Une DSP pour desservir tout le territoire en haut débit Initiative analysée (monographie) dans le cadre du projet IRIS; Rédigée par Guery Florence publié le 27 mai 2003, mise à jour le 16 avril 2008 Description du projet : Développement et mise en œuvre d un plan d action départemental tendant à assurer la desserte en réseaux haut débit sur l ensemble du territoire. Une délégation de service publique a été adoptée, pour assurer l accès au haut débit pour tous. Ce sont aujourd hui près de 90% des lignes qui sont raccordées au haut débit dans le département. Type d initiative : Mise en oeuvre d une infrastructure haut débit Territoire de projet : Picardie Porteur(s) du projet : Conseil général de l Oise Date de lancement : 10/2002 Avancement (à la date de recueil) : En cours de développement Date de recueil de l information : 06/2007 Cible : Entreprises, marché résidentiel, acteurs privés et publics, tous publics Thèmes, domaines d action : Aménagement urbanisme habitat transport Niveau de territoire de projet : Régional Départements : Oise (60) Régions : Picardie Date de lancement du projet : 2002 Mots-clés "outils" : DSP, haut débit Mots-clés "transversaux" : schéma numérique territorial 1- Contexte et objectifs du projet Éléments généraux 1.1 Contexte et origine du projet Au regard des constats existants sur l accès au haut débit sur le territoire français (seul 19% du territoire national dispose d accès haut débit), tout projet d infrastructure de ce type répond à un objectif essentiel : diffuser du haut débit à des prix compétitifs sur la plus grande partie d un territoire. La préoccupation du Conseil général de l Oise est de cette nature. Après la réalisation d études sur le niveau d accès à des réseaux haut débit sur le département, le diagnostic de départ est simple : malgré l existence d infrastructures de télécommunications longue distance dans le département de l Oise, la desserte locale est nettement insuffisante. En effet aucun opérateur alternatif à l opérateur historique n a réellement développé d offres haut débit, toutes technologies confondues, qu il s agisse de xdsl via les options de dégroupage, de boucle locale radio, d accès via un réseau câblé, ou encore de réseau optique métropolitain. Comme d autres territoires, le département de l Oise, selon la terminologie de la DATAR en matière d accessibilité au haut débit, est pour partie en zone grise (une seule offre disponible, celle de l opérateur historique) et pour partie en zone noire (aucune offre disponible). De plus, aucune portion du département n est classée en zone blanche (plusieurs offres disponibles).
En matière de haut débit (à 512 kb/s et plus) l intégralité du territoire de l Oise, en l absence d infrastructures de raccordements alternatives à France Télécom, est donc une zone géographique sans concurrence pour l ensemble des marchés et de la clientèle : marché final des entreprises, des collectivités et des établissements publics ; marché des fournisseurs d accès à internet ; marché des opérateurs titulaires de licences. Aussi, le Conseil général, dès octobre 2000 lors de la session consacrée au DOB (Débat d Orientations Budgétaires) 2001-2003, sur la proposition du Président Jean-François Mancel dans le cadre du programme L Oise au cœur du Net adoptait l objectif consistant à «favoriser l accès du plus grand nombre possible de zones d activités aux réseaux haut débit.» Un an plus tard, après la réalisation d études stratégiques sur l ensemble du territoire picard par le Conseil régional, le Conseil général lors du vote de son budget 2001 a décidé de réaliser des études de faisabilité. Objectif : pouvoir par la suite se prononcer en toute connaissance de cause sur l opportunité d engager une phase de réalisation d une infrastructure de télécommunications haut débit. C est dans ce cadre qu a eu lieu, au premier semestre 2002, la consultation publique prévue par l article L.1511-6 du Code général des collectivités territoriales. Cette procédure a pour vocation de répondre aux éléments suivants : Comment apprécier la réalité du besoin auprès d opérateurs intéressés par l exploitation et la commercialisation d une infrastructure de télécommunication? Quelle est la cohérence de ce projet par rapport à d éventuelles autres initiatives, qu elles soient privées ou publiques? Comment ajuster et dimensionner au plus juste les infrastructures afin d assurer les conditions objectives, transparentes et non discriminatoires de leur mise à disposition à des opérateurs? Par la suite, en conclusion de l ensemble des études de faisabilité