SYNTHESIS PAPER ON PORTFOLIO REVIEWS

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1 SYNTHESIS PAPER ON PORTFOLIO REVIEWS

2 PORTFOLIO REVIEW MATRIX CHECKLIST OF GENERIC PROBLEMS Generic Problems Rwanda Gabon Namibia Swaziland Morocco Nigeria Seychelles Frequency Weak technical and management capacities of the executing agencies Frequent changes in PMU management X X X X 4 - Lengthy communication channels between the Bank and the executing agencies Long delays in fulfilment of loan conditions Long delays in Project Execution Non-compliance with Bank procurement and disbursement procedures by the executing agencies Frequent complaints by suppliers and bidders as regards the results of examination of tenders Poor performance when the contracts are awarded to local firms and public entities Inadequate Government contributions to projects - X X X X 4 X X X 3 X X X X X X 2 Inefficient use of Technical X 1 2

3 Generic Problems Rwanda Gabon Namibia Swaziland Morocco Nigeria Seychelles Frequency Assistance Non-compliance with Bank requirements as regards progress and audit reports X X X X X X 6 Lack of adequate supervision - Lack of adequate preparation - Undisbursed loan balance X 1 Frequent sanctions as a result of loan arrears Political instability and unusual economic situation X X 2 X 1 3

4 PORTFOLIO REVIEW COUNTRY SUMMARIES COUNTRY GENERAL ASSESMENT SPECIFIC PROBLEMS MEASURES TAKEN LESSONS Rwanda La moyenne des notes attribuées aux 14 opérations évaluées, qui est de 1,8 indique une gestion de portefeuille relativement satisfaisante rencontrant des problèmes que la Banque devrait suivre de près. Cette note inférieure à celle de la dernière revue du portefeuille effectuée en 1997 qui était de 2, traduit une détérioration du portefeuille. Les projets à problèmes représentent 43% du portefeuille. La Détérioration du portefeuille constatée au cours de ces deux dernières années provient de la faiblesse de la capacité administrative héritée par le pays après la guerre et le génocide de Depuis la fin de la guerre, de longs délais sont constatés tant dans l accomplissement des conditions préalables à la mise en vigueur des nouveaux prêts que dans l exécution physique de projets, au surplus, relativement âgés. Cette situation est préjudiciable à l'exécution des projets conformément aux calendriers prévus dans les rapports d'évaluation. La plupart du temps, il s'ensuit des besoins de reformulation des projets ou de réactualisation des coûts. Au niveau des problèmes génériques, il convient de relever: (i) la faiblesse de la capacité administrative résultant de la guerre et du génocide de 1994 qui affecte 13 projets sur les 16; (ii) les retards dans l'exécution pour 10 des 16 projets actifs; (iii) la récurrence des sanctions entre 1996 et 1997 pour cause d'arriérés; (iv) la méconnaissance des règles de procédure de la Banque; (v) les difficultés à utiliser de façon efficiente l'assistance technique sur 7 des 16 projets; (vi) la non réalisation systématique des rapports d'audits annuels pour 9 projets sur les 16 et (vii) la non transmission systématique des rapports d'avancement trimestriels par les agences d exécution dans dix projets sur 16. Ces problèmes génériques se sont traduits par un taux de décaissement relativement faible de 35% pour un portefeuille de projets dont la moyenne d âge est de 8 années ou de cinq années si on se limite aux projets approuvés après la guerre. La durée moyenne observée pour la mise en vigueur des projets est de deux années et d une année pour les projets approuvés après la guerre. Les principales mesures préconisées pour améliorer la performance du portefeuille ont été formulées lors de la mission pluridisciplinaire réalisée en octobre Elles consistent en l élaboration pour chaque projet, d un plan d action et d un calendrier d exécution actualisé qui devrait porter le taux de décaissement global de 35% à fin décembre 1999 à 62,3% à l an Cette performance sera obtenue à travers l accélération des décaissements des projets en cours et l achèvement des opérations âgées et initiées avant la guerre. Le suivi de l exécution des mesures devait être assuré par la transmission au FAD des rapports d'avancement trimestriels des projets, le suivi régulier par la Banque de l'avancement du programme d'action à travers l'examen des rapports trimestriels et le respect de la fréquence d une mission de supervision et demie par projet et par an. Il a été convenu qu un plan de passation des marchés soit élaboré pour chaque agence d exécution et suivi avec le plan d action de relance des activités. En outre, il a été convenu qu une nouvelle revue du portefeuille, à titre exceptionnel, soit effectuée en novembre 2000, si nécessaire, pour examiner la performance du portefeuille consécutive à l'exécution du programme d'action Les leçons essentielles à tirer de cette revue de portefeuille sont : 7.1 Pour le Gouvernement : (i) accélérer les procédures de ratification des accords de prêts ; (ii) observer les règles de procédures de la Banque en soumettant les rapports d avancement trimestriels et en réalisant de façon systématique, les audits annuels ; (iii) participer pleinement à la préparation des projets du groupe de la Banque et indiquer clairement aux missions de préparation de la Banque les priorités du Gouvernement ; alléger la revue a priori effectuée par la National Tender Board sur l ensemble des acquisitions des projets financés pour éviter la redondance des contrôles compte tenu de l intervention du FAD dans le processus. 7.2 Pour la Banque : (I) Rouvrir la Cellule de suivi des opérations du Groupe de la Banque au Rwanda afin d améliorer le suivi de la gestion du portefeuille; (ii) organiser des séminaires de formation sur les règles de procédures de la Banque à l'intention des responsables et des cadres et pour les nouveaux recrutés, la transmission de la documentation afférente à ces procédures ; (iii) intensifier la concertation entre la Banque, le Gouvernement et la Société civile lors des missions de préparation et d évaluation des projets selon l approche participative; (iv) renforcer de façon systématique, les capacités administratives par la mise en œuvre de programmes de formation appropriés 4

