OFFICE PUBLIC D'HABITATIONS A LOYER MODERE DE LA CORREZE EXAMEN DE LA GESTION OBSERVATIONS DEFINITIVES 1 - Données générales et situation financière : Au 31 décembre 1996, l'office gérait 2.375 logements, dont 1.401 collectifs (59 %) et 974 (41 %) maisons individuelles. 1.1 - Vacance : La vacance était et demeure importante. Au 31 décembre 1996, 147 logements (6,19 %) étaient vacants, dont 117 (4,93 %) depuis plus de trois mois, soit un taux très supérieur à la moyenne régionale à la même date (2,2 %) ainsi qu'à la moyenne départementale (3,3 %, dont 1,2 % pour absence de candidat). Le taux de mobilité était également supérieur à la moyenne régionale : 14,6 %, contre 11,6% (11,5 % pour la médiane nationale). La perte pour l'office en 1996 est estimée à 2,742 millions de francs pour les loyers et 0,467 pour les charges. Les principales vacances fin 1998 se situaient à BASSIGNAC, BORT-LES-ORGUES, MEYMAC et USSEL. La vacance peut être expliquée par une mauvaise évaluation des besoins lors de la programmation, mais aussi par la dépopulation qui affecte les zones géographiques couvertes par l'office départemental. Cependant, dans certains cas, la vacance a également été expliquée par l'abandon de logements collectifs par des locataires attirés par des logements individuels neufs construits par d'autres organismes d'hlm : la COPROD (société coopérative de production d'hlm de la Corrèze) à USSEL, les organismes HLM du CANTAL à BORT-LES-ORGUES. Comme d'autres offices départementaux, celui de Corrèze a essayé de se prémunir contre les vacances en concluant des conventions avec les communes concernées. En fait, il s'agit d'une mention dans les conventions passées avant mi-1996 pour décider de la construction des logements. C'est ainsi qu'il était précisé " la commune... garantit à l'office le paiement des loyers. " Plusieurs dettes communales résultant de ces conventions ont été admises en non-valeurs en 1993. Au 31 décembre 1996 aucun titre relevant du même objet n'apparaît restant à recouvrer.
Pourtant, par délibération en date du 27 avril 1993, le conseil d'administration avait réaffirmé : " que toute proposition de locataire d'une Commune doit être garantie par la Commune [et] que les vacants doivent être gérés de manière dynamique pour être maîtrisés ". Depuis lors, une note de service n 96-012 MO-M31 du 19 janvier 1996 de la direction de la comptabilité publique a analysé les garanties de loyers accordées par des communes à des organismes d'hlm pour conclure que les collectivités locales ne peuvent garantir que les emprunts des organismes d'hlm. En conséquence, les loyers perçus par les organismes d'hlm ne peuvent pas faire l'objet d'une garantie par les collectivités locales ; mais qu'en revanche, lorsqu'elles souhaitent intervenir financièrement auprès des organismes d'hlm, les collectivités locales peuvent, sur la base de l'article L431-4 du code de la construction et de l'habitation, consentir des prêts ou allouer des subventions à ces établissements. Certaines communes de Corrèze ont noté la parution de la note de service précitée et en ont fait un argument pour cesser de payer. C'est ainsi que l'office a proposé aux communes de conclure un avenant aux conventions substituant à la garantie initiale une subvention de même montant, ce qui était tout aussi critiquable puisque ne modifiant que la forme des relations entre l'office et lesdites communes. Certaines communes ont accepté de signer ledit avenant. D'autres non. En tout état de cause, les titres ne sont plus émis, l'office se contentant de récapituler les vacances, de notifier le résultat de ce recensement pour les seuls logements réhabilités aux communes concernées et d'encaisser les subventions que l'on veut bien lui verser. Pour les nouveaux programmes, il ne figure aucune mention particulière dans les conventions. Dans ces conditions, la chambre régionale des comptes observe que la situation est particulièrement inégalitaire, voire inéquitable. Il lui semble, en conséquence, qu'il serait souhaitable d'engager, en liaison avec les communes concernées, une réflexion approfondie sur les moyens à mettre en oeuvre pour résorber les vacances ou, à défaut, en tirer les conséquences s'agissant en particulier des logements non réhabilités. 1.2 - Impayés : Le taux d'impayés est très élevé. Par suite d'une erreur de comptabilisation des créances douteuses, il ne peut être calculé à partir des comptes produits par l'office. Les créances douteuses et litigieuses affichées aux bilans correspondent, en effet, au montant des provisions pour dépréciation, ce qui est impossible puisque toutes les créances douteuses ne
