Intégration, élargissement et divergences structurelles en Europe : quel avenir pour les régions périphériques 1?

Intégration, élargissement et divergences structurelles en Europe : quel avenir pour les régions périphériques 1? Sébastien Dupuch & El Mouhoub Mouhoud CEPN Université Paris 13 CNRS UMR 71-15 (Version provisoire) Contribution à l ouvrage de la DATAR Groupe 10 Activités économiques et aménagement du territoire 1 Ce papier a été présenté au second colloque de du réseau Thematique : IMPROVEMENT OF ECONOMIC POLICY COORDINATION FOR FULL EMPLOYMENT AND SOCIAL COHESION IN EUROPE on 22 nd /23 rd 04 2002 in Bremen.Il a également bénéficié des remarques de Yves Morvan que nous tenons à remercier. 1

Introduction La mise en œuvre de l union monétaire européenne est réalisée dans un cadre institutionnel a minima du point de vue de la politique budgétaire. L exigence d un budget fédéral européen n est pas à l ordre du jour : on considère en effet que la coordination des politiques budgétaires en plus de la politique monétaire indépendante conduite par la banque centrale européenne, suffit à faire fonctionner l Union Economique et Monétaire (UEM) dans des conditions optimales. La justification fournie par de nombreux économistes est la suivante : la spécificité européenne est liée à la nature intra-branche de sa spécialisation internationale, reflétant ainsi un maintien de la diversification des nations à chaque nouvelle étape de l intégration économique, au lieu d un renforcement des spécialisations inter-branche. Le renforcement du commerce intra-branche et des investissements directs croisés a ainsi conduit le rapport Emerson, concernant l achèvement du marché unique européen, à prédire la disparition d avantages comparatifs traditionnels marqués et donc à affirmer que «les chocs spécifiques à certains secteurs ne toucheront plus forcément certains pays en particulier», ce qui rendrait la coordination des politiques économiques dans l UEM moins coûteuse ; cette vision optimiste a pu alors se lire dans cette affirmation : «l'uem limitera les chocs à l'encontre d'un pays particulier». Une autre vision a alors été développée à l instar de l expérience des Etats-Unis. Paul Krugman a ainsi défendu l idée d un approfondissement de la spécialisation interbranche avec l intégration européenne en se fondant sur l exemple du fédéralisme américain qui aurait conduit historiquement les Etats américains à se spécialiser dans un petit nombre d activités : l automobile à Detroit, plus récemment l électronique sur la route 128 du Massachusetts, l informatique dans la Silicon Valley... Ce type de spécialisation s accompagne alors de risques de chocs asymétriques, face auxquels les institutions européennes pourraient se trouver démunies en l absence des instruments nationaux que constituaient les différents taux de change des pays européens. Un rapport récent du commissariat du Plan (1999) a traité de manière plus profonde ce débat au delà des aspects purement commerciaux des pays membres. Sa conclusion a alors été plus nuancée, à mi chemin entre ces deux approches polaires : dans l Union économique et monétaire européenne, il existe des asymétries structurelles qui peuvent s accompagner de risques importants de divergence cumulative. Ces asymétries se traduisent, du point de vue de la géographie économique de l Europe, par un accroissement du processus d agglomération des activités productives au lieu du processus inverse de dispersion des activités. Toutefois, la conclusion de ce rapport était que ces polarisations concernent moins les nations (qui tendent à converger et à maintenir une forte diversification de leurs activités) que les régions à l intérieur des nations (qui divergent entre elles dans tous les pays d Europe). L optimisme du rapport Emerson était également tempéré par le résultat suivant : certes le commerce intra-européen est inexorablement de nature intra-branche mais les pays échangent majoritairement entre eux des biens de qualités différentes (différenciés verticalement) qui reflètent des asymétries technologiques marquées (Hanaut, Loufir, Mouhoud, 2001 ; Fontagné et Freudenberg 1998). En effet, l observation des spécialisations technologiques en Europe et dans d autres pays industriels révèle à la fois une persistance et un approfondissement dans le temps. 2

Par ailleurs, les pays périphériques d Europe du Sud en particulier, de même que les pays d Europe centrale et Orientale candidats à l élargissement, sont autant concernés par la divergence régionale (infra-nationale) que par la divergence au niveau national vis à vis des pays du noyau dur. Lorsque l on observe le contenu même de ces phénomènes d agglomération des activités autour de quelques pôles régionaux dans les différents pays d Europe, on découvre d une part que la polarisation concerne moins les activités économiques à faibles économies d échelle que celles à fortes économies d échelle et que les activités d innovation sont plus concentrées que les activités de production, d autre part. Or, la localisation des activités d innovation est déterminante puisqu elle influence nettement la localisation d autres activités économiques, en particulier de haute technologie. Elle est également déterminante pour le maintien des compétences technologiques et pour le renforcement de la spécialisation des pays dans certaines branches. Elle influence également les conditions de la convergence structurelle des pays périphériques vers les pays du centre. Les pays ou les régions qui concentrent de telles activités seraient ainsi davantage susceptibles de réduire les risques de chocs asymétriques liés à la spécialisation dans des secteurs sensibles à la «compétitivité prix» (peu de marges de manœuvre), alors que le taux de change ne peut plus être utilisé pour s ajuster, et que la mobilité du travail est très faible en Europe, en particulier pour les travailleurs moins qualifiés. Or, un bilan rapide des politiques territoriales européennes montre que celles-ci ne sont pas tournées vers la correction des divergences spatiales en matière de localisation de l innovation : les fonds de cohésion sont distribués aux régions essentiellement selon le critère du PIB/tête. De surcroît, la politique industrielle européenne est essentiellement de nature négative, c est à dire qu elle vise à interdire les comportements ou les stratégies en matière de droit de la concurrence. A l aube de l élargissement de l union européennes aux pays d Europe centrale et Orientale, l hétérogénéité des pays membres devrait s accroître, limitant la portée optimiste de l argument d une Europe globalement diversifiée, où les divergences entre régions seraient bornées à l intérieur des nations et pouvant se passer d une politique fédérale budgétaire plus marquée. Dans ce papier, nous rappellerons tout d abord les effets des différentes étapes d intégration européenne sur la spécialisation des nations et la mobilité des facteurs. Dans une seconde section, nous réexaminons la question de la convergence des pays du Sud de l Europe et des PECO : nous tentons de vérifier si l élargissement de l Union aux PECO risque ou non d accroître les asymétries entre les pays européens déjà non négligeables pour les pays d Europe du Sud avec le reste de l Union. Nous verrons enfin que ces asymétries globales recoupent des spécialisations technologiques marquées, ce qui peut expliquer la domination d échanges intra-branche de qualités différentes. L observation de la transformation de la structure de leur spécialisation internationale semble déjà révéler une similitude des mécanismes d insertion dans l UE pour certains PECO par rapport aux pays d Europe du Sud. 3

