Cadre de Développement de la Stratégie Nationale de Protection Sociale en Côte d Ivoire

Cadre de Développement de la Stratégie Nationale de Protection Sociale en Côte d Ivoire Tome 2 Une première analyse du rôle, de l impact, des coûts et de la faisabilité de diverses options de programmes de transferts sociaux monétaires... Janvier 2012

CADRE DE DÉVELOPPEMENT DE LA STRATÉGIE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE EN CÔTE D IVOIRE Tome 2 Une première analyse du rôle, de l impact, des coûts et de la faisabilité de diverses options de programmes de transferts sociaux monétaires Janvier 2012

AVANT-PROPOS / AVIS AUX LECTEURS Cette étude a été conduite entre juin et décembre 2011 par une équipe d Oxford Policy Management (OPM) composée de Anthony Hodges, Clare O Brien, Luca Tiberti, Cécile Cherrier et Nils Riemenschneider, sous la direction d un Comité de Pilotage interministériel, avec l appui financier du Fonds des Nations Unies pour l Enfance (UNICEF). Les auteurs sont très reconnaissants de l appui apporté par les divers ministères concernés, qui leur ont accordé des entretiens et qui ont mis à leur disposition la documentation et les données statistiques utilisées dans cette étude. Les auteurs remercient aussi tous les participants aux deux ateliers nationaux qui ont eu lieu en août et décembre 2011 dans le cadre de cette étape préliminaire de réflexion et d analyse si importante pour assurer le bien-fondé des orientations stratégiques du dispositif futur de protection sociale dans le pays. Les opinions exprimées dans le rapport sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement le point de vue du Gouvernement de la Cote d Ivoire ni de l UNICEF. I

TABLE DES MATIÈRES Liste des encadrés, figures et tableaux Sigles et acronymes Préface Résumé exécutif IV V VII IX 1. Introduction 1 1.1 Développement de la Stratégie Nationale de Protection Sociale 1 1.2 Pourquoi les transferts sociaux monétaires? 1 1.3 Structure du rapport 3 2 Méthodologie de l étude 4 2.1 Types d analyse employés 4 2.2 Les options de politique retenues pour l analyse 5 3 Analyse des options de programme de transferts sociaux monétaires 8 3.1 Pertinence des options 8 3.2 Couverture de la population 11 3.3 Efficience du ciblage 12 3.4 Impacts sur le niveau de consommation et la pauvreté monétaire 15 3.5 Impact sur la fréquentation scolaire, le travail des enfants et l utilisation des services sanitaires 19 3.6 Coûts, coût/efficacité et faisabilité budgétaire 23 3.7 Faisabilité administrative des options et défis institutionnels 27 4 Conclusion 30 Références bibliographiques 36 Annexe 1 Note méthodologique sur les simulations 37 Tableau A Tableau B Résultats du modèle de test de revenu par approximation (PMT) pour le 1 er ciblage du 1 er quintile 39 Résultats du modèle de test de revenu par approximation (PMT) pour le ciblage du 1 er décile 40 Annexe 2 Méthodes de ciblage 41 III

