COMMISSION EUROPÉENNE Direction générale du marché intérieur et des services INSTITUTIONS FINANCIÈRES Opérations avec les particuliers, politique des consommateurs et systèmes de paiement 6.10.2010 CONSULTATION SUR L ACCES A UN COMPTE DE PAIEMENT DE BASE
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Ce document de travail présente un ensemble de principes que la Commission pourrait proposer dans le cadre d une future initiative législative sur l accès à un compte de paiement de base dans toute l UE. Les informations qu il contient ont une visée purement consultative; elles ne représentent pas, ni ne préjugent de la position que la Commission adoptera en définitive sur la base des conclusions de l analyse d impact en cours de finalisation qui devrait accompagner sa proposition formelle. Les parties concernées sont invitées à adresser leurs observations sur les mesures envisagées pour le 17 novembre 2010 au plus tard, à l adresse markt-retailconsultation@ec.europa.eu. Les réponses reçues seront publiées sur le site web de la Commission, sauf souhait contraire expressément indiqué par les parties concernées dans leur réponse. 2
Introduction Alors que l accès aux services de paiement est devenu une condition sine qua non de la participation pleine et entière à la vie socioéconomique d une société moderne et qu un marché des paiements intégré (l espace unique de paiements en euros) se met en place dans l Union européenne, l accès à un compte de paiement, avec la facilité que celui-ci procure pour la réalisation d opérations de base, n est pas garanti à tout un chacun dans l UE: selon des données récentes, l UE compte environ 30 millions de personnes âgées de 18 ans et plus qui n y ont pas accès. Au cours des trois dernières années, la Commission a procédé à une analyse approfondie et à des consultations sur la question de l inclusion financière 1. Les informations recueillies ont confirmé que le non-accès, ou la difficulté d accès, à un compte de paiement s expliquait notamment par la diversité socioéconomique de la population européenne en termes d âge, de niveau de vie et de niveau d éducation et par l absence d une offre de services adaptée pour toutes les couches de la société. Pour les personnes concernées, le fait de ne pas avoir accès aux services de paiement et donc de ne pas pouvoir effectuer ni recevoir de paiements électroniques a un certain nombre de conséquences: choix limité de biens et de services, impossibilité de profiter des marchés en ligne, et notamment de services en ligne peu onéreux ou de remises en ligne, surcoût facturé pour les opérations effectuées en espèces ou lors de l utilisation occasionnelle d autres moyens de paiement, difficultés pour prendre un emploi, louer un bien, toucher un salaire et des prestations sociales et payer ses factures et ses impôts. Les consommateurs qui n ont pas accès aux services de paiement ou qui éprouvent des difficultés à les utiliser peuvent donc se trouver empêchés de participer pleinement au marché intérieur et de bénéficier de ses avantages, ce qui peut créer des inégalités persistantes ainsi qu un risque d exclusion sociale et financière. En novembre 2007, la Commission a invité toutes les parties intéressées à réfléchir à la possibilité de faire en sorte qu à une date donnée, aucun citoyen ou résident de l UE ne puisse être privé d un accès à un compte bancaire de base 2. Cet objectif a été confirmé dans l agenda social renouvelé 3 adopté en juillet 2008. 1 2 3 Voir l étude documentaire publiée en mai 2008 sous le titre Financial services provision and prevention of financial exclusion (http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catid=751&langid=fr), ainsi que les résultats de la consultation publique lancée en février 2009 sous le titre «Inclusion financière: garantir l accès à un compte bancaire de base» (http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2009/financial_inclusion_en.htm). Sur la base des résultats de cette consultation, la Commission a chargé un consultant indépendant de réaliser une étude sur le rapport coûts-avantages de l application de diverses mesures dans ce domaine. Cette étude comprenait deux volets: un travail de recherche documentaire et un programme d entretiens avec des associations bancaires, des groupes de consommateurs et d autres parties intéressées dans les États membres sélectionnés. Voir la communication de la Commission intitulée «Un marché unique pour l Europe du 21 e siècle» (http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/site/fr/com/2007/com2007_0724fr01.pdf). Cette communication était accompagnée d un document de travail des services de la Commission (disponible en anglais uniquement) intitulé «Initiatives in the area of retail financial services».. http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2008:0412:fin:fr:pdf. 3
