Mission d assistance technique de l USDA-Forest Service République de Madagascar Appui à l USAID Madagascar et à la DGEF pour le processus de réforme et la planification des missions futures de l USFS Dates de la mission : 6-17 mars 2005 RAPPORT FINAL DE MISSION : 18 avril 2005 Oliver Pierson USDA Forest Service Office of International Programs 1099 14 th St NW, Suite 5500W Washington DC 20005 (202) 501-2632 opierson@fs.fed.us - 1 -
TABLE DES MATIERES LISTE DES ABBREVIATIONS... 3 OBJECTIFS... 4 RÉSULTATS... 4 I. Structure d appui de l USFS/modalités de collaboration :... 4 II. Domaines d assistance technique potentiels de l USFS :... 5 1. Système de gestion de l information... 5 2. Développement d un plan de zonage forestier... 5 3. Gestion de la plantation de pins de Fanalamanga... 8 4. Système d adjudication concurrentielle pour l octroi des permis... 8 5. Bassin versant de Fianarantsoa/assistance à la gestion de plantation... 10 6. Contrôle forestier... 10 7. Gestion des ressources humaines de la DGEF... 11 8. Formation en gestion de la DGEF... 12 III. AUTRES POINTS... 13 1. Intégration du processus GTR dans les régions... 13 2. Appui à la DGEF : Service contre résultats... 13 3. Participation à des séminaires internationaux... 14-2 -
LISTE DES ABBREVIATIONS ANGEF Association nationale pour la gestion des eaux et forêts AT Assistance technique CIREEF Circonscription de l environnement, des eaux et forêts DAT Direction d appui technique DG Directeur général DGEF Direction générale des eaux et forêts DIREEF Direction régionale de l environnement, des eaux et forêts DVRF Direction de valorisation des ressources forestiers ENV Environnement GCF Gestion contractualisée des forêts GIS Système d information géographique GDM Gouvernement de Madagascar GTR Groupe de travail pour la réforme GVD Groupe Vision Durban IRG International Resources Group IUCN World Conservation Union Jariala Appellation malgache du projet SEFEM/contrat IRG financé par l USAID/IRG MEEF Ministère de l environnement, des eaux et forêts OSF Observatoire national du secteur forestier PACT Participating Agencies Collaborating Together PE3 Programme environnemental, Phase 3 RH Ressources humaines SdC Sites de conservation proposés SG Secrétaire général SEFEM Sustainable Environment and Forest Ecosystems Management TDR Termes de référence USAID US Agency for International Development USFS US Department of Agriculture Forest Service - 3 -
OBJECTIFS Draft de rapport de mission de USFS, mars 2005 Version finale A la demande de l USAID Madagascar, nous avons effectué une mission à Antananarivo durant la période du 7 au 17 mars 2005 dans le cadre du programme d assistance technique que la Division des programmes internationaux de l USDA Forest Service apporte à la Direction générale des eaux et forêts (DGEF) sur financement de l USAID. Les objectifs de la mission étaient de : 1. Donner des exemples concrets de réformes du secteur forestier menées aux Etats- Unis et en Afrique durant l atelier du Groupe de travail pour la réforme (GTR) tenu à Mantasoa le 10 et 11 mars ; 2. Clarifier les modalités de collaboration avec le projet Jariala (IRG) et la DGEF ; 3. Identifier les domaines d assistance technique (AT) continue/initiale de l USFS à la DGEF et planifier des missions d AT spécifiques à Madagascar dans lesdits domaines. La plupart de ces objectifs ont été atteints durant cette mission de courte durée à travers la participation à l atelier, les nombreuses réunions et discussions avec la DGEF et ses partenaires techniques et financiers à Antananarivo, et l élaboration et la validation de divers plans de missions d AT. Nous souhaitons remercier l ensemble des partenaires impliqués pour leur assistance et leur disponibilité. Le présent rapport succinct montre les principaux résultats de la mission, donne des informations récentes sur certaines activités d aménagement forestier en cours à Madagascar, et décrit les prochaines étapes de l appui que l USFS apporte à la DGEF, à Jariala et à l USAID. RÉSULTATS I. Structure d appui de l USFS/modalités de collaboration : Un objectif fondamental de cette mission était de clarifier la structure opérationnelle de l assistance technique de l USFS à Madagascar à la lumière du nouveau cadre d appui de l USAID au PE3, et de définir avec la DGEF, l USAID, Jariala et d autres partenaires le rôle que l USFS pourra jouer, et de quelle manière l assistance technique de l USFS pourra être mobilisée. Les points clés convenus par tous sont énumérés ci-dessous : L assistance technique de l USFS sera poursuivie pour ce qui est du renforcement des capacités du personnel de la DGEF par des formations formelles, l introduction de nouveaux systèmes et méthodologies, et des échanges directs entre forestiers ; La Division des programmes internationaux à Washington DC continuera à assurer coordination de l assistance technique de l USFS. Mike Chaveas assurera la direction technique pour toutes les questions liées à l AT de l USFS à Madagascar ; L USFS fait partie de l équipe de l USAID apportant son appui à la DGEF, et qui est dirigée par le programme Jariala, mis en œuvre par International Resources Group (IRG) ; Des missions d assistance technique de l USFS seront identifiées et programmées de façon participative avec la DGEF, Jariala, et l USAID. Jariala assurera la finalisation - 4 -
