Réunion d experts sur les droits sociaux des migrants et leur portabilité dans un cadre transnational

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1 Soutien au Processus de Rabat sur la Migration et le Développement Réunion d experts sur les droits sociaux des migrants et leur portabilité dans un cadre transnational Rabat, (Maroc) 31 mars 1 er avril 2011 Séance 5. Les règlements de l Union européenne concernant la coordination de la sécurité sociale: aspects internes et externes Mme. Gillian More DG Emploi, Commission européenne Document original en anglais Projet financé par l'ue

2 LES REGLEMENTS DE L'UNION EUROPEENE CONCERNANT LA COORDINATION DE LA SECURITE SOCIALE: ASPECTS INTERNES ET EXTERNES Mme. Gillian More DG Emploi, Commission européenne Document de fond destiné à la réunion d experts concernant les droits sociaux des migrants et leur portabilité dans un cadre transnational, Rabat 31 mars 1er avril, préparé par l unité B4 (libre circulation des travailleurs, coordination des systèmes de sécurité sociale), DG Emploi, affaires sociales et inclusion, Commission européenne I Introduction Les règlements de l Union européenne concernant la coordination de la sécurité sociale sont maintenant en vigueur depuis plus de 50 ans. Ils s appliquent actuellement à 31 pays, à savoir les pays de l UE, la Norvège, le Liechtenstein, l Islande et la Suisse. Ils s appliquent à un grand nombre de risques couverts par la sécurité sociale, notamment la maladie, l incapacité, les accidents de travail, la maternité/paternité, le chômage, la vieillesse, la famille et le décès. 1 Les règles de l UE n unifient pas les systèmes nationaux car la politique relative à la sécurité sociale demeure fermement parmi les compétences nationales. À la place, elles ont pour but de «coordonner» les systèmes nationaux afin de permettre la libre circulation des personnes. Les règles se basent sur le traité de l UE, qui exige que des règles soient promulguées afin d assurer la totalisation des périodes d assurance acquises dans certains systèmes nationaux ainsi que le versement de prestations aux personnes séjournant dans d autres États membres. 2 Étant donné que les règles existent sous la forme d un règlement de l UE, elles doivent être directement appliquées dans le droit national et priment sur toute règle nationale divergente. Au moment de la rédaction de cet article, les règles de l UE ont fait l objet de plus de 300 jugements interprétatifs de la Cour de justice de l UE. Dans de nombreux cas, ces jugements ont étendu et affiné les principes exprimés dans les règlements, généralement au profit de la protection des droits du citoyen. Le 1 er mai 2010, un nouvel ensemble de règlements de coordination modernisés de l UE les règlements 883/04 et 987/09 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale est entré en vigueur. Les principes de base de la coordination exprimés dans ces nouveaux règlements 1 La liste complète des risques couverts se trouve à l article 3 du règlement (CE) n 883/2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale. 2 La base juridique des règles actuelles se trouve sous l article 48 TFUE.

3 restent inchangés. Les nouveaux règlements se concentrent surtout sur l amélioration des procédures afin de veiller à ce que les principes de coordination soient appliqués plus efficacement. Un élément important en ce sens est l introduction d un nouveau système obligatoire d échange électronique d informations relatives à la sécurité sociale. Nous sommes actuellement dans une période de transition en ce qui concerne cet échange électronique, qui devrait être entièrement opérationnel pour le 1 er mai II Les principes de base de la coordination de la sécurité sociale Les règlements de l UE relatifs à la coordination de la sécurité sociale fonctionnent sur la base de 5 principes fondamentaux : la législation d un seul État s applique à la fois ; la totalisation des périodes d assurance acquises dans différents États ; l exportation (en principe) de prestations en espèces en cas de changement d État ; l égalité de traitement quelle que soit la nationalité ; et une bonne coopération administrative entre les institutions Législation applicable La règle selon laquelle la législation d un seul État s applique à la fois est comparable à certains principes de droit international privé : les règlements de coordination contiennent un système de règles qui détermine où une personne est couverte aux fins des contributions à la sécurité sociale ou le pays dont le système de protection sociale s applique. Les règles se basent sur le concept de lex loci laboris, à savoir qu en principe la législation applicable est celle du pays où la personne travaille. Il existe un certain nombre d exceptions à cette règle, surtout dans le cas où une entreprise opérant dans un État membre envoie temporairement l un de ses employeurs travailler dans un autre État. Les règlements modernisés s appliquent aux ressortissants des États membres de l UE «qui sont ou ont été soumis à la législation de l un ou de plusieurs États membres». Donc, contrairement aux anciens règlements, les personnes qui ne sont pas ou n ont pas été économiquement inactives peuvent relever du champ d application au niveau personnel. Totalisation des périodes d assurance

