Urbanisme commercial. Étude AdCF. Une implication croissante des communautés mais un cadre juridique à repenser. Juillet 2012.

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1 Urbanisme commercial Une implication croissante des communautés mais un cadre juridique à repenser Juillet 2012 AdCF Étude AdCF

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3 Sommaire Éditoriaux 4 Le commerce et le territoire : dix considérations en guise d'introduction 7 Partie I - L urbanisme commercial dans les communautés : un engagement croissant à conforter I L urbanisme commercial, un sujet de préoccupation croissante 18 II L urbanisme commercial, un sujet «sensible» 21 III Une compétence communautaire en construction 23 IV L action des communautés en matière de commerce 26 Partie II - Le cadre légal de l urbanisme commercial : un débat d'actualité I L'échec de 40 ans de législation 34 II : les nouvelles tensions entre commerce et urbanisme 37 III : les outils de planification évoluent mais restent imprécis 46 Le cadre légal de l'urbanisme commercial : éléments de synthèse I L'inscription du commerce dans les documents de planification urbaine 54 II Les collectivités et l autorisation d implantation commerciale 57 Annexe : liste des communautés signataires de l'appel de l'adcf 59 Urbanisme commercial / Juillet

4 éditoriaux Daniel Delaveau, Président de l'assemblée des Communautés de France L AdCF a pris l initiative, à l été 2011, d appeler à la mobilisation en faveur de la poursuite de l examen parlementaire de la proposition de loi sur l urbanisme commercial. Cet appel a été entendu par de très nombreux présidents de communautés d agglomération et de communautés de communes qui ont manifesté leurs préoccupations à cet égard. Le diagnostic est plus qu alarmant. Dans les périphéries des agglomérations grandes et moyennes, la multiplication anarchique des implantations commerciales s est accompagnée d une consommation foncière excessive. Les déséquilibres spatiaux et les concurrences territoriales ravivées par l application de la loi de modernisation de l économie se renforcent, allant à l encontre de l Engagement national pour l environnement. Les centralités urbaines se fragilisent et le processus de banalisation des paysages d entrée de ville se poursuit. La surproduction manifeste de surfaces de vente au regard des potentiels locaux de consommation laisse craindre la formation d une bulle spéculative sur le marché de l immobilier commercial qui, si elle venait à éclater, se traduirait sur les territoires par la multiplication de friches commerciales. Nombre de communes et de communautés ont fait part de leur sentiment d impuissance et de leur besoin urgent de disposer d outils efficaces de planification de l urbanisme commercial, adaptés aux réalités mouvantes du commerce. Au regard des enjeux actuels, le système très singulier de double autorisation, qui régit l urbanisme commercial depuis la loi Royer de 1973, paraît obsolète. Nous souhaitons que le nouveau Gouvernement et le Parlement relancent dès que possible les débats interrompus et que soient réexaminées les perspectives de réforme du régime actuel, notamment sur la base des travaux engagés autour de la proposition de loi portée par Michel Piron à l Assemblée nationale et Dominique Braye au Sénat. En aucun cas ce sujet aujourd hui essentiel pour l aménagement et le développement durable des territoires ne doit être escamoté par les diverses pressions catégorielles. Si les outils dont disposent les communautés pour réguler l urbanisme commercial existent bien, le flou juridique et les imprécisions qui entourent leur mise en œuvre restreignent drastiquement nos marges d action effectives. J en veux pour preuve les différents recours intentés contre les volets commerces de plusieurs SCoT. Nous souffrons encore de la dualité du régime juridique de l urbanisme commercial, écartelé entre le code de l urbanisme et le code de commerce. J estime qu il est urgent de rétablir le dialogue qui existait historiquement entre le commerce et les villes, et de donner à l urbanisme commercial une place à part entière dans la pensée urbanistique. 4