sont pas provisionnées à 100 %. Conformément à l'instruction M31, le montant des créances douteuses et litigieuses devrait être égal au montant des créances faisant l'objet d'une provision totale ou partielle en application du code de la construction et de l'habitation, y compris les frais de poursuites qui ne sont pas provisionnés. Ce montant peut être reconstitué à partir de l'état de calcul de la provision (non détaillé en 1994). C'est ainsi qu'apparaissent les différences suivantes : Voir Tableau
(*) Provisions à 100 % + 2 x Provisions à 50 % + 4 x Provisions à 25 %. En 1995, le taux d'impayés moyen national était de 5,47 %. Une action vigoureuse en matière de recouvrement permettrait de réduire considérablement les provisions : d'un peu plus de 1 million de francs, si le taux d'impayés était ramené à la moyenne nationale. 1.3 - Situation financière : Bien que les résultats d'exploitation aient été déficitaires en 1995 et 1996, les résultats courants et de l'exercice ont été excédentaires grâce à l'importance des produits financiers générés par les valeurs mobilières de placement qui représentent, en moyenne, plus de 5 % des loyers, contre 2,5 % pour la médiane nationale. Les produits financiers ont augmenté entre 1994 et 1996 (2,2 MF en 1994, contre 2,5 MF en 1996), mais ont chuté en 1997 : 825.632,72 F (535.448,97 F pour 1998 jusqu'en novembre). Cette situation est donc fragile et il serait préférable d'utiliser l'aisance de trésorerie dont jouit l'office depuis longtemps (36 MF en 1996, 31 MF en 1989) afin de diminuer les charges financières plutôt que pour générer des produits financiers qui contribuent de moins en moins à l'équilibre de l'exploitation. Dans cette optique, la gestion active de la dette ne doit pas consister simplement en refinancement, mais devrait ou aurait dû, dans certains cas, entraîner le remboursement pur et simple des emprunts les plus coûteux dont les contrats ne prévoient pas d'indemnité de remboursement anticipé. Il s'avère, en effet, que de nombreux contrats ne prévoient ni indemnité ni même intérêts compensateurs pour les emprunts à annuités progressives. La chambre régionale des comptes note, d'ailleurs, qu'une partie importante de la trésorerie de l'office provient du fait que le produit de la vente de certains immeubles n'a pas été utilisé pour rembourser les emprunts y afférents. Il s'agit essentiellement de logements-foyers qui nécessitaient d'importants travaux et que l'office a préféré vendre aux collectivités locataires. Le montant desdits emprunts, affectés à une opération fictive n 999 dans la comptabilité de l'office, s'élevait à 13.325.181,19 F. au 25 novembre 1998 et n'a donc pas été remis dans le circuit de financement des HLM. 2 - Conseil d'administration et autres organes dirigeants : Le conseil d'administration de l'office présente la particularité de ne pas avoir de représentant des
locataires, alors que le principe de cette représentation est posé par l'article L421-8 du code de la construction et de l'habitation et que l'article R421-55 précise que le conseil doit comporter 3 membres élus par les locataires. De ce fait, le bureau ne devrait comporter que 3 membres puisque l'un des membres doit être un représentant des locataires d'après l'article R421-62 du code de la construction et de l'habitation. Le conseil d'administration a cependant estimé que le poste ne devait pas rester vacant et a effectivement désigné (le 17 juillet 1998) 3 de ses membres au bureau (en plus du président du conseil d'administration, membre de droit d'après l'article précité), ce qui constitue une deuxième anomalie entachant la composition du bureau. Bien que la procédure électorale, fixée par l'article R421-58 du code de la