EDUCATION POUR TOUS : RELEVER LE DEFI DU RECRUTEMENT

EDUCATION POUR TOUS : RELEVER LE DEFI DU RECRUTEMENT ACCELERE D ENSEIGNANTS Mamadou NDOYE Secrétaire exécutif ADEA Introduction : Education pour tous un nouveau paradigme de la conscience universelle L éducation pour tous représente une nouvelle exigence liée aux progrès de la conscience universelle sur l entendement des droits humains fondamentaux. Elle affirme fortement que, si l éducation est un droit humain fondamental et elle l est assurément, alors il en découle trois impératifs. D abord, cette éducation dite de base doit être au bénéfice de toute personne sans exception, ni discrimination d aucune sorte. Ensuite, l exercice de ce droit devient inséparable de la reconnaissance de la dignité humaine. Enfin et surtout, audelà d un droit formel, l effectivité en devient le critère principal de reconnaissance. A cet impératif catégorique auquel ne sont opposables ni l insuffisance des ressources, ni les autres obstacles, par ailleurs réels, pour atteindre les exclus de l école, s ajoute, pour les pays pauvres, le fait que sans éducation de base pour tous, le développement reste une gageure. C est en Afrique au Sud du Sahara, que sont actuellement posés les plus grands défis sur le chemin de l éducation pour tous. Audelà de la rareté des ressources qui soulève plusieurs urgences en même temps, il s y pose le lourd facteur historique d un modèle d école élitiste conçu pour une minorité par la colonisation et qui alimente les représentations des dirigeants actuels. Modèle d école en contradiction avec l exigence d une éducation de base pour tous. Celuici implique des remises en cause profondes des standards en matière de construction de classes, de mobilier scolaire, de manuels scolaires, de recrutement et de statut d enseignants pour une adaptabilité aux besoins énormes de l éducation pour tous. Les réformes qui en découlent vont encore exiger beaucoup de courage de la part des décideurs politiques confrontés aux nostalgies, aux incompréhensions et à la résistance d idées et de forces dominantes sur le terrain de l éducation en Afrique. Parmi ces questions, la plus complexe et la plus délicate concerne certainement les enseignants dont la formation, le recrutement et les conditions de service font l objet déjà de nombre de polémiques. Dans cet exposé introductif, je voudrais verser aux débats en cours : la problématique incontournable des options et des arbitrages à opérer face aux tensions entre besoins et ressources pour la réalisation de l éducation pour tous ; l analyse d expériences de recrutement accéléré ; quelques leçons apprises des ces expériences pour sauvegarder, voire renforcer la qualité de l éducation. 1 Besoins et ressources : options et arbitrages Lorsque l on parle de l éducation en Afrique, il convient de distinguer différentes situations. Par exemple, en 2004, les taux d achèvement dans l enseignement primaire étaient audessous de 40% pour des pays comme le Niger, la République Centrafricaine, le BurkinaFaso, le Tchad et le Burundi alors qu ils s élevaient à plus de 90% pour d autres pays (Seychelles, Afrique du Sud, Maurice, Kenya, Botswana). Entre ces deux extrêmes (50% à 75%), on trouve une troisième catégorie de pays : Madagascar, Guinée, Cameroun, Gabon, Nigeria. Grosso modo, on peut observer que les pays francophones d Afrique qui se retrouvent majoritairement dans deux communautés économiques régionales (CEDEAO et CEMAC) accusent le plus grand retard dans la marche vers l éducation pour tous en 2005. Ils devront consacrer d énormes efforts pour atteindre l objectif dans la période fixée aussi bien pour les effectifs des élèves à inclure (tableau I) que pour les effectifs d enseignants à recruter (tableau II). 1 / 10

