DECISION DCC 15-197 DU 10 SEPTEMBRE 2015 Date : 10 Septembre 2015 Requérant : Monsieur Nestor HOUNGBO Contrôle de conformité Loi N 98-019 du 21 Mars 2003 portant code de sécurité sociale en République du Bénin Acte administratifs du gouvernement Conformité La Cour constitutionnelle, Saisie d une requête du 14 juillet 2014 enregistrée à son secrétariat le 15 juillet 2014 sous le numéro 1325/093/REC, par laquelle Monsieur Nestor HOUNGBO forme un recours pour voir déclarer inconstitutionnels les «différents actes du gouvernement sur le Régime d Assurance Maladie universelle (RAMU)» ; VU la Constitution du 11 décembre 1990 ; VU la loi n 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique sur la Cour constitutionnelle modifiée par la loi du 31 mai 2001 ; VU le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle ; Ensemble les pièces du dossier ; Ouï Madame Marcelline-C. GBEHA AFOUDA rapport ; en son Après en avoir délibéré, CONTENU DU RECOURS
Considérant que le requérant expose : «Le gouvernement béninois, dans le but de permettre le mieux-être des populations, a initié le Régime d'assurance Maladie universelle "RAMU". Le RAMU n'est rien d'autre qu'une sécurité sociale comme l'indique bien la définition. Ce régime de sécurité vise la sécurité sociale du secteur informel. Plusieurs Conseils de ministres se sont déjà penchés sur le RAMU, des actes réglementaires ont été pris. Les chaînes de télévision ont diffusé les séances de distribution des cartes de membre du RAMU aux conducteurs de taxi-moto, artisans, etc. Ces différents actes bien nobles doivent être pris ou mis en application dans le strict respect des normes qui régissent notre Etat» ; qu il développe : «Au Bénin, la Constitution qui est la loi suprême a prévu les matières qui sont du domaine de la loi et celles qui ont un caractère réglementaire. Ainsi, la Constitution béninoise en vigueur a expressément prévu que la sécurité sociale est du domaine de la loi. En effet, l'article 98 dernier alinéa de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux : - de l'organisation de la défense nationale ; - du droit du travail, de la sécurité sociale, du droit syndical et du droit de grève. S'il est vrai que le Bénin dispose de la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale, il est tout aussi vrai que nulle part, ladite loi n'a prévu le RAMU, aucun principe sur le RAMU, les organes chargés du RAMU, le montant minimum ou maximum de cotisation, les bénéficiaires et les modalités de la jouissance. Mieux, l'article 1 er de la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale a institué deux régimes de sécurité: - un régime général de sécurité en faveur des travailleurs des secteurs structurés soumis aux dispositions du code du travail ; - un régime spécial en faveur des travailleurs indépendants, agricoles et du secteur informel. L'article 3 de la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale qui légifère sur le régime général de la sécurité 2
sociale a prévu en son dernier alinéa que le régime général de sécurité est chargé du service qui englobe les prestations d'assurance maladie et autres prestations de sécurité sociale à instituer par la loi après avis du conseil du travail. L'article 7 de la même loi qui légifère sur le régime spécial en faveur des travailleurs indépendants, agricoles et du secteur informel prévoit que l'organisation et le fonctionnement du régime spécial en faveur des travailleurs indépendants, agricoles et du secteur informel sont fixés par une loi spécifique. Bien que l'article 7 de la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale ait institué un régime spécial en faveur des travailleurs indépendants, agricoles et du secteur informel, il a toutefois également expressément insisté sur le fait que l'organisation et le fonctionnement dudit régime doivent être fixés par une loi spécifique» ; Considérant qu il précise que le terme «"Loi" utilisé par le législateur est pris dans son sens propre, c'est-à-dire, texte voté par le parlement et non les décrets et les arrêtés. Une lecture de tout le code permet de se rendre à l'évidence que le parlement a bien distingué la loi des décrets et autres actes réglementaires. En prévoyant que l'organisation et le fonctionnement du régime spécial en faveur des travailleurs indépendants, agricoles et du secteur informel sont fixés par une loi spécifique et que d'autres prestations peuvent être instituées par la loi, la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale n'a pas prévu le RAMU. Il est important de mentionner qu'à ce jour, les articles 3 et 7 de la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale n'ont été modifiés par aucune loi. Le RAMU doit être nécessairement prévu par une autre loi portant sécurité sociale» ; qu il conclut : «Indiscutablement, tous les actes réglementaires du gouvernement sur le RAMU, les actes d'exécution du RAMU qui consistent à distribuer des cartes RAMU à certaines couches de la population sont contraires à la Constitution» ; qu il demande à la haute juridiction de «déclarer contraires à la Constitution les différents actes réglementaires du gouvernement sur le RAMU, les 3