I. Les effets des différentes étapes de la construction européenne avant l élargissement aux Pays d Europe centrale et Orientale (PECO) Nous rappelons dans cette section les principales caractéristiques de l union européenne dans ses diverses étapes d intégration en matière de spécialisation des nations, et de mobilité du capital et du travail. Le constat d un renforcement du commerce intra-branche et des investissements croisés conduisait le rapport Emerson sur l achèvement du marché unique européen à prédire la disparition d avantages comparatifs traditionnels marqués et donc à affirmer que «les chocs spécifiques à certains secteurs ne toucheront plus forcément certains pays en particulier».le réexamen de ces faits stylisés conduira à dessiner une configuration moins homogène des nations européennes avec l intégration des pays d Europe du Sud et les perspectives d élargissement à l Est. 1.1. Le commerce intra-branche, reflet d une diversification des nations : une spécificité européenne La première vague d'intégration européenne, qui a suivi la création du Marché Commun, s est accompagnée d'une forte croissance des échanges intra-européens. Pourtant, contrairement au raisonnement en termes d avantage comparatif traditionnel, ces échanges n'ont pas entraîné une forte spécialisation des pays membres. Plus de 70 % des échanges des six pays du Marché Commun étaient de nature «intra-branche» au milieu des années 70. Les études préalables à l'achèvement du Marché Unique prédisaient une forte croissance des échanges intra-communautaires de biens ; la suppression des dernières entraves au commerce devait déboucher sur des échanges croisés de produits similaires au sein des branches, qui auraient alors comporté des coûts d'ajustement minimes tout en procurant d'importants gains de variété et d'efficacité. Confirmant au moins partiellement les hypothèses théoriques des études ex ante sur les effets attendus du marché unique avant 1992, l évaluation ex-post du processus d intégration (CEPII, 1997) constate la progression du caractère intra-branche des échanges intracommunautaires. Corrélativement, le commerce inter-branche, premier type de commerce au début des années 1980, a sensiblement diminué depuis. Mais les échanges intra-européens s appuient largement sur une différenciation verticale des produits, dimension qui n'avait donc pas été anticipée par les travaux ex ante : un tel résultat suggère des coûts d'ajustement potentiels. Les échanges intra-européens sont aujourd hui d abord des échanges croisés de produits de qualités différentes (Fontagné et Freudenberg, 1998). Pour les pays du "noyau dur" de la CE, le commerce intra-branche représente plus de la moitié des échanges intra-ce. Le commerce croisé de produits différenciés verticalement est très important pour le Royaume-Uni, l Allemagne et la France, et le commerce croisé de produits similaires est relativement plus intense pour la France, la Belgique et le Luxembourg et l Allemagne. Grâce à une convergence rapide vers la structure de commerce des pays plus développés, l Espagne, à l inverse des autres pays périphériques (Grèce, Portugal, Irlande) a connu une forte croissance de ses échanges intra-branche. 4

1.2. Les investissements directs étrangers : intensification et polarisation intraeuropéennes Concernant les investissements directs, le constat est celui d une intensification croissante avec l approfondissement de l intégration. L effet du marché unique européen sur la nature des IDE intra-européens est double. Premièrement, un effet d enrichissement, même s il est difficile à mesurer, constitue un réel effet indirect du marché unique. Deuxièmement, on peut parler d un effet de complémentarité avec les flux commerciaux. Les études relatives à la période précédant la préparation du Marché unique indiquent qu à l exception de certains IDE «défensifs de substitution à l importation», les plupart des IDE (intra-ce et provenant de pays non membres) étaient soit neutres soit plutôt favorables au commerce extérieur. Avant la mise en place du Marché unique, la majorité des IDE effectués dans les pays de la CE étaient originaires de pays non membres. Corrélativement le commerce intra-ce était davantage de nature inter-firmes qu intra-firmes, tandis que les entreprises américaines ont développé et intégré leurs filiales dans la CEE, donnant lieu à un important commerce intra-firme à l échelon européen. La mise en ouvre du marché unique s accompagne ensuite d un accroissement des IDE intra-ce et du commerce intra-firme intra-ue (Chédor, Soubaya & Mucchielli, 2000). Plus précisément, les données sectorielles montrent que les IDE provenant de pays non membres sont nettement concentrés dans les secteurs des infrastructure de services, en particulier dans le secteur «finance-banque-assurance» et les activités de commercedistribution, ce qui confirme le fait que les IDE effectués dans les pays de l Union Européenne sont pour une large part motivés par l accès au marché. Au total, on peut conclure des études empiriques à l existence d un effet positif du marché unique européen sur l augmentation de l entrée des IDE étrangers. En outre, dans certains pays européens, les IDE ont joué un rôle important dans la transformation de la nature des échanges en faveur du commerce intra-branche. Une étude récente (Dupuch et Mazier, 2002) a pu montrer que la mobilité du capital appréciée par le développement des IDE intra-européens s est accompagnée d un mouvement de régionalisation en Europe : on constate une polarisation de ces IDE dans les pays à développement technologique élevé : la taille du marché potentiel, le degré de similarité avec le pays d origine, le niveau des infrastructures publiques constituent les variables déterminantes essentielles des investissements directs bilatéraux. Toutefois, la mobilité du capital ne semble pas jouer un rôle rééquilibrant des conjonctures et de l emploi entre les pays européens et ne compense pas la faiblesse de la mobilité du travail. 1.3. Les migrations : une faiblesse structurelle de la mobilité du travail En raison de la baisse de la fécondité et du vieillissement de la population dans les pays de l Union Européenne, le solde migratoire prendra de plus en plus d importance dans la croissance démographique de l Union. Le marché unique n a pas renversé les tendances à l œuvre depuis les années 70 ; elles peuvent se résumer ainsi : Au cours des dernières décennies, l immigration contrôlée de travailleurs a été progressivement remplacée par une immigration de familles de migrants et de demandeurs d asile. Les flux migratoires vers l Union ont, ces dernières années surtout, été fortement liés à des événements exceptionnels (réunification de l Allemagne, éclatement du bloc communiste, conflit yougoslave). La mobilité entre Etats membres emprunte, au contraire, une tendance de fond : baisse des flux migratoires ou, du moins, stabilisation à des niveaux plutôt bas. 5