Tableau I. Besoins et ressources = options et arbitrages Tableau I. Accroissement du nombre d élèves entre 1987 et 2001 et entre 2001 et 2015 CEDEAO CEMAC Afrique Elèves scolarisés (en milliers) 1987 2001 2015 19 646 30 141 55 043 3 312 4 976 7 989 72 711 106 140 176 208 Croissance des effectifs passée et requise (en %) 19872001 20012015 +53,4% +82,6% +50,2% +60,6% +45,9% +66% Source : La question enseignante dans la perspective de la scolarisation primaire universelle en 2015 dans les pays de la CEDEAO, CEMAC et PALOP, Pôle de Dakar, UNESCOBREDA / Franceministère des Affaires étrangères. 5 CEDEAO : Communauté économique des Etats d Afrique de l Ouest CEMAC : Communauté économique et monétaire d Afrique centrale Tableau II. Besoins et ressources = options et arbitrages Tableau II. Evolution passée et future du nombre d enseignants du secteur public pour atteindre la scolarisation primaire universelle CEDEAO CEMAC Afrique Enseignants publics 1987 2001 2015 490 133 694 426 1 262 660 46 757 60 959 176 171 1 961 282 2 698 878 3 809 563 Croissance des effectifs passée et requise (en %) 19872001 +42% +30% +38% 20012015 +82% +189% +41% Source : La question enseignante dans la perspective de la scolarisation primaire universelle en 2015 dans les pays de la CEDEAO, CEMAC et PALOP, Pôle de Dakar, UNESCOBREDA / Franceministère des Affaires étrangères. 6 Etant entendu que les objectifs d éducation pour tous ne sont pas compressibles, les options et arbitrages doivent jouer sur les ressources et les coûts. Du côté des ressources, l évolution des taux de croissance économique de ces pays ne laisse pas de place au miracle. Alors les options seront les suivantes : augmenter le budget de l Etat par un accroissement des impôts et taxes (prélèvement fiscal sur PNB), augmenter la part de l éducation dans le budget de l Etat ou renforcer la part de l éducation de base dans le budget de l éducation au détriment des niveaux secondaire et supérieur. 2 / 10

En fonction de la situation des pays, les marges de manœuvres peuvent être plus ou moins grandes. Dans tous les cas, de telles mesures ne peuvent résoudre entièrement l insuffisance des ressources pour atteindre l objectif EPT. Du côté des coûts, les dépenses non salariales représentent, selon les pays, entre 1% et 23% des dépenses d éducation. C est dire que les dépenses salariales, entre 99% et 77% des dépenses d éducation, offrent les marges de manœuvre les plus significatives que l on peut articuler à des gains d efficacité (réduction des taux de redoublement et d abandons). Sur la base de l étude des politiques les plus efficaces en matière d éducation pour tous, l Initiative de Mise en Œuvre Accélérée (Fast Track Initiative) a adopté un cadre indicatif (Tableau III) qui montre les options et arbitrages souhaitables pour des stratégies prometteuses et durables d éducation pour tous. Tableau III. Besoins et ressources = options et arbitrages Cadre indicatif EPT = Généraliser les politiques efficaces Au moins 2 % du PNB à l éducation Au moins 50 % du budget de l éducation à l éducation de base Salaires moyen des enseignants à 3,5 fois le PNB per capita 30 % des dépenses courantes aux facteurs de qualité nonsalariaux Maximum de 10 % de taux de redoublement Ratio élèves/maître à 40/1 9 Education pour tous (ETP) : un nouveau paradigme de la conscience universelle 2 d enseignant en Afrique francophone. L un des legs de la politique coloniale française qui handicape lourdement le démocratisation de l éducation est l alignement du statut des instituteurs en Afrique sur celui de la métropole dans le cadre de la Fonction Publique. Ainsi, par rapport aux ressources produites mesurées en PIB, les pays francophones enregistraient des salaires d instituteurs plus de deux fois supérieurs et quelque fois quatre fois supérieurs (cf., pays du Sahel en 1979) à ceux des pays anglophones. La rigidité des grilles indiciaires, qui détermine