connaissements originaux. Un autre document électronique émis par des moyens informatiques a vu le jour c est la Lettre de Transport Maritime (LTM) ou SEA WAYBILL ; «ce un document de transport maritime est le plus récent des documents mis en circulation... il est émis par des moyens informatiques, ce n est pas un titre de propriété de la marchandise vis à vis du transporteur, comme le connaissement maritime, par conséquent la LTM n est négociable» (18). Ces formes de documents électroniques sont désormais praticables au Maroc, et rendent la tâche des services douaniers, de plus en plus, difficile notamment lors des déclarations sommaires établies par les transporteurs*, et plus difficile encore dans le cadre des enquêtes douanières et du contrôle a posteriori qui se basent généralement sur les documents remis par les transporteurs pour identifier le destinataire réel des marchandises. A ce titre, et si on se réfère toujours aux documents de transports maritimes cette difficulté n aurait pas lieu dans le cas des connaissements spéciaux ; à titre d exemple, le Connaissement DIRECT ALLER (CDA) ou THROUGH BILL OF LADING, comporte un autre mode de transport après le déchargement d un navire, (à titre d exemple embarquement du port de Hong Kong sur un navire à destination de Marseille, et réexpédition jusqu à Casablanca), ce qui permet de déterminer la provenance réelle et éventuellement l origine des marchandises et d évaluer le coût du transport (dans le cas d une tentative de fraude la provenance et l origine déclarée seront respectivement ; Marseille et La France). (18) Didier PIERRE MONOD : «Techniques Administratives du Commerce International» Page 137, éditions ESKA. *la déclaration sommaire est établie auprès des services douaniers par les transporteurs des navires ou des aéronefs elle fait l objet de la cargaison totale des marchandises 75

75 Dans le même ordre d idées, le Connaissement de Transport Combiné (CTC) ou Combined Transport Bill of Lading qui comprend en plus du trajet maritime, le chargement des marchandises à l usine de l exportateur ainsi que la livraison à destination, nous renseigne donc sur le fournisseur et le destinataire réel. Au niveau des administrations l EDI est déjà pratiqué au Maroc : «l Administration des douanes et la compagnie Royale Air Maroc ont adopté l EDI pour l échange des documents relatifs aux transactions internationales (importations et exportations )»(19) ; cela s est étendu jusqu au domaine portuaire où la mise en place d un réseau EDI reliant L Office d Exploitation des Ports (ODEP) avec ses partenaires (la Douane, l Association des Agents Maritimes et la Direction de la Marine Marchande ;;;), a vu le jour en Mars 2001 «une date clé qui marque un saut effectif dans le traitement des flux de documents entre le port de Casablanca et les Agents Maritimes» comme le souligne Mohamed LEMSOUGUER Chef de la Division Prévisions des Escales et Trafics à l ODEP. Toutefois, ces deux projets d EDI reliant la douane avec ses partenaires restent à leur stade primaire, la phase en cours d échange de documents ne concerne que la déclaration sommaire à l import faite par les Agents Maritimes auprès des services douaniers. Sur le plan des documents bancaires, cette dématérialisation avait fait l objet également de discussions au niveau de la Chambre de Commerce Internationale en 1989 pour envisager la possibilité d introduire deux règles distinctes pour l application d un crédit documentaire classique et un crédit documentaire électronique. «Toutefois, après six mois de réflexion, la CCI a renoncé à jeter les bases d un crédit électronique autonome devant l ampleur des (19) TAHAR DAOUDI option citée. 76

76 problèmes juridiques posées. Des travaux de sa session de Hambourg (28 juin 1990), il ressort en effet que la CCI laisse maintenant le soin au marché de faire émerger ce nouveau moyen de paiement international de la pratique contractuelle» (20). Devant cette situation : en quoi consisterait donc un contrôle documentaire douanier ou une enquête douanière auprès d un transporteur ou d une banque? Qu attendons-nous d un contrôle manuel face à cette explosion technologique? 3-2 Les facteurs endogènes : des structures de contrôles embryonnaires : Si le stade du contrôle immédiat est basé sur l approche sélective et l analyse du risque et utilise un logiciel pour traiter les déclarations et a contribué à réduire le délai de dédouanement des marchandises, il faudra souligner que le contrôle différé et le contrôle a posteriori restent à ce jour à leur stade manuel. Il ne faut pas nier cependant, que malgré leur situation précaire, ces entités ont contribué, de part leur répartition géographique, à relever des infractions à la législation douanière ou à la réglementation de changes, et à démanteler des réseaux de fraude utilisant des manœuvres assez sophistiquées, le tableau suivant illustre le nombre d infractions constatées : Nombres d affaires contentieuses réalisées entre Août 2002 et Octobre 2004 Nature Change Contrebande Fraude Impôts Stupéfiants Total Commerciale Indirects Nombre Source SANA ADII (20) Pierre JASINSKI : «Revue Banque N

77 Change 2% Contrebande 14% Stupéfiants 31% Impôts Indirects 1% Fraude Commerciale 52% Part du nombre d infraction par catégorie On constate que la part du nombre d infractions de la fraude commerciale dépasse la moitié du nombre total d infractions constatées entre 2002 et les dix premiers mois de l année 2004, cela s explique par les constations réalisées aux différents stades du contrôle : immédiat, différé ou a posteriori. Au cours du premier semestre de l année 2004, la part des affaires constatées à la visite des marchandises s est établie à 51,5 % du contentieux total. 78

78 79

79 Hormis ces chiffres qui peuvent être interprétée soit qu on veuille évaluer l action du service ou l ampleur de la fraude commerciale, les contrôles différés et a posteriori souffrent de beaucoup de limites. Le contrôle différé qui est une phase complémentaire dans le circuit de dédouanement demeure essentiellement un contrôle documentaire avec des moyens humains et matériels très chétifs, son action constitue un second contrôle documentaire après le contrôle immédiat et les axes d orientation de contrôle s articulent autour des éléments d énonciation des déclarations et de l examen des documents qui leur sont annexés qui dans le cas d une manœuvre frauduleuse sont initialement des données fausses que le service reste incapable de relever tant que le système informatique les a déjà analysé et accepté, ce qui rend le contrôle limité aux documents joints à la DUM. Ce contrôle documentaire, est devenu complexe après les mesures de dématérialisation documentaire entreprises par l Administration notamment la suppression de l obligation de fournir la facture originale lors du dédouanement; ainsi ce document essentiel pour le contrôle est remplacé par des fax, des documents scannés, des factures contrefaites, dont les délits de fabrication et d usage de faux en écriture se caractérise par l impunité. Les bureaux de contrôle différé ne sont pas structurés en fonction des types de risque à contrôler ou type de régime douanier, ce qui fait que l effectif y exerçant doit obéir à la polyvalence et à la célérité dans le traitement des dossiers ce qui rend la constatation d infractions aléatoires. Un projet de mécanisation de ces contrôles est en cours de réalisation s il est complété avec un personnel suffisant et qualifié, et une restructuration du type «organigraphique» qui révèle «le fonctionnement du tout en représentant clairement les interactions capitales entre personnes, produits et informations» (21) serait souhaitable et permettrait d améliorer (21) Henry MINTZBERG et Ludo Van der HEYDEN : «L Organigraphie» page3 Harvard Business Review : Le Management du Savoir en pratique éditions : d Organisation ; 80

80 le rendement et l efficacité. Quant au contrôle a posteriori qui s inscrit dans une approche d audit, il souffre également d une carence en ressources humaines et matérielles et de l absence d organisation de ses structures à l échelon régional. Malgré les prérogatives dont jouit son personnel essentiellement le droit d ouverture d enquête et le droit de communication des documents, les taches d exécution du service de contrôle en entreprise qui concerne toute la durée légale non touchée par la prescription sont très lourdes. Le contrôle a posteriori d une structure régionale notamment à Casablanca, génère donc beaucoup de temps et beaucoup de dossiers, les avis de fraude lui émanent de plusieurs sources : des entités du contrôle différé, de l Administration Centrale, des doléances des secteurs d activité, des informations des personnes, des douanes étrangères dans le cadre de la coopération bilatérale et de l Assistance Administrative Mutuelle internationale, ou de L OMD. A cet égard, un cadre relevant de ces services peut avoir à gérer plusieurs dossiers en même temps dont certains ont le caractère de priorité et doivent être traités au détriment des autres, ce qui permets le recours à la sélectivité des avis de fraude. La «non-mécanisation» des contrôles et l absence d un système d information reliant ces services avec les partenaires de l Administration, rendent le droit de communication des documents tributaire de navettes de et déplacements auprès des bureaux douaniers, des agents maritimes, des transitaires, des banques, que les cadres de ces services doivent effectuer pour se procurer tel ou tel document Les diverses interventions du service, en la matière, sur le terrain, restent tributaires d une information fiable sur le mode de fraude, faute de quoi, elles deviennent aléatoires et prennent le caractère de priorité ce qui engendre, l accumulation des actions répétitives à mener simultanément, une mauvaise gestion des ressources humaines, et un 81

81 entassement des dossiers à traiter. Ce caractère d urgence manifesté, généralement, au niveau des services régionaux d enquêtes et de contrôle a posteriori ou le trafic est grand, conduit à ce «qu on renonce, généralement, à s occuper des problèmes secondaires et, dans les pires des cas, les efforts consacrés à éteindre les incendies, absorbent une grosse partie des ressources disponibles»(22) A cet égard, des interventions à la hâte pour vérifier la véracité d une indication, ou une information parvenue à la dernière minute et nécessitant une filature ou la surveillance d un local d une entreprise, perturbent l exécution du service et peuvent ne pas être fondées puisqu elles reposent sur le caractère probabiliste et aléatoire de la source d information, de telles actions selon l expression de Roger BOHN, sont des efforts à éteindre des incendies. Ces actions, menées généralement sans la connaissance de l environnement de l entreprise ni la maîtrise de sa situation douanière et de ses antécédents contentieux, sont des efforts consacrés à éteindre des incendies et traduisent un mode de gestion dans lequel «le personnel se précipite de tâche en tâche et règle rarement un problème avant de devoir en affronter un autre» (23) Cette situation, si elle persiste, conduira, sans nul doute à une file d attente des dossiers à traiter au niveau des entités chargées de la lutte contre la fraude et obéira au schéma de flux des problèmes de R.BOHN suivant : (22) Roger BOHN : cesser d éteindre des incendies! Le Management du savoir en pratique. Page 3 (les articles de la Harvard Business Review) ; Ed d organisation. (23) Roger BOHN : i.b.i.d.page 2 82

82 Cadre 1 L environnement, clients* file d attente responsable Supérieurs, autres services, des ou Cadre 2 Nouvelles idées etc.. problèmes comité comité Cadre 3 *clients : entreprises, transitaires, transporteurs, consignataires Problèmes non réglés Par ailleurs, le caractère répétitif des fraudes : (sous facturation, abus d un régime suspensif, bénéfice indu d un régime préférentiel etc.), tel qu il a été évoqué précédemment ; conjugué avec l absence, de moyens tactiques de la gestion des avis de fraude et des moyens stratégiques d interventions programmées du service, conduisent à une situation de désordre, et de multiplication des tâches ce qui se traduit par une baisse du rendement et conduit un un jonglage dans la gestion, «la productivité en pâtit et le management se résume à un jonglage permanent» (24) Aussi, y a t-il lieu de proposer une démarche manageriale pour la gestion de ces entités et leur restructuration selon le modèle organigraphique à l instar des entités de contrôle différé les réactions de l Administration : l absence de stratégie managériale de lutte contre la fraude commerciale : Avec le flux considérable des échanges commerciaux, la fraude douanière s amplifie et prend des formes de plus en plus complexes, L Administration se trouve, inéluctablement, déborder par la masse des modes opératoires de fraude qu elle doit contrecarrer. (24) Roger BOHN in LE MANAGEMENT DU SAVOIR EN PRATIQUE Option citée 83

83 A l état actuel, si une volonté existe, il ne faut pas nier qu aucune démarche stratégique ni approche appropriée ne sont définies pour mener à bien une action préventive et répressive de lutte contre la fraude Cette difficulté dans la lutte contre la fraude commerciale douanière a fait l objet de, au cours de cette année, de thèmes de réflexions au niveau de deux Conseils de Direction, ce qui démontre l ampleur de ce phénomène dans l action douanière et la présence d une volonté de l Administration pour la lutte contre ce «fléau. Toutefois, l analyse du contenu des comptes rendus de ces deux thèmes de réflexion, nous permet d avancer qu on ne s est contenté que de soulever la problématique, sans mettre en œuvre une démarche managérielle définissant un mode de gestion et d exécution du service : Qui fait quoi et comment? *Le premier thème sur : «la lutte contre la fraude», s est limité à lier les contraintes à deux volets, et à proposer une démarche anticipative et préventive en se focalisant sur la fraude en matière de la valeur des marchandises à l importation. Ainsi la réflexion a été articulée autour des trois axes suivants : 1-Contraintes liées aux caractéristiques du tissu économique : -Existence d un secteur informel important. -Absence de traçabilité des transactions commerciales. -Vulnérabilité de la compétitivité du produit local. 2- Contraintes liées à la problématique de la valeur des marchandises à l importation : -Augmentation des flux, commerciaux, diversification des produits et multiplication des provenances ; -Limites juridiques en matière de contrôle ; -Non-applicationn des mesures de défense commerciale. 84