Liste des encadrés LISTE DES ENCADRÉS, FIGURES ET TABLEAUX Encadré 1 Qu est-ce que l espace budgétaire? 26 Encadré 2 Implications relatives à la situation de l état civil pour la mise en œuvre d un programme de transferts sociaux 29 Liste des figures Figure 1 Erreurs de ciblage économique au moyen de PMT (%) 13 Figure 2 Dépenses mensuelles de consommation par tête (moyennes par décile en FCFA), 2008 14 Figure 3 Impact sur les dépenses de consommation par tête des ménages bénéficiaires, par décile (%) 16 Figure 4 Impact des programmes sur l écart de pauvreté au niveau de l ensemble de la population (%) 18 Figure 5 Scénario d expansion progressive d un programme HIMO et de transferts au 1er décile 25 Figure 6 Coût/efficacité des programmes 27 Liste des tableaux Tableau 1 Spécifications des options de programmes simulées 6 Tableau 2 Distribution de la population par tranche d âge et décile de consommation, 2008 9 Tableau 3 Nombre de bénéficiaires par type de transfert 12 Tableau 4 Taux d exclusion et d inclusion par rapport au 1 er quintile de la population 14 Tableau 5 Impact sur les dépenses de consommation par tête des ménages bénéficiaires, par décile (%) 15 Tableau 6 Impact sur la pauvreté monétaire des ménages bénéficiaires (%) 16 Tableau 7 Impact sur la pauvreté des enfants, des personnes âgées et des personnes handicapées (%) 17 Tableau 8 Impact sur les dépenses de consommation par tête de l ensemble de la population, par décile (%) 18 Tableau 9 Impact des programmes sur la pauvreté monétaire au niveau de l ensemble de la population (%) 19 Tableau 10 Impacts des options sur la fréquentation scolaire et le travail des enfants : enfants de 6 à 10 ans vivant dans les ménages bénéficiaires 20 Tableau 11 Impacts des options sur la fréquentation scolaire et le travail des enfants : enfants de 11 à 14 ans vivant dans les ménages bénéficiaires 21 Tableau 12 Impacts des options sur la consultation de services de santé en cas de maladie chez les ménages bénéficiaires 21 Tableau 13 Impacts des options sur la fréquentation scolaire et le travail des enfants : ensemble des enfants 22 Tableau 14 Impacts des options sur l utilisation des services de santé : ensemble des enfants et de la population 23 Tableau 15 Coûts des programmes à pleine échelle 24 Tableau 16 Avantages respectifs des différentes options de programme 31 IV

SIGLES ET ACRONYMES AGEPE AGEROUTE CGRAE CNPS EIS ENV ESPC FCFA FMI HIMO LEAP Agence d Etudes et de Promotion de l Emploi Agence de Gestion Routière Caisse Générale de Retraite des Agents de l Etat Caisse Nationale de Prévoyance Sociale Enquête sur les Indicateurs du SIDA Enquête sur le Niveau de Vie des ménages Etablissements Sanitaires de Premier Contact Franc de la Communauté Financière Africaine Fonds Monétaire International Haute Intensité de Main d Œuvre Programme de renforcement des moyens de subsistance contre la pauvreté au Ghana («Livelihood Empowerment Against Poverty») MICS Enquête par Grappes à Indicateurs Multiples («Multiple Indicator Cluster Survey») OMD OPM PIB Objectifs du Millénaire pour le Développement Oxford Policy Management Produit Intérieur Brut PMT Test de revenu par approximation («Proxy Means Test») PSNP RESEN SMIG UNICEF Programme de filets de sécurité productifs en Ethiopie («Productive Safety Net Programme») Rapport du Système Educatif National Salaire Minimum Interprofessionnel Garanti Fonds des Nations Unies pour l Enfance V