des termes de référence de ces missions d AT, les préparatifs à l intérieur du pays en vue des missions ainsi que la fourniture d appui logistique durant les missions ; Même si les missions d AT de l USFS travailleront principalement en tandem avec Jariala et la DGEF, d autres partenaires pourront prendre contact directement avec l USFS s ils ont besoin d assistances techniques supplémentaires qui ne sont pas prévues dans le cadre des programmes existants. II. Domaines d assistance technique potentiels de l USFS : Etant donné qu aucune mission d AT de l USFS n a eu lieu depuis septembre 2004, et que de nombreux changements sont intervenus dans le secteur forestier durant cette période (démarrage du PE3, étude sur l ANGEF, nouveaux Arrêtés interdisant la coupe, identification des Sites de conservation, etc.), il s est avéré nécessaire d identifier les domaines où l assistance technique de l USFS serait la plus utile et la plus efficace. Les domaines d assistance antérieurs de l USFS (1-5) ainsi que les nouveaux domaines identifiés au cours de cette mission (6-8) sont décrits ci-dessous. Une brève présentation de l état des lieux, des plans développés durant la mission, et des prochaines étapes est également fournie. 1. Système de gestion de l information L USFS a effectué une première mission d appui au développement d un système de gestion de l information en septembre 2003. Les recommandations concrètes sur le développement d un système complet de gestion de l information formulées par l équipe de l USFS dans son rapport n ont jamais été appliquées entièrement faute de ressources. Compte tenu de l importance d un système de gestion de l information opérationnel, l USAID a développé un module de résultats dans le cadre du projet SEFEM, et IRG a intégré le développement d un plan de gestion de l information (plan informatique) dans son plan de travail relatif à l appui à la DGEF. Jariala a développé un plan de travail relatif à cet appui et procède actuellement au recrutement d un expert en gestion de l information pour mettre en œuvre ledit plan. Une fois l expert recruté et intégré dans l équipe Jariala et la DRG, l USFS enverra une équipe d experts en gestion de l information pour appuyer les étapes initiales du développement du plan informatique. Les objectifs et les résultats de la mission ont été définis, et Jariala va les développer en des termes de référence détaillés dans les semaines à venir. Si IRG arrive à recruter le nouvel expert d ici le 1 er mai, l équipe de l USFS pourra effectuer cette mission d AT au cours du mois de mai. 2. Développement d un plan de zonage forestier L USFS a commencé à soutenir le processus de zonage forestier en 2002. Trois missions ont été réalisées pour aider la DGEF dans ce processus, la plus récente s étant déroulée en septembre 2004. Il est évident que l élaboration des directives et des réglementations globales de l aménagement forestier à Madagascar et la matérialisation spatiale de ces dernières, les deux objectifs originaux du processus de zonage forestier, sont des étapes - 5 -
nécessaires mais inachevées. La DGEF continue à accorder la priorité au «Zonage raffiné» ou zonage régional détaillé au niveau des CIREEF, et les activités de délimitation et de cartographie des zones d aménagement forestier se poursuivent sur le terrain. Cependant des obstacles majeurs demeurent, qui entravent le succès du processus de zonage régional. En premier lieu, tout le monde reconnaît que les cartes de zonage existantes ou «pré-cartes», établies à une échelle de 1:200.000, ne permettent ni de prendre des décisions éclairées et exactes de planification, ni de délimiter les zones ; il est donc nécessaire d obtenir de meilleures données. La deuxième question est de savoir si le processus de zonage forestier bénéficie de l appui nécessaire, en termes d influence politique en faveur du processus et des ressources humaines et financières affectées à l exercice. La dernière question qui se pose est : quel est le lien entre le processus de zonage forestier mené par la DGEF et l établissement des sites de conservation (SdC) mené par le Groupe Vision Durban (GVD)? Les dernières informations sur ces deux processus de planification de l utilisation des forêts semblent faire ressortir deux processus conduits en parallèle, avec quelques objectifs communs certes, mais qui témoignent également d une confusion quant à qui a le pouvoir et la juridiction finales de prendre les décisions de planification. Selon les responsables impliqués, le processus de zonage forestier conduit par la DGEF a permis d établir une carte de zonage nationale. La DGEF s attelle maintenant à établir des zones d aménagement forestier régionales au niveau des CIREEF selon une approche