84 3-Une démarche anticipative et préventive : défint comme suit : Ciblage des grands centres d intérêt sur la base d indicateurs prédéfinis à partir des : -Sources internes : -Datawarehousse ; -Fichier SANA ; -Répertoire des modes opératoires, -Sources externes : -Informations de L O.M.D ; -Coopération bilatérale ; -Partenariat avec le secteur privé ; Vérification physique sélective des marchandises : -Identification des produits et secteurs sensibles ; -Identification des opérateurs et transitaires à risque. Contrôle documentaire systématique : -Multiplication des paliers de contrôle (Contrôle immédiat, Contrôle différé, Contrôle a posteriori) ; -Focalisation sur l aspect valeur ; -Etudes sectorielles ; -Analyse des tendances et confrontation aux prix du marché ; *Le second thème de réflexion, a fait l objet du Conseil de Direction qui s est tenu le 4 Octobre, et a été consacré à la «Problématique de la maîtrise des valeurs imposables des marchandises importées». Ce deuxième a placé la réflexion autour de deux axes, à savoir le contexte de l évolution de ce phénomène et, les raisons qui ont conduit à cette situation ; * Le Contexte : -les doléances, de plus en plus nombreuses, des secteurs d activité touchés par la concurrence déloyale ; 85

85 -Les Constations par les services de l Administration, de minorations manifestes de valeurs sur nombreux dossiers examinés, -Les nombreux articles de presse abordant le phénomène des sous facturations et autres minorations sous des formes diverses, des valeurs déclarées à l importation ; *Les Raisons : Six raisons ont été énumérées : -Les Accords de L OMC et le concept de la valeur transactionnelle ; -L abandon des prix de référence depuis le mois d Août 2002 ; -La sélectivité automatique des vérifications ayant abouti à l admission pour conformes de plus de 90 % des opérations ; -Les contraintes liées à la nécessaire préservation des performances atteintes en matière de délais de dédouanement ; -Abandon de l exigibilité des factures originales ; -Absence de référentiel permettant aux divers contrôles d apprécier valablement les valeurs déclarées. *Les recommandations : A l issu de ce Conseil de direction, le comité en charge d étudier cette problématique a proposé la catégorisation des marchandises dont les valeurs sont contrôlées, en fonction des régimes douaniers, en quatre niveaux de risque fiscal : -Risque négligeable ; -Risque différé ; -Risque faible ; -Risque fort ; Le comité a sollicité, entre autres, de l Administration de définir et d organiser les relations entre le contrôle immédiat /le contrôle différé /le contrôle a posteriori au niveau régional et central. Il est manifeste, que les approches proposées ci dessus ne sont, en fait, que des réflexions et n apportent aucune amélioration ni démarche managériale 86

86 pour cerner cette problématique ; elles se heurtent, en conséquence, à plusieurs limites, qu on peut énumérer comme suit : -la délimitation de «la fraude douanière à l importation», à la fraude en matière de valeur des marchandises, alors que le développement des Accords bilatéraux et multilatéraux constitue un champ où se développe la fraude en matière d origine. -la réflexion sous l optique fiscale rend toute démarche proposée, limitée dans le temps et dans l espace, dans la mesure où la politique douanière tend, de plus en plus, vers le démantèlement tarifaire ; -la dématérialisation des procédures douanières et le développement du commerce électronique avec l apparition des documents numériques n ont pas non été pris en considération -la fraude en matière des régimes économiques n a pas, non plus, été abordée alors qu elle occupe la place du lion dans les modes opératoires de fraude douanières, et son impact et plus dangereux puisqu elle affecte aux industriels des conséquences néfastes pouvant aller jusqu à la fermeture d unités industrielles et la fuite des capitaux ; -Même, dans cette délimitation au volet de la valeur, les modes opératoires de fraude non pas été explicités, les moyens de détection des factures de complaisance et des fausses factures n ont pas été examinés. De même le volet des règlements financiers et des reliquats minorés (circuit bancaire) n a pas été discuté ; -aucune démarche de contrôle n a été proposée ni examinée ; ni analyse de la gestion prévisionnelle des ressources humaines chargées de ce contrôle ; - excepté l énumération du DATAWERHOUSSE et du système SANA, le système d information de l Administration n a pas été pris en considération ; alors que la configuration actuelle de celui-ci et ses chantiers en cours nécessitent la focalisation de la réflexion autour de ce volet, qui constitue un répertoire 87

87 d informations et de renseignements sur les intervenants dans la chaîne commerciale internationale.etc. 88

88 Chapitre 3 Panorama général de la fraude à l importation : Nature, Analyse et Conséquences de la fraude à travers des cas Pratiques ; 1-Nature et Analyse des cas de fraude à l importation ; 1-1 La fraude en matière d espèce tarifaire et d origine : EXEMPLE : Le secteur des pneumatiques ; Les importations des pneus neufs à usage de véhicules de tourisme acquittent depuis 2001 un droit d importation de 50 % Ad-valorem, soit un taux cumulé des droits et taxes exigibles de 80,25 %.de la valeur déclarée. Les pneus n ont pas été repris sur les listes annexées à l Accord d Association «MAROC UE»entré en vigueur depuis le 1 er Mars 2000, toutefois la position tarifaire couvrant les roues au taux de droit d importation de 10 % ad-valorem (soit un taux cumulé de 32,25 %) a été reprise sur la liste 2 de l Accord permettant ainsi l octroi d un démantèlement tarifaire de 25 % par an sur le droit d importation, c est à dire en 2003 l entrée en vigueur du quatrième démantèlement sera 100% soit 0 % du droit d importation et seule la TVA et une taxe parafiscale de 0,25 % seront acquittées. La fraude a consisté à récupérer des jantes usagers au Maroc et à les réexporter sur un pays de l Europe où elles seront montées avec les pneus neufs achetés préalablement auprès de fournisseurs asiatiques pour former des roues. et d assurer l expédition de l Europe jusqu au Maroc sous un faux certificat d origine, et une fausse facture commerciale pour déclarer des roues et bénéficier indûment des avantages de l Accord. 89

89 L espèce tarifaire est contestée, dés lors que les factures réelles ont été découvertes chez l opérateur économique à la suite d une enquête douanière. 1-2 la fraude en matière de régimes économiques : Dans la sélection des articles de presse que nous avons opéré dans, on a remarqué que l ex Directeur Général avait déclaré au quotidien Bayan AL YOUM du 22/5/2001, que «la fraude dans les régimes économiques en douane est un accès à l enrichissement illégal», en effet ces régimes permettent l importation des matières en suspension des droits et taxes en vu de leur exportation sous formes de produits finis. Le régime le plus concerné par la fraude est celui de L Admission Temporaire pour Perfectionnement Actif ou ATPA, généralement les importateurs sous ce régime bénéficient de deux années pour apurer leurs importations par l exportation de produits compensateurs, ils bénéficient, également de facilités de cautions l objectif de l instauration de ces régimes est le développement des exportations et le rapatriement des devises. Toutefois, des entrepreneurs malhonnêtes ont fait des régimes économiques une source d enrichissement et les modes opératoires de fraude se sont multipliés au fil des années. EXEMPLE : Cas des tissus déclarés pierre ponce en régime de l Admission temporaire pour Perfectionnement Actif : Explications préliminaires : La pierre ponce est une substance chimique présentée à l état solide sous forme de granulés, elle est utilisée dans l industrie pour le délavage des tissus en coton et en fils de diverses couleurs, en général le tissu dit denim ou «jean», elle est importée par les industriels du textile. 90

90 Un compte sous régime économique : est ouvert à l importation et comptabilise les exportations jusqu à épuisement pour donner lieu à une main levée de l Administration. Exposé du cas de fraude : Une société X domiciliée à Casablanca, exerce son activité dans la confection d articles en sportwear. Elle emploie 350 ouvriers et 10 cadres et entretient des relations commerciales avec deux donneurs d ordre potentiels européens qui lui expédient des tissus denim avec des ordres de fabrication en vu de leur confection en pantalons et jackets de diverses tailles et importe régulièrement la pierre ponce sous le régime de l ATPA pour les besoins du délavage. La pierre ponce se dissout dans le processus de production, ses comptes sont apurés par les exportations de pantalons ou jackets. Après quelques années d activité, son chiffre d affaire à l exportation a atteint 20 millions de dirhams, seuil à partir duquel la douane accorde la caution sur engagement du donneur d ordre pour inciter les entreprises à développer leur marché à l exportation. Le gérant de la société X est entré en relation avec, le gérant d une autre société y dont l objet est le négoce et la commercialisation des tissus sur le marché local, elle emploie une secrétaire et deux ouvriers Ce dernier a proposé au gérant de la société X, qu il financera des importations de tissus d origine étrangère et qu il s occupera de la falsification des documents originaux en confectionnant de fausses factures et en facturant la pierre ponce au lieu et place des tissus réellement importés et, du règlement irrégulier des fournisseurs, les quantités seront importées par conteneurs et la qualité du déclarant et de l importateur déclaré (société X), permettrons au stade de la sélectivité automatique des services douaniers d avoir l Admis pour conforme (sans vérification physique). 91

91 Le rôle du gérant de la société X est de recevoir les documents faux et de déclarer sous le régime de L ATPA, au nom de sa société la pierre ponce dont il aura le soin de décharger au fur et à mur et fictivement dans les exportations régulières de sa société, il percevra à ce titre de Y une commission de 5 dirhams par Kilogramme. Déclenchement de l enquête : sur indication. Résultats : -Durée de la fraude : 2 ans et demi ; -Nombre de conteneurs : 40 -Nombre d opérations : 40 -Quantité totale : 800 tonnes -Droits et taxes éludés : 29 millions de dirhams. -Commissions perçues : 4 millions de dirhams -Amende solidaire : 30 millions de dirhams Conséquences : -Arrêt de l activité de X et Y -Chômage des employés -Concurrence déloyale (les tissus sont écoulés à bas prix) -Manque à gagner au Trésor -Fausses données de la balance commerciale -Sortie illicite de devises etc. A la lumière de cet exemple, on constate que les régimes économiques doivent faire l objet d une attention particulière de l Administration, cependant malgré le suivi de l Administration et la création de l application DATAWERHOUSSE, la fraude prend diverses formes dans ce domaine. 1-3 la fraude de la valeur en douane : Les manœuvres frauduleuses en matière de valeur en douanes à l importation, prennent de plus en plus de l ampleur, elles peuvent être 92

92 appréhendées sous diverses formes, dont les plus fréquentes sont les glissements de valeur et les minorations de valeur. La première forme en l occurrence les glissements de valeur, est utilisée dans le cas d une importation de plusieurs articles soumis à une fiscalité différente ; la manœuvre frauduleuse consiste donc, à répartir la valeur de façon inversement proportionnelle à la fiscalité appliquée, c est à dire, déclarer une valeur faible pour les articles fortement taxée et inversement. Cette pratique a une incidence sur les recettes douanières et la concurrence déloyale mais, elle n a pas d incidence sur le règlement financier des fournisseurs car la valeur totale déclarée correspond au montant imputé sur les titres d importation et donc du montant viré à l étranger à titre de règlement La deuxième forme, en l occurrence la minoration de valeurs est utilisée soit dans le cas d un ou plusieurs articles importés, elle utilise généralement des fausses factures qui sont soit confectionnées par l importateur lui-même à l aide d un ordinateur ou tout autre moyen, soit la connivence du fournisseur qui sur ordre de son client, établit des factures minorées. Outre l incidence sur les recettes douanières et la concurrence déloyale qu elle entraîne cette manœuvre a une incidence sur le règlement financier des fournisseurs, dans la mesure où le reliquat minoré ne fait l objet d un transfert bancaire, mais il fait l objet d un règlement illicite et donc irrégulier. Cette tendance à l utilisation des manœuvres frauduleuses s explique par plusieurs raisons dont on cite : -l abondant des prix de référence qui était appliqué par l Administration ; -l abondant de l obligation de produire les factures originales lors du dédouanement ; 93

93 -l application de la valeur G.A.T.T dite valeur transactionnelle qui est fondée sur le principe de la liberté commerciale ; Il est donc claire à la lumière de cet aperçu, que les constations d infraction en matière de valeur sont difficiles à appréhendées, et ne peuvent avoir lieu que par l existence de preuves tangibles (écriture comptable non compatible, saisie chez l opérateur des factures originales ou de correspondances compromettantes.). Pour illustrer ce cas on propose l exemple suivant : Secteur d activité la plasturgie. Un cabinet de conseil domicilié à Casablanca a été saisi par l Association des industriels et importateurs de matières plastiques qui se sont plains des importations d origine asiatique de rouleaux en P.V.C (Polychlorure de vinyle) qui seraient déclarées à des valeurs minorées. L étude réalisée par le Cabinet de Conseil, a permis de constater effectivement que certaines importations ont été introduites au Maroc à des prix inférieurs même à la cotation de la matière première (PVC) sur le marché mondiale. Saisis de cette information, les services douaniers ont réalisé une étude des valeurs déclarées des rouleaux en PVC d origine asiatique, et ont pu identifier la seule entreprise qui importe ces articles de l ASIE. L intervention dans l entreprise concernée n a pas permis de trouver les factures originales des fournisseurs, toutefois la consultation de la boîte «Outlook» et du fichier mes documents de l Ordinateur personnel du gérant de l entreprise concernée, a permis de découvrir des correspondances tangibles par lesquelles le gérant ordonne à son fournisseur asiatique les prix à mettre dans les factures définitives et lui propose les modalités du règlement irrégulier des Montants minorés. 94