D une façon plus générale des travaux économétriques attribuent un rôle relativement faible aux mouvements migratoires à l intérieur des régions dans les pays de l OCDE. Ces flux sont très peu sensibles aux différences entre les taux de chômage par exemple. Aujourd hui, dans la plupart des pays, les différences de taux de chômage entre régions sont beaucoup plus grandes et les taux de migration inter-régionale nettement plus faibles que dans les années 60, si bien que les mouvements migratoires entre régions constituent de nos jours un mécanisme d ajustement beaucoup moins efficace que par le passé. Reste la question des flux de personnels très qualifiés qui pourraient s accélérer sous l impulsion de la croissance de la demande pour de tels personnels dans des économies plus largement fondées sur l information et le savoir. L Europe présente un solde migratoire déficitaire dans ces catégories. 1.4. La géographie productive de l Europe Les statistiques d échanges extérieurs évoquées précédemment ne permettent qu imparfaitement de juger de l organisation des activités dans l espace : l analyse menée entre différents pays ne rend pas compte d éventuelles spécialisations régionales à l intérieur des pays ni de phénomènes d agglomération à l échelle d un pays. Des données de production ou d emploi permettent de juger plus précisément des schémas de localisation, y compris au niveau infra national. La majorité des travaux s accordent pour mettre en avant une concentration industrielle accrue au cours des dernières décennies. Ainsi Brülhart & Torstensson (1996), considérant 18 secteurs industriels dans 11 pays européens notent un accroissement de la concentration dans 14 secteurs au cours des années 80. Amiti (1998, 1999) avec une nomenclature un peu plus fine obtient des résultats similaires. La spécialisation européenne reste relativement faible mais s est indéniablement accrue depuis les années 70. Les grands pays (France, Royaume Uni, Italie et dans une moindre mesure l Allemagne) apparaissent comme les moins spécialisés tandis que les pays périphériques, comme le Portugal ou la Grèce, montrent une forte spécialisation de leur industrie. Au total, l accroissement de la concentration industrielle traduit un approfondissement des disparités entre les pays européens en particulier entre un centre où se concentrent des activités à rendements croissants et intensives en biens intermédiaires et une périphérie de plus en plus spécialisée dans des activités intensives en main d œuvre. Les pays intégrés au cours des années 80, en particulier le Portugal et la Grèce en concentrant des secteurs traditionnels n ont pas su adapter leurs structures industrielles pour opérer un rattrapage vers le noyau dur de l UE. En outre, à partir de 1980, les indices de spécialisation soulignent un accroissement de la spécialisation moyenne qui se poursuit encore aujourd hui. Cependant, l augmentation n est pas suscitée par les mêmes pays. Le Portugal, l Espagne, l Allemagne et la Grèce connaissent une hausse marquée de leur spécialisation. Ainsi, les entrants des années 1980 figurent parmi les pays qui se sont le plus spécialisés. De même, les trois pays qui ont intégré l Union monétaire en 1995 (Autriche, Suède, Finlande) apparaissent comme ceux qui ont connu la hausse la plus prononcée (Midelfart-Knarvik & al., 2000). L intégration de nouvelles nations joue donc un rôle moteur dans le processus de spécialisation. 1.5. Le rôle de la concentration des activités d'innovation De façon analogue aux travaux descriptifs sur la géographie productive de l union Européenne, les travaux de l'ost (1998) sur la localisation des activités d'innovation montrent, à partir de la mesure directe de la concentration géographique, une agglomération 6

plus marquée des activités scientifiques (publications) et dans une moindre mesure technologiques (brevets) que des activités économiques dans l Union Européenne prise globalement, et dans la plupart des pays européens. Ce diagnostic est particulièrement frappant dans le cas des pays avancés technologiquement (France, Allemagne, Suède ). Néanmoins, une analyse des dynamiques de la concentration géographique à l intérieur de l Union (OST 1998) fait apparaître entre 1990 et 1996 une convergence relative. Le tableau brossé par l OST de la répartition spatiale des activités d innovation en Europe confirme ainsi empiriquement l importance des effets d agglomération dans ce domaine. De fait, les externalités de connaissance, selon lesquelles la concentration des activités scientifiques et techniques en un même lieu augmente l'efficacité de l'ensemble des producteurs qui y sont localisés, expliquent en partie les mécanismes d agglomération des activités. Une revue de la littérature relative à la polarisation des activités d innovation (Lallement, Mouhoud, Paillard 2002) montre que, quel que soit l indicateur retenu pour l innovation et le découpage régional, les activités d innovation apparaissent plus polarisées que les activités de production. Les pays du sud de l Europe, dont la France, sont les pays dans lesquels les activités de production et d innovation apparaissent les plus polarisées alors que les pays du nord de l Europe connaissent un développement régional moins inégal (Paci et Usai 2000, OST 2001). Si l on retient l indicateur de concentration des activités de R&D, on observe qu en 1997, l Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l Italie représentent 75 % des dépenses de R&D en Europe (Allemagne : 30,7 %, France : 19,7 %, Royaume-Uni 15, 9 %, Italie 7,5 %). En outre, 20 % des dépenses sont concentrées dans cinq régions européennes (selon un découpage du type régions administratives françaises) : une région française, trois régions allemandes et une région italienne. Le critère des dépôts de brevets confirme la concentration régionale mais l amplifie davantage encore. Au total, les différents rapports qui prévoyaient une Europe sans divergences des nations et rendaient donc non indispensables des institutions fédérales de transfert budgétaires, doivent être tempérées d une part, en raison de la faiblesse des processus d ajustement par les prix et la mobilité du travail et du caractère relativement polarisé des IDE en direction des pays du centre de l Europe, et, d autre part, de l hétérogénéité croissante que peut introduire l élargissement futur aux PECO alors même que les pays périphériques d Europe du Sud ne semblent pas tous connaître la convergence souhaitée. II. Le scénario de la convergence des pays périphériques du Sud et de l Est réexaminé Dans cette section, nous évaluons le degré d asymétrie des régions européennes en termes de PIB par tête, de taux de chômage et de localisation des activités d innovation. 2.1. Convergence des PIB par tête des nations et accroissement des disparités régionales Mesurée au niveau national en termes de PIB par habitant, la convergence réelle est manifeste pour tous les pays de la cohésion mais s effectue à des rythmes différents. A l exception de l Irlande dont le rattrapage a été spectaculaire, passant de 63% de la moyenne européenne en 1988 à près de 120% à l aube des années 2000, la vitesse de convergence apparaît relativement lente pour l Espagne, la Grèce et le Portugal et quasiment nulle dans ce dernier cas à la fin de la décennie1990. 7

Parallèlement, l ensemble des pays de la cohésion connaît un accroissement des écarts de richesse par habitant au niveau régional. De ce point de vue, les pays de la péninsule ibérique présentent les disparités les plus fortes. L ampleur des écarts en Irlande apparaît relativement voisine tandis que la Grèce présente des niveaux d inégalités moins prononcés. Dans le cas du Portugal, la hausse est particulièrement rapide au cours des dernières années succédant à une période de baisse juste après l adhésion à l UE et de stabilisation au début des années 90. Au même moment, la Grèce connaissait une légère progression des écarts de richesse qui est toutefois restée stable depuis 1995. Graphiques 1a et 1b : Convergence des nations et asymétries régionales Convergence des PIB par tête des pays de la cohésion 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 Grèce Espagne Irlande Portugal 40,00 20,00 0,00 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Disparités régionales de PIB par habitant dans les pays de la cohésion 25,00 20,00 15,00 10,00 Grèce Espagne Portugal Irlande 5,00 0,00 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 De plus, l élargissement de l UE à 10 pays candidats issus de l ancien bloc de l Est ne manquera pas d accroître les disparités des revenus par tête à la fois au niveau national et à l échelon régional. La première colonne du tableau 1 montre que la richesse par habitant dans les pays candidats se situe entre 23% de la moyenne européenne pour la Bulgarie et 68% pour la Slovénie. Les futures vagues d élargissement concernent donc des pays à écarts de développement beaucoup plus importants que par le passé. 8