économique, technique, juridique et financière, lors de la session du 18 octobre 2002 consacrée au Débat d Orientations Budgétaires (DOB) pour 2003, le Conseil général a adopté à l unanimité le plan d action haut débit (étape dite de «finalisation du schéma numérique territorial» selon la méthodologie de la Caisse des dépôts et consignations). Dans le même temps était adopté le principe du recours à une procédure de délégation de service public sous forme de concession pour la mise en œuvre de ce plan d action qui a été lancé en décembre 2002. La démarche du département s inscrit en cohérence avec le cadre d intervention régional Service universel haut débit, adopté par le Conseil régional de Picardie le 21 juin 2002. 1.2 Objectifs et enjeux Le plan de déploiement vise deux objectifs : stimuler la concurrence dans les zones grises, où une seule offre ADSL est disponible ; contribuer à l aménagement numérique du territoire par la résorption progressive des zones noires sur lesquelles aucune offre n est disponible. Concernant les technologies employées, le plan est volontairement neutre et s appuie sur une approche multi-plate-forme pour le déploiement des communications à large bande. Parmi les variantes explorées dans le cadre des études de faisabilité technique, figurent les techniques de réalisation et les supports permettant de minimiser les coûts d investissement (Réseau de Transport d Electricité, Réseau Ferré de France, utilisation de techniques de génie civil mécanisé, expérimentation du wifi, etc.). En terme d aménagement numérique du territoire, ce plan concerne à la fois le désenclavement des villes moyennes et le raccordement des zones d activités. Il a vocation à être complété le cas échéant par des réseaux métropolitains créés à l initiative des communautés de communes et d agglomérations, à l instar de la démarche en cours de la Communauté de communes de la région de Compiègne (CCRC).
2- Description et organisation du projet 2.1 Les acteurs du projet Les acteurs sont : le Conseil général de l Oise, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le cadre de son mandat national, LD Collectivités et Téloise, qui ont pris la succession de la Sémoise. Sur le plan financier, hormis la CDC, le Conseil régional de Picardie a également été sollicité. 2.2 Les services proposés Au sens de la recommandation de la Commission européenne concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques, cette infrastructure concerne principalement les marchés de gros relatifs aux offres d interconnexion ou d accès. Dans une zone sans infrastructure alternative, la question cruciale pour favoriser le passage vers le haut débit des entreprises et des collectivités, ainsi que l arrivée d une concurrence plus forte et plus novatrice sur les services, est d abaisser les coûts de raccordement. 2.3 Les publics bénéficiaires La mise à disposition de services haut débit est destinée aussi bien à des cibles utilisateurs publics que privés. En effet, si l une des préoccupations principales du Conseil général était de répondre aux besoins des entreprises, comme précisé de façon explicite dans la documentation d orientation, l articulation entre les obligations de desserte entre la tranche ferme et les tranches conditionnelles souligne que l ambition finale sera de pouvoir couvrir l ensemble de la population du département en abaissant le coût d accès pour les opérateurs œuvrant dans les marchés de détail auprès des utilisateurs finaux. La délégation de service publique prend la forme d une concession de 22 années. 2.4 La dimension financière Les études préalables ont estimé le total de l investissement à réaliser dans une fourchette entre 43 et 55 millions d euros. Dans le cadre d une concession de service public, le principe reste celui d une exploitation aux risques et périls du concessionnaire qui prend en charge l intégralité de la responsabilité technique et économique du projet, avec un engagement sur la base d un compte d exploitation prévisionnel. La rémunération du délégataire reste substantiellement liée aux résultats de l exploitation avec néanmoins un mécanisme de subvention par la collectivité délégante en contrepartie des obligations de service public suivantes : garantie de continuité, garantie d une desserte exhaustive du territoire départemental, aussi bien dans les "zones grises" que les zones noires, garantie de l égalité de traitement des usagers. Cette subvention peut elle-même faire l objet d un concours financier externe au Conseil général : la Région, voire l Europe peuvent être sollicitées.