participative qui implique les acteurs locaux et qui utilise les données disponibles sur la couverture forestière. L objectif du processus est de répartir en zones toutes les forêts au niveau des CIREEF, y compris les forêts situées dans les «zones sensibles» et les SdC proposés par le GVD. La conduite du processus est déléguée aux CIREEF, qui reçoivent un certain appui de la cellule de zonage national au sein de la Direction d appui technique (DAT). Comme mentionné précédemment, la DGEF continue à prioriser cette action, probablement afin que les sites des forêts de production puissent être établis et que l exploitation forestière puisse reprendre. Une autre raison est que, dans le contexte de la décentralisation, les chefs de région sont habilités à prendre des décisions sur la gestion de leurs forêts. C est pourquoi le SG a indiqué que la DGEF et ses partenaires devront parachever le processus de zonage et donner un poids légal au processus avant que les régions n acquièrent trop de pouvoir et ne soient tentées de prendre le contrôle des forêts. En outre, la DGEF devra former les chefs de région sur l importance des forêts et du processus de zonage forestier, et sur le rôle que les forêts jouent dans le développement régional. Deux observations contenues dans le rapport de l USFS de septembre 2004 (par P. Gaulke) sont reprises ci-dessous pour la discussion : 1. «Une compréhension claire du processus de zonage fait encore défaut à plusieurs niveaux de la DGEF. Outre la question du «comment répartir en zones», les responsables de la DGEF ne connaissent pas réellement l importance du zonage en tant qu outil de gestion. 2. La disponibilité, l acquisition, la gestion et l utilisation des données dans le processus de zonage varient selon les CIREEF. La différence dans la disponibilité des données a engendré un conflit et une confusion quant au développement d un processus de zonage admis au niveau central. - 6 -
L USFS et Jariala ont résolu ces problèmes dans une certaine mesure, en mettant l accent sur le développement d une compréhension des objectifs du processus de zonage et le renforcement des capacités du personnel de la DGEF à conduire le processus avec succès. D autre part, Jariala s est focalisé sur la recherche de meilleures données et, à travers un contrat basé sur la performance avec PACT et/ou une société de cartographie à Antananarivo, va produire des cartes de couverture forestière à une échelle de 1:50.000 en utilisant l imagerie SPOT, qui serviront au processus de zonage. Pour mémoire, l USFS reconnaît la nécessité d avoir des données précises pour obtenir des zones précises. Si de telles données ne sont pas disponibles, elles devront être recueillies et intégrées dans le processus de zonage le plus vite possible. Il semble également que le DG ou quelqu un de mieux placé au sein du MEEF serait en mesure de renforcer le mandat de l équipe de zonage ainsi que la priorité donnée à cette tâche. Cependant, une perspective très différente sur le processus de zonage émerge des discussions avec des personnes qui ne sont pas directement impliquées dans le processus et/ou qui ne sont pas impliquées dans le processus GVD. Ces personnes décrivent le zonage comme un processus «incohérent et compliqué», «inutile» et «qui est devenu en un objectif en lui-même». Il est clair que les opinions divergent sur l utilité et le succès de cette initiative. Les membres du GVD se sont engagés dans un processus à long terme visant à identifier les SdC et à les établir selon diverses structures de gestion et activités autorisées, basées en grande partie sur les catégories de gestion des aires protégées de l IUCN. Le pouvoir du GVD à prendre des décisions sur la façon dont les SdC sont établis et gérés reste cependant ambivalent pour le personnel de la DGEF impliqué dans le processus de zonage. Cette question doit être clarifiée, particulièrement puisque si ce pouvoir a été donné clairement au GVD par le GDM, alors la DGEF n a pas à procéder au zonage des forêts situées dans les SdC. Même si la DGEF est impliquée dans les deux processus, elle ne semble pas chercher à les harmoniser. Par conséquent, l USAID, qui est une des principales agences bailleurs de fonds appuyant ces processus, doit assumer le rôle de leadership en établissant clairement quel groupe a le pouvoir de décision, et comment ces deux processus pourront être harmonisés pour assurer une compréhension mutuelle des rôles et responsabilités, des résultats cohérents, et l avancement des deux processus. Pour obtenir cette compréhension commune, il serait probablement nécessaire de demander des orientations précises de la part des hauts responsables du MEEF et de valider ces orientations lors d un atelier avec les principaux responsables impliqués dans les deux processus. L USFS envisage de continuer à appuyer le processus de zonage et ce, des manières suivantes : Si l idée mentionnée ci-dessus d un «atelier» (à défaut de terme plus adéquat) conjoint sur le zonage et les SdC est jugée utile et faisable, le personnel de l USFS impliqué dans le processus de zonage pourrait participer à l atelier et donner des orientations sur comment harmoniser les processus selon la perspective d une agence impliquée dans une planification à usages multiples en collaboration avec plusieurs acteurs et portant sur des terres gérées par différentes autorités (NPS, BLM, institutions publiques, terrains privés, etc.) ; - 7 -