94 Ces manœuvres frauduleuses ont porté sur 16 importations et la minoration de valeur y afférente a été de l ordre de ,00 dhs. On constate à la lumière de cet exemple, la difficulté du contrôle pour prouver des minorations de valeur à l importation. Cette difficulté est liée à l engagement pris par le Maroc dans le cadre des Conventions signées sous l égide de l OMD et l OMC. 1-4 la fraude à l insu des sociétés structurées : Ce mode opératoire de fraude est des plus délicat, du fait que ses conséquences nuisent aux industriels en général, en fait, nous avons précisé dans les chapitres précédents qu avec l explosion technologique et la baisse des coûts d utilisation des moyens informatiques, les entreprises marocaines se sont informatisées et ont crée leur propre service de transit. Pour les accompagner dans ce processus, l Administration leur a attribué des Codes d accès à son Système Informatique (SADOC). Généralement, les gérant entreprises délègue ce travail à un cadre en lui confiant le mot de passe confidentiel d accès à ce système. Des sociétés structurées exerçant dans le domaine de l import et l export notamment sous régimes économiques et bénéficiant de privilège en matière de caution douanière peuvent faire l objet d actes frauduleux réalisés à leur insu. Le volume des importations et des exportations étant grand, les gérants se contentent d un suivi sous forme de fiches techniques ou de comptabilité matière préparé préalablement par leurs commettants en service de transit. Ce qui laisse le champ libre à ces commettants de réaliser des opérations pour leur propre compte ou pour le compte de personnes tierces, au nom de leurs employeurs et à leur insu, les opérations ainsi réalisées sont souscrites en 95

95 suspension des droits et taxes, et les gérants ne s en rendent compte qu à l échéance c est à dire après deux ans. Une affaire réalisée cette année à Casablanca a permis de découvrir une soixantaine de conteneurs de tissus déclarés à l insu du gérant d une grande société et que plusieurs commerçants de la place ont bénéficié des tissus importés en connivence avec le déclarant de la société et à l insu de son gérant qui est astreint à un recouvrement forcé de 50 millions de dirhams malgré l identification des fraudeurs. 1-5 la fraude par les sociétés fictives : La fraude peut également être appréhendée par des sociétés fictives ou des sociétés dites sociétés écran, ce genre de fraude se manifeste généralement dans le cas des importations sous des régimes suspensifs c est à dire des régimes économiques en douanes il permet en conséquence de générer des gains financiers très grands aux personnes qui concoctent ce mode opératoire de fraude et des pertes au trésor public, ainsi qu une concurrence déloyale sur le marché local. Ce mode utilise la falsification de certains documents juridiques de l entreprise, l utilisation d une adresse de domiciliation inexistante, l utilisation de faux cachets de l entreprise et le recours aux salles banalisées pour lancer les déclarations douanières sur le système de l Administration. Il consiste à importer massivement des marchandises sous des régimes suspensifs pendant une durée limitée et, à leur écoulement sur le marché parallèle, ce qui engendre une concurrence déloyale aux industriels de la place. 2 les Conséquences de la fraude commerciale : A la lumière des exemples ci dessus explicités, on peut dégager les conséquences de la fraude commerciale douanière à l importation sur l économie 96

96 en général et sur l entreprise en particulier et les objectifs et l intérêt des contrôles douaniers pour l opérateur, l usager et pour l Etat. En effet, la fraude permet de générer des gains pour les fraudeurs, qui en minorant des valeurs à l importation ou en bénéficiant indûment d un régime préférentiel ou suspensif, écoulent leurs marchandises sur légal (cas des minorations) ou parallèle (cas des régimes suspensif) à des prix en inférieurs des prix pratiqués selon la loi de l offre et de la demande ; ce qui engendre une concurrence déloyale entre les opérateurs. Par ailleurs, l introduction de produits et marchandises sous une espèce tarifaire autre que l espèce réelle entraîne des conséquences néfastes sur l économie et sur l entreprise. En effet, outre la concurrence déloyale qu elle entraîne, cette manœuvre frauduleuse fausse les statistiques de la balance commerciale, et partant de la balance des paiements ce qui rend les indicateurs économiques et les agrégats de la comptabilité nationale non fidèles à la réalité pratiquée, et toute prévision ou décisions dans le cadre de la politique économique est, en conséquence, aléatoire. Enfin, la fraude commerciale douanière, entraîne des conséquences sur les recettes du trésor public, et sur l Investissement et engendre des fuites d investisseurs, des devises et la constitution d avoirs à l étranger. Du panorama des modes opératoires de fraude concoctés par «les industriels de la fraude fiscale»(25) selon l expression de Jean COSSON* et des gains qui en découlent on ne s étonnera pas de dire que ces manœuvres sortent du cadre de simples contreventions douanières pour se transformer en criminalité économique, en fait «il existe aujourd hui une criminalité internationale de faux documents qui prospère dans tous les domaines, les fausses factures sont un élément de cet ensemble, elles participent à ce vaste marché du faux et alimentent pour partie le financement de la vie publique, les circuits économiques allant 97

97 parfois jusqu à parasiter la concurrence loyale entre les acteurs économiques» (26 ), cela peut s étendre jusqu au blanchissement et au financement d actes illicites. Les conséquences néfastes de ce phénomène sur l économie du pays en général et, l entreprise en particulier, son ampleur et son enjeu financier, constituent des alertes pour réfléchir à une veille stratégique et une démarche managerielle pour lutter contre la fraude commerciale douanière à l importation sous toutes ses formes. Aussi, le contrôle douanier revêt-il un intérêt majeur en tant que : -garant du développement de l activité de l entreprise : -élément valorisant pour l entreprise grâce à l audit qu il fournit ; -forme d assistance à l entreprise suite à une malversation commise à l insu de celle-ci ou une mauvaise interprétation des textes législatifs ; -garant du respect de l équité fiscal, et de la protection de l économie nationale, et promoteur de l Investissement. Si ces contraintes sont favorables pour un contrôle douanier, il a été constaté que le phénomène de la fraude prend de l ampleur et affecte les entreprises «honnêtes» de conséquences néfastes ; assistée des NTIC, la fraude développe des modes opératoires dépassant la vigilance des douaniers et la veille technologique de leur Système Informatique; de facto la question qui se pose est de savoir si l ampleur de cette fraude est imputable au nouveau système de contrôle actuel, ce qui suppose son remplacement ou qu il contient *(25) Jean COSSON «les Industriels de la FrauDe Fiscale» page 232 éditions Seuil Collection Economie et Société. ( 26 ) Actes du colloque organisé par L ESSEC et L Université de Cergy PONTOISE en 2000, sous le thème «la facturation de complaisance dans les entreprises, fausses factures, factures fictives au regard du droit fiscal et pénal» édité chez l Harmattan sous la direction de Christian LOPEZ et Nicole STOLOWY,

98 des défaillances qu il faudra combler? Ou à la dématérialisation et aux facilités douanières et à aux lacunes juridiques? Ou encore à la hausse des flux des échanges et la complexité de la nouvelle logistique internationale? Autant de question qu on pourra se poser, cependant face à l explosion technologique et à la dématérialisation des opérations commerciales internationales, n est-il pas préconisé de réfléchir à une démarche managerielle autour du même système de contrôle s articulant autour de l amélioration du système de sélectivité, la restructuration des structures de contrôle différé et a posteriori selon une représentation moderne, l instauration d un «SIIO» pour develloper l information et le savoir chez la communauté dédié au contrôle à tous ses stades et, un management pour gérer ce savoir en l occurrence le knowledge management 99

99 Deuxième partie PROPOSITION D'UNE APPROCHE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE COMMERCIALE DOUANIERE A L IMPORTATION PAR UN MANAGEMENT DU SAVOIR ET DES TECHNOLOGIES DE L INFORMATION 100

100 Introduction à la deuxième partie : Tout au long de la première partie, nous avons mis l accent sur l ampleur de la fraude commerciale douanière à l importation, ses conséquences et ses modes opératoires, ainsi que sur le caractère précaire des entités dédiées au contrôle et à la lutte contre cette fraude, l absence de leur organisation et le manque des interactions entre leurs différents stades A cela s ajoute, la non-mécanisation des structures de contrôle différé et a posteriori et ce, hormis l existence de plusieurs applications informatiques tel qu il a été exposé précédemment. Ces volets ont été explicités tout en mettant en relief le développement des NTIC engendrant une dématérialisation accrue du processus de dédouanement en particulier et du circuit logistique de l opération commerciale internationale à l importation en général. C est dire que le nouveau système de contrôle se heurte à des difficultés pour s adapter à ces situations et à la célérité de leur changement, c est dire également, que l absence d une démarche managerielle adaptable est la source de cette inadaptation. Dés lors la réponse devra s articuler autour de cette réflexion, en écartant donc un éventuel remplacement de ce système, à cause des contraintes liées aux performances atteintes dans la réduction du délai de dédouanement et la fluidité qu il assure au niveau des enceintes portuaires, aéroportuaires et dans les MEAD (Magasins et Aires de Dédouanement). Sous cette dernière optique, on peut avancer que la création des interactions entre les différents stades de ce système, l amélioration du logiciel de la sélectivité automatique, l informatisation des contrôles différés et a posteriori, seraient des facteurs générateurs de performances et des soubassements pour 101

101 l instauration d une communauté unifiée de contrôle détenant le savoir et l information, et pour la mise en place d un management de gestion de ce savoir : le knowledge management. Ce savoir qui ne pourra se développer et s enrichir que par l utilisation accrue des NTIC, nécessite l instauration d un Système d Information Inter Organisationnel «SIIO» liant l Administration avec ses partenaires et lui permettant de s enquérir des documents, devenus de plus en plus électroniques, liés aux opérations commerciales internationales. Ainsi dans un premier chapitre, il sera proposé des méthodes d analyse des risques liés à la fraude commerciale, basées sur de nouveaux critères qu il conviendrait d appliquer au niveau de la sélectivité automatique sous forme d applications alertes pour juguler certaines irrégularités ; ensuite un modèle d organisation inspiré des nouvelles théories du management sera proposé pour la restructuration des contrôles différés et a posteriori, ce modèle est «l organigraphie» préconisé par H.MINZBERG qui permet de définir les interactions entre le personnel, les informations et dans notre cas les déclarations à traiter. L opportunité de mise en place d un knowledge management pour une bonne gestion des savoirs est favorable dans la mesure, où le personnel d encadrement de l Administration représente prés de 40% de l effectif total et, le personnel dédié au contrôle des opérations commerciales est à 100% un personnel d encadrement ; d autre part ce nouveau management s adapte dans une organisation utilisant les NTIC, il sera proposé, à cet égard, de mettre en place un système «EXTRANET» permettant de favoriser le dialogue et la communication au sein de la communauté de contrôle. Pour combler le vide dans le système de contrôle actuel, et face à la numérisation de la liasse documentaire concrétisant les opérations commerciales internationales, la mise en place du Système d information Inter Organisationnel 102

102 «SIIO» est souhaitable, ainsi l absence d un tel projet dans le Schéma Directeur Informatique de l Administration nous a conduit à mener une étude d opportunité de ce projet. Une inspiration d un modèle théorique de mise en place d un «SIIO» au niveau de la chaîne logistique à l export, développé par Sergio Vasquez BRONFMAN, a fait l objet, également, d une analyse pour mieux illustrer ce système. Enfin, un benchmarking avec différents modèles des systèmes d information et de contrôle des administrations douanières qui ont été exposés dans la Conférence et foires aux connaissances tenue à Johannesburg du 8 au 10 / 2003 sous l égide de l Organisation Mondiale des Douanes. 103

103 Chapitre 1 : Redéfinition et propositions d amélioration du nouveau système de contrôle : Dans le paragraphe 3 du second Chapitre de la première partie, l accent a été mis sur les points suivants : -le caractère vague de la notion d analyse du risque au niveau de la sélectivité automatique (stade du contrôle immédiat) ; -la non-mécanisation et la démarche aléatoire d exécution du service au niveau du contrôle différé ; -l encombrement des tâches, la file d attente des dossiers et l état embryonnaire du contrôle a posteriori. Par ailleurs l étude du système d information de l Administration, nous a permis de constater qu il repose sur plusieurs applications et assure la majorité des fonctions douanières ainsi que des fonctions liées au commerce extérieur et aux divers partenaires de l Administration, il constitue en conséquence une source d informations et de renseignements indéniable. Toutefois les informations sont éparpillées dans diverses applications et leur exploitation n obéit à aucune démarche bien définie au niveau des structures de contrôle afin d en tirer des renseignements et de mettre en place une action préventive. Dans l étude présentée, l analyse a été articulée autour de l importation des marchandises qui est définie aux termes de l article premier du Code des Douanes et Impôts Indirects par «l entrée sur le territoire assujetti* de marchandises en provenance de l étranger ou des zones franches**», cette importation revêt dans la pratique douanière plusieurs aspects et est appréhendée sous diverses formes. 104

104 A cet égard, il existe dans la pratique douanière, plusieurs régimes d importation qu on classe comme suit : Les importations simples : 23 régimes Les importations sous le régime de l Admission temporaire : 04 régimes ; Les importations sous d autres régimes : 22 régimes ; Auxquels s ajoutent : Les mises à la consommation en suite de Régimes Economiques et Réimportations : 17 régimes Divers :08 régimes. (cf. : Liste de l ensemble des régimes et leur codification informatique en Annexe 3). Il ressort de cette catégorisation des régimes douaniers liés à l importation que nous avons jugé de ne pas analyser au cas par cas pour ne pas sombrer dans des études théoriques, un champ d action de l analyse du risque très vaste et rendant l identification des risques de fraude une tâche compliquée. C est la raison pour laquelle, le choix les critères pour l analyse du risque lors de la mise en place du système de sélectivité, s est limité à six critères et n a pas concerné un large éventail de critères liés à la fraude commerciale. Partant, le fonctionnement de ce système et des entités de contrôle qui l ont complété, a montré l existence de courants de fraude liés à d autres aspects nouveaux qu il serait souhaitable voire nécessaire de prendre en considération pour l amélioration de ce système. *territoire assujetti : il définit par l article premier du code des douanes par : «la partie terrestre du territoire douanier, y compris les ports, les rades, les plates-formes offshore ainsi que les dragues et les équipements similaires circulant ou opérant dans les eaux territoriales et toute autre installation située dans les eaux territoriales et définie par décret, à l exclusion des zones franches. **les zones franches : des zones constituées dans le territoire douanier, soustraites à tout ou partie des lois et règlements douaniers. 105