4 Le principe de totalisation signifie qu un travailleur peut effectivement «regrouper» ses carrières d assurance provenant de plusieurs États membres afin de préserver son droit aux prestations. Ce système est particulièrement important dans des domaines tels que les pensions de retraite, où certains États membres peuvent, par exemple, exiger un passé professionnel de 20 ans. La totalisation signifie que les années de travail effectuées dans tous les pays de l UE doivent être prises en compte pour déterminer si la période requise a été remplie. Exportation de prestations Un autre des principes fondamentaux de la coordination est que les États membres ne sont pas autorisés à faire du séjour sur leur territoire une condition pour percevoir des prestations en espèces. Cela signifie que les pays doivent exporter les pensions de retraite aux retraités séjournant dans d autres pays de l UE. En revanche, dans le cas des indemnités de chômage, il existe une limite à l obligation des États membres d exporter de telles prestations aux personnes cherchant du travail dans d autres États : en principe, les indemnités de chômage doivent être exportées durant 3 mois, mais il arrive que cette période soit exceptionnellement allongée jusqu à 6 mois. En revanche, ce qu on appelle les prestations en espèces à caractère non contributif, qui contiennent à la fois des éléments des prestations d assistance sociale et de sécurité sociale, ne sont en aucun cas exportées. Égalité de traitement quelle que soit la nationalité Le principe d égalité de traitement est l un des principes fondamentaux de la législation de l UE. Dans le contexte de la sécurité sociale, cela signifie que tous les ressortissants de l UE doivent jouir des mêmes droits et être soumis aux mêmes conditions que tous les ressortissants de l État d origine. La Cour de justice a conclu que ce principe s applique à la fois à la discrimination directe et indirecte. Une bonne coopération administrative Bien sûr, un système de règles destiné à coordonner des systèmes nationaux de sécurité sociale souvent fort distincts ne pourrait fonctionner si les autorités et les institutions nationales ne coopéraient pas afin de faciliter et lisser l application des règles. Les règlements de coordination ont toujours inclus le principe selon lequel les États membres doivent se prêter leurs bons offices et agir comme s ils appliquaient leur propre législation. 3 La coopération entre États membres lorsqu il s agit d appliquer et d interpréter les règlements est en général facilitée par la Commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale. Il s agit d un comité sui generis composé de 2 représentants de chaque État membre, avec un 3 Voir l actuel article 76 du règlement (CE) n 883/2204.