PRÉFACE Les chocs économiques, sociaux, et politiques qui ont touché la Côte d Ivoire ces trente dernières années ont eu un impact majeur sur le bien-être de la population ivoirienne. Le taux de ménages pauvres a quadruplé entre 1985 et 2008, et les ménages déjà pauvres se sont encore appauvris. Les déficits en matière d accès aux services essentiels tels que la santé et l éducation se sont accrus, le phénomène de malnutrition s est aggravé, et la participation à la vie économique des individus s est affaiblie. Les inégalités se sont amplifiées, risquant de porter atteinte à une cohésion sociale déjà fragile. Pour surmonter ces défis multiples, la Côte d Ivoire reconnait le potentiel que la protection sociale représente : permettre à l ensemble de la population de mieux faire face aux risques et aux chocs, faire en sorte que les personnes pauvres et vulnérables surmontent les obstacles qui les empêchent d accéder aux services essentiels, et contribuer à améliorer leurs conditions de vie et à accroître leur productivité. Les enfants qui n ont pas été éduqués, qui ont été exposés à la malnutrition, ou qui ont un accès très limité aux soins de santé ne pourront pas bénéficier du développement physique, mental et émotionnel normal dont aura besoin la Côte d Ivoire pour atteindre son objectif de pays émergent. Investir dans la protection sociale, c est contribuer à améliorer la productivité globale de la Nation et le bien-être général de la population en favorisant l éducation des populations, en améliorant durablement leur santé et en élargissant leurs opportunités d investir dans leur capital humain. Par ses effets positifs sur la réduction de la pauvreté et des inégalités, une politique efficace de protection sociale contribue également à réduire les sources de tension sociale et de conflit. Ce faisant, elle stimule l environnement requis pour une accélération des investissements nécessaires à la relance rapide de l économie, et assure une croissance plus favorable aux personnes pauvres et vulnérables. Fort de ce constat, la Côte d Ivoire souhaite s engager dans le développement progressif d un système de protection sociale intégré répondant aux besoins, priorités et ressources du pays. Pour ce faire, le Gouvernement envisage la formulation d une stratégie de protection sociale pour doter le pays d un cadre global pour l orientation des programmes, la formulation de mesures idoines et une mise en œuvre efficiente. Ce processus s appuiera sur le travail d analyse présenté dans ce rapport en deux volets, sous l intitulé Cadre de développement de la stratégie nationale de protection sociale en Côte d Ivoire, ainsi que sur d autres analyses en cours de réalisation, notamment en ce qui concerne les mesures envisagées pour améliorer l accès des populations aux soins de santé. La présente étude propose aux acteurs engagés dans ce processus un état des lieux de la situation actuelle en protection sociale, un examen des déficits, des perspectives de renforcement ainsi qu une analyse comparée de différentes options de transferts sociaux monétaires pouvant contribuer à ériger un dispositif de protection sociale plus adéquat aux besoins des couches les plus pauvres de la population ivoirienne. Elle vise à aider au processus de prise de décision, notamment par la priorisation des choix stratégiques et opérationnels qui seraient les plus pertinents et efficaces. En s engageant dans cette initiative, le Gouvernement et l UNICEF ont l intime conviction - qu en dépit d un espace sociétal fragilisé par des années de crise et d un contexte économique et financier difficile - l environnement en Côte d Ivoire ouvre de réelles opportunités pour progressivement mettre en place un socle de protection sociale et assurer la solidarité nationale indispensable pour corriger les inégalités sociales, réduire la haute vulnérabilité des populations, consolider la paix sociale et garantir le succès de la relance économique. Gilbert Koné KAFANA Ministre d Etat, Ministre de l Emploi, des Affaires Sociales et de la Solidarité Hervé Ludovic De Lys Représentant Résident UNICEF VII