Lorsque les cartes de 1:50.000 seront disponibles pour certaines CIREEF, l USFS pourra continuer à soutenir le processus sur le terrain en tant que ressource technique, en s appuyant sur le processus de zonage établi pendant la mission de l USFS en septembre 2004; Si nécessaire, des spécialistes en planification à usages multiples de l USFS pourront aider le GVD dans la planification forestière dans les SdC, en favorisant les techniques qui constituent des compromis entre différentes techniques d utilisation des terres (c.-à-d. Catégorie I-II vs. IV ou VI de l IUCN) ; Formation des chefs de région sur l importance de l aménagement forestier à usages multiple et le rôle du zonage dans ce domaine. Ces idées sont proposées ici afin de stimuler les discussions entre l USAID, la DGEF, et d autres acteurs impliqués dans les deux processus. 3. Gestion de la plantation de pins de Fanalamanga En raison du moratoire sur l octroi de nouveaux permis d exploitation forestière commerciale et du changement global vers une utilisation non-commerciale des forêts naturelles, le gouvernement malgache, y compris le Président de la République, reconnaît la nécessité de commencer à exploiter les plantations forestières existantes. Compte tenu de l expertise de l USFS en matière de gestion des plantations de bois d œuvre, la DGEF a demandé à ce qu une équipe soit dépêchée à Madagascar pour fournir une assistance technique dans l utilisation des ressources de plantation. Ainsi, en juillet 2004, une équipe de l USFS a formulé des recommandations sur l utilisation, la gestion, et la mise en concession de la plantation de pins de 60.000 ha de Fanalamanga. Cet effort a abouti à la présentation de quatre options de gestion de la plantation pour examen par le gouvernement malgache. Par la suite, le Cabinet ECR a réalisé deux études en novembre 2004, à savoir une étude sur le marché du bois et une analyse institutionnelle, légale, et sociale des 4 options de gestion proposées par l USFS, qui a préconisé soit l option 2 soit l option 4. Au début de l année 2005, Juan Seve de Jariala a fait une brève présentation au Ministre en récapitulant l essentiel des travaux réalisés, dans l objectif d informer les plus hauts responsables du gouvernement sur les options et d obtenir une réponse rapide de leur part. Une fois cette information obtenue, le Ministre a mis sur pied un comité adhoc pour étudier les options et pour prendre une décision finale. Lorsque la décision aura été prise, une équipe de l USFS sera envoyée à Madagascar pour aider la DGEF dans l élaboration du plan de développement et de marketing en vue de la mise en concession de cette ressource. Les membres de cette équipe ont déjà été identifiés et il ne reste plus qu à programmer la mission, lorsque la décision finale aura été prise. 4. Système d adjudication concurrentielle pour l octroi des permis Dans le cadre d un effort plus vaste visant à reformer le système d octroi des permis forestiers à Madagascar, des experts en gestion du bois d œuvre de l USFS ont effectué trois missions dans le pays entre septembre et octobre 2004. Les résultats de ces missions comprennent l établissement d un nouveau système d adjudication concurrentielle pour l octroi des permis, un manuel permettant aux employés de la DGEF de suivre le processus étape par étape, et deux formations sur le terrain dispensées au personnel de la DGEF sur la mise en œuvre de ce nouveau système. Depuis la dernière mission de l USFS, la DGEF, avec l appui de Jariala, a identifié deux sites potentiels pour tester ce - 8 -
nouveau système : un site de forêts naturelles près de Mahajanga et un site de forêts de plantation dans la Haute Matsiatra. Les préparatifs d une vente de bois d œuvre ont commencé dans ce dernier site. La DGEF et Jariala sont en train d apporter des changements mineurs dans le manuel mentionné ci-dessus afin de tenir compte de la dynamique du peuplement des forêts de plantation. Cette tâche sera probablement achevée dans la semaine du 21 mars 2005. Les travaux sur le peuplement de forêts naturelles devront commencer immédiatement après. Jariala a identifié un groupe d employés compétents de la DGEF qu il souhaite impliquer dans ce processus d adjudication concurrentielle, et qui pourront former les autres employés de la DGEF par la suite. D autre part, M. Seve de Jariala a souligné l importance de l établissement des sites de permis futur dans le cadre d un plan détaillé d aménagement/utilisation forestière à Madagascar. A ce stade, Jariala n a sollicité aucun appui de la part l USFS dans ce domaine, même si M. Seve a indiqué clairement qu il pourrait demander l assistance de l USFS