Tableau 1. Ecarts de PIB par tête entre les régions des pays périphériques et des pays candidats à l adhésion (1999) PIB par tête moyen/pib par tête UE-15 Ecart -type des PIB par tête régionaux PIB par tête région la plus pauvre/pib par tête UE PIB par tête région la plus riche/pib par tête UE PIB pa tête région la plus riche/pib par tête national PIB par tête région la plus pauvre/pib par tête national Rapport des PIB par tête de la région la plus riche et du PIB par tête de la région la plus pauvre (PIB max/pib min) Slovénie 68,3 Estonie 36,8 Lettonie 28,6 Lituanie 32,8 Bulgarie 27 5,00 23 36,5 1,35 0,85 1,59 Rép.Tchèque 58,5 24,58 47,1 124 2,12 0,81 2,63 Hongrie 49,7 14,58 31,9 75,1 1,51 0,64 2,35 Pologne 38,9 7,40 27,2 58,1 1,49 0,70 2,14 Roumanie 23,5 4,51 17,9 33,6 1,43 0,76 1,88 Slovaquie 48,1 23,51 39,2 95,4 1,98 0,81 2,43 Espagne 82,2 17,53 51,8 111,6 1,36 0,63 2,15 Portugal 73,7 16,07 52,8 100,3 1,36 0,72 1,90 Grèce 68,2 10,35 51,3 83,2 1,22 0,75 1,62 Source : Eurostat, calculs des auteurs En termes régionaux, le diagnostic sur les inégalités de richesse par habitant est assez similaire pour les pays candidats et les pays de la cohésion. Toutefois, les sources d information sont encore rares et ne permettent pas de comparer les niveaux actuels avec ceux qui prévalaient avant la transition. De plus, certains petits pays (Etats baltes et Slovénie) constituent une seule région dans les statistiques disponibles. Pour les autres, les données disponibles révèlent globalement l existence de fortes inégalités régionales à l intérieur des PECO, globalement supérieures à celles des pays de la cohésion. En 1998, le PIB par tête varie considérablement entre les régions des pays candidats, allant de 22% du PIB par tête européen au Nord-Est de la Roumanie à 115 % dans la région de Prague en République Tchèque. Sur les 53 régions considérées pour les pays candidats, seules les régions de Prague et de Bratislava en Slovaquie approchent ou dépassent la moyenne européenne et dix se rangent dans une fourchette comprise entre 50 et 75 % du PIB par tête de l UE (Eurostat, 2001a). Ces régions se situent principalement en République Tchèque, les autres étant la Slovénie, deux régions hongroises et une région polonaise. A l opposé, les régions les plus pauvres se situent en Bulgarie et en Roumanie. Les disparités les plus marquées concernent également les Républiques Tchèque et Slovaque. Les régions les plus avancées y présentent des niveaux de PIB par tête près de 2,5 fois supérieurs aux régions les plus pauvres. Les écarts sont moins prononcés en Pologne et en Hongrie même si le PIB par tête des régions va du simple au double. A l inverse, la richesse se répartit de manière uniforme entre les régions en Bulgarie. 2.2. Les divergences des taux de chômage 9

En matière de chômage, les taux s établissent à des niveaux supérieurs à 10% dans la majorité des pays, exception faite du Portugal, de la Roumanie, de la République Tchèque et de la Hongrie. Entre les régions, la répartition est très inégale. Pour les pays de la cohésion, les taux vont de 1,8% dans la région de Lisbonne à plus de 25% en Andalousie, une région du Sud de l Espagne pourtant voisine. De manière identique, ce sont les régions urbaines, autour des capitales qui affichent les taux de chômage les plus bas en Espagne et en Grèce. Au sein des PECO, les écarts s établissent entre 3,4% dans la région de Prague, la plus avancée des pays candidats et 31% dans la région la plus pauvre de la Bulgarie (Eurostat, 2001b). Tableau 2. Disparités régionales des taux de chômage 2000 Moyenne nationale Taux de chômage Taux de chômage minimal maximal Espagne 14,4 4,8 25,3 Portugal 4,1 1,8 5,7 Grèce 11,1 5,1 14,7 Bulgarie 18,6 8,7 31 Rép. Tchèque 8,8 3,4 15,2 Hongrie 6,6 4,4 9,9 Pologne 16,3 12 24,4 Roumanie 7 5 8,9 Slovaquie 19,1 6,6 25,1 Source : Eurostat Sur les 53 régions considérées pour les pays candidats, un peu plus de la moitié présente des taux inférieurs à 10% tandis que le chômage atteint plus de 20% des actifs dans dix régions. A l intérieur des pays, à l exception de la Hongrie où les taux de chômage ne dépassent jamais 10%, tous les autres pays présentent des disparités importantes. Certaines régions de la Pologne, de la Slovaquie et de la Bulgarie comptent plus de 25% de chômeurs tandis que affichent des taux assez faibles. Ces divergences réelles entre les pays périphériques et le noyau dur se doublent d une persistance et/ou d un développement des asymétries technologiques et de spécialisation internationale des pays européens. III. Les asymétries dans les spécialisations technologiques et commerciales des nations européennes Nous montrons dans cette section que les pays européens maintiennent une structure spécifique de leurs spécialisations internationales malgré un développement croissant des échanges intra-branche de qualité différente ; ceux-ci masquent en réalité des spécialisations technologiques persistantes et marquées. 3.1. Des spécialisations commerciales internationales stables mais variées Notre évaluation de la spécialisation est effectuée sur la base d indices d Herfindhal calculés sur données d exportations de 72 produits (source : CEPII-CHELEM). Cet indice défini 10