5 Michel Piron, Député du Maine-et-Loire, Rapporteur de la proposition de loi relative à l urbanisme commercial à l Assemblée nationale, Président délégué de l AdCF À l occasion des débats sur la loi de modernisation de l économie en 2008, le Gouvernement s était engagé à réformer en profondeur le régime juridique de l urbanisme commercial. Cet engagement n a malheureusement pas été tenu. En l absence de tout projet de loi, nous avons pris l initiative, mon collègue Patrick Ollier et moi-même, de proposer un texte de loi à l Assemblée nationale. Cette proposition de loi a eu certes le mérite de servir de base aux débats parlementaires : elle a permis de faire émerger des enjeux saillants ainsi que des problématiques plus discrètes, mais non moins déterminantes, et je ne peux que regretter que ces débats n aient pu s achever. Nous sommes en France dans un urbanisme d exception ou, si je veux être plus juste, dans une «exception à l urbanisme». Les implantations commerciales se sont développées au gré des opportunités et des stratégies privées qui consistaient à optimiser le rapport entre coût foncier, localisation et accessibilité des équipements et qui se sont traduites par les paysages désolants des entrées de villes que l on connaît. Alors qu actuellement les questions urbanistiques se greffent tant bien que mal aux activités commerciales, nous soutenions, et je soutiens encore, qu il faut renverser la logique : c est l urbanisme qui doit commander le commerce, et non l inverse. Il est bien entendu que l intégration pleine et entière du commerce dans les documents de planification ne doit ni figer l évolution de ces activités ni entraver la liberté d établissement et la libre concurrence en créant des situations de rentes monopolistiques. Quoi qu il en soit, nous devons fonder notre réflexion sur des considérations d urbanisme et d aménagement, d articulation entre des problématiques de déplacement, de logement, d emploi, de développement durable. Et les craintes exprimées quant au gel des évolutions du commerce et aux atteintes à la concurrence ne doivent pas conduire à interdire les débats. À mes yeux, l idée principale aujourd hui reste de réintégrer l urbanisme commercial dans le droit de l urbanisme général. Il s'agit de mettre fin à la dichotomie entre des autorisations d'exploitation commerciale délivrées sur les fondements du code de commerce et des autorisations d'urbanisme plus classiques. Nous proposions de supprimer les «machines à dire oui» que sont devenues les CDAC pour les remplacer par un système d autorisation unique couplé à l élaboration d un document d aménagement commercial (DAC). En parallèle, nous souhaitions compléter la boîte à outils des collectivités pour sécuriser leurs leviers d action. Les élus doivent pouvoir les utiliser sur les territoires en bonne intelligence avec les acteurs du commerce. Toutes ces considérations restent pleinement d actualité et il est urgent que les débats reprennent. Dominique Braye, Ancien sénateur des Yvelines, Rapporteur de la proposition de loi relative à l urbanisme commercial, Secrétaire national de l AdCF À l automne 2010, j ai relayé au Sénat l heureuse initiative de l Assemblée nationale visant à réformer en profondeur le régime juridique de l urbanisme commercial. Le défi n était pas simple. Il s agissait, et il s agit toujours, de concilier l'inconciliable, à savoir le souci d'encourager le développement commercial dans notre pays et donc de protéger le pouvoir d'achat des Français et la volonté de mettre fin à notre incapacité collective à penser l insertion cohérente du commerce dans nos territoires. Cette incapacité, dont nous partageons la responsabilité, a conduit aux catastrophes que nous connaissons en matière d aménagement et d urbanisme. Il suffit de se tourner vers nos entrées de villes pour en déplorer la laideur et pour mesurer la désertification des centres-villes, vidés de leurs commerces et de leur animation au profit des zones périphériques. Nous ne pouvons que constater l organisation aberrante d'un tissu urbain fracturé en zones monofonctionnelles qui génèrent du gaspillage foncier et imposent des transports coûteux et polluants. Notre difficulté à penser conjointement commerce et organisation des territoires ne date pas d'hier. Pour autant, les éléments de réforme apportés par la loi de modernisation de l'économie de 2008 n'ont fait qu aggraver une situation déjà critique. L objectif était louable : intensifier la concurrence entre enseignes au bénéfice des consommateurs, d une part, en relevant le seuil de saisine des CDAC de 300 à m², et, d autre part, en supprimant les critères économiques de leurs décisions. L application de la LME s est en réalité accompagnée d une libéralisation des implantations et d une explosion de la production de surfaces de vente additionnelles avec des dommages collatéraux conséquents pour l organisation des territoires. À ce jour, l enjeu est donc de proposer de nouvelles bases afin de redéfinir un cadre pour les politiques de régulation des implantations commerciales. Nous devons concilier deux objectifs non moins légitimes, le renforcement de la concurrence et l'aménagement des territoires, et trouver le bon équilibre entre ces deux impératifs fondamentaux sans sacrifier une nouvelle fois le second au premier. Urbanisme commercial / Juillet

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7 Le commerce et le territoire : dix considérations en guise d introduction

8 Le commerce et le territoire : dix considérations en guise d introduction Considération n 1 : l explosion des surfaces commerciales est synonyme de sur-production Ces dix dernières années, le rythme de création des implantations commerciales n a cessé de s accélérer. Depuis 2004, les commissions départementales d aménagement commercial (CDAC, ex-cdec) autorisent chaque année plus de 3 millions de m 2 de nouvelles surfaces de vente. Le seuil du million fut franchi en 1997 et régulièrement depuis, le record de l année précédente est battu. Même s il ne s agit que des surfaces autorisées et non des surfaces réellement construites, ces données attestent du développement exponentiel du commerce dans les territoires. Elles témoignent surtout de ses profondes évolutions, notamment dans son organisation (concentration capitalistique et juridique ) et dans son rapport aux consommateurs. 3,1 millions de m 2, dont 85% pour des créations et 15% pour des extensions, en majorité dans le domaine de l alimentaire, ont encore été autorisés en 2011, selon le bilan dressé en janvier 2012 par la fédération PROCOS. En 2011, cette fédération d enseignes identifiait 456 projets (dont 239 auraient à obtenir l accord de CDAC) portés par des promoteurs institutionnels de centres commerciaux ou de «retail park». Ces projets engendreraient la création de 6,7 millions de m 2 sur les cinq prochaines années. Évolution des autorisations de surfaces commerciales en CDUC, CDEC, CDAC depuis m 2 des surfaces de vente autorisées mètres carrés années Sources : René-Paul Desse «le nouveau commerce urbain 2001», Procos à partir de