105 A cet égard, l examen du répertoire des modes de fraude douanière à l importation et des exemples pratiques qu on a explicité dans la première partie, permettent d insérer d autres critères qui contribueront. a fortiori, à l amélioration de la sélectivité automatique et qu on peut regrouper en quatre catégories, en opérant un choix exhaustif et en proposant que l analyse du risque ne soit pas une démarche figée, mais qu elle soit une démarche évolutive et qu elle fasse l objet d actualisation autant que le besoin se fait sentir. l- Elaboration des grilles d'analyse du risque et amélioration du système de Sélectivité automatique au niveau du contrôle a priori : En fonction de l analyse des flux, des changements de procédures ou de la réglementation, il paraît possible d identifier les risques liés aux secteurs d activités susceptibles d être concernés par la fraude. A ce titre le système d information est la clé du suivi de ces risques et de leur incorporation dans le logiciel de la sélectivité de façon continuelle et obéissant à l actualisation, ce qui nécessite que les structures d analyse du risque et de la sélectivité dépendant de la Direction de Lutte contre la fraude, doivent se pencher sur cette mission en réalisant des études sectorielles et en définissant des démarches scientifiques basées sur l utilisation des théories modernes tel que le calcul des probabilités, l analyse statistique et la prévision économique. Car en fait, le terme «risque» évoque une menace qui, avec une certaine probabilité, a des conséquences dommageables et non désirées. L aspect aléatoire est donc indissociable de cette notion de risque qui se compose de deux éléments essentiels, à savoir la probabilité d apparition d un événement redouté, et l importance des conséquences de cet événement, dés lors la mesure de ce risque est le produit entre ces deux éléments : Risque = Probabilité x Gravité. 106

106 Cette formulation qui paraît simple a quelque chose d intemporel, car le risque d un événement redouté doit être considéré au présent et, la probabilité d apparition est un paramètre décrivant de façon synthétique une suite d événements liés au passé et la gravité des conséquences doit prendre en compte une suite d événements observables dans le futur. A titre d exemple l étude d un produit textile visant comme risque le bénéfice indu d un régime préférentiel ou suspensif, pourra être entamée en analysant les flux d importation de ce produit et de ses valeurs déclarées et ses régimes dans le passé, leur tendance au travers des importations en cours (au présent), et la gravité de cette tendance dans le futur. Cela explique la démarche à entreprendre en prenant en considération, la probabilité, l analyse statistique et la prévision économique pour la mesure des risques liés aux opérations d importations et pour dégager des indicateurs tendanciels pour une prévision future. Pour illustrer cette démarche on prendra l exemple du tissu de coton servant pour la fabrication des articles (pantalons, vestes, chemises, ensemble..) connus sur le marché local par les «articles en jean». L utilisation du système d information de l Administration, et plus précisément l application A.D.I.L (Assistant de dédouanement des marchandises à l importation en ligne) nous permet de s enquérir de données statistiques sur les importations de ce produit : Ainsi, si on se fixe l année 2003 pour réaliser cette étude on pourra consulter plusieurs variables statistiques au niveau du système A.D.I.L et établir des courbes pour dégager des indicateurs d aide à la décision, dont par exemple : L étude des variations des importations en valeur du tissu en coton depuis l année 1996, pour dégager l évolution des importations durant la période de mise en place de la sélectivité automatique et des facilités douanières. Le tableau suivant permet de dégager une tendance croissante des importations depuis

107 Valeur des Importations du tissu en coton en milliers de DH ANNEE Valeurs en ML de dhs Source : A.D.I.L La tendance croissante des importations a été maintenue depuis l année 1999 jusqu à l année 2003 où les importations ont légèrement régressé. L analyse permet de s interroger dés lors des causes de la tendance croissante entre 1999 et 2002 et inversement la baisse des importations durant l année Valeurs Années Valeur des importations par années Graphique 1 Pour pousser cette analyse on pourra étudier l évolution de la valeur et du volume des Importations par principaux pays fournisseurs (par exemple pour l année 2003) on a les résultats suivants : Valeur des importations du tissu en coton par principaux fournisseurs Pays Valeur Espagne Italie Grèce Inde France Tunisie

108 Tunisie France Inde Gréce Série1 Italie Espagne Valeur des importations par principaux fournisseurs Graphique 2 Cette évolution de la valeur des importations du tissu de coton par principaux fournisseurs au cours de l année 2003, nous permet de constater une prépondérance de l Espagne à la tête des principaux fournisseurs, cependant les données statistiques en volume permettent d avoir d autres renseignements, ainsi l évolution du volume des importations par principaux fournisseurs au cours de l année étudiée, se présente comme suit : Volume des Importations du tissu en coton par principaux pays fournisseurs Espagne Pays Italie Inde Grèce Chine U.S.A France Taiwan Valeur Source : A.D.I.L Taiwan France U.S.A Chine Gréce Inde Italie Espagne Série Volume des importations par principaux fournisseurs Graphique 3 109

109 En volume, l Espagne constitue le principal fournisseur suivi de l Italie et de l Inde, ce qui diffère du classement constaté dans le graphique des importations en valeur où le troisième fournisseur était la Grèce, ce qui permet d avancer que les importations en provenance de l Inde sont moins chères que celles en provenance de la Grèce. L apparition de nouveaux fournisseurs dans la représentation en volume (Chine, les Etats Unis d Amérique et Taiwan), nous renseigne sur l Origine réelle des tissus ce qui n a pas paru sur les données en valeurs car elles ont été établies en fonction de la provenance, donc certaines opérations ont fait l objet d un commerce triangulaire (dont on tirera le renseignement plus loin) La prépondérance de l Espagne n explique pas que les fournisseurs réels se trouvent dans ce pays en fait la consultation de l Annuaire du «texti net» sur Internet confirme que le nombre de fournisseurs des tissus de coton est limité, l Espagne n est donc qu une plate-forme d expédition sur le Maroc grâce à ses ports de transbordement. Pour éclaircir cette situation on s interrogera sur les régimes douaniers sous lesquelles ces importations ont été réalisées. Régime Valeur Valeur des Importations du tissu de coton par principaux régimes douaniers (Année 2003) En milliers de DH Source : ADIL 110

110 Série Graphique 4 Les régimes douaniers sont représentés selon leur codification informatique, (la liste intégrale des codifications des régimes douaniers est en Annexe 3), à titre de rappel les principaux régimes douaniers sous lesquels le tissu de coton a été importé (voir graphique 4) sont : - les régimes : 23, 22,37, qui sont tous les trois, des régimes économiques en douane c est à dire des régimes suspensifs (sans paiement des droits et taxes). Les risques liés à la fraude peuvent être déduit à partie de la réalisation de certaines importations dans le cadre d un commerce triangulaire et leur souscription sous des régimes suspensifs pour échapper du paiement des droits et taxes exigibles, d où le risque d écoulement des quantités importées dans ce cadre dans le marché parallèle. Volume des importations du tissu en coton par principaux régimes douaniers (Année 2003) en Kg Régime Volume Source :ADII 111

111 La représentation graphique de ces importations par régimes douaniers est illustrée dans le graphique 5 ci-après : Série Graphique 5 Pour mieux éclairer cette situation on a procédé au classement des entreprises importatrices par ordre décroissant ce qui permis de constater que cinq entreprises entrant dans ce cadre ont procédé à des importations massives sans mouvementer leurs comptes par des exportations donc la probabilité pour que toutes les quantités importées par ces cinq sociétés soient écoulées sur le marché noir est grande. En fait, des enquêtes périphériques ont montré que quatre de ces sociétés étaient en cessation d activité depuis 2001 et la cinquième est une société en activité dont 65 conteneurs ont été importés en son nom mais à son insu (cf. exemples pratiques)! Partant, on saisit que une analyse de risque doit prendre en considération plusieurs critères et doit faire l objet d un suivi continuel afin d actualiser le système de sélectivité même dans le cas où il y a régression des importations comme on l a montré dans cet exemple, c est pourquoi on propose que les 112

112 structures d analyse du risque relevant de l Administration Centrale doivent faire des études similaires et plus profondes pour prévenir des fraudes éventuelles en cours de réalisation voire même avant leur réalisation. Parralléllement, les structures régionales devraient faire des études sectorielles par territorialité de leur compétence afin de mener un suivi rigoureux, notamment sur l activité des entreprises implantées dans leurs régions. Comme on l a confirmé dans l exemple précédent, la matière première pour faire de telles études se trouve dans le système d information de l Administration, en fait le système B.A.D.R qui remplacera S.A.D.O.C, et qui est encore au niveau de son premier palier, projette la mise en place de trois paliers et d une interface interne avec les deux systèmes R.I.A.D : Ressources Intégrées de l Administration des Douanes qui est un système interne de gestion des ressources humaines, financières et matérielles et S.A.A.D : (Système Automatique d Aide à la décision) qui est le Datawarehousse dont les applications concernent les recettes douanières, le commerce extérieur, le contentieux, la sélectivité et les régimes économiques ; ainsi qu une interface externe avec( l O.M.P.I.C, les banques, TGR, Office des Changes..). Ces deux interfaces bien qu elles soient nécessaires et utiles, ne permettront pas à elles seules de maîtriser les risques liés aux opérations douanières notamment à l importation et de définir une démarche managériale de contrôle dans la mesure où le système B.A.D.R sera appliqué au niveau du stade du contrôle immédiat et que seule l interface interne S.A.A.D permettra d aider à faire une analyse du risque lié à la fraude, aussi l interface interne devra insérer le système A.D.I.L (Assistant au Dédouanement des marchandises à l Importation en ligne ) qui renseigne sur les flux des importations, les opérateurs économiques et les fournisseurs et permet de réaliser des études sectorielles et des prévisions sur l évolution des importations. 113

113 De même, l interface externe ne doit pas se limiter à un échange d informations à travers l EDI, en fait si le souci de l Administration de créer cette interface afin d instaurer le mode de paiement électronique, il ne faut pas oublier non plus que ce mode est lié lui aussi à des risques de fraude très compliqués et très sophistiqués allant du piratage des cartes de crédit jusqu au règlement fictif. C est pourquoi, on propose dans cette deuxième partie une démarche de lutte contre la fraude douanière à l importation basée sur l utilisation accrue des NTIC, touchant les trois phases du contrôle et aboutissant enfin à un vrai «Système d Information Inter Organisationnel» pour une gestion stratégique. La première phase concerne le contrôle immédiat, ainsi à titre exhaustif on peut catégoriser les risques liés à la fraude, en proposant des exemples de grilles d analyse du risque qu on pourra incorporer au niveau de cette première phase du contrôle et améliorer le logiciel dédié à la sélectivité automatique, et ce de la manière suivante : 1-1 Les risques liés aux secteurs d'activité : Identification du risque Démarche -Observations Occasionnel L opérateur peut méconnaître la réglementation ou tente de frauder : Examen du bien fondé économique du flux (inadéquation avec l activité de l entreprise) Consultation des bases de données sur les entreprises (entreprise en activité ou en cessation d activité, entreprise spécialisée dans un produit alors qu elle tente d importer un autre produit etc.) 114

114 Modification des lieux de dédouanement. Modification de la nature des échanges Procédure douanière utilisée Une mobilité importante des lieux de dédouanement peut être un indice révélateur de fraude. Amélioration fichier entrepris par bureaux, par transitaire Le Changement de position tarifaire, de pays d origine, de provenance, de destination, des prix unitaires auprès du même fournisseur sont ils justifiés économiquement? motivés par un changement de la réglementation? ou motivés suite à un antécédent contentieux. Dans le cas des entreprises exerçant sous régimes économiques, l octroi du ce bénéfice est tributaire des résultats d une enquête périphérique sur la fiabilité de l entreprise, spécificités du fond de commerce, inventaire du matériel et outillage. ; au cours de l activité des audits sont effectuées ; les résultats de ces deux démarches doivent être incorporés dans le fichier entreprise, le suivi de l activité est assuré par le Datawarehousse, les donneurs d ordre, la caution.. sont déjà dans le système, l analyse du risque portera sur l adéquation entre la capacité de production et le volume des importations et des exportations ; les cessions effectuées par l entreprise justifient cette adéquation et renseigne sur la relation avec les façonniers 115

115 1-2 les risques liés à la taxation : Bien que la tendance s oriente vers le démantèlement tarifaire, plusieurs positions tarifaires restent soumises à une taxation non négligeable, par ailleurs le commerce triangulaire et la multiplication des accords préférentiels, incitent à la fraude en matière de fiscalité comme on l a vu dans l exemple du secteur des pneumatiques. Aussi des interactions dans l analyse du risque entre produits du même secteur (du type roues- pneus : cf. exemple dans la première partie), doivent être prises en considération et étudiées comme étant un risque lié à la fiscalité. L étude devra porter sur l ensemble des produits éligibles à un système préférentiel et des produits similaires non éligibles ; dans le même ordre d idées la notion d origine et la maîtrise de ses règles doivent être analysées (insertion dans le système de sélectivité des autorités compétentes qui délivrent les certificats par origine, suivi des séries chronologiques des certificats par pays.etc.). Les interactions dans le système de sélectivité doivent incorporer aussi des données liées au risque de produits similaires dans le cadre d un régime de droit commun dont les fiscalités sont différentes en taux. Situation Produits fortement ou moyennement taxées dans un régime de droit commun Produits similaires éligibles et non éligibles aux régimes préférentiels Grille des risques Analyse des positions tarifaires similaires de droit commun + Analyse des importateurs par type de produits + Analyse des fournisseurs par type de produits. Actualisations à l occasion de chaque changement de réglementions Analyse des positions tarifaires de l ensemble des conventions et interaction avec les positions similaires des produits non éligibles 116