comme la somme des parts s i élevées au carré de chaque secteur i dans les exportations totales fournit une mesure de la spécialisation en termes absolus 2. Pour les pays de la cohésion, la mesure de la spécialisation porte sur la période 1967-1999. Elle révèle des évolutions assez parallèles pour l Espagne et du Portugal. A une baisse initiale de la spécialisation entre 1967 et 1975 succède une longue période de stabilité avec toutefois une légère progression à partir de 1985 pour le Portugal et au début des années 90 en Espagne. Cette hausse reste toutefois peu prononcée. Pour l Irlande et la Grèce, les évolutions sont plus heurtées. Dans le premier cas, la spécialisation a nettement baissé jusqu au début des années 80 avant de progresser à nouveau et de plus en plus rapidement au cours des dernières années. Le profil est assez différent dans le cas de la Grèce qui était très spécialisée à la fin des années 60. Sur l ensemble de la période, la baisse a été quasiment continue si bien que la structure des exportations apparaît aujourd hui plus diversifiée, à des niveaux similaires à ceux des pays de la péninsule ibérique. Ainsi, dans le cas des pays du Sud de l Europe, le changement de spécialisation mesuré par l évolution de la structure des exportations s est essentiellement opéré avant l adhésion à l UE, en particulier pour la Grèce. En revanche, dans le cas de l Irlande, la hausse de la spécialisation est intervenue après l adhésion et coïncide avec la période de rattrapage rapide vers la moyenne européenne. Dans le cas des pays candidats, l évolution de la spécialisation est étudiée sur la période 1993-1999, les données n étant pas disponibles pour la période précédant leur transition. Deux groupes de pays peuvent être distingués selon le niveau de développement et l évolution vers un schéma de spécialisation intra ou inter-branche (Dupuch & al., 2001). Ces groupes correspondent globalement aux deux vagues d adhésion définies par les conseils européens de Luxembourg (1997) et Helsinki (1999), à deux exceptions près : l Estonie, d une part laissée dans le second groupe en raison de sa proximité avec les autres Etats Baltes et d une spécialisation élevée ; la Slovaquie d autre part, exclue de la première vague d adhésion en raison du critère politique du traité de Copenhague mais placée ici dans la premier groupe étant donné qu elle figure en termes de rattrapage parmi les pays les plus avancés. Ainsi, les trajectoires apparaissent différentes, le premier groupe est néanmoins plus homogène. Les pays qui le composent sont plutôt diversifiés et s avèrent moins spécialisés que les pays de la périphérie européenne, La Slovaquie et la Hongrie connaissent depuis 1995 une hausse rapide de leur spécialisation, l augmentation est plus lente en République Tchèque et en Slovénie tandis que la Pologne connaît plutôt une réduction de sa spécialisation. Pour les pays du second groupe, les indices de spécialisation sont plus élevés que pour les PECO les plus avancés et les trajectoires plus heurtées. La Lettonie reste le pays le plus spécialisé, aujourd hui rejoint par la Roumanie et l Estonie. A l opposé, la Bulgarie figure parmi les moins spécialisés et connaît une relative stabilité. Les pays qui se sont engagés dans une restructuration rapide de leur appareil productif et introduit les réformes les plus profondes et parfois les plus douloureuses ont connu une évolution plus irrégulière de leur spécialisation. 2 Pour plus de détails sur les indices, se référer à Amiti, (1999), Houdebine (1999) ou Dupuch & Jennequin (2001) 11

Graphiques 2. Indices de spécialisation d Herfindhal Indice de spécialisation d'herfindhal 0,250 0,200 0,150 0,100 Espagne Portugal Grèce Irlande 0,050 0,000 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Indice de spécialisation d'herfindhal 0,070 0,060 0,050 0,040 0,030 Slovénie Rép.Tchèque Slovaquie Hongrie Pologne 0,020 0,010 0,000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Indice de spécialisation d'herfindhal 0,120 0,110 0,100 0,090 0,080 0,070 0,060 Roumanie Bulgarie Estonie Lituanie Lettonie 0,050 0,040 0,030 0,020 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 12

3.2. Les secteurs à économie d échelle au Nord et les secteurs traditionnels au Sud L analyse du contenu de la spécialisation des nations périphériques, menée à partir de l analyse d une typologie des secteurs (Pavitt, 1984), permet de faire apparaître la position des économies dans les secteurs basés sur la science et à rendements croissants, d une part et les secteurs plus traditionnels d autre part. L étude de Guerrieri (1999) montre, comme pour la spécialisation technologique une stabilité de la spécialisation des pays européens. L Allemagne présente une spécialisation stable dans les secteurs à économies d échelle (véhicules automobiles, et équipements de transports, chimie..) et dans les secteurs à «fournisseurs spécialisés.» (travail des métaux, biens d équipement, ingénierie mécanique) mais une spécialisation faible (désavantage comparatif révélé-dac) dans les secteurs basés sur la science. La Grande Bretagne connaît une détérioration de sa compétitivité et une perte d avantages comparatifs essentiellement dans les secteurs à «fournisseurs spécialisés» et les secteurs à économie d échelle. En revanche, elle maintient sa spécialisation dans les secteurs basés sur la science (chimie, pharmacie, biotechnologies ). La France garde des avantages dans les secteurs de haute technologie (transports) soumis à l influence publique sans diffusion de ces compétences hors de leurs secteurs d origine. Parmi les Pays Nordiques, la Suède a réussi à atteindre une spécialisation dans un petit nombre de secteurs interconnectés technologiquement (production de capital et de biens intermédiaires essentiellement) : les secteurs à fournisseurs spécialisés et les secteurs à économie d échelle. Plus récemment, l évolution des performances extérieures de la Suède est moins favorable puisque son industrie connaît une détérioration de ses avantages comparatifs dan les secteurs les plus sophistiqués technologiquement, traduisant des difficultés d adaptation et de rattrapage dans la spécialisation commerciale et technologique. L Italie reste spécialisée dans les secteurs traditionnels (textile) et dans les secteurs type fournisseurs spécialisés (biens d équipement desservant ces secteurs). Toutefois, ce pays voit ses désavantages initiaux dans les secteurs basés sur la science se détériorer. L Espagne connaît un déclin des secteurs traditionnels (Textile, Cuir Habillement) et des changements importants de la structure de sa spécialisation en faveur des secteurs à fournisseurs spécialisés. Les pays candidats sont généralement spécialisés dans les secteurs à forte intensité en ressources naturelles (métallurgie, bois) et en travail (textiles) tandis qu ils restent désavantagés dans les secteurs à forte intensité capitalistique comme les machines, les biens d équipement ou encore les produits chimiques (Freudenberg & Lemoine, 1999). Toutefois, des divergences nettes apparaissent entre les différents pays et le contenu de la spécialisation se modifie pour plusieurs des pays candidats. Les pays baltes et les pays les moins avancés dans les réformes comme la Bulgarie ou la Roumanie sont marqués par une spécialisation forte dans les secteurs traditionnels (produits agricoles, métallurgie, textile). L Estonie toutefois, possède désormais un avantage dans le matériel de télécommunications. Les pays candidats les plus avancés disposent désormais d avantages dans certains secteurs de pointe ou à forte intensité capitalistique tout en conservant des avantages non négligeables dans des secteurs à plus faible valeur ajoutée (Boillot & Lepape, 2002). La Hongrie par exemple possède des avantages comparatifs là où la plupart des autres PECO est désavantagée dans 13