3- La mise en œuvre du projet 3.1 Les étapes de mise en œuvre Juillet à septembre 2000 : réalisation d une étude par la Semoise et CDC-TIC portant sur l élaboration d un cadre de développement des NTIC dans le département de l Oise. Octobre 2000 : adoption par l assemblée départementale du programme L Oise au cœur du Net. Fin 2000 et début 2001 : réalisation de trois études sur : l optimisation de l équipement du territoire picard en BLR, l état des besoins en haut débit en région Picardie, l état des lieux et perspectives visant à améliorer et à stimuler l offre haut débit en Picardie. Décembre 2002 : décision de procéder par DSP et appel à candidature. 2003 : phase initiale. Avril 2004 : signature de la convention de DSP. Novembre 2005 : 2e avenant à la DSP. Juin 2007 : achèvement du réseau avec 740 kilomètres de fibre optique et 90 répartiteurs. Printemps 2007 : discussion d un 3e avenant à la DSP, avec extension de la capilarité optique. 3.2 Les méthodes Identification et anticipation des besoins haut débit des entreprises Cette partie de l étude s est appuyée sur une enquête quantitative et qualitative réalisée sur un échantillon significatif d entreprises (> 5 salariés) sur les neuf bassins économiques majeurs du département, complétée par une étude des besoins de l ensemble des acteurs publics. Il s agissait de faire en lieu et place des opérateurs une étude géo-marketing. Objectif : en fonction de scénarios sur l évolution des besoins en bande passante et sur une baisse tendancielle des tarifs, parvenir à des hypothèses de dimensionnement des marchés "transfert de données" et "accès internet" à l horizon 2004. A l occasion de la phase suivante, tous ces résultats ont été intégralement communiqués aux opérateurs pour alimenter leur modèle d analyse technico-économique ; auxquels ils ont ajouté leurs propres estimations pour les autres segments de marché : les TPE, les particuliers et le trafic de la voix. Consultation publique (au sens du L.1511-6) Cette phase avait pour objectif de recenser les besoins des opérateurs et de mesurer leur degré d intérêt pour le projet. Outre la communication des éléments de l étude géo-marketing, cette consultation a pris la forme d un entretien avec chacun des opérateurs susceptibles d être présents sur le territoire du département. Ont également été interrogés, en tant qu utilisateurs potentiels, toutes les communautés de communes du département, les deux principaux établissements d enseignement supérieur, ainsi que les chambres consulaires. La majorité des opérateurs ont manifesté un intérêt certain pour le projet, et plus particulièrement ceux confrontés à une importante barrière à
l entrée sur le marché local en raison de l absence d infrastructure alternative. Ils ont estimé qu un tel projet pouvait avoir un impact positif sur leur stratégie de déploiement, sous réserve de commencer par les pôles économiques les plus attractifs, de desservir les répartiteurs de France Télécom et de veiller à ne pas assécher le marché en soustrayant la commande publique du jeu de la concurrence par des montages inappropriés. Définition d une infrastructure cible A ce stade il ne peut s agir que d un schéma de principe et non d un tracé détaillé. Le but essentiel de l opération est de parvenir à une estimation financière de l investissement, en intégrant des variantes et des options, notamment selon les techniques utilisées : solution type RTE ou RFF et solution génie civile intégrale ; variantes hertziennes sur certains segments du réseau ou ré-utilisation partielle de réseaux existants (IRU). Montage financier et juridique L analyse économique et financière du projet revient à bâtir les plans d affaires du gestionnaire d infrastructure de manière à déterminer le montant de subvention publique nécessaire. Ce montant dépend évidemment des scénarios et de leurs variantes retenus dans la phase précédente. Il est calculé de façon à obtenir un résultat cumulé positif dans la durée retenue pour la concession (15 à 20 ans). En ce qui concerne le montage juridique, c est le Département qui a été retenu de préférence à d autres structures de portage : GIP, syndicat mixte, SEM, etc. Le recours à la DSP est fondé sur les raisons suivantes : la très grande technicité requise pour la conception, la construction et l exploitation justifie sa prise en charge par un tiers privé, la maîtrise par le concessionnaire de la conception de l infrastructure (définition du tracé définitif) lui permet par la suite d en assurer seul les risques de commercialisation, la responsabilité technique et économique du projet est transférée au concessionnaire qui s engage sur la base d un compte d exploitation prévisionnel. La forme retenue pour la société (une SA ad hoc) a pour objectif de réunir un consortium de partenaires techniques et financiers qui réalisent le projet dans le cadre d une maîtrise d ouvrage intégralement de droit privé. Le Conseil général a utilisé les méthodes traditionnelles de gestion et de management de projets : une direction de projets, une assistance à maîtrise d ouvrage, des conseils externes, un suivi régulier en comité de pilotage, etc. Le Conseil général a suivi une