RÉSUMÉ EXÉCUTIF Dans le contexte de restauration de la paix et du redressement de la grave situation économique et sociale en Côte d Ivoire, le Gouvernement place la réduction de la vulnérabilité des populations au centre de ses préoccupations. Reconnaissant le potentiel que présente la protection sociale pour faire face à ces défis majeurs, le Gouvernement de la Côte d Ivoire a proposé l élaboration d une Stratégie Nationale de Protection Sociale et un Comité de Pilotage interministériel a été établi à cet effet. Dans le cadre de cette initiative, un profil de la vulnérabilité de la population a été dressé, un état des lieux de la situation en protection sociale a été produit et les déficits de protection sociale ont été analysés. Afin de définir l orientation des programmes et mesures à mettre en œuvre pour combler les déficits et progressivement mettre en place un système de protection sociale de base universel cohérent et coordonné, des options d extension doivent être analysées. Ce rapport a pour but de fournir un cadre d analyse permettant l étude de la performance de différentes options de transferts sociaux monétaires. Il n inclut ni les transferts sociaux non monétaires ni les services d action sociale, qui sont des composantes essentielles de tout système de protection sociale et dont l expansion requiert un travail analytique spécifique. Cette étude présente les résultats d une première analyse qui a été produite sur l impact potentiel, les coûts et la faisabilité de sept options de transferts sociaux monétaires, identifiées sur base de l étude diagnostique (premier volet de la publication) et de la réflexion conjointe des acteurs engagés dans les différentes étapes de l étude. Des simulations quantitatives ont été réalisées, en utilisant les données de l Enquête sur le Niveau de Vie des ménages (ENV) de 2008, ainsi que les données économiques et démographiques pour cette même année. Les sept options de programme retenues sont : - des allocations familiales universelles pour enfants âgés de moins de 5 ans ; - des pensions sociales de vieillesse universelles pour personnes âgées de 65 ans et plus ; - des pensions d invalidité pour personnes handicapées ; - des allocations de maternité pendant une année, c est-à-dire pendant la grossesse, l accouchement et la période postnatale ; - des transferts ciblés aux ménages du premier décile (les 10% les plus pauvres en termes de dépenses de consommation) ; - des allocations familiales ciblées aux enfants de moins de 15 ans des ménages du premier quintile (les 20% les plus pauvres) ; - des transferts sous forme de salaire (au niveau du salaire minimum interprofessionnel garanti) pour les chômeurs du premier décile employés dans des travaux publics à haute intensité de main d œuvre (HIMO). Il est important de souligner que les résultats de ces simulations sont sensibles aux hypothèses faites pour chaque option, concernant le montant des transferts, le poids des coûts administratifs et d autres aspects des programmes. De plus, toutes les simulations pour cette première analyse sont basées sur des scénarios à pleine échelle, en supposant que les programmes existaient déjà en 2008. Lors de l opérationnalisation de la stratégie, ces différents paramètres devront être revus et il sera probablement sage en pratique de planifier une mise en œuvre progressive, en commençant par des expérimentations, par exemple dans des zones géographiques particulièrement démunies. Des simulations plus pointues seront nécessaires lors de la planification opérationnelle quelque soit l option de transferts, afin d estimer les coûts et les impacts résultant d une mise en œuvre progressive sur plusieurs années et/ou dans des zones spécifiques. L objectif de cet exercice est de montrer les paramètres qui entrent en jeu lors de l appréciation des avantages et inconvénients des différentes options : Quel est l impact de ces options sur la IX