les salaires des enseignants combinée à l alignement du franc CFA sur le franc français offrait peu de flexibilité pour une adaptation aux besoins du passage d une école élitiste (5 à 20% de taux de scolarisation) vers une école pour tous (100% de taux de scolarisation). En somme, ces pays n étaient guère en mesure de recruter et de payer le nombre d enseignants nécessaire pour réaliser des progrès significatifs vers l éducation pour tous. C est pourquoi, vers la fin des années 70 et au cours des années 80, les taux de scolarisation y ont stagné, voire décliné d autant que dans le même temps les taux de croissance économique se situaient généralement audessous des taux de croissance démographique. Parmi les politiques salariales observées dans les années 90, on peut souligner : les politiques de statu quo qui ont généralement dégradé le ratio élèves/enseignant en surchargeant les classes sans pouvoir sortir de la stagnation ou du déclin des taux de 3 / 10

scolarisation car le nombre de nouveaux maîtres ne permettait même pas couvrir les effets de la croissance démographique de la population scolarisable. Les politiques de rupture qui se sont traduites soit par des mesures drastiques de réduction générale des salaires des enseignants, soit par le recrutement de nouveaux enseignants payés moins chers que les enseignants fonctionnaires avec pour effet d ouvrir de plus larges perspectives à la scolarisation. Le tableau IV montre l évolution en Afrique des salaires moyens au cours des années 70 jusqu en 2000 et leur adaptation progressive qui les rapproche des normes observées dans les autres régions en développement. C est aussi dans le cadre de ces changements que le niveau des salaires moyens des enseignants dans les pays francophones d Afrique a rejoint progressivement celui des pays anglophones d Afrique. Tableau IV. Des réformes dont la nécessité et la difficulté dépendent de la situation chaque pays Tableau IV. Salaire moyen des enseignants du primaire (unités de PIB par tête) par région du Monde entre 1975 et 2000 (pays ayant un PIB par tête inférieur à 2000 $US) 1975 1985 1992 2000 Tous pays dont PIB/tête est < 2000 US$ 6,6 4,6 4,3 3,7 Afrique Anglophone Francophone Sahel Asie Amérique Latine MoyenOrient et Afrique du Nord 8,6 4,4 11,5 17,6 10 Source: Mingat et Suchaut, 2000 pour les années 1975 à 1992, et estimations faites dans le contexte de la mesure du coût de la scolarisation universelle pour ce qui concerne l année 2000 (Bruns, Mingat et Rakotomalala, 2003). 3,7 2,7 5,6 6,3 3,5 8,0 11,8 2,7 2,9 2,8 6,0 3,6 6,3 8,2 2,5 2,3 3,3 4,4 4,2 4,8 6,4 2,9 2,3 3,3 L estimation des besoins des pays francophones en enseignants montre l immensité du défi posé par l éducation pour tous (Tableau V). Si les pays veulent atteindre l objectif autour de 2015, il n existe pas d alternative viable aux politiques salariales de rupture. 4 / 10

Tableau V. Répondre à l immensité des besoins Tableau V. Estimation des besoins en enseignants dans les écoles publiques/communautaires pour réaliser l objectif d achèvement universel du primaire en 2015 Dépenses Pays courantes du primaire % PIB 2000 Bénin 1,6 Burkina Faso 1,6 Cameroun 1,1 Congo 0,8 Côted Ivoire 1,7 Guinée 0,8 Madagascar 1,1 Mali 1,0 Niger 1,8 Sénégal 1,5 Tchad 1,1 Togo 1,8 Ensemble 1,33 Rapport Elèvesmaîtres 2000 53 45 59 79 43 54 51 75 41 47 71 40 53,9 % enseignants payés par parents 2002 29 12 45 54 13 18 53,9 21 4 15 67 35 31,6 % redoublants 2000 25 18 26 31 25 23 33 18 13 14 25 27 23,2 TBS TAP Enseignants payés par l Etat 2000 2000 2000 2015* Rapport 86 40 15 000 39 000 2,6 45 25 19 000 64 000 3,4 82 48 27 000 80 000 3,0 84 44 5 000 18 000 3,6 77 48 39 000 80 000 2,1 62 34 12 000 42 000 3,5 90 26 28 000 70 000 2,5 49 24 11 000 63 000 5,3 34 20 14 000 64 000 4,6 70 41 21 000 55 000 2,6 71 23 14 000 48 000 3,4 115 72 15 