Dans sa résolution du 5 juin 2008 sur le Livre vert sur les services financiers de détail dans le marché unique 4, le Parlement européen a, lui aussi, souligné «la nécessité d assurer l accès de toutes les personnes intéressées aux services financiers». Plus récemment, le rapport de M. Mario Monti, Une nouvelle stratégie pour le marché unique 5, a reconnu l importance de garantir l accès aux services bancaires de base: faute de jouir d un tel accès, un nombre important de particuliers se trouve empêché d accéder effectivement au marché unique. M. Monti invitait en outre la Commission à présenter, éventuellement sur la base de l article 14 du traité sur le fonctionnement de l Union européenne, une proposition de règlement visant à garantir le droit de tous à un certain nombre de services bancaires de base. Dans sa communication Europe 2020 6, la Commission a appelé à des efforts majeurs pour combattre l exclusion sociale, renforcer la capacité d action et la confiance des consommateurs et leur donner les moyens de participer pleinement au marché intérieur. La consultation publique organisée en 2009 a montré qu une action de l UE de nature à promouvoir l accès à un compte bancaire de base dans l ensemble des États membres bénéficierait d un large soutien. En dépit des efforts d autodiscipline que le secteur bancaire a consentis dans certains États membres, le marché lui-même n offre actuellement pas aux consommateurs perçus comme non rentables ou risqués un accès suffisant à des services de paiement modernes. Ces personnes se trouvent, en conséquence, empêchées de participer pleinement au marché intérieur. Étant donné que, dans la plupart des États membres, il n existe pas de dispositif pour établir le droit d accès aux services de paiement, les services de la Commission envisagent une initiative visant à garantir l accès à un compte de paiement à tout un chacun dans l UE, comme la Commission l avait annoncé dans sa communication du 2 juin 2010 intitulée La réglementation des services financiers au service d une croissance durable. Les mesures présentées dans le présent document pourraient améliorer l accès aux comptes de paiement et aux moyens de paiement électroniques et promouvoir ainsi la pleine participation de tous les consommateurs européens au marché intérieur, ainsi que l inclusion sociale et financière. Les grands principes suivants pourraient être envisagés: des principes généraux visant à garantir l accès des consommateurs de l UE à un compte de paiement de base, à un coût raisonnable. La conception de ces principes généraux tiendrait compte, dans la mesure du possible, de la spécificité du contexte, des habitudes et des marchés nationaux; un objectif de disponibilité de l offre destiné à garantir que les prestataires de tous les États membres proposent des comptes de paiement de base. Ces comptes de paiement de base pourraient différer des comptes classiques, dans la mesure où ils seraient définis par référence à une liste de services de paiement de base. L accès au crédit, à l épargne, à l assurance et aux pensions serait exclu du champ d application de l initiative; 4 5 6 http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=-//ep//text+ta+p6-ta-2008-0261+0+doc+xml+v0//fr. http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_fr.pdf. http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/complet%20fr%20barroso%20-%20europe%202020%20- %20FR%20version.pdf 4
un objectif de large accessibilité des comptes de paiement de base: aucune discrimination fondée sur la nationalité ou le lieu de résidence du consommateur ne serait autorisée dans les conditions d ouverture du compte; certains aspects, tels que les caractéristiques du compte de paiement de base et les éléments à prendre en considération au moment d établir son coût pour le consommateur, devront peut-être faire l objet d orientations techniques plus détaillées ou être précisés à un stade ultérieur; afin de garantir une cohérence d approche dans la mise en œuvre, au niveau national, des règles prévues dans le cadre de l initiative envisagée, certains principes généraux pourraient être définis en ce qui concerne, notamment, les autorités nationales compétentes, la possibilité d appliquer des sanctions et la possibilité, pour les consommateurs, de recourir à des modes alternatifs de règlement des conflits. 5