pauvreté? Couvrent-elles les personnes les plus vulnérables? Quelle est leur rentabilité en termes de cout-efficacité? Sont-elles adaptées au contexte du pays? Pour cette première analyse, les résultats montrent que les allocations familiales universelles pour enfants de moins de 5 ans, sous les hypothèses utilisées dans ces simulations, auraient l impact le plus grand sur la pauvreté non seulement au niveau des ménages bénéficiaires mais également au niveau de l ensemble de la population en raison du poids des enfants de cet âge dans la population, en particulier dans les premiers déciles. Le rapport coût/efficacité de cette option est parmi les meilleurs, mais pas aussi bon que pour les programmes économiquement ciblés en raison de l inclusion d un nombre important d enfants non pauvres. Cette option aurait un impact moyen sur l accès des enfants à l enseignement et aux services de santé. Mais l inconvénient principal de cette option est qu elle serait très coûteuse en raison du nombre élevé d enfants bénéficiaires. Elle paraît irréaliste du point de vue budgétaire. Les options des pensions sociales de vieillesse et d invalidité sont parmi les moins efficaces à coût égal. Bien que ces options aient des impacts forts sur la pauvreté au niveau des ménages bénéficiaires, le fait que ces ménages soient peu nombreux signifie que leur impact sur la pauvreté au niveau de la population dans son ensemble serait très faible. Pour la même raison, ces options coûtent aussi beaucoup moins que les allocations familiales et sont potentiellement faisables sur le plan budgétaire. Cependant, le rapport coût/efficacité de ces options est parmi les plus faibles, ce qui suggère qu elles ne seraient pas les plus «rentables» en matière d efficience de l utilisation des ressources publiques. Les allocations de maternité semblent peu justifiées. Cette option devrait être évaluée principalement en termes d impact (et de rapport coût/efficacité) par rapport à l objectif d améliorer les taux d utilisation des services de santé maternelle, ce que les données de l ENV ne permettent pas de calculer. L opportunité de cette option dépend aussi en grande partie de la disponibilité et de la qualité de l offre de ces services, qui sont généralement considérées en Côte d Ivoire comme étant très inadéquates. En termes purement budgétaires, cette option est potentiellement aussi faisable que les pensions sociales de vieillesse et d invalidité, en raison du nombre réduit de bénéficiaires. Mais l utilité de cette option ne semble pas bien fondée. Les transferts ciblés aux ménages les plus pauvres, sous leurs deux variantes (transferts à tous les ménages du premier décile et transferts aux ménages du premier quintile ayant des enfants de moins de 15 ans), sont les options les plus efficaces à coût égal en raison du ciblage économique des ménages. Leur impact sur la pauvreté est fort pour les ménages bénéficiaires et est moyen par rapport à l ensemble de la population : les plus pauvres bénéficient plus que les «pauvres modérés», malgré les erreurs de ciblage. Ces options ont aussi des impacts positifs, même s ils sont assez faibles, sur l accès des enfants à l école et aux services de santé. En ce qui concerne les erreurs de ciblage économique, celles-ci sont liées à l utilisation d un «test de revenu par approximation» («proxy means test» ou PMT), qui évalue indirectement les moyens des ménages. Etant basée sur un nombre réduit de variables, telles que la possession de biens ménagers et les conditions d habitation, l identification des personnes éligibles n est jamais exacte. Elle produit toujours des erreurs d inclusion et des erreurs d exclusion. La question clef est donc d assurer que ces erreurs soient réduites à un niveau acceptable, tout en reconnaissant que toute méthode de ciblage à ses inconvénients propres. En fait, toutes les autres options, surtout celles qui sont purement catégorielles, impliquent des niveaux encore plus élevés d exclusion et/ou d inclusion en termes économiques (par rapport au premier quintile). Il y a deux autres défis par rapport à ces options ciblées au premier quintile ou au premier décile. Premièrement, en raison de l importance des erreurs d inclusion, qui ont gonflé le nombre de bénéficiaires, ces options s avèreraient assez coûteuses si elles étaient mises en œuvre à pleine échelle dans le court terme. Le deuxième défi pour ces options serait de développer les capacités nécessaires pour appliquer à grande échelle des mécanismes de ciblage en utilisant un PMT X