des secteurs comme l électronique ou l informatique. La République Tchèque et la Slovaquie disposent d un avantage important dans l automobile. Les exportations de la Pologne, en revanche restent fortement marquées par les secteurs traditionnels (charbon, textile, métallurgie). 3.3. Echanges intra-branche et asymétries technologiques Si l on assiste globalement à un approfondissement des spécialisations internationales des pays européens, cela repose sur des spécialisations technologiques stables et marquées qui expliquent la progression du commerce intra-branche mais de produits de qualités différentes. En effet, les études menées à un niveau plus fin de la nomenclature laisse apparaître une forte composante d échanges de biens similaires différenciés entre les pays européens (près de 70 % du commerce intra-européen : l étude de Fontagné, Freudenberg et Unal-Kesenzi (1999) établit un croisement qualité/niveau technologique de la spécialisation qui révèle une forte asymétrie technologique des pays européens malgré une domination des échanges intrabranche. En particulier, cette spécialisation intra-branche dominante est de nature verticale c est à dire fondée sur un échange de qualités différentes associées à des spécialisations technologiques marquées. Tableau 3. Part des échanges intra-branche en Europe et dans les PECO 1996 Intra branche en différenciation (variation 1993-1996) Horizontal Vertical Rép. Tchèque Hongrie Slovénie Slovaquie Pologne Roumanie Bulgarie Lituanie Lettonie Estonie 9,6 (5.8) 6,4 (1.9) 4,8 (-4.2) 5,7 (2.0) 2,7 (-2.3) 1,7 (-1.0) 2,6 (0.7) 1,1 (0) 0,9 (0.4) 0,8 (0.3) 38,1 (5.5) 30,9 (3.2) 27,3 (4.0) 19,7 (5.5) 20,6 (5.0) 13,3 (4.9) 11,2 (1.3) 5,9 (3.6) 4 (1.9) 3,5 (0.4) Inter-branche 52,3 (-11.3) 62,7 (-5.1) 67,9 (0.2) 74,6 (-7.5) 76,6 (-2.7) 85 (-3.9) 86,3 (-2.1) 92,9 (-3.6) 95,1 (-2.3) 95,7 (-0.8) UE-12 (1980) 18,08 35,36 46,57 UE-12 (1985) 17,94 34,54 47,52 UE-12 (1994) 19,23 42,28 38,5 Grèce (1980) 2,02 11,33 86,65 Grèce (1995) 4,60 9,00 86,50 Espagne (1985) 10,12 26,35 63,52 Espagne (1995) 19,50 34,20 46,40 Portugal (1985) 4,13 10,45 85,42 Portugal (1995) 10,50 22,10 67,40 Source : pour les PECO, Freudenberg & Lemoine, 1999, pour les pays de l UE, Fontagné, Freudenberg & Péridy, 1998 14

La progression des flux d échanges de type intra-branche, en particulier en différenciation verticale est sensible surtout après 1985. Les pays périphériques restent toutefois en marge de cette tendance. Le commerce inter-branche domine toujours malgré un rattrapage tangible de la part de l'espagne et dans une moindre mesure du Portugal. Dans le cas des pays candidats, la situation est similaire. L analyse de la nature du commerce UE-PECO montre en 1996 une dominance des échanges inter-branche entre l UE-12 et les PECO et l existence de différences très marquées entre les pays. Les pays d Europe Centrale (République Tchèque, Hongrie et Slovénie) enregistrent la part de commerce intra-branche la plus élevée et dépassent déjà le Portugal et la Grèce. La Pologne et la Slovaquie occupent une position intermédiaire tandis que les échanges inter-branche dominent largement dans les Balkans et les pays baltes (entre 85 et 95%). Le commerce intrabranche de biens différenciés verticalement domine et représente 80 à 90% des échanges intra-branche (Aturupane & al., 1997). En outre, on observe une progression nette des échanges de type intra-branche pour tous les pays entre 1993 et 1996, ce qui suggère que les structures de production se rapprochent dans une certaine mesure de celles des pays du noyau dur de l Europe (Dupuch & al., 2001 ; Boillot & Lepape, 2002). Ce mouvement semble toutefois plus marqué dans les pays qui possèdent initialement un niveau déjà élevé d'échanges intra-branche, ce qui laisse supposer une évolution à deux vitesses et des divergences de plus en plus prononcées entre les PECO L analyse du commerce en termes de niveau de qualité montre également une nette distinction entre le cœur et la périphérie de l Europe, dont les situations divergent fortement (tableau 4 et 5). S il y a une similarité apparente des productions en Europe, il y a aussi spécialisation des pays selon une échelle de qualité. Par exemple, la Grèce apparaît notamment spécialisée à la fois dans la basse technologie et la basse qualité, alors que le cœur de l Europe est davantage positionné sur la haute technologie et la haute qualité. Tableau 4 : Contributions positives au solde des pays par gamme de prix-qualité et de contenu technologique, 1996 Technologie Haute Autre Qualité Haute Moyenne Basse Royaume -Uni Suède France France Suède Finlande Allemagne Irlande Danemark France Pays-Bas Suède Royaume -Uni Italie Finlande Grèce Portugal Autriche Royaume -Uni Belgique-Lux. Pays-Bas Espagne Grèce Italie Portugal Espagne 15

Source : Fontagné, Freudenberg et Ünal-Kesenci (1999). Tableau 5. Parts des importations et des exportations et avantages comparatifs par échelles de qualité (commerce des PECO avec l UE-12, 1996) Parts des exportations Parts des exportations Avantage comparatif Basse qualité Qualité moyenne Haute qualité Basse qualité Qualité moyenne Haute qualité Basse qualité Qualité moyenne Haute qualité Slovénie 41.5 27.5 30.9 21.8 33.8 44.4 98.1-31.3-66.8 Hongrie 44.0 27.4 28.6 27.6 26.4 46.0 81.9 4.9-86.7 Estonie 43.3 38.6 18.1 36.0 27.2 36.8 36.3 57.1-93.4 Rep.tchèque 65.5 18.4 16.1 26.3 31.0 42.7 190.2-61.2-129.0 Slovaquie 56.2 28.0 15.8 26.3 24.8 48.9 148.7 15.7-164.5 Pologne 65.1 22.7 12.2 34.3 30.4 35.3 147.3-36.9-110.4 Bulgarie 60.8 28.1 11.1 32.5 26.5 41.0 141.1 7.9-148.9 Roumanie 72.8 19.5 7.8 32.2 29.1 38.7 201.6-47.9-153.8 Lituanie 56.6 36.0 7.4 33.5 24.9 41.6 114.9 55.1-170.1 Lettonie 31.3 61.9 6.7 30.2 33.2 36.6 5.4 139.9-145.4 Source : Freudenberg & Lemoine (1999) La plupart des résultats des études mesurant la spécialisation technologique des nations concluent à l existence d un phénomène de persistance ou d inertie dans les spécialisations technologiques. Elles utilisent l indicateur d avantage technologique révélé (par analogie à celui de l avantage comparatif révélé). Chaque pays important de l UE possède une structure spécifique de la spécialisation technologique et commerciale internationale, et les modalités de la spécialisation internationale montrent une considérable stabilité au cours du temps. En revanche les différences Nord-Sud en termes de spécialisation internationale persistent au sein de l Europe même si l Espagne a opéré un véritable processus de rattrapage technologique. Ce résultat rejoint celui obtenu par Hanaut, Loufir et Mouhoud (2001) pour les pays d Europe du Sud et l Irlande. Dans l optique d une Europe élargie, on s oriente vers un maintien des différences en termes de spécialisation. Un clivage est-ouest très marqué pourrait se renforcer avec d une part, un centre européen élargi à des pays comme la République Tchèque et la Hongrie qui semblent entamer un processus de rattrapage à l image de ce qui s est produit en Espagne et d autre part, les pays situés les plus à l est de la future UE élargie, conservant une spécialisation dans des secteurs plus traditionnels. IV. L Etat des lieux et l évaluation des politiques de cohésion en Europe 4.1. Les instruments de la politique régionale européenne Les objectifs des politiques régionales en Europe dépendent des spécificités de chaque pays. Le développement économique n est pas uniforme dans les Etats-membres et la nature des problèmes à traiter diffère d un pays à l autre. Dans les pays dits «de la cohésion», le principal enjeu est le retard de développement par rapport aux pays du noyau dur de l Europe. 16