Principe L accès à un compte de paiement est un préalable nécessaire pour bénéficier pleinement du marché intérieur et il contribue à l inclusion sociale. Afin qu aucune demande d ouverture d un compte de paiement ne reste insatisfaite dans l UE, il est envisagé d établir un droit d accès à un compte de paiement de base dans l ensemble de l UE. Principe Un cadre harmonisé pourrait être mis en place pour garantir le droit de tout consommateur d avoir accès à un compte de paiement de base. Ce cadre serait sans préjudice des règles de l UE concernant, en particulier, la prévention de l utilisation du système financier à des fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. 6
Caractéristiques du compte de paiement de base Si la notion de «compte de paiement» est définie au niveau de l UE 7, il n existe pas de telle définition européenne d un «compte de paiement de base». En établissant une liste des fonctionnalités attachées aux comptes de paiement de base, on garantirait que le même ensemble de services de paiement de base est offert dans l ensemble de l UE et que les consommateurs sont en mesure d effectuer les opérations de paiement essentielles dont ils ont besoin dans notre société, ce qui leur faciliterait le quotidien et améliorerait leur participation au marché intérieur. Une initiative au niveau de l UE ne devrait pas entrer dans les détails pratiques ou réglementer la manière dont les comptes de paiement de base sont conçus, mais elle pourrait donc dresser la liste des fonctionnalités essentielles que devrait offrir tout compte de paiement de base. De ce point de vue, il serait souhaitable qu un tel compte permette à son titulaire de déposer des espèces et d en retirer, ainsi que d effectuer les opérations de paiement essentielles (toucher un salaire ou des prestations sociales, payer ses factures et ses impôts et acheter des biens et des services). Il devrait également lui permettre d utiliser des moyens de paiement physiques ou électroniques, tels que les virements effectués dans une agence du prestataire, les retraits à un distributeur automatique de billets, etc. Listes des fonctionnalités et services offerts Un compte de paiement de base pourrait offrir les fonctionnalités suivantes: ouverture et fermeture du compte; possibilité de recevoir, de déposer, de virer et de retirer des fonds, tant physiquement qu électroniquement; et fourniture d une carte de débit permettant le retrait d espèces et les paiements électroniques. Le compte de paiement de base n offrirait cependant pas de facilité de découvert ni de possibilité de dépassement. Il n est pas non plus envisagé de faire de l accès au crédit, quelle que soit la finalité ou la forme du crédit, une composante du compte de paiement de base ou un droit qui lui serait attaché. Adaptabilité Cette liste, dont l objectif serait de garantir une base commune dans l ensemble de l UE, n empêcherait pas en soi les États membres ou les prestataires de services de paiement selon les systèmes nationaux d étendre la gamme des fonctionnalités ou des services offerts avec le compte de paiement de base, sous réserve que ce dernier soit également proposé tel quel. En tout état de cause, l accès à un compte de paiement de base ne pourrait être subordonné à l achat de services supplémentaires. Il sera peut-être nécessaire d élaborer des orientations techniques plus détaillées ou d apporter des précisions à un stade ultérieur quant aux caractéristiques que devrait présenter tout compte de paiement de base. 7 Article 4, point 14), de la directive 2007/64/CE. 7
Accès à un compte de paiement de base Afin de faciliter l accès à un compte de paiement des personnes qui n ont pas droit à un compte de paiement classique et de promouvoir ainsi l inclusion financière tout en évitant la stigmatisation, le droit des consommateurs de l UE d avoir accès à un compte de paiement au moins pourrait être établi en imposant aux États membres l obligation de donner accès à un compte de paiement de base. Aucune clause discriminatoire ne serait autorisée dans les conditions d ouverture d un compte de paiement de base. Accessibilité Tout consommateur de l UE, quels que soient sa nationalité et son lieu de résidence dans l UE, devrait avoir droit à un compte de paiement de base. Des critères tels que le niveau ou la régularité des revenus, l emploi, l historique de crédit, le niveau d endettement, la situation personnelle en matière de faillite ou l activité future sur le compte ne pourraient pas être pris en considération pour l ouverture du compte. Possibles restrictions d accès L accès à un compte de paiement de base pourrait être restreint lorsque le consommateur qui souhaite l ouvrir possède déjà un compte de paiement dans le même État membre. Cet accès serait fourni pour autant qu il n aille