si des problèmes sont rencontrés dans l un ou l autre des deux sites pilotes initiaux ou si des succès réplicables sont enregistrés. L avancement du système d adjudication est une priorité immédiate de la DGEF, en particulier étant donné que tous les permis d exploitation légale du bois d œuvre expireront fin avril 2005, ce qui va créer des opportunités pour les opérateurs d exploiter illégalement le bois afin d approvisionner le marché. De plus, l absence de progrès dans ce domaine risque de ternir encore plus la réputation de la DGEF et ses relations avec le secteur privé. Le Directeur général a souligné à plusieurs reprises que la DGEF doit adopter une approche accélérée dans l identification et la préparation des sites pour l adjudication concurrentielle, qu il était nécessaire d informer les opérateurs privés sur ce nouveau système, et que la Direction aura besoin de l appui de ses partenaires pour réaliser ces objectifs. Cette préoccupation est partagée par d autres acteurs, notamment le directeur de la mission de l USAID, Steve Haykin, et le directeur de DGEF DVRF, Lydie Raharimaniraka. La question qui se pose inévitablement est : qu est ce que les partenaires d exécution de l USAID et les autres partenaires techniques de la DGEF pourront faire pour augmenter le nombre de sites pour lesquels les permis pourront être délivrés? La Coopération française pourrait appuyer l établissement de sites de permis supplémentaires dans les deux CIREEFs où elle intervient, en l occurrence Ambatondrazaka et Morondava. L USFS pense que les partenaires d exécution de l USAID dans le secteur forestier doivent agir rapidement pour établir de nouveaux sites de permis, et que l appui de l USFS doit s étendre rapidement au-delà des deux sites initialement prévus (Mahajanga et Haute Matsiatra) afin que le bois légal puisse pénétrer sur le marché le plus rapidement que possible. D autres sites «pilotes» pourront être établis à mesure que le plan d aménagement/utilisation forestière se développe. Par ailleurs, ce plan détaillé devra résulter directement du processus de zonage forestier. Aussi, l USFS propose que Jariala procède à l identification de sites pilotes supplémentaires dans ses quatre CIREEFs pilotes, et qu une équipe de l USFS puisse venir pour travailler en collaboration avec les agents régionaux de la DGEF/CIREEF et le personnel de Jariala afin de faciliter l application de ce nouveau système d adjudication concurrentielle du début jusqu à la fin dans un site supplémentaire et pour assurer la formation nécessaire et apporter les modifications pertinentes au manuel. L USFS analysera également le développement - 9 -
d un système d adjudication concurrentielle au Cameroun ainsi que la stratégie de communication au secteur privé du nouveau système, et partagera toutes les leçons utiles apprises avec la DGEF et Jariala. 5. Bassin versant de Fianarantsoa/assistance à la gestion de plantation En février 2004, à la demande du bureau du projet Landscape Development Initiatives à Fianarantsoa, l USFS a mandaté un hydrologiste et un expert en gestion du bois d œuvre pour étudier les options de gestion d un bassin versant situé dans la Haute Matsiatra, qui est à la fois une source d eau importante pour la capitale régionale et le site de nombreuses plantations de pin (20.000 ha). L équipe a analysé les propositions de plans de gestion du bassin versant et des plantations de pin qui ont été développés au niveau régional, et a formulé des recommandations techniques visant à améliorer et à intégrer ces plans de manière à éviter les impacts négatifs sur le bassin versant des activités de récolte de pins. Suite à cette mission, les structures de gestion nécessaires ont été mises en place et un certain nombre d activités de gestion ont été entamées. Il ne nous a pas été possible de prendre contact avec Mark Freudenberger, directeur régional du projet Eco- Regional Initiatives financé par l USAID à Fianarantsoa, ni avec aucune des parties prenantes régionales au cours de notre mission. Malgré cela, l USFS entend poursuivre son assistance technique dans les domaines de la gestion des forêts/plantations et de l hydrologie dans la région de Fianarantsoa. L USFS établira le contact avec les parties prenantes régionales très prochainement afin d identifier leurs besoins, et le cas échéant, et déterminer comment l USFS pourra continuer cette collaboration efficace. 