9 Le parc commercial a crû ces dix dernières années à un rythme moyen de 4% par an, soit un niveau bien supérieur à celui de la 000consommation des ménages (2,5% en moyenne sur la période , et moins de 1% depuis 2008). La surproduction de surfaces au regard des capacités locales de consommation laisse craindre, dans certains territoires, un risque de «cannibalisation» des commerces, des fermetures et un développement des friches commerciales. évolution du parc de surfaces commerciales et de la dépense de consommation des ménages en volume base 100 en Consommation Surfaces années Sources : Enquête annuelle entreprise (EAE), Enquête points de vente, Extrapolation Procos Aujourd hui, le parc de l'immobilier de commerce en France affiche un dynamisme qui contraste avec le ralentissement de l'activité des grands centres commerciaux. Ainsi, la croissance rapide des surfaces commerciales autorisées et la faiblesse de la consommation des ménages rendent probable la formation d'une bulle immobilière dans le secteur du commerce. 13 % 25 % 62 % 62 % 13 % 25 % 33 % 33 % 33 % Urbanisme commercial / Juillet En France En Allemagne

10 base 100 en Considération n 2 : les implantations commerciales déséquilibrent les agglomérations A l origine de la naissance de la plupart des villes, le commerce est une fonction urbaine fortement structurante. Il est craint aujourd hui qu il ne «déstructure» les territoires, tant son déploiement semble s opérer en dépit de toute pensée urbaine. années Ce développement commercial impacte le fonctionnement des territoires. Il influe sur l organisation des déplacements, les équilibres urbains, les paysages, la dynamique et l image du territoire, les rythmes de l étalement urbain, l économie locale et l emploi, la répartition des fonctions urbaines, les poids réciproques de chaque pôle dans l armature urbaine Les déséquilibres urbains provoqués par les implantations commerciales sont fréquemment soulignés lors des diagnostics économiques et territoriaux réalisés par les collectivités. Ils pointent souvent (et souvent d ailleurs de manière trop exclusive) les déséquilibres entre le centre et la périphérie, entre le petit commerce et le grand commerce. Aujourd hui, en France, 62% du chiffre d affaires du commerce se réalisent en périphérie, contre 25% en 13 centre-ville % et 13% dans les quartiers. Si ce modèle se retrouve chez de nombreux voisins européens, le cas allemand peut être souligné : les élus locaux s y appuient davantage sur une stratégie nationale privilégiant le centre-ville et le développement du commerce semble s être effectué de façon plus harmonieuse : 33% en périphérie, 33% en centre-ville, 33% dans les quartiers. centre-ville 25 % Naturellement, la comparaison peut vite atteindre ses limites tant les deux nations se différencient par la périphérie configuration et 62 % l histoire de leurs villes (hiérarchie urbaine plus équilibrée et très nombreuses reconstructions quartiers après-guerre en Allemagne ) et par des rythmes de croissance démographique et de pression sur les territoires bien différents de part et d autre du Rhin Consommation Surfaces Répartition des parts de marché par lieu de vente 13 % 62 % 25 % 33 % 33 % centre-ville périphérie quartiers 33 % En France En Allemagne Quoi qu il en soit, le développement périphérique français reste, lui, largement dominant : il concerne 85% des autorisations accordées en moyenne ces dernières années par les CDEC / CDAC ; sur 8,6 millions de m 2 commerciaux de projets en stock en France, 7,5 millions sont situés, aujourd hui, en périphérie. Un poids qui, à terme, pourrait s affaiblir si l on en croit le CREDOC qui, à travers son enquête 2011, montre que 72% des acteurs du secteur estiment que la tendance serait désormais au renforcement du commerce de centre ville dans les villes petites et moyennes. Considération n 3 : l implantation commerciale exacerbe les enjeux fonciers et paysagers Par sa périurbanisation, le commerce est devenu un facteur de premier plan de l étalement urbain. Si le logement reste bien le premier occupant de l espace national (2,3 millions d'hectares et près de 50% des surfaces urbanisées), les activités industrielles et de services occupent 1,4 million d'hectares, soit légèrement plus de 30% des surfaces urbanisées. Le ministère de l Agriculture estime que hectares de terres agricoles sont urbanisés chaque année. Le développement résidentiel n en expliquerait que la moitié. Les infrastructures routières et les espaces dévolus à l activité, notamment commerciale, consommeraient plus de hectares par an. S il est incontestable, pour l ADEF (Association des Etudes Foncières), qu une part importante du développement périurbain est imputable à l immobilier commercial, ce réseau de chercheurs et praticiens des questions foncières regrette qu aucune mesure objective de cette réalité ne puisse être faite faute de données fiables et centralisées à l échelle nationale. Il n existe aucun outil objectif de mesure du niveau d occupation des sols par le commerce. 10

