PICTURE Deliverable n D7 Pro-active management of the Impact of Cultural Tourism upon Urban Resources and Economies Deliverable title Première ébauche de la procédure de l Evaluation de l Impact du Tourisme Culturel (Cultural Tourism Impact Assessment Procedure) Résumé exécutif Task n 3.1 Task Leader ITAM-ARCCHIP Task partners LEMA, ITAS, QUB, UAM, FEEM, EICR, SYR, CAUE, EH, COC Authors Tomáš Drdácký, Jacques Teller Date January 24, 2005 The PICTURE project is financed by the European Commission, Sixth Framework Programme of Research Specific Programme: Integrating and strengthening the European Research Area Activity: Specific activity covering policy-orientated research under Policy support and anticipating scientific and technological needs Priority 3. Underpinning the economic potential and cohesion of a larger and more integrated European Union Topic 3.6. The protection of cultural heritage and associated conservation strategies Task 5: Cultural heritage and tourism.
1. Introduction Contract n SSP1-CT-2003-502491 Pourquoi s intéresser aux plans, programmes et projets touristiques dans nos aires urbaines? La majorité de la population européenne vit dans les villes et cités et non seulement profite du développement économique, culturel et spatial de ces villes, mais aussi apprécie l ambiance complexe des zones urbaines, laquelle renvoie à la qualité de vie des citadins ; les personnes qui vivent, travaillent et passent leur temps libre à l intérieur de leurs périmètres. L intérêt intensifié pour le tourisme urbain depuis le début des années 1980 a entraîné une amélioration brusque de ce type de tourisme. Cette évolution a résulté de projets de renouvellement et réhabilitation de centres historiques, d actions culturelles plus diversifiées, de l intérêt public pour le patrimoine et le développement urbain et de la recherche d attractions et d occasions de dépenses dans les villes. Le fait que les gens aient tendance à partir plus en vacances mais pour des périodes plus courtes combiné avec des possibilités de transport et de mobilité plus faciles et plus abordables a aidé à façonner le tourisme culturel en Europe. En conséquence de la rapide expansion du secteur touristique, les destinations touristiques traditionnelles et émergentes sont confrontées à une pression croissante sur leurs environnements naturel, culturel et socio-économique. Pour maintenir les valeurs du patrimoine urbain, le développement durable et l attractivité des villes et cités pour leurs populations et visiteurs, il semble nécessaire de mettre en place des outils pour évaluer les effets potentiels des développements croissants du tourisme en Europe. Le présent document résume le contenu du document intitulé First Draft of Cultural Tourism Impact Assessment (CTIA) (Première ébauche de l Evaluation de l Impact du Tourisme Culturel). Son but est de fournir une ébauche de procédure et de lignes directrices à suivre pour l évaluation des plans, des programmes ou projets liés au tourisme culturel et de leurs conséquences environnementales et de tous les impacts potentiels sur les organismes complexes des petites et moyennes cités historiques européennes. En outre, il décrit les étapes proposées du CTIA 1 avec l identification des définitions, des résultats, des participants et des problèmes-clef des étapes particulières de la procédure d évaluation de l impact. En tant que tel, le présent document renvoie à un des principaux objectifs du Projet PICTURE, dont le but est de fournir aux gouvernements et décideurs locaux des outils pour faciliter l évaluation de l impact du tourisme dans une ville, avec une attention particulière aux problèmes du patrimoine bâti et aux paramètres pertinents de qualité de vie, pour améliorer leurs stratégies, plans et politiques. 2. Les plans volontaires Beaucoup d organisations, dans le monde entier, ont proposé des bases de principes ou des lignes directrices réalisées pour gérer les relations compliquées entre les sites et destinations touristiques et leurs visiteurs. Cela a été une importante source d information durant la phase introductive de la recherche PICTURE puisque cela reflète l avis, la perception et les besoins des organisations internationales, des autorités locales, des compagnies de voyage, des tours- 1 CTIA : Cultural Tourism Impact Assessment. Nous conserverons cette abbréviation dans le résumé traduit en français pour évoquer l évaluation de l impact du tourisme culturel. PICTURE Summary of Deliverable D7 2