116 1-3 Les risques liés aux régimes économiques : Il s agira d améliorer les critères de risques déjà existants par des risques globaux touchant ces régimes, et des risques spécifiques à chaque régime. Rappelant que les régimes économiques en douane comprennent : - Les régimes suspensifs : l entrepôt en douane, l entrepôt industriel franc, l Admission temporaire pour perfectionnement actif, l Admission temporaire, l exportation temporaire pour perfectionnement passif, l exportation temporaire, le transit, et la transformation sous douane ; Ces régimes permettent le stockage, la transformation, l utilisation ou la circulation des marchandises en suspension des droits et taxes - Le Drawback permet le remboursement, sur la base de taux forfaitaires, de certains droits et taxes perçus à l importation des matières d origine étrangère entrant dans la fabrication de marchandises exportées. A la lumière de ces définitions, on constate que les risques peuvent être liés à plusieurs facteurs, et doivent être observé sous une optique globale à l ensemble des régimes (vision fiscale) et sous une optique spécifique à chaque régime. Type de risque Risques globaux : -liés au lieu de dédouanement à l import et à l export. Grille des risques Le changement du lieu de dédouanement est-il justifié économiquement (existence de plusieurs sites de production, de magasins de stockage, de filiales, état complet des façonniers..) 117

117 - Liés aux modalités et à la cadence des apurements. -Liés aux caractéristiques juridiques de l entreprise. Les risques spécifiques à chaque régime : Drawback Interaction de ces données avec les données de l entreprise, ce risque est d autant plus grand quand il s agit d un changement de transitaire. Le Datawarehousse permet un suivi rigoureux des comptes sous régimes économiques et renseigne sur la cadence des apurements toutefois une interaction relative aux modalités d apurement et la nature des articles exportés : valeur (matières premières) à l import et valeur (produits compensateurs à l export), taux du type d apurement (par des cessions ou par des exportations). Interaction avec des données de la destination (risque éventuel exportations fictives) Le changement de la domiciliation, de la raison sociale, de la gérance doit être inséré comme critère de risques. Il s agira de mettre en place des interactions dans le système de sélectivité pour chaque régime : Entreprises concernées, fournisseurs et donneurs d ordre concernés et marchandises éligibles, cette fonctionnalité permettra de dégager facilement les risques liés à chaque régime par secteur d activité. Fichier des entreprises bénéficiant de ce régime. 118

118 Interaction entre importation des matières premières et nature des exportations exportation par secteur d activité. Fonctionnalité avec les services des recettes pour l analyse comparative des valeurs remboursables. 1-4 les risques liés aux régimes préférentiels : Situation Catégorisation des Origines par Groupement : Origine Européenne : différenciation entre l Origine Union Européenne et L AELE Idem pour les autres groupements Analyse des risques par groupe Maîtrise de la géographie économique des produits. Listing des fournisseurs potentiels de production Européenne (base des données). Interaction avec les produits éligibles Maîtrise des Certificats d Origine et des Autorités habilitées à les délivrer Maîtrise des règles d Origine, -2 Redéfinition des critères de sélectivité et la création des banques de données: Nous avons précisé dans la première partie, que les critères de sélection qui ont été retenus pour les opérations d importation sont au nombre de 6 et se référent aux éléments suivants : -le régime douanier déclaré -l importateur 119

119 -le transitaire et le transporteur -le produit -l origine -et les autres éléments d énonciation de la déclaration. De l examen de certains cas pratiques, nous avons relevé les limites de ces six critères qui à, eux seules ne permettent pas de définir les risques liés à la fraude. Aussi, leur amélioration par des grilles touchant d autres aspects tel que, précisé au paragraphe précédent permettra une redéfinition des critères de risques liés à la fraude s articulant autour des secteurs d activité, de la géographie économique des produits, des différents intervenants et acteurs dans la logistique internationale à l importation, de la catégorisation telle opérée ci-dessus, des éléments qualitatifs et quantitatifs des déclarations. Pour illustrer ce schéma et souligné la nécessité d améliorer les interfaces du système d information et les critères de sélectivité, en propose l amélioration du système de sélectivité automatique à l instar du modèle danois qui intègre une base de données valeur avec une notion d alertes, ainsi que des bases de données liées aux secteurs d activité, et à l origine. Ainsi ces bases de données doivent être intégrées au niveau du système B.A.D.R de façon à ce qu elles soient alimentées continuellement par les déclarations enregistrées au niveau du service ; des applications spécifiques ordonneront et classeront les données selon les critères appropriés. Par exemple dans le cas de la valeur déclarée à l importation la base de donnée sera alimentée au fur et à mesure par les déclarations et dés qu une déclaration s écarte d une certaine fourchette, une alerte est restituée par le système comme aide à la décision à charge de l agent de contrôle sur la ligne (stade du contrôle a priori) d en user pour un éventuel contrôle, lorsque la valeur est en dé ça de la fourchette l alerte devra sélectionner la déclaration pour une 120

120 visite physique, la détermination des limites de la fourchette devra émanée des études d analyse de risque que les entités centrales devront effectuer pour alimenter continuellement le logiciel de la sélectivité. De la même manière, les autres bases de données pourront être, également alimentées à partir des données des déclarations, mais continuellement actualiser par les analyses sectorielles et l insertion de nouveau risques. On ne traitera pas dans ce paragraphe la modélisation de ces bases de données pour ne pas narrer dans un langage technique (les entités, les associations, les cardinalités), on se limitera de dire que la création des bases de données est nécessaire pour la maîtrise du risque et la formation d une communauté de savoir, leur opportunité est intéressante dans la mesure où l Administration en recueillera des résultats bénéfiques et en exploitera des tableaux de bord des décisions stratégiques. Enfin, les coûts liés à la conceptualisation de ces bases de données et de leur mise en place dans le système d information de l Administration, n affecterait pas les dépenses budgétaires dans la mesure où la Direction de l informatique qui a mis en place l ensemble des applications de l Administration ne trouvera aucune difficulté pour mettre à la disposition des entités de contrôle ces bases de données -3 La réorganisation des autres structures de contrôle: I -LES CONTROLES DIFFERES : L Organigraphie des Contrôles différés : Nous avons défini les contrôles différés ainsi que les modalités de leur mise en place et la manière avec laquelle s exécute le service de contrôle à ce niveau, en mettant le doigt sur la carence en ressources humaines et matérielles ainsi que l absence de toute organisation des structures de ce contrôle. 121

121 On propose d abord une structuration de ces contrôles afin que les tâches du service et les interactions avec les deux autres structures de contrôle soient bien définies. A cet égard, au lieu d opter pour l utilisation des organigrammes pour illustrer cette structuration, il a été jugé nécessaire d opter pour une nouvelle représentation que la théorie du management propose et teste depuis quelques années dans les organisations qui s appelle l organigraphie. Henry Mintzberg et Ludo Van der Heyden, fondateurs de cette représentation nous précisent «qu une organigraphie révèle le fonctionnement du tout en représentant clairement les interactions capitales entre personnes, produits et informations.., elle introduit deux éléments nouveaux-pivots et toiles» (27 ). En fait, dans l état actuel des choses dans l Organisation que nous étudions, seules une définition hiérarchique du contrôle différé et du contrôle a posteriori et des attributions de ceux-ci existent et ce, dans l objectif de leur mise en place au sein de l Organigramme de chaque Direction Régionale, et de les placer par rapport au contrôle immédiat. Cependant, si on s amuse à schématiser cette hiérarchisation et de mettre en relief les interactions entre ces différentes structures qui normalement sont censées être reliées entre elles, on aboutira dans le cas par exemple de la Direction Régionale de casa port au schéma précédent. (27) Henry MINTZBERG et Ludo Van DER HEYDEN: L organigraphie in Harvard Business Review Editions Nouveaux horizons 2000, le Management du savoir en pratique page

122 Le Directeur Régional La Sous Direction Régionale Des importations La Sous Direction Régionale des exportations et de gestion des Comptes Les Arrondissements Les Arrondissements Import Export Contrôle immédiat Sélectivité Contrôle immédiat informatisé Automatique informatisé Bureau du Contrôle Différé Contrôle Différé Archives Contrôle Différé Import si constatation contentieuse Export ou soupçons Manuel Service des Enquêtes et du contrôle a posteriori Manuel Autres Régions Administration information A.A M.I OMD et Administrations Centrale parvenue Doléances Secteurs d activité 123

123 Bien que les structures de contrôle soient hiérarchisées en fonction des phases du contrôle, les interactions entre celles-ci ne sont pas définies ; les flèches qui les relient représentent en fait le flux des déclarations d importation ou d exportation, qui atterrissent en vrac, du contrôle immédiat au stade du contrôle différé qui, à son tour les achemine aux archives où dans le cas d une constatation contentieuse ou un soupçon de fraude, les achemine vers le contrôle a posteriori. Dans l étude menée qui se limite au cas des importations caractérisées par un très grand flux, l acheminement en vrac, du contrôle immédiat au contrôle différé, des déclarations à contrôler n obéit également pas à un dispatching coordonné en fonction des risques à analyser, ni en fonction d un profilage bien déterminé du personnel qui en assumera la tâche. Ce circuit obéit à la règle administrative de «l envoi sous couvert de la voie hiérarchique», et respecte l établissement des relations entre les structures dans un seul sens (du haut vers le bas), il s ensuit que les interactions ne sont pas définies. On constate également, que l atterrissage des déclarations au niveau du contrôle différé ne suit pas un dispatching en fonction des régimes douaniers ou des secteurs d activité, ce qui ne permet pas non plus de disposer d une banque de données concernant les antécédents dans le circuit de dédouanement. Aussi serait-il souhaitable de définir des interactions entre les entités et d imaginer cette interaction selon les quatre philosophies du management que nous préconise Henry Mintzberg, ce qui permettra de tracer un schéma clair interactif du type de l organigraphie permettant de s enquérir sur le flux du travail, des personnes, des informations et des relations entre les différents stades de contrôle. 124

124 Ensemble l ensemble est affaire de Répartition : le dirigeant observe les activités CHAINE la chaîne est affaire de contrôle : le dirigeant Hiérarchise les activités PIVOT Le pivot est affaire de coordination TOILE la toile est affaire de de dynamisation Dans le cas du système de contrôle de l Administration des Douanes et Impôts Indirects : l ensemble c est la direction Régionale, La Chaîne pourrait être le contrôle immédiat, le pivot : le contrôle différé et la toile représenterait le contrôle a posteriori. Il est clair, que la concrétisation de ce choix doit obéir à une structuration des contrôles différés et a posteriori pour que les interactions entre personnes, dossiers et informations soient éclairci. Plusieurs schémas de «l Organigraphie» des contrôles différés peuvent être adoptés en fonction de la nature des informations qui doivent circuler et des objectifs assignés à ces structures. 125

125 Ainsi, on pourra établir une structuration en fonction des trois critères classiques des régimes douaniers sous lesquels se réalisent les importations à savoir : - LES REGIMES PREFERENTIELS : - LES REGIMES ECONOMIQUES; - LE REGIME DE DROIT COMMUN et Autres ; A l intérieur de chaque sous structure on pourra affiner des compartiments en fonction des Origines et des secteurs d activité ou encore des opérateurs.etc. c est l intérêt de l usage de l Organigraphie qui, à la différence de l Organigramme, donne une possibilité large de schématisation et d affinement des flux d informations. La représentation qui paraît s adapter à la structure des contrôles différés aux niveaux des régions peut être illustrée comme suit : CONTRÖLE DIFFERE REGIMES ECONOMIQUES ET REGIMES PARTICULIER REGIMES DE DROIT COMMUN ET AUTRES REGIMES PREFERENTIELS En fait, le choix qu on a opéré pour utiliser la notion d Organigraphie, va nous permettre d affiner chaque sous structure en fonction des orientations dans 126

126 lesquels la circulation des documents et de l information va être le plus adaptées pour favoriser les interactions avec le contrôle immédiat et le contrôle a posteriori. Le schéma parait se confondre avec un organigramme, mais une fois complété avec les affinements souhaités, il aura une autre allure. L affinement de ces sous structures permet à l Administration de suivre de plus prés les flux des opérations par catégories et d évaluer les risques de fraude ainsi que les performances du service. Le drawback les 6 régimes Les régimes économiques Les régimes suspensifs UNESCO Les franchises DONS Les régimes particuliers Réimportations Le transbordement L Europe Les pays arabes AELE U.E les régimes préférentiels L Afrique Le Maghreb (par secteur, par pays ) Les importations simples Les régimes de droit Commun et autres Les autres importations 127

127 3-I-2 des contrôles différés informatisés : La démarche propose également l informatisation de cette structure tout en maintenant pour une période transitoire des contrôles différés manuels. La faisabilité de ce projet ne devra donc pas poser de problématique dans la mesure où ce projet est déjà programmé dans les actions de l Administration, toutefois l Administration sous-entend par informatisation la dotation de ses structures en matériel informatique qui permettra de retirer le listing des opérations souscrites dans les arrondissements qui feront l objet d un traitement par les contrôleurs. Cette démarche renferme la structure sur elle-même et, ne permet pas de détecter des fraudes à ce niveau, aussi l informatisation de cette structure doit être opérée dans une vision globale de l ensemble des structures chargées du contrôle qui définissent en fait une même communauté dédiée au contrôle à des stades différents et entre qui l information devra circuler. Par ailleurs ce renfermement de la structure sur elle-même, tel qu il existe actuellement soit au niveau des contrôles différés soit au niveau des contrôles a posteriori, laisse le soin au chef hiérarchique de gérer selon le mode qu il voit convenable. Dés lors, les premières applications d informatisation de ces entités seront la création d un menu dit «contrôle différé»au sein du système BADR avec un accès limité à la consultation et le suivi du circuit de la déclaration jusqu à délivrance de la main levée ; par ailleurs l information de ces entités devra être perçue dans le cadre global des structures de contrôle. Dans ce même ordre d idées, le contrôle différé devra avoir l acçés au Système d information Inter Organisationnel «SIIO» et au système «IIE» 128