construction et de l'habitation, semble avoir été respectée, aucune liste de locataires comportant 6 noms (3 titulaires et 3 suppléants) n'ayant été constituée, il paraîtrait souhaitable d'examiner avec le représentant de l'etat le moyen d'assurer une représentation même partielle des locataires dans les organes dirigeants de l'office. La chambre régionale des comptes observe également que, jusqu'à une période récente, la commission d'attribution des logements n'a pas fonctionné, les logements étant attribués par les maires des communes concernées, alors que l'article L441-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit seulement une consultation du maire de la commune d'implantation des logements sur les principes régissant les attributions et le résultat de leur application. 3 - Dépenses d'investissement et d'entretien : L'examen de la vingtaine d'opérations commencées ou terminées dans la période examinée (1990 à 1996), conduit aux observations suivantes relatives au respect de la réglementation relative aux marchés publics. 3.1 - Recours excessif aux marchés négociés: Une majeure partie des marchés de travaux examinés ont été attribués par voie de marchés négociés après que les appels d'offres ouverts aient été déclarés infructueux, parfois pour l'ensemble des lots, au motif du dépassement de l'enveloppe financière. La chambre régionale des comptes rappelle que la définition précise du programme de l'opération et la définition de l'enveloppe financière prévisionnelle sont des obligations du maître d'ouvrage préalables au lancement des opérations. Le caractère répétitif des sous-évaluations semble traduire l'incapacité technique de l'office à faire une évaluation fiable sauf à considérer que l'office y procède volontairement pour avoir accès à la procédure moins contraignante du marché négocié.
A cet égard, le bouclage de l'opération n 237 " Construction de 8 pavillons à NAVES " (1993/1994) est tout à fait significatif : - Un premier appel d'offres ouvert a été déclaré infructueux par le président de l'office le 14 décembre 1993, les offres des entreprises moins-disantes s'élevant pour les deux tranches du projet (deux fois 4 pavillons) à 3.200.552 F. TTC pour une enveloppe financière limitée par le conseil d'administration à 2.648.000 F. TTC. La sous-évaluation était donc de près de 21 %. - En définitive, les marchés de travaux ont été conclus pour un montant total de 3.046.021,27 F. TTC, soit une réduction d'à peine moins de 5 % obtenue d'ailleurs par suppression ou modification de certaines prestations prévues initialement au cahier des charges. 3.2 - Marchés d'études : Pour choisir un concepteur, l'office, dans la plupart des rapports de présentation, indique que les études sont inférieures au seuil de 300.000 F et passe des marchés négociés en application de l'article 314 bis du code des marchés publics (4ème alinéa à l'époque). En général, trois concepteurs au choix de l'office sont consultés. L'article 314 bis du code des marchés publics a connu plusieurs rédactions. Dans la rédaction actuelle, l'avis d'appel public à la concurrence de droit commun est inévitable quel que soit le montant du marché. Dans la rédaction antérieure, applicable aux marchés " lancés " avant le 18 décembre 1993, les candidats devaient préalablement à la mise en compétition avoir été recensés. Dans les deux cas, il n'était donc pas possible de consulter directement certains concepteurs. La chambre régionale des comptes rappelle que les seuils prévus par la réglementation (300.000 F., 450.000 F., 900.000 F. maintenant 1.300.000 F.) influent sur la procédure de mise en compétition, mais pas sur celle de mise en concurrence. S'agissant de la mise en compétition, le dépassement du seuil de 450.000 F., comme dans les opérations 241 et 257 " Construction de 15 logements à MALEMORT ", obligeait non seulement à publicité, mais aussi à choix par une commission ce qui n'a pas été fait. 3.3 - Soldes tardifs des opérations : Dans de nombreux cas, le décompte final des opérations est établi avec retard et le solde de subvention est sollicité tardivement, sans que l'on puisse dans tous les cas mettre en cause les titulaires des marchés.