operators et du public de l industrie touristique et des destinations touristiques. Cette étude va se concentrer sur ceux qui sont liés aux villes et aires urbaines avec l examen large des initiatives volontaires les plus importantes. Les initiatives volontaires jouent un rôle aigu dans la régulation des activités touristiques, ciblant les fournisseurs touristiques, tels les lieux d hébergement, les restaurants, les équipements sportifs et de loisirs, les attractions touristiques, les destinations, les toursoperators, les compagnies de transport (touristiques), les associations touristiques. Il devrait être souligné que ces plans manquent de pouvoir d autorité. Les plans suivants ont été analysés et comparés durant cette tâche : Le Développement Durable du Tourisme (WTO, 2004). Le Code Global d Ethique du Tourisme (GCET) Les Indicateurs de Durabilité du Tourisme L Agenda 21 Local du Tourisme Diversité Biologique et Tourisme La Chartre internationale ICOMOS pour le Tourisme Culturel Capacité de Support, Limites du Changement Acceptable, Expérience de visiteurs et Procédure de Protection de la Ressource, Modèle de Gestion de l Optimisation du Tourisme, Evaluation de l Impact des Visiteurs, Exemple d Impact des Visiteurs Systèmes de Certification Nationaux pour un tourisme Durable Gestion Intégrée de la Qualité (IQM) des destinations touristiques urbaines Gestion des flux L Initiative des Tour Operators 3. La structure légale existante pour l EA (Environment Assessment : Evaluation environnementale) en Europe Les procédures d évaluation de l impact sont fixées par deux directives européennes, appelées généralement «EIA» 2 et «SEA» 3. La procédure d évaluation de l impact environnemental est réglée par la Directive du Conseil 85/337/EEC relative à l évaluation des effets de certains projets publics et privés sur l environnement, comme amendée par 97/11/EC et 2003/35/EC. La procédure d évaluation stratégique environnementale est fixée par la Directive 2001/42/EC du Parlement Européen et du Conseil relative aux effets de certains plans et programmes sur l environnement. Les Directives Européennes EIA/SEA délivrent une structure utile pour les Autorités Compétentes pour réagir de manière appropriée quand un plan, programme ou projet capable de produire des effets significatifs sur l Environnement (les valeurs du patrimoine urbain incluses) est proposé. Le champ d application de ces deux directives est très large, le principal critère pour nécessiter une évaluation de l impact étant que le projet, plan ou programme proposé soit capable de produire des effets significatifs (positifs ou négatifs) sur «l environnement». Le terme «environnement» peut aussi être entendu dans son sens le plus large, incluant «les biens matériels et le Patrimoine Culturel». Ainsi, un nombre important de projets, plans ou 2 EIA : Environment Impact Assessment : Evaluation de l Impact Environnemental. 3 SEA : Strategic Environmental Assessment : Evaluation Stratégique Environnementale. PICTURE Summary of Deliverable D7 3
programmes montés dans un contexte urbain et capables de produire un impact sur le patrimoine bâti et non-bâti peuvent être sujets à une évaluation de l impact. Certains plans et programmes montés à l intérieur d organismes du service public (et sans tenir compte de leur statut privé ou publique) devraient également être soumis à une évaluation de l impact s ils sont susceptibles de produire des effets environnementaux significatifs. Les Directives européennes EIA et SEA fournissent tout d abord une procédure, à l intérieur de laquelle la production d un rapport sur les effets environnementaux n est qu une étape parmi d autres. Cette procédure peut être synthétisée par le schéma suivant. Préparation du Plan, Programme ou Projet (PPP) Examen Préparation de la Structure d Evaluation (Portée) Rapport Environnemental Pas obligatoire Obligatoire par les Directive 2001/42/EC et Directive 85/337/EC comme amendées par 97/11/EC et la Directive 2003/35/EC Consultation avec les autorités désignées et le Public Examen de l Adéquation de l Information Environnementale Obligatoire seulement par la Directive 2001/42/EC Prise de Décision Annonce de la Décision Contrôle Bien que certaines étapes ne soient pas obligatoires dans les deux Directives, ce schéma constitue une référence internationale. Les itérations entre les différentes étapes sont parfois nécessaires, la procédure n est pas une succession linéaire de tâches, mais une véritable exploration, à la recherche de la meilleure solution. 