actes de distribution de la carte RAMU qui sont pris ou faits sans attendre le vote et la promulgation d'une loi portant sur le RAMU» ; INSTRUCTION DU RECOURS Considérant qu en réponse à la mesure d instruction diligentée par la Cour, Monsieur le Président de la République, Dr Boni YAYI, écrit : «L'article 8 de la Constitution du Bénin dispose que l'etat assure à ses citoyens l'égal accès à la santé. Selon les comptes nationaux de santé de 2003, 52% des dépenses nationales de santé sont à la charge directe des ménages et 76% de ces dépenses sont consacrés à l'achat des produits pharmaceutiques et autres biens médicaux. Le capital humain étant un facteur essentiel de croissance économique et de développement, l'etat met depuis quelques années à la disposition du ministère de la Santé, une ligne budgétaire pour assurer la prise en charge sanitaire des personnes indigentes, personnes les plus vulnérables au plan sanitaire En dépit des progrès réalisés au cours de ces dernières années dans la mise en œuvre de la stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté, les performances économiques n'ont pas permis de faire face efficacement à une demande sociale de plus en plus croissante. Pour soulager la population démunie de notre pays dans le cadre de la solidarité nationale, des initiatives ont été prises et concernent, entre autres, la prise en charge gratuite de la césarienne, la prise en charge gratuite du paludisme chez les enfants de moins de cinq (5) ans et les femmes enceintes, la prise en charge des indigents sur le fonds sanitaire des indigents et le régime d'assurance maladie universelle. Le Régime d'assurance Maladie universelle (RAMU) est donc une initiative du gouvernement, visant à améliorer l'accessibilité financière des populations aux soins de santé de qualité. C'est un système de couverture sociale maladie destiné à protéger l'ensemble des populations béninoises contre les conséquences financières du risque maladie. Le gouvernement a décidé de démarrer l'opérationnalisation par la couche sociale la plus 4
vulnérable, celle composée des indigents ainsi que des acteurs des secteurs informel et agricole.» ; qu il poursuit : «Le requérant estime que le RAMU est du ressort de la loi. S'il est effectif que la Constitution en son article 98 a édicté des règles qui sont du domaine de la loi, elle a également fixé les domaines dans lesquels la loi ne détermine que les principes fondamentaux dont celui du droit du travail, de la sécurité sociale, du droit syndical... En conséquence, le constituant a voulu faire une démarcation entre les règles qui sont strictement du domaine de la loi et celles qui sont des principes fondamentaux. C'est à bon droit que le législateur, en conformité à la Constitution, a respectivement voté : - la loi n 98-004 du 27 janvier 1998 portant code du travail en République du Bénin et - la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale en République du Bénin. En érigeant ces principes fondamentaux à travers des codes, notamment le code du travail et le code de sécurité sociale, le législateur béninois a déjà réglé les questions liées au droit du travail et à la sécurité sociale. Le RAMU étant une branche de la sécurité sociale déjà définie, il pouvait faire l'objet d'un acte réglementaire dès lors que les dispositions contenues dans ces actes réglementaires ne sont pas contraires aux règles qui sont du domaine de la loi. C'est ainsi que le gouvernement dans le cadre de la mise en œuvre du RAMU a pris certains actes, à savoir : - le décret n 2012-089 du 08 mai 2012 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de l'agence nationale de l'assurance Maladie (ANAM) ; - le décret n 2014-361 du 16 juin 2014 portant création du Comité de Pilotage du Régime d'assurance Maladie universelle ; - trois (3) arrêtés : a. l arrêté interministériel n 0137/MS/MTFP/MFASSNHPTA/ DC/SGM/CTJ/DG-ANAM/SA du 09 juillet 2013 portant institution d'un panier de soins dans le cadre du Régime d'assurance Maladie universelle (RAMU) ; 5