000 31 000 2,1 72,1 37,1 221 000 654 000 3,0 11 * En utilisant les projections démographiques des NationsUnies; estimations faites sur la base de l Achèvement Universel du Primaire en 2015 et l utilisation des paramètres du cadre indicatif de l Initiative FastTrack (Rapport élèvesmaîtres de 40, taux de redoublement de 10 %, et une proportion de 10 % pour les effectifs scolarisés ayant un enseignant payé par les parents). Le tableau VI présente trois hypothèses dont les deux premières se situent dans ces politiques alors que la troisième relève du statu quo. Evidemment ce serait prendre un risque maximal que de faire dépendre le paiement des salaires des enseignants d une aide extérieure hypothétique, sans garantie de durabilité et sensible aux aléas politiques. Tableau VI Besoins de financement et taux de dépendance par rapport à l assistance extérieure Tableau VI. Besoin de financement courant en 2015 selon trois hypothèses pour le salaire des enseignants recrutés pour assurer l achèvement universel du primaire (millions $US de 2001) Dépenses Valeurs agrégée 2 029 pour les 12 pays Aide ext. 289 Niveau de salaire des enseignants recrutés entre 2001 et 2015 Au niveau de 3,5 fois le PIB par habitant (cadre indicatif FastTrack) ** % Aide % Aide Dépenses Dépenses dépendance ext. dépendance ext. Comme contractuels d état au niveau actuel de rémunération * 14,2 2 536 3 587 1 873 * varie selon les pays (tableau 7 cidessus) pour une valeur moyenne représentant 2,5 fois le PIB par habitant * varie selon les pays (tableau 7 cidessus) pour une valeur moyenne représentant 5,5 fois le PIB par habitant 796 31,4 Comme fonctionnaires au niveau actuel de rémunération % dépendance 52,2 12 5 / 10

Dans le cadre des politiques de rupture, une véritable recomposition du corps enseignant est en cours avec les inévitables contradictions et conflits qui accompagnent le processus. Dans les changements qui se produisent sont soulevées les questions de mode de recrutement, de formation (initiale et continuée), de conditions contractuelles, de perspectives de carrière, de niveaux acceptables de salaires et de mise en cohérence des statuts et des traitements. Il convient de préciser que le mouvement ne concerne pas seulement les initiatives de l Etat. Dans certains pays, les parents d élèves et les communautés rurales, face à la carence des gouvernements, ont recruté et mis en service des enseignants qu ils payent euxmêmes. Mais cette situation est d autant plus inacceptable au regard des principes d obligation et de gratuité de l enseignement primaire que ce sont souvent les plus pauvres dans les zones rurales et isolées qui supportent ainsi les coûts de scolarisation de leurs enfants pendant que de plus privilégiés disposent d une école publique gratuite. Ce qui veut dire que la recomposition en cours concerne aussi les enseignants communautaires qui dans certains cas représentent près de la moitié ou plus des effectifs du corps enseignant (tableau VII). Tableau VII. La recomposition du corps enseignant est en cours Tableau VII. Distribution des enseignants et niveau de rémunération des enseignants du primaire Pays Bénin (2002) Burkina Faso (2002) Cameroun (2002) Congo (2003) Côted Ivoire (2001) Guinée (2003) Madagascar (2003)* Mali (2000) Niger (2003) Sénégal (2003) Tchad (2002)* Togo (2001) Ensemble Distribution du statut de enseignants (%) Fonctionnaires Fonctionnaires Etat non Parents 54,7 16,4 29,0 64,1 23,6 12,2 34,9 20,4 44,7 42,0 3,9 54,2 87,3 30,9 46,1 70,8 46,0 43,6 32,5 35,0 49,0 0,0 38,9 0,0 8,2 50,2 41,5 0,0 30,5 19,5 12,7 30,1 53,9 21,0 3,8 15,0 67,5 34,6 31,6 3,4 4,4 5,8 8,9 5,7 8,2 6,4 5,5 * Les maîtres communautaires reçoivent une subvention salariale de la part de l Etat Fonctionnaires Etat non Parents Ensemble Instituteurs IA/autres Fonctionnaires 5,2 5,7 3,9 2,1 1,3 5,8 7,1 5,1 