4. Explication des étapes de l évaluation environnementale La première ébauche de la structure de l évaluation de l impact du tourisme culturel (CTIA) proposée est organisée selon les étapes suivantes. 1. L information de base L information de base se compose des documents existants tels les Plans Stratégiques, les Plans d Action, les Plans de Développement Durable ; de l information sur les conditions économiques, sociales et environnementales actuelles dans la zone ; de la structure et des tendances à l intérieur du secteur touristique ; de l examen des bénéfices et coûts du tourisme pour les communautés locales. L autorité compétente doit connaître la stratégie de développement pas seulement en terme de tourisme mais aussi dans le contexte des plans stratégiques de l aire/cité/région gouvernée. De telles informations sont un point de départ pour évaluer la situation actuelle et déceler les opportunités, risques et bénéfices qui devraient être prises en compte durant la préparation d un plan, programme ou projet. PICTURE Summary of Deliverable D7 4
2. Préparation du plan, programme ou projet - Notification Le promoteur (qui peut être une personne privée, compagnie, institution, ONG, municipalité etc.) devrait préparer une ébauche du plan, programme, projet (avec différentes alternatives), destinée à être présentée à l autorité compétente. Basée sur l Information de base, elle devrait englober les caractéristiques générales du projet ou plan, la description du site/de l aire, les règlements applicables, les considérations économiques, les conditions socio-économiques, les changements espérés. 3. Examen Cette phase est désignée comme une brève étape dont le but est de déterminer le besoin de réaliser une CTIA, les problèmes potentiels et l identification des impacts. Elle est basée sur un examen au cas par cas ou sur des critères pré-existants. L Autorité Compétente est uniquement responsable pour décider si l évaluation environnementale est nécessaire pour le plan ou projet proposé, ou si le plan ou projet est exempté d une évaluation environnementale et l autorité justifie sa décision. Il est nécessaire de développer sa connaissance des réactions possibles du public, laquelle pourrait aider l autorité compétente dans sa prise de décision. Il est fondamental d annoncer et d expliquer la décision de l examen au public, sans quoi le risque d une controverse publique est encouru. 4. Portée Toutes les parties prenantes, le public inclus, sont invitées à participer au débat dont le but est de définir un programme pour l évaluation environnementale. Ce débat devrait être animé par un organisme indépendant. Le résultat devrait inclure les impacts à évaluer, les méthodes d évaluation à utiliser, les experts en charge des différentes évaluations, etc. L élaboration de projets, plans ou programmes alternatifs et leur évaluation forment une partie de cette étape. Il est essentiel : de définir et de mettre en lumière les valeurs significatives de la localité ; de mettre en lumière les effets significatifs possibles à évaluer, en incluant les effets cumulatifs des multiples activités de développement ; de souligner les alternatives possibles du projet, en incluant les méthodes de non-action ; de délivrer une matrice de décision détaillée pour être développée pour la sélection des méthodes appropriées ; de sélectionner les experts qui vont élaborer le rapport de la CTIA. La participation publique est nécessaire à cette étape et rendue obligatoire par les directives EIA/SEA ; elle est cruciale pour éviter les réactions tardives ultérieures. Elle devrait inclure la consultation et les présentations aux autorités, experts environnementaux, communauté locale, ONGs. L étape de portée devrait ouvrir et élargir autant que possible le débat (en terme de parties prenantes, idées, alternatives, effets possibles, etc) et devrait alors le structurer pour l étape d évaluation de l impact du tourisme culturel. 5. L Evaluation de l Impact du Tourisme Cette évaluation réunit toute l information qui va composer la base de la consultation, négociation. Les rapports des experts en charge des différentes évaluations composent la CTIA. Il est recommandé d élaborer deux documents : un Résumé non-technique (une version largement compréhensible) et un Rapport Complet. Ce dernier devrait inclure : l information générale, le caractère et le contexte actuels de la localité/ville, la comparaison du développement historique du lieu avec des exemples similaires, l état du patrimoine tangible et intangible, les données économiques et écologiques etc. La présentation des alternatives du projet et la comparaison de leurs différents effets devraient être incluses dans le rapport. Différentes techniques d évaluation pourraient être mises en place : la Capacité de charge touristique, les Indicateurs Socio-démographiques, les limites du Changement Acceptable, l Expérience des Visiteurs, l Evaluation de l Impact des Visiteurs. Pour créer un rapport PICTURE Summary of Deliverable D7 5