11 Les collectivités sont directement interpellées par cette consommation foncière, qui s accompagne d enjeux environnementaux, paysagers, agricoles et architecturaux particulièrement importants. Certains observateurs pointent du doigt les comportements paradoxaux de collectivités qui mettent à disposition des terrains à des prix «négociés» facilitant l activité des promoteurs et distributeurs, voire l engagement d opérations à «foncier zéro» avec une charge foncière nulle, contrepartie à l apport de financements privés. Ils observent aussi que, dans nombre de créations de zones d activités, l intention initiale de la collectivité réside souvent dans une ambitieuse recherche de développement diversifié du tissu économique qui mixerait notamment artisanat et commerce, mais qu elle se voit parfois contrainte d y renoncer pour assumer les équilibres financiers des opérations d aménagement. C est au commerce que le foncier finit par être cédé, plus rapidement et à meilleur prix. Le développement commercial est souvent critiqué pour son manque de prise en considération du paysage. Il «polluerait» le paysage ; son architecture serait standardisée, son aménagement paysager minimaliste, son intégration aux tissus existants souvent mal opérée, ses enseignes publicitaires omniprésentes sources de pollution visuelle de nuit comme de jour Rares sont les travaux de recherche qui portent aujourd hui sur l aménagement commercial. A titre d exemple, la densification des espaces commerciaux fait rarement l objet de publication d universitaires ou autres réseaux de chercheurs. Et pourtant, nombre d observateurs voient d énormes voies de progrès pour que la notion de «densité urbaine» pénètre le champ de réflexion de l aménagement commercial. Comparativement, le tissu résidentiel fait l objet d actives réflexions et réalisations pour que sa nouvelle forme, plus compacte, concourt à la maîtrise de l étalement urbain. Pas le commerce. Et pourtant on pointe du doigt l espace inutilement consommé entre deux bâtiments, les trop vastes parkings qui souffrent d un manque de rationalité, la construction de bâtiments sur un seul niveau Considération n 4 : le commerce est un enjeu économique local Le poids économique du commerce est considérable. Il représente à l échelle nationale, selon l Insee en 2010, 3 millions de salariés (20% des emplois privés) répartis dans entreprises de tailles diverses. Ce secteur représente 10% du PIB et a créé sur la période récente entre à emplois directs chaque année 1. Le poids du secteur commercial dans l économie locale est quant à lui difficile à appréhender dans une analyse nationale. Des données collectées par différentes Chambres de commerce et d'industrie indiquent que les établissements liés au commerce (gros et détail) représentent souvent entre 20 et 35% du nombre d entreprises dans un département et parfois jusqu à 40% de l emploi salarié. En outre, 72% des commerces en France étant des commerces de proximité indépendants, la part des non salariés et des conjoints collaborateurs augmente le nombre de personnes tirant leur revenu du commerce. On observe néanmoins une tendance de fond à la mécanisation et à la rationalisation des processus de distributions (par exemple, avec la généralisation des caisses automatiques) qui pèse sur la structure des emplois au niveau local. Cette évolution conduira probablement à reformuler à terme la question du rapport entre commerces, emplois, et territoires. Considération n 5 : le commerce structure fortement les territoires Dans certaines villes, la périphérie capte jusqu à 80% du marché. Cette évolution centre / périphérie affecte le fonctionnement des territoires : les déplacements de biens, de clients, d employés ont été modifiés et largement amplifiés ; la diversité fonctionnelle fait souvent défaut (l implantation périphérique s illustrant majoritairement par la création de pôles commerciaux exclusifs de toute activité de bureaux ou de production). Si de rares projets de requalification d espaces commerciaux affichent des ambitions de densification et de diversité fonctionnelle (utilisation du gisement foncier pour du logement et du bureau), le déploiement actuel s opère encore très largement dans le cadre d opérations monofonctionnelles. Ces enjeux d équilibres territoriaux concernent naturellement plusieurs échelles. Celle de l agglomération ou de la communauté de communes, organisée autour d un pôle urbain plus ou moins important ; celle des départements, voire des régions, tant les zones de chalandise de certaines enseignes sont étendues. C est donc aussi un enjeu majeur de hiérarchisation des territoires qui s impose et, par voie de conséquence, un enjeu de dialogue entre élus locaux, chaque pôle urbain (grande ville, ville moyenne, bourgs ruraux) assurant une fonction commerciale propre. 1 En 2011, le solde net de création d emplois serait de postes, selon les données avancées par la société Trendeo dans son Observatoire de l investissement. Urbanisme commercial / Juillet