méthodologie identique à celle préconisée par la Caisse des dépôts publiée en juillet 2002 alors que le projet était déjà bien avancé. Pour mémoire, le passage de chacune des grandes étapes a été soumis au vote de l Assemblée et l ensemble des actes administratifs (consultations, commandes) ont suivi les procédures internes du Conseil général avec passage des dossiers en commission permanente, dans le respect des procédures du Code des marchés publics et de celles du Code général des collectivités territoriales. Choix d un modèle DSP concessif Le choix d une DSP permet, comme la future procédure de dialogue compétitif, d avoir une négociation avec les candidats, ce qui est indispensable pour des projets de cette ampleur. Principales caractéristiques de la procédure (extraits de l AAPC, Avis d appel public à la concurrence) : " 1- Missions confiées au délégataire La délégation de service public confiée au concessionnaire portera sur la conception, la réalisation, le financement et l exploitation d une
infrastructure départementale destinée à supporter des réseaux de télécommunications qui reliera les territoires et localités désignées, choisies par le Conseil général. Cette infrastructure sera mise à la disposition des opérateurs et des utilisateurs au sens de l article L.1511-6 du Code général des collectivités territoriales, par voie conventionnelle, dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires, et à des tarifs qui seront définis dans la convention de concession. Le service fourni aux usagers de l infrastructure départementale de télécommunications prendra la forme de la fourniture d un service de connectivité et de ses équipements accessoires, dans le respect de la réglementation en vigueur. Ces missions présenteront les caractéristiques suivantes : La conception de l infrastructure départementale de télécommunications pourra tenir compte des possibilités d utilisation d infrastructures existantes dans le département. Il appartiendra aux candidats admis à présenter une offre, de proposer les technologies qui leur paraîtront les plus adaptées au service public, selon les zones géographiques concernées, dans le respect de la réglementation en vigueur. Le financement de l infrastructure incombera au concessionnaire. Par ailleurs, outre les aides publiques auxquelles l infrastructure projetée serait éligible, une participation du Département de l Oise pourra être envisagée, sous réserve du respect des conditions financières de l article L.1511-6 du Code général des collectivités territoriales et de la justification, par les candidats admis à présenter une offre, de la nécessité de cette participation du Département tout en laissant au concessionnaire une part substantielle du risque économique de la concession. Le délégataire retenu s engagera à constituer une société ad hoc, dédiée à la gestion du service public susvisé. Enfin, la Caisse des dépôts et consignations a indiqué que, quel que soit le concessionnaire retenu par le Conseil général, elle serait susceptible de proposer une participation financière à la société ad hoc ainsi constituée, et ce dans le cadre du mandat qui lui a été donné par le Comité Interministériel d Aménagement et de Développement du Territoire du 9 juillet 2001. La rémunération du concessionnaire est constituée des recettes perçues auprès des opérateurs et des utilisateurs de l infrastructure départementale de télécommunications. L exploitation de l infrastructure départementale de télécommunications comprend notamment la maintenance, la sécurisation et la commercialisation de l infrastructure. 2- Durée de la délégation La durée de la concession sera de 15 ou de 20 ans, courant à compter de la date de mise en service de l infrastructure départementale destinée à supporter des réseaux de télécommunications qui fait l objet de la tranche ferme. La concession entrera en vigueur à compter de sa notification au concessionnaire. Les prestations exécutées jusqu à la date de mise en service de l infrastructure objet de la tranche ferme sont les études préalables, la préparation du chantier et la réalisation proprement dite des travaux, cette période ne devant pas excéder 2 ans. Les candidats qui seront admis à présenter une offre formuleront une offre sur les durées de concession sus indiquées d une part, et sur une date de mise en service de l infrastructure compatible avec le délai maximum ci-dessus d autre part. 3.3 Les moyens techniques Le dossier de la consultation est technologiquement neutre et privilégie une approche multi-plate-forme. Lors de la réalisation d une telle infrastructure, le maître d œuvre peut choisir de construire un réseau qui supportera une technologie d accès haut débit unique. Boucle locale radio, câble, fibre optique sont les principales technologies adoptées à l heure actuelle. Toutefois, il est