6. Contrôle forestier L incapacité de la DGEF à mettre en application la politique forestière et à contrôler efficacement l utilisation des ressources forestières a été à maintes reprises considérée comme un des principaux obstacles auxquels la Direction est confrontée. Dans les circonstances actuelles, où les coupes «légales» sont très rares, la demande en bois a encouragé l exploitation illégale, et une grande partie du bois circulant dans le pays est d origine douteuse. Au cours de l atelier du GTR organisé à Mantasoa (10 et 11 mars), un groupe de travail s est attelé à identifier les activités prioritaires que la DGEF pourrait réaliser afin de signifier de manière explicite au GDM et à la communauté des bailleurs qu elle peut obtenir de bons résultats si les ressources nécessaires sont mises à sa disposition. Le groupe de travail a déterminé que les activités de contrôle forestier constituent une priorité si l on veut affirmer la crédibilité, et a commencé à planifier la réalisation de ces activités selon des approches classiques que beaucoup considéreront comme inadéquates et inefficaces. Cette discussion et celle qui a suivi avec Jeff King (Jariala) ont conduit à certaines réflexions sur l efficacité réelle des systèmes de contrôle actuels pour réaliser les objectifs visés. Il est apparu clairement que le système de contrôle forestier de la DGEF devrait bénéficier d une assistance technique externe pour veiller aux points suivants : Quels sont les objectifs et les pratiques actuels en matière de contrôle forestier? Les pratiques actuelles répondent-elles aux objectifs visés si l on considère les expériences de terrain et les leçons apprises? Ces objectifs sont-ils conformes à la politique forestière nationale et aux réalités du monde rural de Madagascar? - 10 -
Comment améliorer la stratégie de façon à retracer le cheminement du bois illégal : des billes de bois aux sites de stockage/transformation, et même au stade de la vente ou l exportation afin de rendre le contrôle plus aisé? Comment impliquer davantage les autres acteurs (gendarmes, cours, communautés) dans le processus de surveillance forestière, et comment partager le fardeau de cette tâche avec la DGEF? Pour aider la DGEF à résoudre ce problème, l USFS a proposé de mobiliser des experts en application de lois forestières, en vol de bois d œuvre et en surveillance forestière pour analyser et ajuster la stratégie actuelle afin de mieux répondre aux besoins actuels de la DGEF et de ses partenaires, en tenant compte surtout de l expiration de tous les permis légaux à la fin de mois d avril 2005. Cette idée a été accueillie positivement par la DGEF, l USAID, et Jariala lors des discussions initiales à Madagascar. En conséquence, l USFS va élaborer les termes de référence provisoires pour circulation/commentaire, l objectif étant de mobiliser une équipe dans les 3-4 mois à venir pour étudier ce problème. 7. Gestion des ressources humaines de la DGEF Le manque de ressources humaines constitue le problème fondamental auquel la DGEF fait face. Les statistiques sur le personnel citées par le DG lors de sa présentation sur l «Etat de lieux» durant l atelier du GTR sont frappantes : aucun recrutement en 10 ans, 90% du personnel âgés de plus de 40 ans, et seulement 148 postes occupés sur les 1138 nécessaires soit 13% environ. De plus, les décisions internes prises par le MEEF pour réaffecter le personnel de terrain dans les régions d importance critique pour les actions prioritaires d aménagement forestier doivent être revues (c.-à-d. tous les collaborateurs de terrain sont partis suite à la réaffectation récente de 150 agents de terrain). En termes plus simples, la DGEF ne deviendra jamais une entité opérationnelle tant qu elle ne disposera pas du personnel nécessaire pour mener à bien sa mission. Le processus de réforme devra se pencher sur cette question, et parallèlement à l élaboration d une nouvelle vision et d une nouvelle mission pour la DGEF, une analyse détaillée doit être menée pour déterminer le nombre de personnel nécessaire pour réaliser cette mission. Il est fort possible que la réforme démontre que la DGEF ne nécessite pas un nombre élevé de personnel comme indiqué ci-dessus, mais l expérience sur terrain prouve que le nombre actuel est lamentablement insuffisant. La DGEF, tout en élaborant sa nouvelle vision, devra lancer un processus visant à définir les rôles, les fonctions, et les responsabilités de chacune de ses divisions et services, et tenter de déterminer un nombre de personnel cible pour chaque unité, y compris les services de terrain. L étude prochaine sur l ANGEF, si elle est approuvée et financée, donne à la DGEF une opportunité inestimable de se pencher sur cette question. Les TDR de l étude sur l ANGEF indiquent que le consultant doit analyser différents scénarios pour la répartition des rôles entre l ANGEF et la DGEF. Au cours de l atelier du GTR, l idée du GTR proposant un scénario sans l ANGEF, où la DGEF conserve la plupart de ses rôles, est renforcée, et délègue certains pouvoirs à la société civile et au secteur privé. Pour que ce scénario puisse être pris en compte, il doit être étayé par des arguments forts et des preuves. Un élément de ce scénario pourrait être un organigramme montrant, comme mentionné précédemment, les rôles, les fonctions, et les responsabilités de chacune des unités de la DGEF, et définissant clairement les besoins futurs. Cet effort démontrera au Formatted: Highlight Comment: English not clear - 11 -