5 GABON Avec une moyenne d âge de projets de 5,75 années, la performance du Gabon en matière de gestion du portefeuille s est considérablement dégradée depuis l année La note moyenne attribuée aux 9 opérations sous revue est de 1,6. Elle est nettement inférieure aux évaluations effectuées en 1998 et Le nombre de projets à problèmes qui s élève à cinq représente 55% du portefeuille. Les projets à problèmes sont : (i) le projet de route Franceville-Layelou-Lastourville ; (ii) le projet Elevage II ; (iii) le projet d Education II ; (iv) le projet de développement PME/PMI et ; (v) le projet de promotion des activités socio-économiques des femmes. Le projet le plus âgé est le projet Elevage II qui a eu une durée de vie de dix années. Les projets potentiellement à problèmes sont : le projet de promotion des activités des femmes et le projet d Education II qui ont connu des notes peu satisfaisantes pendant deux années consécutives en ce qui concerne les deux critères que sont l avancement et l acquisition des biens et services. Le projet de développement des PME/PMI a eu une performance peu satisfaisante au niveau du critère de l impact sur le développement durant deux années consécutives. La faible performance du projet de route Franceville-Layelou-Lastourville au niveau des deux critères précités le classe, également, comme projet potentiellement à problèmes. Les projets à risques totalisent la somme de ces deux groupes de projets. Les principaux problèmes rencontrés dans la mise en oeuvre des projets de la Banque sont : (i)) la non disponibilité des fonds de contrepartie ; (ii) le non respect des règles de procédure et d acquisition des biens et services de la Banque ; (iii) la non réalisation d audits et de rapports d avancement trimestriels ; (iv) le manque de transparence dans la gestion des ressources des projets ; (v) la faiblesse de la capacité administrative de certaines agences d exécution ; et (iv) l impact négatif des sanctions sur la poursuite de la réalisation des projets. Les longs délais accusés dans l exécution de ces projets tiennent, essentiellement, à la faiblesse de la capacité administrative des agences d exécution, à la structure rigide de l économie, à l effet pénalisant des sanctions pour cause d arriérés (1993 et 1998), et dans des cas exceptionnels, à la faible conceptualisation voire surdimensionnement de certains projets notamment le projet Elevage II et le projet PME/PMI. La non-disponibilité des ressources nationales en 1998 a été attribuable à plusieurs facteurs qui sont : (i) les contrôles insuffisants des dépenses et de leur composition convenue ; (ii) l incapacité des ministères sectoriels à retenir les stratégies qui pourront à établir des priorités et à fournir les bases pour une vision gouvernementale commune ; et (iii) des carences d informations de base qui empêchent la planification et l évaluation. La présente opération de revue du portefeuille a recommandé des mesures fermes allant du renforcement de la gestion des projets à problèmes à l annulation de soldes de prêts surdimensionnés ou d opérations structurellement déficitaires. Elle s est traduite par une réduction du niveau d engagement de la Banque vis-à-vis du pays. Avec les annulations proposées, le portefeuille du Groupe de la Banque devra être réduit à huit opérations en l an La gestion du portefeuille devrait s améliorer avec la réalisation des actions suivantes : (i) l ouverture du Bureau régional ; (ii) l intensification des missions de supervision ; et (iii) le renforcement du dialogue sur toutes les opérations de la Banque. Le Gouvernement devra : Améliorer la gestion de ses ressources publiques ; Apurer l intégralité des arriérés accumulés visà-vis de la Banque ; Instruire les responsables des projets afin qu'ils transmettent régulièrement les rapports trimestriels d'avancement des projets et des rapports d'audit des comptes des projets ; mettre en oeuvre les différentes recommandations des missions de supervision ; prévoir des dotations budgétaires suffisantes pour les contributions nationales au financement des projets ; et prévoir une reconstitution du Fonds d entretien routier à même d assurer la maintenance du réseau car cette réalisation conditionne la poursuite de l intervention des bailleurs de fonds dans le secteur des transports. La Banque devra : tenir compte de la capacité d absorption du pays pour ses interventions futures ; familiariser un plus grand nombre de cadres avec les règles de procédure de la Banque par la poursuite de l organisation de séminaires traitant des décaissements et des procédures d acquisition des biens et services ; maintenir le rythme de trois missions de supervision toutes les deux années pour les projets actifs, de deux missions de supervision par an pour les projets à problèmes et veiller au suivi de l application des différentes missions de supervision ; et renforcer le dialogue et le suivi des projets à travers la Cellule de suivi des opérations du Groupe de la Banque à Libreville par l accroissement de l efficacité du travail de la Cellule et le traitement diligent des dossiers 5