5 secrétariat dirigé par la Commission européenne, qui se réunit environ 6 à 8 fois par an, généralement à Bruxelles. III Le développement d une «dimension externe» aux règles européennes de coordination de la sécurité sociale 1. Règlement (CE) 1231/10 Jusqu au 1 er juin 2003, les règlements de coordination de l Union européenne s appliquaient aux ressortissants de l UE, mais seulement à des catégories limitées de ressortissants de pays tiers, comme les membres des familles des ressortissants de l UE, les apatrides et les réfugiés. Il n existait aucun instrument de coordination de la sécurité sociale consacré à la position de tous les ressortissants de pays tiers dans des situations transfrontalières. L introduction d une nouvelle base juridique au titre IV du traité de la CE par le traité d Amsterdam - Article 63(4) traité de la CE (désormais Article 79(2)(b) partie du titre V du TFUE) apporta au Conseil la base juridique nécessaire à la création d un tel instrument. Le 1 er juin 2003, un nouveau règlement, le règlement (CE) n 859/2003, entra en vigueur, créant ainsi un «pont» incluant les ressortissants de pays tiers dans la portée des règles de coordination, sans affecter les règles elles-mêmes. 4 Ce règlement est maintenant remplacé depuis le 1 er janvier 2010 par un nouveau règlement 1231/10. 5 Pour être couvert par ce règlement, deux conditions importantes doivent être remplies : (1) séjourner légalement dans un État membre ; et (2) être dans «des situations dont tous les éléments ne se cantonnent pas à l'intérieur d'un seul État membre». L un des aspects essentiels du règlement 1231/10 est qu il étend aux ressortissants de pays tiers l application de l égalité de traitement dans tous les domaines couverts par la portée matérielle des règlements de l UE concernant la sécurité sociale. Un aspect important du principe d égalité de traitement est que, lorsqu un État de l UE permet à ses propres ressortissants d exporter leurs pensions vers un pays tiers en raison du droit national, alors les ressortissants de pays tiers couverts par les règles de coordination doivent également être autorisés à exporter leur pension vers le pays tiers aux mêmes conditions que les ressortissants. Il s agit d un exemple important de l impact des règles de coordination sur la dimension externe. 2. Dispositions relatives à la sécurité sociale contenues dans les Accords d association entre l UE et les pays tiers 4 JO L1241/1 du JO L344/1 du Notez que le Danemark ne participe pas à ce règlement. Le Royaume-Uni ne participe pas au règlement 1231/10, en revanche il continue à appliquer le règlement 859/2003.

6 Malgré les compétences limitées de l UE dans le domaine de la sécurité sociale, des dispositions relatives à la sécurité sociale ont été incluses dans les Accords d association/de stabilisation/de coopération de l UE conclus sur la base de l article 218 TFUE. Ces accords sont mixtes, ils lient d un côté l UE et ses États membres, qui sont également une partie de l accord avec l UE, et de l autre côté le pays tiers contractant. Des accords fournissant la base juridique de la mise en œuvre d une coordination limitée entre les pays de l UE et l État tiers en question, nécessitant l adoption de la décision du Conseil d association, existent actuellement avec la Turquie, le Maroc 6, la Tunisie 7, l Algérie, 8 la Croatie 9, Israël 10, l ARYM 11, Saint-Marin, la Serbie, l Albanie, le Monténégro et la Bosnie- Herzégovine. 12 Sur la base de l Accord d association de l UE de 1970 conclu avec la Turquie, la décision d association du Conseil 3/80 fut adoptée, établissant une coordination limitée en matière de sécurité sociale entre les États membres de l UE et la Turquie. Cela a fait l objet de nombreuses demandes adressées à la Cour de justice. Un point essentiel établi par la jurisprudence de la Cour stipule que les dispositions de la décision peuvent avoir un effet direct en droit national et, par conséquent, lient les États membres aux tierces parties concernées. 13 Plus récemment, en octobre 2010, les États membres sont parvenus à un accord concernant six décisions du Conseil sur la position que l UE doit adopter au sein des Conseils d association avec les pays suivants : l Algérie, le Maroc, la Tunisie, la Croatie, l ARYM et Israël. 14 En annexe de la décision du Conseil se trouvent des projets de décisions du Conseil d association relatives à la coordination de la sécurité sociale. Ces décisions donneront un effet pratique à certains principes de coordination de sécurité sociale limitée entre les pays de l UE et ces pays. Elles demandent notamment l exportation des pensions de retraite et de survie (et pour certains pays des rentes d accident du travail) vers les pays concernés. Ce droit ne dépend pas de l égalité de traitement du droit national. Il n est pas non plus nécessaire, par exemple, que le ressortissant tunisien ait travaillé dans plus d un État membre. 6 Accord euro-méditerranéen de 1996, entré en vigueur en Accord euro-méditerranéen de 1995, entré en vigueur en Accord euro-méditerranéen de 2002, entré en vigueur en Accord de stabilisation et d association signé en 2001, entré en vigueur en Accord d association signé en 1995, entré en vigueur en Il remplace l ancien accord de coopération de Accord de stabilisation et d association signé en 2001, entré en vigueur en Notez que les accords avec la Serbie et la Bosnie-Herzégovine ne sont pas encore entrés en vigueur au moment de la rédaction. 13 Cas C-277/94 Taflan-Met. 14 JO L306/1 du