12 Pour le territoire, le commerce est aussi une affaire de flux. Les enjeux de logistique urbaine se posent avec de plus en plus d acuité. Les lois Grenelle ont généralisé les plans de déplacements d entreprises (PDE) de zones d activités dans le cadre des plans de déplacements urbains (PDU) et invitent à limiter les émissions de gaz à effet de serre notamment et encouragent le développement de modes doux de transport. Ces mutations appellent à repenser la mobilité et les modes de déplacement au sein des zones commerciales. Longtemps dédiées à l usage exclusif de l automobile, les zones commerciales, en particulier celles situées en périphérie, doivent s adapter pour répondre à ces nouvelles exigences. Si parfois le commerce et les TCSP (transports en commun en site propre) sont pensés de manière concomitante dans un projet urbain, si la réflexion progresse lorsqu'il est question de restructuration des zones commerciales existantes, l'accessibilité d'un site par les transports en commun n'est pas décisive dans les choix de localisation du commerce. Pour le consommateur, la priorité est à la rationalisation et à la réduction de ses déplacements. Subissant déjà les déplacements domicile / étude, domicile / travail, domicile / loisirs, il souhaite que l acte d achat s organise facilement avec les impératifs de la vie quotidienne. En conséquence de l'optimisation du temps de déplacement, le temps consacré aux courses dans les hypermarchés est en forte diminution : une heure et demie dans les années 1980 contre 50 minutes au début des années La réduction du temps de travail, le développement du travail à temps partiel et du travail à distance ont contribué à une désynchronisation des temporalités et des pratiques d achat. Les courses peuvent s effectuer tout au long de la semaine et de la journée, les horaires d ouverture des commerces sont plus étendus. La grande distribution cherche à élargir ses circuits de distribution, et se structure sur les parcours des consommateurs. Les déplacements liés au commerce Parmi les 17,7 millions de déplacements d achats par jour, 55 à 60% sont effectués en voiture, 30 à 35% à pied et 5 à 10% en transport en commun, le solde en deux roues. 70% des déplacements pour achat se font en «navette» domicile-achat-domicile avec un trajet à vide et 30% dans une chaîne de déplacements. Source : EMD, Certu. Dans les années 1990, la part modale de la voiture particulière pour se rendre dans un centre commercial ou un hypermarché situé en périphérie de ville était de l ordre de 95% (celle des usagers des transports collectifs frôlant les 4%). Dans les années 2000, elle dépasse encore 80% (contre 35% pour les déplacements d achats dans les commerces du centre-ville). Sources : Drast et Predit ; EMD, Certu, Le commerce de proximité, grâce à la répartition modale des déplacements de sa clientèle, génère 2,6 fois moins d émissions de CO 2 par kilogramme d achats qu un hypermarché de périphérie. Sources : Inrets et Ademe. Considération n 6 : les nouvelles formes du commerce impactent les territoires Le commerce évolue rapidement. Il s adapte aux changements des consommateurs et les formats de distribution, en particulier dans le secteur alimentaire, sont en pleine évolution. L hypermarché perd de son pouvoir attractif et le commerce de proximité marque un retour manifeste. Les consommateurs donnent de plus en plus de valeur à leur temps et recherchent la proximité. En quête de nouvelles parts de marché, les grands groupes alimentaires sont amenés à se positionner sur de multiples canaux de vente (le multiformat) en élargissant l éventail des points de vente, de l hypermarché à la formule de proximité. Pour compenser en partie la baisse de leur chiffre d affaires dans les hypermarchés, les grands distributeurs ont développé les «drive» avec un concept simple : offrir la possibilité au consommateur de commander sur internet des courses qu il viendra chercher dans un entrepôt après un court laps de temps. Le territoire métropolitain devrait compter près d un millier de «drive» en 2015, les grands groupes de la distribution alimentaire pariant sur ce besoin (le groupe Leclerc prévoirait de doubler son parc pour atteindre à lui seul 400 unités d ici 2015). Les grands groupes sont d autant plus intéressés par leur déploiement que ces nouveaux espaces commerciaux échappent à la réglementation : considérés comme des entrepôts, ils ne sont pas soumis aux autorisations A. Gasnier, Les temps de mobilité, p.247.