6 NAMIBIA Namibia's portfolio of projects is small at a total of eight operations financed at the time of the review, of which four were on-going. The detailed review of the four ongoing operations revealed that there had been some improvement in performance compared to the last portfolio review of 1996 to a rating of 2.4. There is no project at risk, nor is there any problematic or potentially problematic project. There is a need to increase the volume of operations While project implementation capacity on the technical side is satisfactory, although at times dependent on Technical Assistance, there have been undue delays in the selection of consultants, and the preparation of tender documents. The supervision of project implementation and preparation of feasibility studies has been inadequate. Namibia's comfortable balance of payments situation makes lending to the country difficult unless lending terms are competitive. Consultations with the Executing Agencies have enabled commitments to be made to reduce the administrative delays in the processiing of tender documents. The subsequent experience has demonstrated some improvement. The introduction of the Rand-denominated loan instrument and more competitive terms has enabled a new start to be made in lending operations It will be necessary to maintain a constant dialogue with the Government and the private sector economic operators to identify financing needs and attempt to be responsive to the requiremesnts. 6

7 SWAZILAND Portfolio performance, at a score of 2.3 currently, compared to 1.5 for the portfolio review of 1994, has been satisfactory; although project implementation is generally characterised by a weak institutional environment and inadequate human resources. As at December, 1998, there are only 4 on-going projects in the portfolio. The overall assessment shows that projects in the transport sector have generally been implemented with difficulty. This is largely due to the institutional and manpower constraints. There are also difficulties experienced by government in providing and retaining national counterpart staff, whose skills make them highly susceptible to job offers from South Africa.. (i) delays in loan and grant effectiveness (ii) inadequate compliance with ADB procurement procedures (iii) disbursements which lag behind physical implementation of projects (iv) slippage in implementation schedules, and delays in submission of quarterly progress reports and audited financial reports. The Bank has been organising training programmes, for staff of the executing agencies, in disbursement and procurement procedures. The Bank also financed capacitybuilding project in the Ministry of Transport to address the specific constraints in the sector, since this sector has overwhelmingly dominated the Bank s portfolio in Swaziland. (i) the need to provide, ex-ante, measurable baseline indicators for monitoring the achievement of project objectives and goals (ii) the importance of regular supervision missions (iii) the success of project implementation, it was also learnt, depends among other things, on the existence of adequate and competent management and an appropriate institutional framework. 7