Dans des pays comme l Allemagne ou l Italie, la politique régionale doit répondre aux disparités importantes qui existent entre l Ouest et l Est dans le premier cas, entre le Nord et le Sud dans le second. Des pays comme la France ou le Royaume Uni sont confrontés à des problèmes de chômage et d exclusion liés aux effets des restructurations dans certaines régions. Enfin, les pays du Nord doivent mener des politiques régionales en direction des populations nécessairement concentrées dans un petit nombre de zones pour des raisons climatiques et géographiques. L efficacité des politiques régionales ne se mesure donc pas au même niveau dans les pays de la cohésion et dans les pays du noyau dur. Dans le premier cas, on privilégie les performances économiques et le rattrapage au niveau national. Les régions les plus dynamiques sont alors favorisées et figurent parmi les priorités économiques au détriment des régions les plus pauvres. Dans les pays les plus avancés, les considérations d équité prévalent, ce qui place le développement et le rattrapage des régions les plus défavorisées comme objectif des politiques régionales. En revanche, le développement global et la croissance nationale constituent l objectif principal des pays les moins avancés. Les écarts de développement actuels entre l UE et les PECO font des aides structurelles prévues par l UE un élément décisif du processus d élargissement. Le dispositif d aide aux Etats-membres à la cohésion économique et sociale prévoit différents instruments qui se répartissent entre fonds structurels et fonds de cohésion. Dans le cas des pays candidats, le Conseil Européen de Berlin de mars 1999 prévoit explicitement des fonds de pré-adhésion pour les PECO et des prévisions de financement pour une Union élargie. Il fixe par ailleurs les perspectives de financement de l UE pour la période 2000-2006, la dotation globale des fonds ainsi que les objectifs que doivent permettre de réaliser les actions structurelles. Les conclusions du conseil de Berlin précisent que les fonds structurels seront davantage concentrés dans les zones qui en ont le plus besoin au moyen d une réduction du nombre des objectifs à trois contre six auparavant. Le premier d entre eux «vise à promouvoir le développement et l'ajustement structurel dans les régions en retard de développement.» Entre 1994 et 1999, près de 62% de ces fonds ont été dirigés vers les régions dont le PIB par tête (exprimé en PPA) se situait en dessous de 75% de la moyenne européenne. Entre 2000 et 2006, sur la base d une hypothèse de travail prévoyant les premières adhésions en 2002, les régions en retard de développement devraient mobiliser près de 70% des Fonds Structurels (Conseil Européen, 1999). Le second objectif vise «à soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle.» Il concerne «les zones en mutation socio-économique dans les secteurs de l'industrie et des services, les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté et les zones en crise dépendant de la pêche.» et représente près de 12 % des fonds. Enfin, le troisième objectif vise «à soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.» et représente lui aussi environ 12 % de la dotation. Alors que les fonds structurels peuvent bénéficier à tous les Etats-membres, les fonds de cohésion viennent s ajouter aux fonds structurels pour les pays dont le PIB par tête n excède pas 90% de la moyenne européenne. Les pays de la cohésion (Espagne, Grèce, Portugal, Irlande) ont perçu entre 1993 et 1999 65 milliards d écus de 1994 au titre des fonds structurels et 15 milliards d écus de 1994 au titre du fonds de cohésion. 17

Tableau 4.1. Aides structurelles versées par l UE aux pays de la cohésion PIB par tête (PPA) en % de la moyenne UE-15 1994 1999 Actions structurelles (en milliards d écus 1994) Fonds structurels (1993-1999) Fonds de cohésion (1994-1999) Par habitant (en écus 1994) Part du PIB (en %) Grèce 61,3 62 13,98 2,70 234,7 2,94 Espagne 77,6 81,5 31,67 8,25 150,7 1,45 Irlande 81,9 121,5 5,62 1,35 286,6 2,24 Portugal 68,8 72,6 13,98 2,70 248,7 3,29 Total pays de la cohésion 73,7 78,7 65,25 15 187,6 1,93 Source : Hel-Thelier & Maurice (2000), CEPII-CHELEM, calculs des auteurs Ces fonds continueront d être versés aux quatre pays de la cohésion pendant la période 2000-2006 à hauteur de 18 milliards d euros soit un peu plus de 2,5 milliards d euros par an en plus de 86 milliards d euros versés au titre des fonds structurels. Le total des actions structurelles pour les quatre pays de la cohésion devrait donc s élever à 17,3 milliards d euros par an, ce qui représente environ 275 euros de 1999 par habitant (Hel-Thelier & Maurice, 2000). Le Conseil Européen précise toutefois que les pays dont le PIB par tête dépassera 90% du PIB par tête européen en 2003 ne seront plus éligibles aux fonds de cohésion et verront leurs ressources «diminuées en conséquence.» Concernant les pays candidats, les perspectives de financement fixées à Berlin en 1999 prévoient la création d un fond de pré-adhésion afin de «faire face avec efficacité au processus d élargissement.» Ce fond devrait jouer le même rôle que le fond de cohésion mais reste pour l instant beaucoup moins élevé. Les fonds de pré-adhésion versés annuellement représentent 0.91% du PIB de 1999 des dix pays candidats. Les dépenses prévues se répartissent en trois instruments : le programme PHARE, l instrument agricole et l instrument structurel. Le programme PHARE était initialement conçu pour aider les PECO à restructurer leurs économies. Il doit désormais accompagner les pays candidats dans la reprise de l acquis communautaire et dans le financement d investissements. Il est complété par une aide au développement agricole et une aide structurelle visant à mettre à niveau la protection de l environnement et les infrastructures de transport des pays candidats. Les fonds de pré-adhésion doivent permettre aux PECO d accélérer la reprise de l acquis communautaire. Ces transferts constituent par ailleurs un test de la capacité d absorption des pays candidats avant le versement de fonds structurels une fois l adhésion acquise (Szemler, 2000). A cet égard, les perspectives financières de l UE prévoient un cadre financier sur la période 2002-2006 pour l élargissement fondé sur l hypothèse déjà obsolète prévoyant les premières adhésions pour 2002. Il est prévu que le montant des aides structurelles s accroîtra chaque année allant de 3,75 milliards d euros de 1999 en début de période à plus de 12 milliards en 2006. Ceci représente au plus 3,5% du PIB de 1999 des dix pays candidats mais seulement 115 euros par habitant, ce qui est très inférieur au montant des fonds de cohésion et loin d être suffisant pour répondre aux besoins des PECO en matière de rattrapage. Toutefois, il convient de souligner que les dix pays candidats n auront pas adhéré en 2006, la dotation par habitant devrait donc être plus élevée. Le conseil de Berlin précise enfin que le total des aides annuelles reçues par les Etats-membres au titre des actions structurelles (c'est-à-dire, y 18