13 La vente à distance s est considérablement accrue ces dix dernières années avec l essor d internet et de la téléphonie mobile. L émergence du e-commerce modifie également la fréquentation des centres commerciaux. En 2008, la vente à distance a franchi un nouveau cap avec plus de 20 milliards d euros de chiffre d affaires ; c est deux fois plus qu il y a cinq ans. Plus d un français sur trois pratique le «home shopping» aujourd hui. Il se crée actuellement plus d un site marchand sur le web toutes les heures en France. En 2010, le succès du e-commerce ne se dément pas avec 31,5 milliards d euros de chiffre d affaires. D après une étude Eurostat, en 2009, 13% du chiffre d affaires total des commerçants a été réalisé via le e-commerce. Ce canal de vente est aujourd hui considéré comme incontournable pour les marques ciblant les jeunes actifs. En 2010, on estime que 84% des internautes de 25 à 34 ans effectuent des achats sur le net. Ce secteur connaît une croissance exponentielle qui se chiffre à environ 25% par an. L autre forme d achat à distance qui apparaît dans le paysage de la vente dématérialisée est le m-commerce, achats à partir de son téléphone portable. D après la FEVAD (Fédération de l e-commerce et de la vente à distance), il y avait, en juin 2010, 12,6 millions de mobinautes, nombre en progression de 20% sur un an. Les marges de progression sont importantes et les actions des pouvoirs publics se multiplient pour réduire la fracture numérique et conforter la confiance des consommateurs. Le e-commerce et le m-commerce appellent à des adaptations des politiques publiques et à de nouveaux arbitrages sur la localisation des espaces logistiques urbains, voire à réfléchir sur la redéfinition de l ensemble de la chaîne de distribution. Considération n 7 : le déploiement sur le territoire compense une rentabilité au mètre carré en baisse Au fil du temps, les systèmes commerciaux se sont complexifiés. Le commerce indépendant, bien que rassemblant 91% des boutiques, ne représente plus que 16% du chiffre d affaires du commerce alors que les commerces associés 3 (39%) et intégrés 4 (45%) ont connu une forte augmentation au cours des vingt dernières années. La concentration du capital est un élément majeur de l évolution du commerce et elle n est pas sans incidence sur l inscription du commerce dans le territoire. En effet, la performance économique du commerce de chaîne (intégré ou franchisé) repose sur un principe d essaimage systématique sur tout le territoire. Les logiques comptable et financière de l implantation commerciale peuvent alors dépasser la simple recherche de rentabilité strictement locale et reposer sur des analyses consolidées par le groupe dans son cadre national ou international. Bien que la rentabilité au m 2 ait tendance à fortement baisser, les grandes entreprises recherchent par cette multiplication des points de vente une augmentation de leur chiffre d affaires global qui leur permet notamment de gagner en capacité de négociation avec leurs fournisseurs. Le directeur de l Institut pour la Ville et le Commerce 5 souligne que cette multiplication des points de vente peut aussi permettre à certains distributeurs d afficher une croissance de leur chiffre d affaires global, quand bien même celui de chacun de leur magasin stagne. Tous les ans, la surface commerciale augmente de plus de 3% alors que la consommation évolue à moins de 1%. Dans certains territoires, le décalage entre la capacité locale de consommation et le rythme d implantation des commerces laisse craindre un risque d apparition à terme de friches commerciales. La friche (définie par une vacance de plus de trois mois) s installe de plus en plus durablement dans certains espaces commerciaux tant dans l espace urbain que dans l espace périurbain. Le phénomène affecte avant tout les espaces conçus dans les décennies 1970 / 1980, qui ont concentré les premières grandes et moyennes surfaces. L effet d entraînement du phénomène risque d être rapidement tangible tant le consommateur n est plus attiré par ce qu incarnait la «boîte» commerciale. Le consommateur désertera rapidement les secteurs anciens déclinants mais son attente en matière d innovation (qui engendre la multiplication des drives ou des nouveaux concepts commerciaux «affichant» davantage d urbanité), contribue au phénomène d expansion urbaine. L enjeu de la requalification de ces espaces est très important. La friche peut, voire doit, être considérée comme une opportunité. 3 Le commerce associé (39% en chiffre d affaires) comprend des groupements de détaillants, comme Leclerc ou Super U, des chaînes volontaires, comme Spar ou Catena, des franchises et des concessions. 4 Forme de commerce (45% en chiffre d affaires) regroupant en une seule entreprise les fonctions de gros et de détail comme les entreprises H&M, Zara, Décathlon, Darty, Auchan, Carrefour, Fnac. 5 Pascal Madry «le commerce est entré dans sa bulle» Etudes Foncières n 151. Mai ADEF Urbanisme commercial / Juillet

14 Considération n 8 : l immobilier commercial, valeur refuge sur les marchés financiers, est proche de la bulle spéculative En plus d'être un bien physique, l'immobilier comercial est un actif financier. Le marché de l'immobilier commercial, bien distinct de celui de l'immobilier de bureaux, génère des rendements particulièrement élevés : depuis le début des années 2000, les actifs commerciaux procurent aux investisseurs des rendements globaux plus élevés que les autres produits d immobilier d entreprise. De fait, d après les chiffres de la société BNP Real Estate, sur les neuf premiers mois de l année 2009, les investissements en commerce ont représenté un total de 966 millions d euros, soit une progression de +26% par rapport à la même période de Contra-cyclique, voire acyclique, le marché de l'immobilier commercial est jugé sécure par les investisseurs : en période de crise sur d'autres marchés financiers, l'immobilier commercial est une valeur refuge, surtout depuis La rentabilité est élevée et le risque minime. Les bons rendements favorisent ainsi la financiarisation de ce secteur et encouragent le mécanisme de production de mètres carrés commerciaux. L Institut pour la ville et le commerce estime que la filière de l immobilier commercial est rentrée dans une bulle spéculative. Selon lui, l ensemble des acteurs de la filière de production de ces surfaces (distributeurs, investisseurs et collectivités) est dans une incapacité croissante à s autoréguler. Les prix, qu il s agisse des valeurs locatives, des valeurs d actifs ou des valeurs foncières, apparaissent de plus en plus déconnectés de leur fondement économique et ne jouent plus leur rôle d ajustement dans les rapports d échanges. Les collectivités sont exposées à un effondrement de la rente commerciale sur leur territoire et au développement d un phénomène de vacances structurelles, aussi bien dans le cœur urbain qu en périphérie. L Institut plaide pour un retour au premier plan des collectivités dans la régulation de la filière. Leur arme principale : la planification urbaine et le foncier, premier intrant de la filière de production de surfaces commerciales. Considération n 9 : l urbanisme commercial appelle un nouvel engagement des collectivités Peut-on alors parler de divorce entre le commerce et le territoire, tant son implantation apparaît s opérer dans une insuffisante pensée urbaine? Le commerce est un moteur essentiel des économies locales et demeure une composante structurante des territoires. Mais il apparaît que l absence de dialogue entre sphère privée et sphère publique (entre code de commerce et code de l urbanisme) est préjudiciable à l organisation et à la vitalité des territoires. Le risque est que le commerce ne déstructure les territoires. «Il est urgent que le politique reprenne en main les règles de l architecture commerciale. Nos entrées de ville sont littéralement défigurées par des zones commerciales en forme de boîte à chaussures empilées en plein champs sans aucun souci ni de l esthétisme, ni de la cohérence commerciale et encore moins de l aménagement du territoire», déclarait en 2009 le député Jean-Paul Charié 6, auteur du rapport au Premier ministre «Avec le commerce mieux vivre ensemble». L armature commerciale constituée ces trente dernières années et l étendue des zones de chalandise d un très grand nombre d enseignes amènent à considérer l échelle municipale largement insuffisante pour appréhender l ensemble des enjeux. L échelle de réflexion et de régulation doit être intercommunale (et même régionale au regard du rayonnement de certaines enseignes). Elle doit reposer sur les communautés, responsables également des programmes locaux de l habitat (PLH) et des plans de déplacements urbains (PDU), mais aussi sur «l intercommunautaire», notamment dans le cadre des schémas de cohérence territoriale (SCoT), afin de garantir la complémentarité entre les différents pôles des aires urbaines tout en pérennisant la trame commerciale du monde rural. La présente étude revient (partie I) sur les enjeux pour les communautés à se saisir de cette responsabilité. Considération n 10 : le cadre légal relatif à l urbanisme commercial doit être révisé Le cadre légal de l urbanisme commercial, et à travers lui, le droit à agir des collectivités dans leurs documents de planification urbaine, fait l objet d un débat qui reste ouvert. La capacité à intervenir des collectivités demeure limitée et surtout incertaine juridiquement. Cette étude précise (partie II) ces enjeux juridiques et techniques et les éléments majeurs du débat que l AdCF appelle à poursuivre Magasine Challenges, 5 janvier 2009.