8 MAROC L évaluation globale du portefeuille, issue de l agrégation des notes de performance des projets en cours est jugée satisfaisante avec une note pondérée de 2,4. Cette note est la même que celle de la dernière revue de portefeuille du Maroc. Cependant, le portefeuille est en amélioration constante grâce aux facteurs suivants: le plus grand respect des règles et procèdures de la Banque en matière d acquisition des biens et services par les Agences d exécution des projets; l annulation systématique des reliquats prévisionnels des prêts; la plus grande fréquence des missions de supervision ; et la transmission plus régulière à la Banque des rapports d audit et d activités des projets. Les performances sont sont très satisfaisantes au niveau des taux d exécution et les taux de décaissement dans les secteurs de transports, des équipements collectifs, des industries et des banques ainsi que dans le multisecteur. Par contre les performances ne sont pas assez satisfaisantes dans les secteurs social, de l agriculture et du développement rural. Les facteurs qui nuisent à la bonne exécution de certains projets sont: : la faible capacité institutionnelle de certaines agences d exécution et la faiblesse des flux des décaissements des prêts relatifs à ces opérations. Cependant, il n existe qu un seul projet à problème. Du point de l exécution et de son impact sur le développement le projet à problème ne représente que 7% de l ensemble du portefeuille du Maroc. Le portefeuille souffre de trois catégories de problèmes communs. Il s agit des problèmes : i) de la non transmission des rapports d avancement; ii) du retard dans l exécution physique; iii) du retard dans la mise en vigueur du prêt; et iv) non réalisation des rapports d audit pour deux projets.. Pour la Banque i) Exigence de l amélioration de la capacité institutionnelle des structures chargées de la gestion des projets du secteur social et de l allocation à ceuxci de ressources budgétaires adéquates ; ii) Meilleure estimation des coûts et des délais de réalisation des projets ; iii) Systématisation des missions de lancement des projets par la Banque, en y faisant participer l IGF pour les projets relevant du budget de l Etat, iv) Meilleure prise en compte des risques des conditions climatiques dans le calendrier de réalisation des projets du secteur agricole ; v) Poursuite de l annulation systématique des reliquats de prêts en évitant des réallocations à des nouvelles activités non prévues dans le projet ; vii) Organisation régulière par la Banque des séminaires/ateliers de formation sur l administration des prêts, l acquisition des biens et services, et la gestion des projets ; viii) intensifier tous les efforts et, au besoin, repenser la stratégie d intervention de la Banque, en vue de relancer la coopération entre la banque et le Maroc. Pour le Gouvernement i) Amélioration de la capacité institutionnelle des structures chargées de la gestion des projets du secteur social et dotation des ressources budgétaires en faveur de ces projets ; ii) Accélération de la soumission des demandes de décaissement, en particulier pour les opérations dont les taux de décaissement ne reflètent pas les taux de réalisation physique ; iii) Communication à la Banque des dispositions prises pour satisfaire les conditions des prêts pour un certain nombre d opérations, notamment le projet de réhabilitation ferroviaire, les cinquième et sixième projets d eau potable et le programme de développement de l épargne institutionnelle ; iv) Soumission à la Banque des rapports d achèvement du projet d alimentation en eau potable de Tanger et du projet d irrigation des DOUKKALA ; et v) Soumission à la Banque des demandes d annulation des soldes des prêts des projets achevés ainsi que des reliquats prévisionnels déjà identifiés sur les prêts de certaines opérations. Dans le but d améliorer davantage le portefeuille actuel et futur de la Banque, les actions visant à améliorer le portefeuille ne sont plus suffisantes pour garantir l existence d un portefeuille significatif et actif. Le portefeuille actuel est en voie de réduction rapide. Cette situation reflète les difficultés qu éprouve la Banque depuis quelques années à placer ses ressources dans certains pays de la région Nord. En conséquence, en vue de redynamiser la coopération entre le MAROC et la Banque. 8