b. l arrêté interministériel n 0138/MS/MTFP/MFASSNHPTA/ DC/SGM/CTJ/DG-ANAM/SA du 09 juillet 2013 portant institution d'une liste indicative de médicaments remboursables dans le cadre du Régime d'assurance Maladie universelle (RAMU) ; c. l arrêté interministériel n 0139/MS/MTFP/MFASSNHPTA/ DC/SGM/CTJ/DG-ANAM/SA du 09 juillet 2013 portant identification des formations sanitaires et centres de diagnostic à conventionner dans le cadre du Régime d'assurance Maladie universelle (RAMU). L'ensemble de ces textes ne viole en aucun cas la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale en République du Bénin que le requérant énonce» ; Considérant qu il fait observer : «Si dans la mise en œuvre du RAMU il a été retenu de soumettre un projet de loi à la représentation nationale, c'est parce que dans le projet de texte, notamment en son chapitre III du titre IV intitulé "des sanctions", il est prévu des infractions propres au domaine de l'assurance maladie, ainsi que les peines qui leur sont appliquées. Etant donné que l'alinéa 1 er 4 ème tiret de l'article 98 de la Constitution du 11 décembre 1990 indique que sont du domaine de la loi, la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables, le projet de texte d'une loi régissant l'institution du RAMU se justifie. Le projet de loi prévoit également des prélèvements et des cotisations. Ces prélèvements et ces cotisations qui ne sont pas des taxes, résultent d'une prestation de service et relèvent par conséquent du pouvoir exécutif. C'est ce que la haute juridiction a confirmé dans sa décision DCC 10-027 du 11 mars 2010 en indiquant que :"l'arrêté sous examen n'institue pas un impôt, mais plutôt des redevances, la redevance étant entendue comme une somme ou une taxe due en contrepartie de l'utilisation d'un service public, d'une concession, contrairement à l'impôt qui est un prélèvement obligatoire, inconditionné et sans contrepartie ; qu'il en résulte que ledit arrêté n'empiète pas sur la compétence du législateur". Les prélèvements dont le requérant a fait cas résultent 6
d'une prestation de service tel qu'indiqué dans la décision de la Cour. On ne saurait donc l'assimiler à une taxe telle que définie dans la Constitution» ; qu il affirme que : «Par ailleurs, - créer par décret une agence chargée, entre autres, de conduire le processus de déploiement du RAMU, d'en assurer l'encadrement technique et de veiller à la mise en place des outils de gestion et de régulation dans le respect des dispositions législatives et réglementaires s'y rapportant, - créer par décret un comité de pilotage, instrument de gestion populaire et de contrôle périodique du citoyen de la mise en œuvre du RAMU, - déterminer le panier de soins, - distribuer des cartes d'adhésion au RAMU sont des actes qui relèvent du pouvoir exécutif et qui ne sont pas du domaine de la loi tel que prévu par l'article 98 de la Constitution du 11 décembre 1990» ; ANALYSE DU RECOURS Considérant qu aux termes de l article 98 alinéa 2, 6è tiret de la Constitution : «La loi détermine les principes fondamentaux : - du droit du travail, de la sécurité sociale, du droit syndical et du droit de grève» ; qu il ressort de cette disposition qu en ces matières, seuls doivent être déterminés par la loi les principes fondamentaux ; Considérant qu en l espèce, les principes fondamentaux ont été déterminés par la loi n 98-019 du 21 mars 2003 portant code de sécurité sociale en République du Bénin ; que le Régime d Assurance Maladie universelle (RAMU) tel qu appliqué par le gouvernement constitue une mise en œuvre des principes énoncés dans le code de sécurité sociale en République du Bénin ; que dès lors, il échet pour la Cour de dire et juger qu il n y a pas violation de la Constitution ; D E C I D E: 7
Article 1 er.- Il n y a pas violation de la Constitution. Article 2.- La présente décision sera notifiée à Monsieur Nestor HOUNGBO, à Monsieur le Président de la République et publiée au Journal officiel. Ont siégé à Cotonou, le dix septembre deux mille quinze, Messieurs Théodore Zimé Yérima HOLO KORA-YAROU Président Vice-Président Simplice C. DATO Membre Bernard D. DEGBOE Membre Madame Marcelline-C GBEHA AFOUDA Membre Monsieur Akibou IBRAHIM G. Membre Madame Lamatou NASSIROU Membre Le Rapporteur, Le Président, Marcelline-C GBEHA-AFOUDA. Professeur Théodore HOLO.- 8
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