compris le Fonds de cohésion) ne pourra dépasser 4% du PIB national afin d assurer une absorption efficace des transferts. Tableau 4.2. Cadre de financement européen en vue de l adhésion des pays candidats En millions d euros 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total Instruments de préadhésion 3120 3120 3120 3120 3120 3120 3120 21840 PHARE 1560 1560 1560 1560 1560 1560 1560 10920 Instrument agricole 520 520 520 520 520 520 520 3640 Instrument structurel 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 7280 Elargissement 6450 9030 11610 14200 16780 58070 Agriculture 1600 2030 2450 2930 3400 12410 Actions structurelles 3750 5830 7920 10000 12080 39580 Politiques internes 730 760 790 820 850 3950 Administration 370 410 450 450 450 2130 Source : Conseil Européen (1999) 4.2. Les spécificités des pays candidats L objectif des aides structurelles s inscrit dans la perspective du rattrapage économique et social des PECO. Toutefois, de nombreuses variables peuvent affecter le processus de convergence et la cohésion économique et sociale : facteurs institutionnels, conditions initiales, politiques macro et microéconomiques Les conditions initiales dans les PECO sont singulières. Avant la transition, les pays étaient gouvernés autour d un système centralisé et les autorités locales ne faisaient que relayer et vérifier la bonne application des décisions prises par l administration centrale. Elles ne disposaient d aucun pouvoir de proposition ou de décision en matière de politiques publiques. Les inégalités sociales et régionales étaient par conséquent quasi inexistantes et ne faisaient l objet d aucune attention particulière (Bergs, 2001). Par ailleurs, le commerce des PECO est initialement marqué par une forte spécialisation de type inter-branche. Pendant la période de planification, les productions de biens et services étaient réparties dans le cadre du CAEM auquel participaient tous les pays d Europe de l Est à l exception de la Roumanie (Hallet, 1997). Ainsi, la Bulgarie avait été choisie pour la production de biens mécaniques et l électronique, la Tchécoslovaquie pour les machinesoutils et les biens de consommation Au niveau régional, cela s est traduit par la concentration d activités dans un petit nombre de localisations souvent choisies de manière arbitraire. Ces choix, fondés sur une confiance sans borne dans l industrie lourde et les économies d échelle ont rendu de nombreuses régions complètement dépendantes d une seule industrie. Deux catégories de pays peuvent toutefois être distinguées. Un premier groupe de pays, comprenant la Bulgarie, la RDA, la Pologne et la Hongrie, avait connu un processus d industrialisation bien avant l ère socialiste et n a pas cherché à réduire les disparités régionales existantes, surtout que les niveaux différaient peu d une région à l autre, égalisés par un système de transferts centralisé. Dans le second groupe de pays, parmi lesquels la Tchécoslovaquie, la Slovénie et la Roumanie, on a cherché à établir des activités industrielles dans l ensemble des régions, réussissant par ce biais à réduire les inégalités entre les régions. Des différences intra-régionales entre les villes et les zones rurales sont néanmoins apparues. 19

Même si certains pays ont réussi avec succès à réorienter leur production et leur commerce vers l UE, l héritage de l ancien système a créé des conditions initiales spécifiques pour la définition de politiques régionales. La mutation des économies planifiées vers un système de marché a donc eu des effets importants d un point de vue régional. Les régions où étaient implantées les industries lourdes ont particulièrement souffert en termes de revenus et de niveau de vie. En effet, ces activités étaient dans l incapacité de s adapter aux mécanismes de marché et à la concurrence internationale en raison de localisations qui rendaient les firmes peu compétitives. Elles ne disposaient pas toujours des inputs nécessaires et devaient souvent faire face à des coûts de transport élevés. Alors que ces centres industriels faisaient la richesse de ces régions dans l ancien système, celles-ci ont été frappées plus que d autres par les tensions économiques et sociales. Les transformations ont donc eu un impact très différent selon les régions et ont très rapidement accéléré les inégalités régionales, devenant une menace pour la stabilité politique et sociale. Le déclin de ces régions n a d ailleurs pas pu être ralenti par la présence d activités économiques différentes ou par la présence d un cadre institutionnel solide au niveau régional. Alors que les pays de la cohésion englobent des régions à retard de développement et absorbent une grande partie des fonds structurels dans le cadre du premier objectif et la totalité du fonds de cohésion, les PECO sont confrontés à la fois à l effondrement de la production industrielle dans certaines régions et à des zones en grand retard de développement. Cette situation rend donc légitime l octroi d aides financières d un montant équivalent. Si l on reprend la typologie effectuée par Hallet (1997), trois types de régions peuvent être distingués : Les régions à retard de développement Les anciennes régions industrielles et les régions disposant d un potentiel de développement Les régions plus développées : zones urbaines et régions partageant une frontière avec l UE Les régions les plus en difficulté sont spécialisées dans l agriculture et certaines industries traditionnelles. Certaines régions polonaises comptent par exemple plus de 50% d emplois agricoles ; d autres, spécialisées dans un petit nombre d industries comme la métallurgie ou le textile comptent près de 60% d emploi industriel. Un potentiel de développement peut être dégagé dans les anciennes régions industrielles et dans les régions qui possèdent un accès facilité aux marchés européens ou des avantages naturels capables d attirer des investisseurs. Enfin, les régions les plus développées sont les régions centrales, les centres urbains et les régions qui partagent une frontière commune avec l UE. La Hongrie répond actuellement à ce schéma. La région située la plus à l ouest et la région de Budapest attirent l essentiel des flux d IDE et concentrent les productions susceptibles d accélérer les échanges intra-branche avec l UE. Par ailleurs, les régions les moins avancées ont de faibles dotations factorielles et peu de potentiel pour d autres activités. Tous ces éléments devraient influencer la conduite de la politique régionale de l Union élargie. Les fonds structurels ne représentent qu une faible part du PIB européen (0.46%) et rien ne montre qu ils seront augmentés avec l élargissement. Ils ne pourront de toute façon dépasser 4% du PIB national du pays bénéficiaire. En raison de leur faiblesse, une attention particulière devra d ailleurs être portée à l efficacité de l allocation de ces fonds et la définition de leurs objectifs. 20