9 NIGERIA The detailed review of the 13 on-going operations revealed that there have been improvements in the portfolio s performance since the last portfolio review exercise in The quantitative rating of the portfolio improved from 1.7 points (virtually unsatisfactory) in 1996 to 2 points (satisfactory) in Further analysis of the findings of the 1998 portfolio review also shows improved performance since the 1997 Annual Portfolio Performance Review. The number of operations at risk declined from six in 1997 to five in Whereas there were six projects at risk in 1997, the number fell to five in 1998, comprising three problem operations (NACB Institutional Strengthening Programme, NIDB Line of Credit, and Rivers State Rice Development Study) and two potentially problematic projects (Forestry Development and Anambra/Enugu States Infrastructures). The commitments of the operations at risk as a percentage of total commitment of the ongoing operations improved significantly, falling from 54% to 32%. The portfolio comprises generally aged operations, the oldest of which is 13 years. Five projects are at least 10 years old whereas one of the two studies is 8.5 years old. The most recent operation is over 6 years old, because there has been no new Bank Group interventions in Nigeria since The main problems encountered in the implementation of Bank funded projects are: i) inadequacy of counterpart funds for several projects; ii) insufficient management capability for some projects; iii) recurring nonadherence to procurement and disbursement procedures; iv) inadequate reporting in terms of regular progress reports and audits; v) occasional lapses in accounting for revolving funds and also strictly complying with the intended purpose of the revolving funds; and vi) the Government has not remained current on loan repayments to the Bank Group, thereby allowing Nigeria to fall under sanctions. Lastly there has been the problem arising from the Federal Government's sub-division of existing States As a result of the sub-division of States, a number of on-going projects have become located physically in more States than at appraisal and the new States are insisting on bifurcation of the original project implementation unit (PIU) to create additional PIUs. The measures taken to improve the performance of the Bank's portfolio in Nigeria is as follows: Actions taken by the Bank i) Supervision: The frequency of supervision has been increased such that each project in the portfolio is supervised at least once a year; ii) Disbursement and procurement seminars: Loan administration seminars conducted by the Bank in Nigeria in 1996 and 1997 enhanced the adherence to procurement and disbursement procedures; iii) Close monitoring: Rigorous monitoring of the operations is undertaken continuously and this has facilitated the identification of chronic non-performing loans, thus leading to their cancellation, in an effort to clean up the portfolio; iv) Compliance with Bank rules: Notices of suspension of disbursements or cancellation of loan balances have been issued and followed up in all cases where Bank s rules (General Conditions of Loans and Grants; Procurement Rules; and Disbursement Rules) have not been adhered to. v) Improved dialogue: There has been increased dialogue between the Bank s Task Managers and their counterparts at the project level in the country. This has been through regular PIU missions to the Bank, and consultations by e- mail and telephone. Actions taken by the Government: i) Counterpart funds: The PTF provided counterpart funds for a number of projects and also met the cost overruns of one project. Furthermore, there have been commendable efforts by some States to provide part of the counterpart funds required by their projects. ii) Management Strengthening: The principal project affected by this issue is the Bacita Sugar Extension project. The Government changed the management team of the project to improve implementation performance. Revolving funds: There has been commendable improvements made in substantially reducing the number of projects whose revolving funds have not been accounted for beyond the allowed period. The funds from the revolving fund of the Forestry Development project, which were misused have been reimbursed by the Government. 9 The lessons learnt are already being implemented. They are as follows: i) There is a close correlation between the frequency of project supervision and the quality of the Bank's portfolio in Nigeria. The improvement in portfolio performance in 1998, reflects the change from the pre situation when some projects were not supervised for several years, to a situation where all the operations in the portfolio were supervised at least once in Further improvements in frequency of supervision were recorded in ii) Adequacy of counterpart funds and timeliness in their release has a direct impact on portfolio quality. The Bank had stepped up consultations with the Government to ensure that the Federal and State Governments release funds to meet the counterpart funds requirements. iii) PIU Compliance with the loan conditions for regular submission of audit and progress reports is necessary to enhance monitoring of portfolio performance and provide advance warning on problems affecting problem implementation. Notices of suspension of disbursements have been issued in respect of projects not complying with the General conditions regarding regular submission of progress reports and audits. iv) Sanctions and seminars on loan administration for the PIU management team and Government officials are effective in reducing the occurrence of nonadherence to procurement and disbursement procedures. Loan administration seminars were held in Abuja in 1996 and 1997, and another scheduled for later this year. iv) Regular supervision of revolving funds by disbursement officers and sanctions discourage the abuse of revolving funds by PIU's. Disbursements to projects which do not provide justification of utilization of revolving funds are automatically suspended, pending investigation.