GDM et aux partenaires financiers que la DGEF a un plan de RH bien défini, qui pourrait être mis en œuvre dans le cadre du processus de réforme. L expérience tirée de la réforme du Ministère de l agriculture, de l élevage, et de la pêche (MAEP) prouve que le recrutement de nouveaux employés et la création de nouveaux postes sont des résultats faisables pour le processus de réforme. Au cas où l étude sur l ANGEF ne se réaliserait pas, cet exercice reste très pertinent pour le processus de réforme. Dans l un ou l autre cas, une approche préconisée par Jacques Pollini de la Coopération Française, consiste à réunir le personnel de la DGEF pour un exercice de définition des rôles, des fonctions, et des responsabilités de chacune des unités existantes, et de formulation de recommandations de changements qui illustreront la vision de réforme de la DGEF. Une méthode concrète pour résoudre ce problème serait de travailler avec un groupe restreint d employés de DGEF, dirigé par le DAT, qui sera chargé de faire des recommandations initiales sur un nouvel organigramme définissant clairement les rôles, les fonctions, et les responsabilités. Ce premier travail pourrait ensuite être validé par une plus grande présence de la DGEF dans le cadre d un atelier. L idée de solutionner les problèmes de RH de la DGEF n est pas nouvelle. Une étude menée en 1995 par le projet ORGASYS s est penché sur ce problème, en développant un plan de RH et un plan de formation. Plus récemment, la Coopération française a souligné qu il est important de soutenir la DGEF pour résoudre cette question. L USFS emploie actuellement 35.000 personnes et possède une expertise considérable en matière de gestion des RH et du personnel et d identification des postes et du nombre de personnel nécessaires au niveau national et régional. Nous avons récemment mobilisé des experts en RH pour aider à la reforme du Service forestier du Libéria, et avons obtenu d excellents résultats. Par conséquent, nous proposons de mobiliser des experts en RH et en gestion du personnel ayant une expérience dans le domaine de la réforme d organismes d aménagement forestier pour aider dans cette tâche, dans le cadre de l atelier décrit ci-dessus par exemple. Les objectifs de l atelier devront d être définis en concertation avec la DGEF (GTR ou DAT) pour garantir l appropriation du processus et sa pertinence. Ceci nécessite des discussions supplémentaires avec la Coopération française et la DGEF avant qu une quelconque proposition concrète ne puisse être avancée. Toutefois, elle a été accueillie avec enthousiasme par le DAT, la Coopération française et l USAID. L USFS s alignera sur ses partenaires et, si l idée gagne du terrain, il élaborera les TDR adéquats pour la mobilisation des experts. 8. Formation en gestion de la DGEF La direction de la DGEF n a pas reçu de formation en gestion adéquate pour lui permettre de faire le lien entre la planification et l exécution, de mentorer et de motiver le personnel, de gérer le temps, et d évaluer la performance. Ce besoin a été identifié par l équipe de Jariala (Abe Elison), et une requête a été introduite pour étudier la possibilité de mobiliser des experts en gestion, en leadership et en formation de l USFS pour aider au développement et à la réalisation de telles formations à Madagascar. Jariala préparera un document succinct décrivant certains des besoins de la DGEF, et l USFS réagira en indiquant si ses experts sont en mesure de satisfaire les besoins identifiés. Le cas échéant, des discussions seront engagées avec Jariala et la DGEF pour faire avancer le processus. - 12 -
III. AUTRES POINTS 1. Intégration du processus GTR dans les régions La réforme est un long processus avec peu d impacts tangibles ou «livrables» à court terme. L USAID et ses partenaires d exécution semblent s être engagés dans la réforme à long terme, ce qui suppose une connaissance exacte des défis et de l appui soutenu requis par de telles activités. Le processus de réforme a été lancé au niveau national par la création du GTR, les réunions régulières du GTR, et l atelier de deux jours de Mantasoa. Cependant, pour assurer l appropriation réelle du processus par la DGEF, il est d importance cruciale d impliquer les agents régionaux de la DGEF (DIREEF, CIREEF). Ce sont ces agents de terrain qui doivent changer de comportement en matière d aménagement forestier si l on veut que la réforme aboutisse. Une réforme perçue comme ayant une portée nationale ou menée par les bailleurs rencontrera une forte résistance sur le terrain, où les gens ont tendance à s accrocher aux rôles traditionnels de l aménagement forestier. Actuellement, la présence régionale du GTR est très limitée. Le GTR doit résoudre cette question en sensibilisant les agents régionaux à travers des réunions, le partage de documentation, les communications personnelles par les membres du GTR, etc. Il ne sera peut-être nécessaire d organiser des ateliers exclusivement axés sur la réforme dans chaque DIREEF, cependant les thèmes de réforme qui ont été examinés lors de l atelier de Mantasoa, en particulier ceux relatifs aux avantages de la réforme, doivent être clairement communiqués au personnel des services régionaux de la DGEF. Des défenseurs régionaux de la réforme devront également être identifiés et soutenus par le GTR. Dans le contexte de la décentralisation et tenant compte du besoin des CIREEF de travailler avec les nouvelles structures régionales, il devient encore plus important d impliquer les agents régionaux de la DGEF dans le processus de réforme puisque ces derniers joueront un rôle de plus en plus important à mesure que le processus de décentralisation avance. 