7 La prochaine étape de ce processus est d arrêter la décision du Conseil d association auprès de chacun des pays concernés. Les premières négociations auront lieu avec le Maroc en mars Accords bilatéraux entre les États de l UE et les pays tiers : l impact de l arrêt Gottardo Comme mentionné ci-dessus, la sécurité sociale est un domaine politique qui relève de la compétence des États membres. Cela signifie que les États de l UE conservent la compétence nationale de conclure des accords bilatéraux avec des pays tiers dans le domaine de la sécurité sociale. Une étude récemment menée dans le contexte de la Commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale a montré que sur un total de 17 États analysés, un total de 204 accords avait été signé avec 58 pays tiers différents. 15 De tels accords établissent généralement, entre autres, des dispositions permettant d exporter des pensions acquises dans un pays vers un autre. Souvent, en l absence de tels accords, il peut être difficile d exporter une pension obtenue dans un pays vers un autre. Bien que les accords bilatéraux relèvent de la compétence des États membres, un jugement de la Cour de justice rendu en 2002 a décidé que les États membres doivent toujours obéir aux principes d égalité de traitement du droit de l UE dans l application de tels accords avec des pays tiers. Selon l arrêt Gottardo de la Cour (C-55/00 du 15 janvier 2002), lorsqu un État membre A conclut un accord avec un pays tiers, les ressortissants de l État membre B ou C ayant réalisé des périodes d assurance dans ce pays tiers doivent être traités par l État membre A de la même manière que les ressortissants de cet État membre. IV. Droits en matière de sécurité sociale dans les instruments de migration de l UE En plus des développements réalisés dans le domaine de la coordination de la sécurité sociale de l UE, des développements similaires ont eu lieu dans le domaine du droit de l UE relatif à la migration. La directive du Conseil 2005/71 concernant la procédure d admission de ressortissants de pays tiers dans le cadre de la recherche scientifique comporte une clause d égalité de traitement exigeant que les États membres de l UE accordent aux chercheurs de pays tiers un traitement égal à celui de leurs propres ressortissants dans le domaine de la sécurité sociale. 16 Cette garantie inclut une égalité de traitement par rapport aux ressortissants concernant l exportation des pensions vers un État tiers. La directive «carte bleue» destinée aux travailleurs hautement qualifiés issus de pays tiers comporte la même clause, ainsi qu une clause exigeant une égalité de traitement concernant l exportation de pensions légales vers un 15 Voir note AC 192/10 REV. 16 JO L289/15 du , voir Article 12(c).

8 pays tiers. 17 Ces règles s appliquent dans le cas où un migrant viendrait dans l UE directement à partir d un pays tiers : les droits accordés ne dépendent pas de la circulation au sein de l UE. D autres instruments de migration comportant des clauses similaires d égalité de traitement et de transfert de pension ont été proposés par la Commission et sont actuellement négociés au sein du Conseil et du Parlement. 18 V. Conclusion L aperçu fourni ci-dessus montre clairement que les règles de coordination de la sécurité sociale de l UE ne peuvent plus être considérées comme des instruments portant uniquement sur la circulation au sein de l UE. Une dimension externe des règles s est développée et continuera à le faire. Cette évolution des règles de coordination s est accompagnée d une tendance des instruments de migration de l UE à inclure des droits garantissant aux migrants une égalité de traitement en matière de sécurité sociale et, de fait, de transfert des pensions légales. 17 Articles 14(e) et (f) de la directive du Conseil 2009/50/CE établissant les conditions d entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d un emploi hautement qualifié. 18 Proposition de Directive du conseil établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre, COM (2007) 638 final ; proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions d entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d un emploi saisonnier, COM (2010) 379 final ; proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions d entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d un détachement intragroupe, COM (2010) 378 final.