10 v) There is need to improve project quality and sustainability at entry by: a) Detailed engineering designs: The requirement that project appraisals should be undertaken on the basis of engineering designs will be applied strictly. Some infrastructural projects in the portfolio had been appraised on the basis of feasibility studies only, while detailed designs were to be undertaken later during project s implementation. This caused difficulties in determining the project costs and was eventually responsible for substantial overprovision of funds or under-costing. b) Counterpart funds: All new projects will have incorporated into their loan agreements the requirement that the Government will make its contributions upfront for each implementation stage. Such funds will be deposited into a special account opened for that purpose. Thus, the Government will be obliged to ensure that adequate advance preparations for the availability of counterpart funds have been made. Participatory approach: A wide range of stakeholders will be involved at all the critical stages of the project identification mission, preparation and appraisal missions in order to ensure quality at entry. The CSP for Nigeria was prepared using a participatory approach. 10

11 SEYCHELLES The Country Portfolio Review Report highlighted some improvements in project management. The overall rating for all the 7 projects were 2 in this portfolio review. This rating was slightly below the overall rating assessed for the 1995 country portfolio review (rating of 2.3 on a scale from 0 to 2). Five of the seven active operations were rated 2.0 or better while the remaining two received the rating of 1.8 and 1.9. The rating showed that the performance in the social sector was the best among all the sectors; followed by those of the industry and the transport sectors. The performance of the agricultural sector was less satisfactory and need to be improved, especially in the areas of procurement and progress control. This implied that overall portfolio performance was satisfactory but there were occasional problems, which required monitoring. No operations were considered as problem project/study, therefore, the implementation performance (IP) ratio in terms of the proportion of problem projects in the portfolio was 0.0% and the development objective (DO) ratio, in terms of projects unlikely to meet their development objectives, was also 0.0%. This compared favourably with the IP rating of 0% and DO rating of 14 % in the 1996 APPR. The major problems in the Bank Group's operations in Seychelles consisted of the followings: i) Delay in fulfilling loan conditions sometimes delayed project implementation schedule. For Health II project, it had to change the design of the project and this caused delay for entry into force for more than one year. ii) Problem of Disbursement was the main problem in project implementation and caused delays and confusions. Responses to disbursement requests from the Government were slow. There was also a problem of communication in dealing with disbursement which resulted in delays of payments to the contractors. iii) There was need to improve the institutional and human resource capacity to manage the Bank Group projects. iv) Macroeconomic instability. This caused foreign exchange shortages and thus arrears problem, which affected the implementation of the project. The Bank Group took the following measures to improve the operations in Seychelles: i) The Bank advised that the Government had one communication window for the Bank Group financed projects. ii) In order to build capacity, most of the projects included a training component. iii) To resolve the delays in payment, a mission was fielded in September 1998 to explain procedures of disbursement and discuss outstanding issues. The lessons drawn from this portfolio review are as follows: For the Government: (i) There is need for the Government to comprehensively prepare projects to reduce problems raised during implementation to a minimum. The Government should make efforts to improve the quality and contents of the project proposals and make more accurate design and cost estimation during project preparation. Implementing Agencies should ensure that projects are wellmanaged in order to avoid unnecessary delays. (ii) The Government is advised to take appropriate and corrective measures to reduce significantly the economic and financial imbalances adversely affecting project implementation, causing arrears and leading to sanctions. For the Bank: (i) To address the issue of delays in responding promptly to correspondence, the Bank will further improve communication in order to significantly save time and costs of correspondence related to project implementation and accelerate the pace of project disbursement and implementation. (ii) To improve the management of projects, the Bank will continue to include as part of the project training at the management level. 11