compréhensible pour le public, il est recommandé d utiliser des techniques de visualisation appropriées. 6. Consultation La consultation du rapport de la CTIA devrait être menée par un corps indépendant et expérimenté avec les autorités désignées et le public. Les présentations aux autorités, à la communauté locale et à un public large, aboutiront à des commentaires qui devraient tous être annexés au Rapport de l Evaluation de l Impact. La consultation doit être la plus large possible et tous les types de méthodes de communication efficace doivent être utilisés (Internet, journaux locaux etc). Les résultats de la consultation pourraient conduire à la nécessité d évaluations supplémentaires. 7. Examen de l Adéquation de la CTIA Mené par l organisme indépendant de contrôle, l Examen de l adéquation de l Information Environnementale a pour but de s assurer que le CTIA respecte les exigences de «Termes de référence», et fournit toute l information dont l Autorité Compétente a besoin pour prendre sa décision. L organisme de contrôle indépendant produira un rapport avec les commentaires à annexer au rapport de la CTIA. Cet examen devrait rendre compte à la fois de la qualité et solidité de la procédure et de la qualité des évaluations de l impact. Les résultats de l examen indépendant pourraient peut-être conduire à des évaluations supplémentaires d autres impacts. 8. La prise de décision Pour prendre sa décision finale, il est demandé à l Autorité Compétente de prendre en considération le rapport CTIA, le résultat de la consultation avec les autorités désignées et le public, et les résultats de l analyse de l adéquation de la CTIA. La décision finale pourrait être l approbation, l accord conditionnel ou le refus du Plan, Programme ou Projet proposé et soumis par l autorité du «promoteur». 9. L annonce de la décision/ la mise en place Il est demandé à l autorité compétente d expliquer sa décision finale. L annonce doit décrire le contenu de la décision et n importe quelle condition jointe, les principales raisons et considérations sur lesquelles la décision est basée. 10. Contrôle Collecter les données quantitatives et qualitatives sur l évolution environnementale, sociale et économique de la zone contrôlée. Il est nécessaire de définir les objectifs et l étendue du programme de contrôle. Le contrôle d une zone concerne les effets cumulatifs des divers développements et activités se déroulant dans ou près de l aire considérée. Le contrôle peut être défini comme un recueil de données, une évaluation, et une action (si nécessaire) avec des rapports réguliers. Le contrôle sert de rétroaction aux décideurs à propos de l efficacité de leurs actions. Il permet d identifier les impacts négatifs imprévus et d entreprendre une action de redressement quand cela est nécessaire. PICTURE Summary of Deliverable D7 6
Le tableau suivant résume la structure proposée de l Evaluation de l Impact du Tourisme Culturel avec l implication des diverses parties prenantes. Un travail de recherche supplémentaire est nécessaire pour tester et évaluer les aptitudes et applicabilités de la procédure CTIA à tous les cas quand un nouveau plan, programme et projet, est susceptible de produire des effets significatifs sur n importe quel aspect de l environnement des villes et cités. Schéma proposé de procédure CTIA Participants impliqués Information de base Promoteur Autorité compétente Préparation du Plan, programme ou projet (PPP) Notification Examen Préparation de la structure d évaluation (Portée) Evaluation de l Impact du Tourisme Culturel Consultation avec les autorités désignées et le Public Examen de l Adéquation de la CTIA Prise de décision Annonce de la décision / Mise en application Contrôle/ Actions de correction Experts Public PICTURE Summary of Deliverable D7 7