5,6 2,2 5,3 5,7 4,1 1,4 0,8 2,4 2,5 1,9 0,9 0,6 4,8 Rémunération (unités de PIB/habitant) 5,0 3,5 6,0 10,5 6,2 9,6 7,8 6,3 Les réformes touchant des salaires sont toujours délicates et complexes car elles comportent de multiples dimensions à prendre en compte économiques, sociales, affectives... Mais quelles que soient leurs difficultés, les politiques de rupture, au contraire des politiques de statu quo autorisent l espoir de progresser de manière crédible vers l objectif d éducation pour tous. En effet, l impact comparé sur la progression des effectifs scolarisé entre 1998 et 2002 (Tableau VIII) montre clairement que les politiques de rupture («engagés dans l ajustement») constituent une option fortement porteuse de généralisation accélérée de l éducation. Elles ont également un impact positif sur l équité car les filles, les enfants des zones rurales et les plus pauvres qui représentent généralement les exclus du système ont été les grands gagnants de l accroissement des capacités d accueil. 3,0 2,7 4,4 8,0 4,9 7,1 5,4 4,6 1,9 1,5 3,5 2,6 3,3 2,5 13 1,2 1,0 0,9 2,3 1,3 1,3 6 / 10

Tableau VIII. Quel impact? Progression des effectifs scolarisés entre 1998 et 2002 Pays non engagés dans l ajustement 3,5 % 10,7 % (Côte d Ivoire Burkina Faso) Pays engagés dans l ajustement 37,3 % 43,6 % (Guinée Niger) 14 3 Débats et leçons apprises Face au recrutement accéléré d enseignants, les objections font état de la détérioration de la qualité de l enseignement. Sont mis en cause le niveau de recrutement et de formation des nouveaux enseignants, la précarité de leur statut, la faiblesse de leurs salaires et par suite de leur motivation et engagement. Sur l ensemble de ces questions, il est difficile de généraliser car les pays engagés dans l ajustement des salaires ont des expériences très différentes en matière d exigences académiques, de modalités de recrutement (concours ou pas), de durée de la formation initiale, de programme de développement professionnel en situation de service, de type de contrat, de niveaux de salaire, de perspective de carrière Toutefois, les études menées par le PASEC sur la relation entre profils enseignants et qualité de l éducation mesurée en termes d acquis de l apprentissage des élèves ne révèlent de résultats suffisamment cohérents ou significatifs. En d autres termes, il n existe pas de différence de performances significatives dans l évaluation des apprentissages des élèves selon que l enseignant est instituteur ou instituteur adjoint fonctionnaire ou nonfonctionnaire (Tableau IX) 7 / 10

Tableau IX. Profils enseignants et qualité de l éducation Tableau IX. Efficacité pédagogique des instituteurs comparativement aux instituteurs adjoints (en % d'écart type) Pays Burkina Faso Cameroun Côte d Ivoire Madagascar Sénégal Niger 2 ème année 5 ème année 0.05 0 0.05 0.04 0.05 0.32 *** significatif au seuil de 1% 0.01 0.09 0.01 0.05 0.22 *** 0.06 Efficacité pédagogique des enseignants fonctionnaires comparativement aux non fonctionnaires (en % d'écart type) Pays Cameroun Madagascar Togo Guinée 2 ème année 0.23* 0.07 0.09 0.11 * significatif au seuil de 10% Efficacité pédagogique des enseignants non fonctionnaires en comparaison aux fonctionnaires au Mali et au Niger (en % d'écart type) ** significatif au seuil de 5% Pays Mali Niger 2 ème année + 0.24** 0.08 5 ème année +0.22** 0.27** 5 ème année 0.24* 0.17* 0.07 0.11 17 Concernant le niveau académique de recrutement de l enseignant, il semble aussi qu audelà du diplôme attestant le succès des études du 1 er cycle secondaire, les performances des élèves soient à peu près les mêmes (Tableau X). Tableau X. Profils enseignants et qualité de l éducation Tableau X. Effet du niveau académique de l'enseignant : second cycle secondaire versus 1er cycle secondaire (en % d'écart type) Burkina Faso Cameroun Côte d'ivoire Madagascar Sénégal Togo Guinée Mali Niger 2 ème année 0,09 0,18 0 0,19* 0,17 0,12 0,20* 0,05 0,05 5 ème année 0,04 0,08 0,01 0,03 0,04 0,15 0,07 0,04 0,09 Effet du niveau académique de l'enseignant au Togo (En % d'écart type) 2 ème année 5 ème année Premier cycle secondaire Référence Référence ns : non significatif * significatif au seuil de 10% BEPC +27 * Lycée +2 (ns) +15 (ns) Bac ou plus 1 (ns) +16 (ns) * significatif au seuil de 10% 18 8 / 10