également possible, pour des raisons d optimisation de coûts et d adaptation à la configuration géographique et économique d un territoire de pratiquer une mixité des technologies de desserte. C est potentiellement le cas de l infrastructure haut débit de l Oise. En effet, le réseau devra pouvoir rechercher les techniques permettant de minimiser les coûts d investissement (Réseau de transport d électricité, Réseau ferré de France, génie civil mécanisé, expérimentation du wifi ). Il sera complété par les boucles optiques métropolitaines (voir en particulier l étude en cours pilotée par la Communauté de communes de Compiègne). Les technologies actuellement les plus utilisées sont la fibre et les extensions optiques. Le wifi est installé ponctuellement. Le groupage se fait par raccordement au réseau cuivre de l opérateur historique. 3.4 Les moyens humains Depuis le lancement des études de faisabilité une équipe projet est mobilisée. Elle est constituée de consultants, de bureaux d études spécialisés ainsi que d un cabinet d avocats pour les volets juridiques. Ont aussi été associés à cette étape au plan local : la Semoise et l Ocido (Office de coopération intercommunale de l Oise) ainsi que la CDC/DNTIC au plan national relayée par la direction régionale de la CDC. C est la mission du développement numérique et de l e-administration du Conseil général qui pilote le projet. 3.5 La communication sur le projet La communication au niveau local Elle est essentielle pour pouvoir faire accepter et voter le projet au niveau politique par les représentants locaux. De plus, des annonces et une promotion du projet sont effectuées pour permettre au grand public de comprendre les enjeux et opportunités que représente un tel ouvrage. Elle s inscrit tout particulièrement dans le cadre des rencontres organisées avec les chambres de commerce locales et les assemblées représentatives d utilisateurs comme les entreprises. Elle est également déclinée au niveau des territoires dans le cadre de rencontres avec les échelons intercommunaux. Il y a également toujours des actions d accompagnement auprès des élus locaux sur leur territoire d intervention. La communication institutionnelle Cette deuxième forme de communication, menée en parallèle avec un lobbying institutionnel adapté aux intérêts du projet, a été développée au cours des phases successives de maturation de l initiative. Elle se réalise notamment à l occasion des colloques et événements à portée nationale. 4- Bilan et perspectives 4.1 Les éléments de bilan La partie cruciale et incontournable s est située au niveau des études préalables qui représente un axe majeur et pivot pour la suite des opérations : depuis juillet 2000 c est plus de deux années d études menées sans discontinuité pour aboutir à un schéma numérique finalisé (selon la terminologie de la CDC), base d une décision de principe de l assemblée du Conseil général pour passer à la phase de mise en œuvre dont la première étape voit sa durée conditionnée par les délais inhérents à une procédure de DSP. D un point de vue général, la réussite d un tel projet passe également par la prise en compte et l implication importante des élus locaux. Ils représentent le pilier incontournable pour permettre une mobilisation et une approbation politique du projet. Celui-ci a pu se développer en raison de l implication importante du président du Conseil général qui a su promouvoir cette initiative au niveau de l assemblée du Conseil
général. 4.2 Appréciation du porteur de projet En dépit de l exemple de quelques pionniers (e-téra, Nancy, SIPPEREC, etc.), les collectivités locales qui s engagent dans ce type de projet le font aujourd hui sans véritable(s) modèle(s) de référence, si tant est qu il puisse y en avoir un. Le projet s inscrit à la limite du 14-25. Enfin, s inscrivant dans un schéma régional d ensemble, le réseau pourrait voir son maillage élargi dans des zones de raccordement interrégional, avec un financement pris intégralement en charge par la Région sur les zones en question. 5- Critères d évaluation 5.1 Innovation Le projet peut-être considéré comme innovant dans la mesure ou il fait encore partie des premiers projets de ce type, au même titre que ceux qui émergent dans d autres départements : Pyrénées-Atlantiques, Yvelines, Maine-et-Loire, Cher, Moselle Soit une dizaine de projets arrivés en 2003 à maturité selon la CDC. 5.2 Impact L ambition initiale du projet est de réussir à obtenir du haut débit dans les trois ans à venir à des tarifs équivalents à ceux pratiqués par exemple à la Défense, l impact pour les entreprises est certain au regard des alertes et sollicitations de leur part. En 2007, 337 000 des 350 000 lignes du département sont techniquement dégroupables, soit plus de 86% de la population. L objectif reste d arriver à 90%. 5.3 Reproductibilité Le projet est parfaitement reproductible sur un territoire d échelle départementale. 5.4 Pérennité La pérennité est dans la nature même du projet. Les initiatives de ce type sont conçues sur une durée relativement longue. En effet, le cycle de vie d une délégation de service public est réalisée sur une échelle de 15-20 ans. On peut espérer un retournement du cycle du marché des télécoms à l instar de ce qui s est passé dans le domaine autoroutier et qui permettra un réel envol des investissements et le déploiement du haut débit sur l ensemble du territoire. Contact : Bonnin Mireille Fiche liée : Dispositifs haut débit du Conseil régional de Picardie Site : Conseil général de l Oise