2. Appui à la DGEF : Service contre résultats L appui de l USAID à la DGEF et à d autres institutions environnementales à Madagascar se résume à une longue histoire de détachement d experts, internationaux et nationaux, auprès de ces organismes pour aider à la formation, à l incorporation de nouvelles idées/systèmes, et à l amélioration globale des normes de performance. Ce type d appui s est avéré particulièrement utile au sein de la DGEF, où le gel du recrutement empêche d avoir du sang nouveau. Les partenaires d exécution de l USAID se sont intégrés avec succès dans la structure de la DGEF, et sont presque considérés comme partie intégrante de la DGEF. Ils ont apporté leur contribution à la DGEF pour une multitude de tâches allant de la planification à l analyse SIG et à la gestion financière. Pendant le PE2, l USAID a donné la priorité à ce type d appui à travers des projets comme MIRAY, de PAGE, et CAF/APN, et PACT, IRG, et WWF ont «implanté» du personnel et tissé des relations de travail étroites avec la DGEF. Ces responsables avaient des plans de travail définis et travaillaient sur des domaines ciblés, mais pouvaient également répondre aux demandes d appui ponctuelles de la DGEF. Cet équilibre entre les résultats et les services représente une approche viable de renforcement de capacité au sein d un organisme faible, et mérite d être étudiée lors de la planification de l appui en personnel futur à la DGEF. On peut argumenter que le personnel étranger implanté à la DGEF pour fournir une assistance technique à l organisme représente une sorte de - 13 -
béquille sur laquelle la DGEF ne manquera pas de s appuyer, empêchant ainsi les membres du personnel de la DGEF de prendre les rênes pour certaines questions. Dans un autre contexte, nous pensons que cet argument pourrait être admis, cependant, étant donné que l approche de l USAID consiste à impliquer les membres du personnel de la DGEF dans cet effort par la formation et l habilitation, et que sans cet appui externe la DGEF ne serait pas capable d effectuer ce travail dû au gel de recrutement et vu ses ressources limitées pour la formation, nous restons convaincus qu il s agit d une approche crédible. Au cours de cette mission, nous avons appris que Jariala prévoit le recrutement de 5 à 6 nouveaux employés, dont 2 ou 3 forestiers, un expert en communication, et un expert en système d information. Certains de ces nouveaux employés seront basés à la DGEF. Nous avons également appris que Jérôme de PACT, qui avait été basé à la DGEF pendant des années en tant que prestataire de services en SIG/gestion de l information, est maintenant le chef de file de PACT pour le contrat basé sur le résultat conclu avec Jariala. Il se concentrera ainsi sur la production de certains livrables pour Jariala et la DGEF selon les termes du contrat. Vraisemblablement, ce travail ne lui permettra plus de répondre aux demandes d assistance technique ponctuelles, une situation que le DG a déploré au cours de l entretien que nous avons eu avec lui le 15 mars. Par conséquent, nous proposerions que Jariala et d autres projets apportant un appui à la DGEF cherche un moyen qui permettrait de concilier la production de livrables pour l USAID au nom de la DGEF avec la fourniture d assistance technique, en tant que partenaire efficace, et ce d une manière qui à la fois satisfait les besoins de la DGEF et renforce les capacités de son personnel. Il est fort possible que cette approche ait déjà été incluse dans les TDR des personnels qui seront implantés à la DGEF à l avenir, mais la situation actuelle d insuffisance d assistance technique externe au sein de la DGEF nous ont contraint à mentionner ce point. 3. Participation à des séminaires internationaux L USFS prendra en charge la participation de deux employés de la DGEF au 20 ème Séminaire international sur l administration forestière en 2005, parrainé conjointement par l USFS et le Colorado State University. Monique Radiharisoa, DAT, et Philibert Rarivomanana, DIREEF Fianar, ont été sélectionnés pour représenter la DGEF à ce séminaire. L USFS dispose du financement nécessaire pour les deux participants, mais il pourra demander à Jariala de co-financer les frais de déplacement de l un des participants afin de pouvoir financer également la participation d un employé de l ANGAP au Séminaire international sur la gestion des aires protégées, parrainé conjointement par l Université le Montana et l USFS. Pour plus d information sur ces séminaires, veuillez visiter le site http://www.fs.fed.us/global/is/welcome.htm - 14 -
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