pas à l encontre de l ordre public ou à la sécurité publique. Le principe d accès serait sans préjudice de la législation de l UE relative à la prévention de l utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, et notamment des obligations de vigilance en ce qui concerne l identité du client. Coût Si l on veut garantir un accès effectif aux comptes de paiement de base, il faut que ces comptes soient proposés à un coût raisonnable, qui permette aux consommateurs de suivre et de contrôler leurs dépenses, compte tenu des spécificités du secteur bancaire national. Coût pour le consommateur Les comptes de paiement de base devraient être proposés à un coût raisonnable. Il sera peut-être nécessaire d élaborer des orientations techniques plus détaillées ou d apporter des précisions à un stade ultérieur sur la notion de «coût raisonnable». 8
Information générale sur les comptes de paiement de base Du côté de la demande, il existe toute une série de raisons psychologiques, culturelles ou liées à l éducation pouvant dissuader certains consommateurs de demander l accès aux services de paiement ou de les utiliser (par exemple, une mauvaise compréhension des produits bancaires et le fait de ne pas savoir quel type de produit répondrait le mieux à la situation et à aux besoins personnels de l individu). Mesures de sensibilisation Des mesures de sensibilisation du public sur la possibilité de disposer d un compte de paiement de base et sur les caractéristiques d un tel compte, qui contribueraient ainsi à rendre l accès aux comptes de paiement de base plus effectif, pourraient se révéler nécessaires. Information générale sur les comptes de paiement de base Les consommateurs qui souhaitent ouvrir un compte de paiement devraient recevoir des informations compréhensibles de la part du prestataire de services de paiement en ce qui concerne, au minimum: la possibilité d ouvrir un compte de paiement de base et les caractéristiques d un tel compte; son contenu et ses conditions d utilisation, et notamment le fait qu il n est pas nécessaire d acheter de service supplémentaire pour obtenir son ouverture; le coût des opérations de paiement. Ces mesures d information générale devraient être sans préjudice des obligations prévues dans la directive 2007/64/CE en ce qui concerne la fourniture d informations aux consommateurs. 9
Contrôle et règlement extrajudiciaire des litiges Pour que les règles prévues dans le cadre de l initiative visant à garantir l accès de tous à un compte de paiement de base soient respectées, il conviendrait de prévoir également des règles en matière de contrôle et de règlement extrajudiciaire des litiges. Contrôle Des autorités compétentes seraient désignées, et des règles prévoyant la possibilité d appliquer des sanctions devraient être prévues au niveau national. Résolution extrajudiciaire des litiges Des procédures extrajudiciaires à la fois transparentes, non discriminatoires, simples et peu onéreuses devraient être mises en place aux fins d un traitement impartial des litiges non résolus opposant des consommateurs à leur prestataire, sans préjudice de toute protection juridique prévue en droit national. Ces procédures n entraveraient pas la mise en place de bureaux des plaintes, visant à faciliter l accès des consommateurs à des voies de recours. En cas de litige impliquant des parties établies dans différents États membres, ces États membres devraient coordonner leurs efforts. 10
Annexe 1: glossaire Consommateur: toute personne physique qui agit à des fins qui n entrent pas dans le cadre de son activité commerciale, industrielle, artisanale ou professionnelle. Prestataire de services de paiement: un prestataire de services de paiement tel que défini par la directive 2007/64/CE. Compte de paiement: un compte détenu au nom d un consommateur et qui est utilisé aux fins de l exécution d opérations de paiement. Opération de paiement: une opération de paiement telle que définie par la directive 2007/64/CE. Fonds: des fonds tels que définis par la directive 2007/64/CE. Carte de débit: une carte de paiement ne permettant pas au consommateur d effectuer des opérations de paiement qui dépassent le solde courant de son compte de paiement. Facilité de découvert: un contrat de crédit explicite en vertu duquel le prestataire de services de paiement permet au consommateur de disposer de fonds qui dépassent le solde courant de son compte, quel que soit le montant concerné. Dépassement: un découvert tacitement accepté en vertu duquel le prestataire de services de paiement autorise le consommateur à disposer de fonds qui dépassent le solde courant de son compte ou la facilité de découvert convenue. 11