128 Internet Intranet et Extranet qu on propose de mettre en place au sein des entités de contrôle. II- Les enquêtes et le contrôle a posteriori : 3-II-1 L Organigraphie des contrôles a posteriori Pour assurer la circulation de l information et définir les interactions entre les différentes structures de contrôle, il est préconisé de suivre la démarche de proposition d une structuration organigraphique interactive avec la structure du contrôle différé. Il s agira donc de reporter les mêmes sous structures avec quelques différences liées à la nature de l activité et la nature des relations interactives liant cette structure avec d autres structures internes et externes à l Administration. La schématisation en organigraphie au niveau des structures de contrôle différé et du contrôle a posteriori montre que la circulation des déclarations en douanes devient aisée et fait tendre l ensemble des structures vers une seule communauté qui gère l information l une indépendamment de l autre et qu il suffit d unifier par système d information unique et un mode de gestion adaptable ce système est le système d Information Inter Organisationnel. Toutefois, les missions des enquêtes et contrôle a posteriori diffère des missions des autres entités de contrôles dans la mesure où le personnel relevant de ces structures est le seul habilité à intervenir en entreprise et dans les autres organismes et administrations pour mener des enquêtes où dans le cadre de la communication des documents, par ailleurs les structures du contrôle a posteriori sont directement coiffées et leurs actions sont coordonnées par la Direction de La Prévention relevant de l Administration Centrale malgré leur positionnement hiérarchique sous la coiffe des Directeurs Régionaux. Outre ces prérogatives et ce double positionnement hiérarchique, ses structures sont sollicitées dans le cadre de la collaboration interrégionale, et en 129

129 respectant la territorialité, pour mener des enquêtes complémentaires déjà initiées dans d autres régions ; de même des sollicitations d enquêtes leur parviennent des douanes étrangères dans le cadre de l Assistance Administrative Mutuelle Internationale ou par l OMD (Organisation Mondiale des Douanes ), en conséquence leur positionnement dans la chaîne des contrôles et la nature de leurs prérogatives devraient normalement leur attribuer un rôle d aide à la décision et un rôle de pilotage de la chaîne des contrôles, en d autres termes ces entités ne doivent pas se limiter à traiter des avis de fraude émanant du contrôle différé, mais en plus elles doivent avoir des effets feed-back sur les autres structures sous formes d alertes, d informations et de renseignements. A l état actuel des choses, les modes opératoires de fraude décelés au niveau de ces structures font l objet d un rapport circonstancié adressé à l Administration centrale sans se répercuter sur les autres entités, il en est de même dans le cas de l interrégionalité où seules des sollicitations d enquêtes circulent entre les différentes régions, le partage des connaissances et du savoir n est réalisé, cette situation laisse chaque région collectée son répertoire de fraude et monopolisé son exploitation, cette situation laisse une brèche aux fraudeurs qui change de bureau douanier chaque une fois que des infractions sont relevées à leur encontre, elle favorise également la création de sociétés fictives puisque les opérateurs économiques dispose une liberté de dédouanement par n importe quel bureau et quelle que soit la domiciliation de leurs entreprises. C est la raison pour laquelle il frauderait prévoir des Organigraphies spécifiques pour l ensemble des régions, pour non seulement favoriser la circulation de l information entre les structures d une même région et également développer un partenariat et une collaboration interrégionale pour favoriser l instauration d un mode de gestion unique et uniforme et transformer en conséquence la grande communauté de contrôle en une communauté du savoir. 130

130 A cet égard, l organigraphie d une structure d enquêtes et contrôle a posteriori devra reprendre les sous structures déjà énumérées pour le contrôle différé auxquelles devront se joindre les cellules de liaisons avec les autres régions et organismes internationaux. Administrations ADII Centrale + Régions OMD Organismes Internationaux AAMI autres administrations Secteurs d activité OMC Le drawback les 6 régimes Les régimes économiques Les régimes suspensifs UNESCO Les franchises DONS Les régimes particuliers Réimportations Le transbordement L Europe Les pays arabes AELE U.E les régimes préférentiels L Afrique Le Maghreb (par secteur, par pays ) Les importations simples Les régimes de droit Commun et autres Les autres importations 131

131 Cette schématisation, permettra se connaître le flux des déclarations et leur suivi, ainsi à titre d exemple les déclarations des importations simples passent au niveau du contrôle différé et ne sont pas traités avec l ensemble des régimes, une structure se spécialisera dans ce régime à charge d un d alimenter une banque de données relative à un risque spécifique bien déterminé selon les plans d actions établis par la Direction de la Prévention, cette démarche permettra entre autre, une maîtrise d un secteur d activité précis, une connaissances des fournisseurs et des clients, et une maîtrise des différents flux des marchandises. 3-II-2 L informatisation des contrôles a posteriori : Au stade actuel, tous les agents relevants de ces entités disposent d une adresse électronique leur donnant la possibilité d acçés à la messagerie, ils disposent également de l açés à l Intranet de et donc à certaines applications du système d information comme l application ADIL par exemple. Cependant, ils n ont acçés aux applications d aide à la décision comme SAAD (Système Automatique d Aide à la Décision) qui est le DATAWAREHOUSSE qui permet le suivi des régimes économiques ainsi celui d autres fonctions, de même malgré le lancement du premier palier du système BADR l acçés reste limité à certains responsables régionaux et centraux. Ce déficit en information emprunte ces entités d une gestion tâtonnante et ne retrace aucune visibilité des actions à mener, c est pourquoi la mise en place d un système d information inter organisationnel et d un portail EXTRANET serait bénéfique et permettrait à ces entités de s organiser en communauté de savoir maîtrisant les actions à entreprendre et exerçant dans une visibilité claire. Ainsi en se propose d abord d examiner les possibilités de mise en place d une approche de la gestion de cette communauté de savoir après quoi, on examinera les études d opportunité pour la mise en place des deux systèmes d informations précités. 132

132 Chapitre II- MISE EN PLACE D UNE ORGANISATION QUI GERE LE SAVOIR PAR LES NTIC l-la mise en place d'une organisation qui gère le savoir : 1-1 Ressources humaines et knowledge management : Profilage des ressources humaines : Dans le volet consacré aux ressources humaines de l Administration qu on a étudié dans la première partie, il a été constaté que le taux du personnel d encadrement avoisine les 40% de l effectif total, soit 38,94%. On désigne sous cette appellation, la catégorie du personnel relevant du cadre d inspection c est à dire, le personnel classé aux échelles de rémunération supérieures ou égales à 8 du Statut Général de la Fonction Publique. Ce personnel est répartit en cinq sous catégories de la manière suivante : Echelle Désignation Niveau de formation 8 Inspecteur Adjoint BAC+ 2 9 Inspecteur Adjoint principal BAC+3 10 Inspecteur BAC+4 : LICENCE 11 Inspecteur divisionnaire BAC+5 : DESS 12 Inspecteur divisionnaire en chef DESS et + Par ailleurs, il faut noter que pour les besoins de contrôle, aux différents stades étudiés, des opérations commerciales par les agents de l Administration des douanes, seuls les agents de bureaux relevant de ces sous catégories sont habilités à effectuer ce contrôle. 133

133 Ainsi à titre d exemple, tous les cadres relevant des entités régionales ou centrales d enquêtes et de contrôle a posteriori sont classés à l échelle de rémunération 11 et 12 et entrent par conséquent dans la catégorie des cadres supérieurs de l Administration. Cette caractéristique des cadres dédiés au contrôle des opérations commerciales, associée au cumul de l expérience et au savoir-faire de cette catégorie de personnel, favorise l émergence d un nouveau management pour gérer ces connaissances et ce savoir qui est lié étroitement avec l environnement interne de l Administration (maîtrise de la législation et de la réglementation) et son environnement externe (connaissances des partenaires, des secteurs d activités, des réglementations du commerce international..). Cette émergence est encore favorisée par l existence d outils nécessaires, tels que les différentes applications informatiques, l abondance de rapports d enquête relatant des expériences et du savoir-faire, l abondance de fiches techniques analysant les difficultés d interprétation de la législation et de la réglementation, les rapports de missions, des fichiers des modes opératoires qu il faudra rassembler analyser et en trier les meilleures, et enfin la volonté du personnel à contribuer pour intégrer ce nouveau mode de gestion dont l opportunité est de leur faciliter la tâche. En conséquence, le management de la gestion des savoirs ou knowledge management est la démarche qui parait s adapter à cette communauté de contrôle, son émergence paraît possible et sa mise en application visera à: - «collecter, structurer, organiser, capitaliser et mettre à disposition les informations dont à besoin l organisation ; -provoquer et encourager une communauté d échanges et d enrichissement mutuel permettant de faire évoluer les connaissances et le savoir-faire» (28 ) (28 ) Luc BOYER et Noël EQUILBEY Organisation Théories Applications page 408 Editions d organisation

134 1-1-2 la formation des ressources humaines et la mise en place du e learning : La politique actuelle de la formation menée par l Administration paraît adaptable à l émergence du knowledge management, cette politique est articulée autour de plans de formation annuels à l échelon régional et national, ainsi que des formations et stages dispensés à l étranger notamment en France et au Japon. La communauté de contrôle des opérations commerciales participe à l instar des autres catégories du personnel douanier à ces formations et à certains stages organisés à l étranger, toutefois, la valeur ajoutée de cette participation ne se répercute pas sur l ensemble de la communauté d autant plus que l organisation de formations spécialisées permettant de divulguer le savoir et l expérience requise dans le domaine du contrôle. Par ailleurs, cette communauté ne suit pas les développements du management des opérations du commerce international dans les différentes nouveautés sont généralement publiées par la Chambre de Commerce International (CCI), dans le Moniteur du Commerce International (MOCI) ou plus généralement font l objet de publication par l Organisation Mondiale du Commerce (OMD) ; cela constitue en conséquence une carence en informations et une éventuelle suprématie de l opérateur économique détenteur de ces informations. Ce déficit en formation et en information, pourrait se combler en recourant au concours de l OMD qui dispense des programmes de formation dans différents modules en ligne c'est-à-dire le «e learning» ; elle publie également un bulletin de liaison sur la fraude commerciale à l échelon mondiale et un bulletin sur les nouveautés des réglementations internationales douanières. En conséquence, si «il ne saurait y avoir de knowledge management sans informatique» ( 29 ), le choix de cette option e learning paraît idéale pour (29) Luc BOYER Noël EQUILBEY. Le knowledge Management page 410 in Organisation Théories et Pratiques Editions d Organisation 135

135 l émergence de cette approche, de part la nature des modules proposés et de l Organisme qui en assure la formation, des connexions avec d autres organismes pourront assurer liaisons en ligne pour se suivre les nouveautés sur les procédures et réglementations du commerce international. C est sous cette optique, que l instauration d un EXTRANET dédié à cette communauté de contrôle, et la possibilité d acçés à l INTERNET, doivent être observées pour, assurer ces échanges et, boucler la structure de l Intranet, l Internet et l Extranet (IIE) qui valorisera l Administration et lui permettra d obtenir des réductions significatives des coûts de gestion. Nous analyserons ci-après les modalités de mise en place de cette structure, son opportunité et les résultats qu elle pourra engendrer sur la gestion de ces entités. 1-2 Ressources matérielles et management de l information : l acçés à l INTERNET : Nous avons évoqué dans l étude du système d information de l Administration l existence de plusieurs applications informatiques dont l Internet comme un outil de la communication externe et l intranet comme outil de communication interne ; nous avons souligné, également, l aspect restrictif et limité à l acçés à l Internet contrairement à l Intranet qui est accessible pour l ensemble de la population douanière. Cette restriction d acçés à l INTERNET, constitue un facteur de blocage pour le développement de l information et du savoir au sein de la communauté de contrôle des opérations commerciales, alors bon nombre d affaires contentieuses peuvent être réalisées grâce à des consultations de sites appropriées comme on l a montré dans l étude pratique des ces de fraude. A ce titre, certains sites nous renseignent sur la cotation internationale des matières premières et des valeurs de certains produits tel que le mercuriel du 136

136 bois du blé.etc; de tels renseignements serviront pour alimenter la banques de données de valeur et déterminer les fourchettes et les applications alertes qu on a évoqué précédemment ; de même l acçés à des informations fiables détenues par des organismes internationaux sera bénéficique et aidera à alimenter les banques de données précitées ou à réaliser des études sectorielles. A ce titre, l acçés par exemple au système ALIX, qui est un produit élaboré à partir des dernières informations disponibles de la banque de données COMTRADE de l ONU par le Centre Français de Commerce Extérieur (CFCE), est d une utilité indéniable dans la mesure où toutes les administrations douanières des pays membres alimentent COMTRADE en statistiques. Une étude ALIX, résultera donc d une exploitation particulière par une position de la nomenclature de référence (CTCI : Classification type pour le commerce international) qui regroupe 4000 références de la banque de données. ALIX contient également une application dite MINISTAT/FICHE PAYS, qui permet d obtenir, pour un pays donné, des informations sur le volume et la valeur des échanges, les principaux fournisseurs et les principaux clients. Un autre système pourrait être consulté, pour se renseigner sur les normes applicables à certains produits, à ce titre NORIANE est une banque de données à fichiers plurisectoriels qui regroupe les normes et, les projets de normes françaises, européenne et internationales (normes ISO et CEI), d autres sites sont intéressant les opérations de contrôle sont offerts via l INTERNET, tel que le site de la CCI ou de l OMC. A cet égard l INTERNET, est nécessaire pour développer les connaissances et le savoir dans la communauté de contrôle des opérations commerciales internationales. L étude de l opportunité de cette application pourrait se traduire à la lumière des exemples précités et, sa faisabilité ne nécessite que l élargissement à 137