Pour les opérations de réhabilitation, les situations présentées au 31 décembre 1997 et 31 décembre 1998 indiquent que près de 1,8 million de francs de subventions restent à encaisser, des opérations antérieures au 31 décembre 1995 n'étant toujours pas soldées à ce jour. Le cas le plus significatif est celui du programme de réhabilitation de 12 logements quartier Cornil. Dans ce cas, un solde sur marché d'ingénierie correspondant au paiement du dossier des ouvrages exécutés a été réglé en 1996 au vu d'une facture de 1994, pour une opération terminée en 1990 sur des marchés de 1988. Seul un certificat administratif a été joint au mandat de paiement indiquant que "cet acompte pouvait être versé", sans autre explication. Tout en notant la mise en place récente d'un suivi informatisé des programmes, la chambre régionale des comptes constate qu'il n'en reste pas moins que, pendant une longue période, cette situation a engendré des décalages financiers importants préjudiciables à la situation financière de l'office. 4 - Opérations suivies en "budgets annexes" : L'examen des comptes financiers laisse apparaître que les budgets annexes ouverts pour suivre les opérations pour compte de tiers devraient être clôturés. Dans tous les cas, il s'agit de travaux annexes aux constructions de logements que l'office ne voulait pas prendre en charge, alors qu'il aurait pu le faire s'agissant des bureaux et des commerces. Toutes les opérations sont terminées, parfois depuis longtemps, et auraient dû être clôturées par l'émission de titres à l'encontre des communes concernées pour les opérations débitrices. Pour ce faire, il aurait convenu que l'office établisse, avant même la remise des ouvrages, un compte-rendu du mandat justifiant l'émission des titres. Ne l'ayant pas fait, il se trouve avoir avancé des sommes importantes (1 002 821,23 F.) qui lui font défaut en trésorerie et seront peutêtre difficiles à recouvrer. La chambre prend note que des régularisations sont en cours. 5 - Admission en non-valeurs d'une créance à l'encontre d'un débiteur public : Au 31 décembre 1996, figurait en restes à recouvrer une somme de 34.965,86 F. correspondant à des loyers dus par le syndicat intercommunal de gestion des foyers-logements de SEILHAC, dont 1.832,02 F. au titre du mois de novembre 1993 et le reste au titre de mars à juin 1994. Le loyer de novembre 1993 a été réglé le 2 avril 1998. Ceux de 1994 font l'objet d'un litige à la suite de la vente des locaux jusqu'alors loués. Le syndicat estime que les loyers étaient dus
jusqu'à février 1994, car l'acte de cession a été approuvé par le préfet le 10 février 1994, alors que l'office soutient que les loyers sont dus jusqu'à la signature de l'acte administratif de vente le 20 juin 1994. Le comptable de l'office a notifié un commandement de payer au directeur du foyer le 30 mai 1997, alors que les personnes morales de droit public ne peuvent être l'objet de voies d'exécution forcée, les deniers publics étant insaisissables. Le président du syndicat a saisi le tribunal de grande instance de Tulle en lui demandant d'annuler l'acte de poursuites et de dire que le syndicat n'était pas redevable d'un arriéré de loyers et de charges. Par jugement en date du 30 septembre 1997, le juge de l'exécution a constaté que " le trésorier de Tulle Campagne-sud ne disposait d'aucun titre exécutoire pour lui permettre une exécution forcée " et s'est déclaré incompétent sur le fond de savoir si le montant des sommes réclamées était ou non dû. Fort de ce jugement stipulant qu'il n'avait aucun titre exécutoire, le comptable a demandé et obtenu le 23 décembre 1997 l'admission en non-valeurs des loyers de 1994. Sans se prononcer sur le fond du litige, la chambre régionale des comptes souhaite rappeler qu'une créance sur un débiteur public ne peut pas, en règle générale, faire l'objet d'une admission en non-valeurs. L'admission en non-valeurs suppose, en effet, que la créance soit irrécouvrable et que le comptable ait épuisé les moyens de recouvrement à la disposition de l'organisme. Ce ne peut être le cas si les procédures prévues par les articles L1612-15 et 16 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été utilisées : inscription d'office au budget des crédits nécessaires au paiement d'une dépense obligatoire après saisine de la chambre régionale des comptes ou mandatement d'office par le représentant de l'etat, voire les deux procédures successivement si nécessaire. Délibéré par la chambre le 2 septembre 1999. Le Président M. VILTARD