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17 Partie 1 L urbanisme commercial dans les communautés : un engagement croissant à conforter Au travers d une enquête réalisée en 2010, l AdCF identifie les enjeux et les atouts des communautés en matière d urbanisme commercial et pointe leurs voies de progrès sur ce sujet aussi stratégique que délicat. Les éléments de réflexion proposés reposent d une part sur l exploitation des réponses fournies par 148 communautés répondantes (9 communautés urbaines, 50 communautés d agglomération, 67 communautés de communes à CETU et 22 communautés de communes à fiscalité additionnelle) et d autre part sur les dynamiques territoriales observées ou objets de débats à l occasion de temps d échanges organisés notamment par l AdCF (séminaires, rencontres en région ).

18 I. L urbanisme commercial, un sujet de préoccupation croissante 1.1. Un niveau d appropriation variable Beaucoup d élus locaux se sont, ces vingt dernières années, appropriés leur centre-ville en l aménageant et le modernisant, et en se souciant tant bien que mal de l évolution du tissu commercial de proximité. Nombre d entre eux se sentent pourtant «dépossédés» du devenir des pôles ou corridors commerciaux qui jalonnent les grandes pénétrantes de leur agglomération. A l échelle de la communauté, cette «réappropriation» politique est un des éléments majeurs de l implication intercommunale. L enquête souligne qu une part importante des communautés (62 %) se préoccupent depuis plusieurs années de l inscription des équipements commerciaux sur leur territoire 1. Pour 27 % d entre elles, cette implication serait plus récente. Les nombreuses et régulières remontées de terrain soulignent une appropriation politique en fort développement, alimentée notamment en écho aux débats initiés par le gouvernement et le Parlement. Elle devient même notable en de très nombreux territoires. Cette implication s explique bien sûr par les obligations nouvelles faites aux documents d urbanisme, en particulier par la généralisation du DAC dans le SCOT. Elle est surtout le fruit de l inquiétude de nombreux élus locaux face au diagnostic alarmant qu ils dressent sur leur territoire Des communautés dans l expectative Cette nouvelle mobilisation s explique sûrement par le regard désormais plus vif que les responsables locaux semblent porter aux effets du commerce sur leur territoire. Si le diagnostic qu ils opèrent est fréquemment consensuel, il est bien souvent amer : entrées de villes défigurées, espaces banalisés, pôles congestionnés où l automobile règne en maître absolu, architectures standardisées, paysages pollués, foncier agricole consommé sans rationalité ou souci d économie, agglomérations déséquilibrées, relations centres - périphéries fragilisées De plus en plus nombreux sont les élus inquiets du rythme de création de nouvelles surfaces, qui reste à des niveaux inégalés (cf graphique p. 8). Le diagnostic n a fait qu empirer et les experts s alarment des risques d apparition à moyen terme de friches commerciales. Ils pointent sur certains territoires des décrochages notables entre le rythme d implantation et la capacité locale de consommation. La dynamique d implantation commerciale sur le territoire communautaire est analysée comme : 51 % 10 % 9 % 30 % déclinante stagnante croissante exponentielle Bien que difficiles à appréhender, ces risques de surproduction de surfaces de vente au regard des capacités locales de consommation 8 % sont nettement avérés sur certains territoires urbains, même si 35 % des communautés interrogées estiment que leur équipement 34 % sous-dimensionné commercial est sous-dimensionné. Seules 8 % des communautés font état d un suréquipement manifeste sur leur territoire. Les risques de «cannibalisation» des commerces, contraints à des fermetures, sont d ores et adapté déjà pointés. à la capacité 34 % des locale communautés interrogées font mention de friches commerciales sur leur territoire de de la manière consommation ponctuelle et 5 % d entre elles s en inquiètent. sur-dimensionné 58 % 18 1 Il convient de prendre en considération le fait que l enquête AdCF a certainement interpelé et davantage mobilisé les communautés déjà sensibles aux enjeux liés à l implantation commerciale.