137 son acçés, le matériel étant déjà affecté à ces entités (quoique la dotation soit faible au niveau des contrôles différés et a posteriori) dans le cadre de l acçés à l Intranet la création d un portail «EXTRANET» : La communauté de contrôle est assignée par la nature de ses missions, à la discrétion professionnelle et, est tenue de la confidentialité dans l exécution du service de contrôle, d où la nécessité de création d un portail restreint dédié à celle-ci, à ce titre l Extranet parait s adapter à cette situation car c est un réseau informatif et interactif avec plusieurs interfaces permettant d établir des relations d échanges avec une communauté restreinte, sa mise en place est possible grâce à la présence de l Internet ainsi l acçés pourra se faire par un navigateur Web. Proposition des menus du portail : Repères Description du portail, modes d utilisation, mode d acçés aux menus, Direction de la facilitation et de l informatique Forum de la communauté Forum libre d échanges extra services et les initiatives des membres de la communauté : -lu pour vous lecture sélectionnée par les membres jugée utile à diffuser. -espace débats La communauté CONTACTS Identification de l interlocuteur adéquat Direction de la facilitation et de l informatique 138

138 e-learning Informations régions A propos de la Fraude Comptes rendus Programmes :calendrier, documentation pédagogique, descriptions des modules, Modules : description de chaque module, acçés aux modules Acçés aux différentes régions, Sélection des meilleures affaires réalisées description des modes opératoires détectés, description de la démarche utilisée par le service, les rapports d enquête. Bulletin d information sur la fraude commerciale, sélection des meilleurs modes opératoires détectés par les douanes étrangères (renseignements fournis par l OMD et sélectionnés par la direction de la prévention) Rapports de missions à l étranger, rapports de stage, comptes rendus Responsable : Direction Centrale de la Prévention Direction de Prévention Directions Régionales Direction de la Prévention Direction de la Prévention Guides et Guide du contrôle immédiat Direction de la dupliants Guide du contrôle différé Prévention Guide du contrôle a posteriori Le manuel de l enquêteur 139

139 Juris -douane Publication des jurisprudences (douanes) en matière de lutte contre la fraude Direction de la prévention-division du contentieux Expertise Message à la une Interprétation des réglementations, proposition d ordre réglementaire et législatif, constatations de failles etc. Proposition de démarche d enquête les expertises détenues, les compétences, études spécifiques Nouveautés en matière d exécution de service La communauté Direction de la prévention Documentation** Documents techniques, les règles, les procédures Direction de la prévention Alertes Alertes et risque de fraude Direction de la prévention et Directions régionales Analyse et études Analyse sectorielle, études sur les secteurs d activité, analyse des risques liés à la fraude Direction de la prévention, Directions régionales **Les notes, circulaires, réglementation (RDII) sont insérées dans l intranet le management du projet «EXTRANET» : L étude de l opportunité : Le projet Extranet est un projet qui ne figure pas sur le schéma directeur informatique de l Administration des douanes et Impôts Indirects, aussi une étude de l opportunité é de ce projet s avère t-elle nécessaire, sa description et une 140

140 esquisse de modèle de son portail étant décrit plus haut, on examinera ses enjeux : stratégique, organisationnel, technique et financier. -Les enjeux stratégiques : Le système de contrôle actuel souffre d un manque de coordination au niveau de ses trois phases qui opèrent indépendamment l une de l autre sans circulation de l information ni un développement du renseignement, de part ce manque de coordination les informations sont éparpillées au niveau de chaque entité et ne font pas l objet d une collecte et d un traitement spécifique. La communauté dédiée au contrôle est assignée à la discrétion et au secret professionnel, le seul moyen de la mettre en communication de se faire partager les expériences et l installation d une structure «Extranet» ; le portail de cette structure tel qu il est décrit plus haut montre l intérêt et les avantages que va apporter ce projet (acçés facile à l information et au renseignement, acçés au programme e learning de l OMD, acçés au renseignement et la mise à jour des informations sur la fraude commerciale ). -Les enjeux organisationnel et technique : La mise en place de cette structure est tributaire de la collecte au niveau centrale et régionale de la documentation appropriée et spécifique à la direction de la prévention et aux différentes structures de contrôle au niveau des régions et leur numérisation, sa mise en place devra être généralisée à toutes les structures de contrôle dans les régions et au niveau de la Direction de la prévention, elle est faisable par un navigateur Web de l Internet explorer de version supérieure ou égale à 5 ou toute autre version ou possibilité que le comité technique verra utile. -Les enjeux financiers : D emblée, on ne pourra pas donner une première estimation de ce 141

141 projet, toutefois l examen de la morasse des prévisions budgétaires pour l année 2005 permet de constater l existence de dotations budgétaires pour l achat de matériel informatique et d études informatiques, par ailleurs ce projet ne nécessitera pas le recours à un prestataire privé dans la mesure où l équipe informatique existante relevant de la Direction de la Facilitation et de l Informatique de l Administration Centrale, qui a réalisé le projet B.A.D.R dans une durée record de 36 mois et la mobilisation de 50 informaticiens, ne voit pas d objection pour réaliser ce projet, et estime qu il ne nécessitera pas des coûts énormes. -le calendrier : Les responsables des Directions de la Facilitation, de l Informatique et la Prévention estiment que la durée de réalisation ne pourra pas dépasser 12 mois. Les acteurs du projet : Se sont des personnes désignées de : - La Direction de la Facilitation et de l informatique ; - La Direction de la prévention ; - Les Directions Régionales ; Le comité de pilotage : Ce comité devra être présidé par le Directeur Général qui éventuellement donnera les orientations du projet, et prendra les décisions concernant les points restés en suspens au niveau du comité de suivi. Le comité de suivi : Il est l organe opérationnel du projet, il en assure le suivi et traite toutes les particularités techniques. Le Maître d ouvrage : 142

142 C est la Direction de la prévention. Maître d œuvre : C est la Direction de la Facilitation et de l Informatique. -2-La mise en place d un Système d Information Inter-Organisationnel «S.I.I.O»: «Au niveau inter organisationnel l aspect conceptuel se manifeste par le rôle de l information» (29), notamment dans la coopération entre organisations ; l aspect pratique concerne «le développement du système d information interorganisationnel incorporant des règles de coopération et des procédures dans les systèmes de travail inter-organisationnel»(30 ) Autrement dit, la mise en place d un S.I.I.O, est tributaire de l information et de sa pertinence, ainsi que de son partage entre les organisations concernées, elle devra, en conséquence, se situer dans une ligne caractérisant l intersection de la coopération entre les organisations qu on qualifie généralement de partenaires. De facto, l identification des partenaires dans un S.I.I.O, est une tâche aisée, une fois cette ligne d intersection est bien définie et détectée. Dans une démarche de lutte contre la fraude commerciale douanière à l importation comme à l exportation, cette ligne d intersection se situerait dans le cadre de la logistique internationale faisant intervenir l ensemble des partenaires dans le déroulement de l opération commerciale internationale (à l importation comme à l exportation). A cet égard, les théoriciens du Management de l information, nous livrent des exemples pratiques de mise en place de ce système d information ; ainsi (29) Roland MARCINIAK et Frantz ROME : Systèmes d Information, Dynamique et Organisation Ed/ Economica 1997, pages16 ; (30) Ibid. option citée au (28) ; 143

143 SERGIO VASQUEZ BRONFMAN*, étudie un cas portant sur le processus de logistique export entre un industriel et son transitaire et explore, à travers ce cas, l impact de la création d un S.I.I.O qui sert de support à ce processus dans l optique d une généralisation de ce S.I.I.O, aux autres organisations susceptibles d y participer (compagnies maritimes, autorités portuaires ou aéroportuaires, douanes, transporteurs routiers). 2-1 Une inspiration du modèle théorique de S.V.BRONFMAN : Le modèle de S.V.BRONFMAN, analyse le processus de travail entre un industriel désirant exporter des marchandises à l étranger et son transitaire. L industriel avise son transitaire qu un ou plusieurs containers doivent être pris à l usine et expédiés vers leur destination. A son tour le transitaire contacte les agents maritimes et demande la disponibilité des bateaux et la disponibilité des places du ou des containers tout en veillant à ce que les dates d arrivée aux escales correspondent aux dates de livraison de son client. Ces informations recueillis par le transitaire doivent parvenir à son client, et après accord de ce dernier, le transitaire contactera des transporteurs routiers pour acheminer la marchandise de l usine du client et les autorités portuaires et les douanes pour la documentation éventuelle et l établissement des formalités réglementaires y afférentes. Cette phase est la partie amont de la logistique export, le rôle suivant du transitaire, est de suivre et s informer sur la partie avale de cette logistique et d en tenir informer son client (embarquement, débarquement, dédouanement, et *SERGIO VASQUEZ BRONFMAN : Le «S.I.I.O», nouveau vecteur de l avantage concurrentiel in l Art du Management de l information Ed / Financial Times Limited et village mondiale les Echos pages 135 à

144 transport routier jusqu à destination). Dans un système «manuel», ces échanges d informations se font par téléphone, fax, et télex, ce qui engendre de nombreux problèmes ayant des impacts sur les ressources humaines, les coûts et la productivité des deux partenaires, en général, et de l industriel en particulier. Afin de répondre à ces problèmes, le «modèle» de S.V.BRONFMAN, envisage la création d un «S.I.I.O», entre l industriel et son transitaire, qui se transforment en groupeware facilitant les échanges d information en temps réels, qui auparavant étaient échangées de façon asynchrone, et analyse l impact stratégique en avantages concurrentiels de ce système sur les deux organisations. Il propose, en suite la généralisation de ce «S.I.I.O» à la chaîne logistique globale qui s étend à l ensemble des partenaires et définie le transitaire comme «le chef d orchestre»qui coordonne les actions via le traitement d informations provenant des différents partenaires. Dans le cas de l administration des douanes ce système n existe pas dans le schéma directeur informatique d où la nécessité de définir son opportunité sa faisabilité les modalités de ces connexions et ses menus et les résultats attendus de sa mise en application ; mais au préalable il fraudera définir et identifier les partenaires dans ce système. 2-2 Les partenaires dans le «SIIO» : Pour le choix des partenaires on pourra s inspirer du modèle théorique précédent en se plaçant dans la chaîne logistique à l importation ce qui nous permettra non seulement, de choisir les partenaires mais de définir également le type d information jugé utile pour les besoins d un contrôle. Les résultats de ce choix sont récapitulés dans le tableau suivant, et reprennent les cas de transport par mer, air et terre. 145

145 PARTENAIRE NATURE INFORMATION OBSERVATIONS L ODEP Facture surestaries, bon de Liaison EDI existante sortie La RAM Facture magasinage, LTA, Liaison EDI existante bon de sortie L association des agents maritimes, consignataires de navire et stevedores AAMCNSM Bons à délivrer, connaissements, ordres écrits des correspondants, les factures de règlement Liaison EDI existante Réservée à la déclaration sommaire seulement L association marocaine des transports routiers internationaux Association des transitaires agrés en douane au Maroc Confédération nationale des transports routiers Fédération nationale des transports publics des marchandises au Maroc ONT Transport rapide et messagerie (DHL, UPS, AMANA) Les exploitants desmead des frais CMR, CIM, ordres des correspondants, factures des frais DUM et documents annexes Bons de livraison, destination Bon de livraison, destination Bons de livraison, destination Pli cartables, destinataire des échantillons Plis cartables, les destinataires Le groupement Authentification des professionnel des banques cautions, imputation CPBM douanières, règlement La DIRECTION DES Identification fiscale, IMPOTS renseignement sur l activité, échanges de données sur les redressements de la TVA L OMPIC office marocain Registre de commerce, de la propriété industrielle exploitants, gérants, et commerciale domiciliation Tribunal de commerce Modèle j ou modèle 7 renseignement sur les redressements et Pas de liaison Accès au système de l administration Pas de liaison Pas de liaison Pas de liaison Accès au système de l administration Pas de liaison Pas de liaison Pas de liaison Une liaison au niveau central Pas de liaison 146

146 Assurances L office des changes liquidations judiciaires Police d assurances souscripteur (cas des cautions) Les imputations, les virements, les autorisations Pas de liaison Liaison limitée aux titres d importation et d exportation Les Capitaineries des ports Les prévisions d arrivages Pas de liaison On constate que sur l ensemble des partenaires, échangent des informations soit par un système EDI, soit pour une obligation de déclaration à l Administration. Par ailleurs les entretiens qu on a mené avec les responsables des associations et autres partenaires, ont révélé qu ils sont tous unanimes sur l adhésion à un «SIIO» et pour échanger des documents et des informations avec l Administration des Douanes et Impôts Indirects. 2-3 le management du projet «SIIO» : A l instar du projet «Extranet», la mise en place d un «Système d Information Inter Organisationnelle n est pas prévu dans le Schéma Directeur Informatique de l Administration des douanes et Impôts Indirects ce qui constitue une nouveauté et oblige à faire une étude d opportunité de ce projet. L Etude de l opportunité du projet : -la description du projet: Le Système d Information Inter Organisationnel aura comme objectif la mise en place, au niveau des partenaires ci dessus désignés en général et, de l Administration des Douanes en particulier, d un système sécurisé de transmission des documents liés aux opérations d Importation des marchandises quel que soit le moyen de transport de celles-ci selon une norme internationale certifiée (la norme UN / EDIFACT par exemple), il consistera à étendre 147