La durée de la formation professionnelle de l enseignant ne parait pas avoir non plus d impact significatif (Tableau XII). Tableau XII. Profils enseignants et qualité de l éducation Tableau XII. Effet de la formation professionnelle initiale (FPI) sur les acquisitions des élèves (en % d'écarttype) Burkina Faso Cameroun Côte d'ivoire Madagascar Sénégal Mali Niger Aucune FPI Référence FPI 6 mois 2A 5A 0 0 0,01 0,19 0,11 0,14 0,16 0 0,24 0,33 0,07 0,14 FPI = 1 an 2A 5A 0,02 0,10 0,06 0,37 0,15 0,14 0,25 0,06 0,06 0,03 0,44 0,17 0,20 0,27 FPI >1 an 2A 5A 0,16 0,20 0,17 0,11 0,20 0,03 0,05 0,03 0,22 0,54 0,10 0,23 0,09 19 Cette brève revue apporte plus de questions que de réponses. Dans quelles conditions le statut de l enseignant atil un impact sur les performances des élèves? Quel est le minimum académique requis pour devenir un instituteur? Quelle formation initiale peut modifier l efficacité pédagogique des enseignants? Nous savons certes qu un enseignant motivé professionnellement apporte un soutien efficace à l apprentissage de ses élèves. Mais il est plus difficile de dire ce qui motive réellement l enseignant dans l exercice de son métier. Nous savons aussi que l enseignant doit avoir une maîtrise de ce qu il enseigne pour pouvoir bien enseigner. Toutefois, il semble qu un niveau académique trop élevé pour le niveau où l on enseigne puisse être source plus de frustration que de motivation. Nous savons aussi que la formation initiale offre le minimum de préparation à l exercice du métier et que celuici apprend vraiment en situation de service. Mais quelle est l importance d un type de formation initiale dont l orientation, les contenus et les méthodes ne font pas réellement la différence? En fin de compte, le débat sur la qualité ne se situetil pas ailleurs lorsque le PASEC indique que «l effetclasse» et «l effetécole» semblent représenter les facteurs les plus déterminants de la qualité des apprentissages des élèves. En tout cas, les principales leçons tirées de ces expériences de recrutement accéléré d enseignants soulignent que ces politiques de rupture doivent prendre en considération : le respect d un seuil minimal académique (BEPC) pour le recrutement d instituteurs ; le recours à un concours de sélection permettant de recruter les meilleurs et de s assurer en même temps du niveau académique réel ; la garantie d une formation initiale d une durée minimale de six mois et axée sur la maîtrise des compétences professionnelles de base (planifier l enseignement, préparer et animer une séquence pédagogique, évaluer les apprentissages, conduire des séquences de remédiation ) l appui à donner aux jeunes enseignants à travers la mise en œuvre d un programme de développement professionnel dans les cinq premières années. L assurance d un salaire d équilibre qui ne soit pas prohibitif pour le recrutement accéléré sans être démotivant pour l enseignant ; 9 / 10

L ouverture de perspectives de carrière à travers des passerelles qui permettent à l enseignant de se promouvoir et d améliorer ses revenus grâce à ses performances professionnelles ; Une gestion de la transition qui élimine progressivement les disparités de statut et de conditions de service entre enseignants exerçant au même niveau ; L accompagnement des changements impliqués dans ces réformes par la recherche et l évaluation de façon à pouvoir les piloter adéquatement. 10 / 10