19 51 % 10 % 9 % 30 % déclinante stagnante croissante exponentielle Au regard des capacités locales de consommation, l équipement commercial de la communauté est perçu comme : 58 % 8 % 34 % sous-dimensionné adapté à la capacité locale de la consommation sur-dimensionné la banalisation des entrées de ville 39 % les déséquilibres entre centre et périphérie 10 % la standardisation de l architecture commerciale 28 % est consensuel entre élus 1.3. Des les préoccupations flux mal maîtrisés (congestion...) davantage économiques 28 % partage les élus qu urbanistiques la constitutions de blocs monofonctionnels mal articulés avec les autres espaces urbains oppose les élus 23 % 39 % 51 % Cette prise de conscience, récente ou plus ancienne, favorise la mobilisation communautaire. Bien que les principaux l altération inconvénients des paysages identifiés par la publicité par les communautés aient trait à l'aménagement 21 % des territoires (déséquilibre entre le gaspillage centre et du périphérie foncier disponible et banalisation des entrées de ville), leurs préoccupations demeurent 22 % encore prioritairement (manque économiques, de rationalité...) loin devant les dimensions environnementales et paysagères encouragées par les lois Grenelle. la saturation des parcs de stationnement existants 3 % 17 % 17 % d aucun débat Les préoccupations des communautés sont avant tout d ordre : d aucun débat spécifique mais d une information régulière 26 % Économique (emplois, diversification...) d un débat sur les dossiers les plus sensibles 40 % d un débat sur chaque dossier Social (services aux habitants, animation urbaine...) 39 % plus d moins Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...) Politique (engagement de mandat...) 12 % Fiscal (CETU, TASCOM...) oui non 88 % Les inconvénients des implantations commerciales identifiés par les communautés la banalisation des entrées de ville les déséquilibres entre centre et périphérie 39 % 39 % un commerc une cha la standardisation de 62 l architecture % commerciale 38 % 28 % un les flux mal maîtrisés (congestion...) la constitutions de blocs monofonctionnels mal articulés de manière avec les isolée autres espaces de urbains manière transversale et sectorielle et intégrée l altération des paysages par la publicité le gaspillage du foncier disponible (manque de rationalité...) 50 la saturation des parcs de stationnement existants % 21 % 23 % 22 % 28 % Urbanisme commercial / Juillet 2012 plus de à 20 des pr 50 à 10 un vole 19 «logistiq 30 à 5 25 Économique 27 (emplois, diversification...)

20 la constitutions de blocs monofonctionnels mal articulés avec les autres espaces urbains 23 % l altération des paysages par la publicité le gaspillage du foncier disponible (manque de rationalité...) 21 % 22 % la saturation des parcs de stationnement existants 3 % Pour les communautés, les implantations commerciales doivent permettre avant tout une diversification de l offre commerciale (63 %) et renforcer l attractivité commerciale des territoires (58 % des communautés). Le commerce doit également contribuer à satisfaire en premier lieu les besoins des consommateurs (61 %). Les préconisations du Grenelle en matière de gestion économe de l espace ne semblent interpeller les communautés que dans une moindre mesure. La consommation foncière des commerces n est Économique (emplois, diversification...) une préoccupation que pour 35 % d entre elles et les coûts sociaux et environnementaux générés par l implantation commerciale ne guident Social prioritairement (services aux habitants, leurs actions animation que dans urbaine...) 5 % des cas Une appréciation sectorielle prédominante Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...) Politique (engagement de mandat...) Quel que soit le niveau d appropriation dont il bénéficie localement, le commerce reste avant tout analysé dans une logique sectorielle. Cette dernière reste prédominante Fiscal (CETU, et TASCOM...) ce n est que très progressivement que l enjeu commercial est inscrit dans une approche décloisonnée et transversale. La pleine intégration du commerce dans l urbanisme reste une voie majeure de progrès. Au travers des politiques menées par la communauté, l urbanisme commercial est traité : 62 % 38 % de manière isolée et sectorielle de manière transversale et intégrée le président de la communauté le vice-président en charge du développement économique le vice-président en charge de l aménagement du territoire le vice-président dédié à l aménagement commercial un autre élu un administratif à défaut de responsable politique indéfini (absence de responsable) 56 % 37 % 7 % 20 prohibée car exclue explicitement des statuts délicate car mal affirmeé dans les statuts évidente et légitime car inscrite dans les statuts