147 l échange de données informatisées à l ensemble des partenaires de la chaîne logistique internationale à l importation des marchandises (comme il peut être étendu à un échange documentaire pour la chaîne export). Les liaisons EDI actuelles sont faites au niveau système SADOC qui sera remplacer par le système BADR qui prévoit au niveau de son palier 2 une interface avec la Trésorerie Générale et les banques pour assurer l installation du paiement électronique des droits et taxes, ce qui constitue un acquis favorable pour étendre le partenariat à l échange de documents, de même les liaisons déjà existantes avec la compagnie Royale Air Maroc et l Office d exploitation des ports, ne sont pas à ce jour, suffisantes pour les besoins d un contrôle, elles se limitent aux données relatives à l escale des marchandises seulement et ne livrent en conséquence aucune information supplémentaire.. Cette situation se confirme au cours du déroulement de chaque enquête douanière ou à l occasion de chaque contrôle différé qui nécessitent la sollicitation de ces deux partenaires pour récupérer les bons de sortie des marchandises afin d identifier les transporteurs, cette situation met l Administration dans la position du dernier informé dans le processus de la logistique internationale à l importation, ce cas a été confirmé dans plusieurs constatations contentieuses de fausses déclarations d espèce (cas des tissus déclaré pierre ponce), où les documents détenus par l Office d exploitation des Ports contenaient l espèce réelle importée, alors que ceux détenus par le service douanier contenaient la fausse espèce déclarée. 148

148 Partenaires du «SIIO» transport terrestre transport aérien transport maritime Autorités portuaires Transitaires DOUANES Banques Assurances OMPIC Direction des Impôts Justice 149

149 - Les enjeux stratégiques : Comme on l a déjà signalé, pour effectuer des contrôles a posteriori ou des enquêtes douanières, le service doit faire des navettes auprès des différents partenaires et intervenant dans la chaîne logistique internationale liée à l importation. Cela se traduit par des missions et génère des frais qui imputées au budget de l Administration, ainsi un contrôle a posteriori nécessite des navettes auprès des compagnies maritimes, des transporteurs, des banques, du tribunal de commerce ce qui génère également des ressources humaines, et du temps. Outre ces effets, le contrôle sort du cadre de la confidentialité et devient lent rendant possible la destruction de documents compromettants et la fuite des mis en cause notamment dans les grands courants de fraude. Par ailleurs, l échange documentaire rend le travail transparent et élimine toute malversation ou tentation à la corruption, enfin sa réalisation est possible dans la mesure où l ensemble des partenaires sont tenus de communiquer les documents détenus par leurs soins aux agents douanes conformément aux dispositions du Code des Douanes et Impôts Indirects. -Les enjeux organisationnels : Le «SIIO» permettra d organiser le travail au sein de la communauté de contrôle et favorisera la gestion de l information et du renseignement pour alimenter les banques de données ; son emplacement comme interface du système BADR servira comme un système de veille stratégique et préventive grâce à la possibilité qu il donne dans le suivi des opérations le long du circuit de dédouanement. -Les enjeux techniques : La mise en place du «SIIO» est réalisable d un l interface externe prévue dans le second palier du système BADR, c est à dire au niveau de la déclaration douanière en détail. On s abstiendra d évaluer le coût de ce projet, vu le nombre 150

150 de partenaires, mais le coût devra être supportée par la douane le gain qu apportera ce projet. Les acteurs du projet : Se sont : - L Administration des Douanes et Impôts Indirects ; - L ensemble des partenaires ; Le comité de pilotage : Ce comité devra être présidé par le Directeur Général qui éventuellement donnera les orientations du projet, et prendra les décisions concernant les points restés en suspens au niveau du comité de suivi. Le comité de suivi : Cet organe opérationnel du projet, assurera le suivi et traitera toutes les particularités techniques, il regroupe les représentants de tous les acteurs du projet.. Le Maître d ouvrage : C est L Administration des Douanes et Impôts Indirects. Maître d œuvre : C est la Direction de la Facilitation et de l Informatique assistée d un prestataire privé.. 151

151 Benchmarking : 1-3 Le modèle français : A l instar, de la Déclaration Unique des Marchandises ( DUM), utilisée dans le système marocain, les douanes françaises utilise le Document Administratif Unique (DAU), le système informatique des douanes françaises est baptisé système d Ordinateur pour le fret international (SOFI), qui traite les opérations d une façon sélective et indique si la déclaration est admise pour conforme ou si elle fera l objet d un contrôle.il existe également une procédure dite de dédouanement accéléré pour les industriels notamment ainsi que la possibilité de dédouanement à domicile. L analyse du risque au niveau de la sélectivité prend en considération, les risques liés aux secteurs d activité, aux éléments qualitatifs et quantitatifs des déclarations, aux différents intervenant dans l opération commerciale internationale, ainsi des banques de données sont constituées à partir de travaux combinant l observation des infractions et leur fréquence. La détection des grands courants de fraude s opère au niveau des contrôles a posteriori et par l exploitation de renseignement, ainsi il existe une grande culture d échange de renseignements au sein de la communauté douanière française via les systèmes d information, cette culture se développe aussi à l échelon international par les différentes conventions d assistance et de communication de renseignement avec de nombreux pays. La Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières, est en charge du développement et de l exploitation du renseignement, à l importation sa stratégie consiste à suivre les opérations commerciales douteuses depuis les départs des pays étrangers par des filatures, pour cela cette Direction dispose d un ou plusieurs correspondants à travers le Monde. 152

152 IL n existe pas de «SIIO», seul le Système EDI existe avec certains partenaires. 2-3 Le modèle Danois : Dans la Conférence et foire aux connaissances de l Organisation Mondiale de Douane (OMD) sous le thème : Les NTIC au service des douanes africaines qui s est tenue à Johannesburg du 8 au 10 Octobre 2003,le système informatique danois qui opérationnel depuis 2 ans et demi a été qualifié comme «le meilleur Système Informatique du Monde. Ce système assure 95 % des paiements des droits et taxes de manière électronique et dispose de plusieurs fonctionnalités : -Plusieurs Systèmes intègrent une base de données valeur avec une notion d alertes. La base de donnée est alimentée par les déclarations enregistrées et des études sectorielles. Dés qu une déclaration s écarte d une certaine moyenne, une alerte est restituée par le système comme aide à la décision. -Le système numérise les certificats d origine et prend en charge les reconnaissances des agents de ligne au niveau des contrôles immédiats, et il est lié avec les banques les organismes financiers publics pour assurer le paiement électronique, les transitaires et les compagnies de transport, le Schéma Directeur Informatique du Danemark prévoit la mise en place d un «SIIO» dont les études de faisabilité sont en cours. 153

153 Conclusion : Si l Administration des Douanes et Impôts Indirects, a réussi à mettre en place une stratégie de la qualité des services rendus aux usagers et, de développer une politique de communication interne et externe grâce à l utilisation des NTIC, il lui appartient désormais de se pencher sur le volet de contrôle des opérations commerciales et de la gestion stratégique. La mise en place du circuit du contrôle actuel, n a pas été accompagnée d une informatisation des structures de contrôle différé et a posteriori ni d une stratégie claire de lutte contre la fraude commerciale et un management moderne pour gérer ces entités qui constituent à côté du contrôle a priori une seule communauté. Devant ces carences et ce déficit en management, la fraude commerciale s est proliférée et commence à toucher à tous les secteurs d activité, aussi a t-il été jugé opportun de mener cette étude et contribué avec ces réflexions à mettre en place une approche manageriale de lutte contre cette fraude. Ces réflexions ont été articulées autour de la communauté dédiée au contrôle des opérations commerciales et autour du Système d Information de l Administration. Cette Communauté qui n est pas unifiée par un mode de gestion bien défini, est constituée de cades moyens et supérieurs de l Administration possédant un savoir-faire et des expériences professionnelles indéniables, qui ne développent malheureusement pas une culture de renseignements et d échanges d informations. Aussi, l unification de cette communauté et l émergence de cette culture s avèrent-elles nécessaires pour capitaliser le savoir et l expérience détenus par les agents de contrôle. 154

154 Cette émergence pourra se faire grâce à l utilisation des NTIC, à cet égard l utilisation d une structure Internet, Intranet et Extranet (IIE) facilitera l échange du renseignement et de l information, unifiera les agents dédiés au contrôle et favorisera le partage du savoir et l adoption du knowledge management pour gérer ce savoir. La mise en place d un Système d Information Inter Organisationnel «SIIO», permettra à l Administration des Douanes et Impôts Indirects, de passer des stades déjà acquis par les systèmes de gestion des opérations, et de contrôle de gestion au stade d un système de la gestion stratégique. Dans un environnement économique largement libéral, et l aboutissement de la zone de libre échange avec L Union Européenne en 2010 et l instauration d une zone de libre échange avec les Etats Unis D Amérique, l intervention douanière sera justifiée par un contrôle rigoureux de l Origine des marchandises et dés lors que doît être mis un dispositif de protection et de régulation des échanges (mesures préventives de l OMC) ou l instauration des normes de qualité de certains produits. Avec l aboutissement de ces Zones de Libre Echange ZLE, les échanges et flux commerciaux du Maroc vont connaître un sur saut certain et la fraude commerciale également connaîtra un développement de ses modes opératoires, aussi l Administration des Douanes et Impôts Indirects devra t- elle réfléchir sur les piliers qui l aideront à faire face à cette situation. Ces piliers doivent s articuler autour de la communauté de contrôle qui sans un management moderne utilisant les NTIC sera une communauté déconnectée. 155

155 BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE -L'art du Management de l'information: «Gérer le savoir par les technologies de l'information» (sous la direction de Donald; Marchand, Thomas Davenport, et Tim Dickson) éditions les Ehcos Le Management du Savoir en pratique Harvard Business Review éditions Nouveaux Horizons éditions Nouveaux Horizons Management des Systèmes d information Marie Hélène Delmond, Yves Petit, Michel Gautier éditions DUNUD Le Management: Voyage au centre des Organisations ; Henry MINTZBERG éditions d'organisation; -Management des organisations ; Hellriegel- Slocum -Wood man, traduit de l'américain par Michèle Truchan -Saporta, éditions Nouveaux Horizons; -Organisation : Théories Applications.Luc BOYER et Noêl EQUILBEY.éditions d organisation; -Le nouveau MBA Synthèse des meilleurs cours des grandes Business Schools -américaines ; E.G.C Collins M. A Devanna ; éditions Nouveaux Horizons; -Harvard Business Review: éditions Nouveaux Horizons : -Styles de leaders -Les systèmes de mesure de la performance -Le leadership -Le Changement -Le Knowledge management -Systèmes d'information, Dynamique et Organisation, Roland Marciniak Frantz ROWE ; éditions Economica ; -Management des opérations de Commerce International Arlette COMBES LEBOURG -Techniques du Commerce International Tahar DAOUDI éditions Arabian ALHILAL 156

156 -Pratique de l Import Tahar DAOUDI éditions EDIF -L'entreprise virtuelle ; Denis ETTIGHOFFER éditions les Echos ; -La puce et l'olivier : Comprendre la mondialisation; Thomas Friedman : éditions Nouveaux horizons. -Kit d'initiation au E-Commerce, Danielle Zilliox ; éditions Nouveaux Horizons; -Introduction à l'analyse des Organisations ; Yves Frédéric LIVIAN ; éditions Economica ; -Managers et changement au Maroc, Abdelkbir MEZOUR et jean Pierre SEMERIVA, éditions CRD Centre d'etudes et de Recherche des Dirigeants LMS Conseil; -Management 2000 Paroles d enseignants, sous la direction de Rachid M RABET, EDISCA, ISCAE. -Comportement Organisationnel; Nancy L. Adler ; éditions Nouveaux Horizons. -Le commerce électronique ; Guy HERVIER ; éditions d'organisation; -La guerre du commerce mondial ; Jacques MARCELIN ; éditions ESKA ; -La facturation de complaisance dans les entreprises : «fausses factures, factures fictives au regard du droit fiscal et du droit pénal» ; Sous la direction de : Christian LOPEZ et Nicole STOLOWY éditions L Harmattan 2000 (Actes du colloque organisé à Cergy Pontoise conjointement avec le CRDE de l Université de Cergy Pontoise et le Centre de recherche de L ESSEC). -L'économie«non enregistrée 1998 GUEVORKIAN Kariné -Echec de la dictature fiscale ; Robert Matthieu ; éditions ALBIN Michel. -les industriels de la fraude fiscale ; J.COSSON ; Editions du seuil, collection point -A propos du contrôle juridictionnel du droit de visite et de saisie de l'administration fiscale. P.DIBOUT -Le contrôle de gestion dans le secteur public : René DEMEESTERE éd : L.G.D.J ; -Les entreprises face au contrôle de facturation des administrations financières : C LOPEZ.Bulletin Fiscal Francis Lefebvre 1999 ; - Fraudes et facturation.c.mascala thèse Bordeaux le manager Ethique. Colloque CCI Paris organisé par CPA/HEC. 157

157 -Ingénierie des connaissances Evolutions récentes et nouveaux défis.jean Charlet, Manuel Zacklad, GILLES Kassel, Didier Bourigault.éditions EYROLLES. -Mondialisation et Identité Publications de l Académie Du Royaume du Maroc -LA DOUANE jean Claude RENOUE éditions PUF -Douanes Pragmatisme et efficacité d une réforme réussie Banque Mondiale Septembre le Code des DOUANES et IMPÖTS INDIRECTS 158

158 «La Douane suscite des sentiments ambigus. Critiquée pour les contraintes administratives qu'elle impose aux opérateurs, son action est appréciée lorsqu'il s'agit de contenir les importations «sauvages» des produits à bas prix ; on attend d'elle qu'elle détecte les fraudes, sans que ses contrôles provoquent la moindre entrave pour les opérateurs honnêtes " ; pour le touriste, la douane est à la fois le signal pittoresque d'un dépaysement proche et le symbole irritant des cloisonnements nationaux. Dans l'exercice quotidien de sa mission, la Douane doit réaliser un équilibre précaire entre des préoccupations divergentes» Jean-Claude RENOUE Que sais-je? 159