et/ou des mécanismes de ciblage communautaire. Il serait donc sage de planifier une mise en œuvre progressive sur plusieurs années pour assurer la faisabilité budgétaire et administrative de ces options. Par exemple, il serait possible d élargir progressivement un programme de transferts à 400 000 ménages du premier décile dans un délai de 5 ans à un coût équivalent à 0,6% du PIB dans la cinquième année. Le programme de travaux publics à HIMO aurait des impacts importants, mais une approche moins ambitieuse est conseillée dans un premier temps. Ciblant également le premier décile, cette option aurait un impact fort sur la pauvreté au niveau des ménages bénéficiaires et un impact moyen sur la pauvreté au niveau de l ensemble de la population. Il aurait aussi des impacts similaires à l autre option ciblant le premier décile sur l accès des enfants aux services de santé et sur la fréquentation scolaire. Les coûts du programme sont assez élevés dans les hypothèses envisagées (cinq mois d emploi pour une personne dans chaque ménage incluant au moins un jeune chômeur) et un programme à cette échelle serait probablement difficile à financer et à gérer dans le court terme. Il serait donc mieux de commencer par un programme moins ambitieux et d aller progressivement à l échelle. Il faut souligner que, dans le cas du programme HIMO, l analyse des impacts et du rapport coût/efficacité ne prend pas en compte les bénéfices des travaux réalisés, ni leurs impacts indirects sur la pauvreté à long terme, mais uniquement les impacts directs des transferts (salaires) payés aux bénéficiaires. Les analyses suggèrent donc que les options les plus pertinentes, ayant le meilleur rapport coût-efficacité et potentiellement faisables dans le contexte ivoirien seraient (1) un programme de transferts ciblés aux ménages du premier décile de la population et (2) une variante du programme HIMO, dans les deux cas mis en œuvre progressivement pour assurer la faisabilité budgétaire et administrative. Il ne faut pas sous-estimer les défis opérationnels. En faisant ces propositions, nous ne voulons pas sous-estimer l importance des défis opérationnels, notamment ceux de la mise en application efficiente de méthodes de ciblage des ménages les plus pauvres (au moyen d un PMT et/ou de mécanismes communautaires), de la mobilisation des ressources budgétaires nécessaires et du développement des capacités administratives requises. Dans le cas du programme HIMO, il faudra aussi de fortes compétences techniques pour la préparation et l analyse de projets de travaux publics, l acquisition des matériels et équipements et la gestion de la main d œuvre, pour des centaines ou même des milliers de projets. Pour la mise en œuvre de toute option, il serait nécessaire d investir dans le développement de capacités en ressources humaines et systèmes administratifs. Il y a plusieurs pré-requis institutionnels et administratifs communs à toutes les options (un réseau dense de travailleurs sociaux, des systèmes de gestion de l information et de gestion financière, des mécanismes d identification et d enregistrement des bénéficiaires, des mécanismes de paiement, etc.). Dans quelques cas, notamment ceux des programmes les plus larges comme les allocations familiales universelles et les programmes utilisant les méthodes de ciblage les plus sophistiquées, ces exigences en capacités sont plus élevées. Pour le programme HIMO, il sera nécessaire de développer les capacités de gestion de travaux à HIMO. Les mandats institutionnels devraient être établis. Le Ministère en charge des Affaires Sociales semblerait l institution indiquée au niveau central pour la gestion d un programme de transferts sociaux, en s appuyant sur le réseau de travailleurs sociaux affectés à ses Centres Sociaux au niveau local pour la mise en œuvre. Dans le cas du programme HIMO, il serait nécessaire de renforcer l AGEPE ou de créer une nouvelle institution paraétatique spécialisée ayant les compétences requises. En outre, Il serait souhaitable de déléguer (au moyen de contrats) quelques responsabilités à des opérateurs spécialisés, par exemple pour le paiement des transferts (banques, bureaux de poste, institutions de microfinance, compagnies de téléphonie mobile, etc.) ou, dans le cas d un programme HIMO, pour la gestion des projets au niveau local. XI

1 INTRODUCTION 1.1 Développement de la Stratégie Nationale de Protection Sociale Dans le nouveau contexte de restauration de la paix et de redressement de la grave situation économique et sociale en Côte d Ivoire, le Gouvernement place la réduction de la vulnérabilité des populations au centre de ses préoccupations. Même avant la crise postélectorale de 2010-2011, la Côte d Ivoire se trouvait dans une situation sociale extrêmement précaire à la suite de plus de deux décennies de chocs économiques et d une décennie de crises politiques, période pendant laquelle l incidence de la pauvreté a augmenté de 10% en 1985 à 49% en 2008 (MEMPD/INS, 2008). En outre, les populations ont dû faire face quasi seules aux conséquences de ce drame politique, économique et social, sans obtenir de soutien particulier compte tenu de la faiblesse du système de protection sociale. C est dans ce contexte que le Gouvernement de la Côte d Ivoire a proposé l élaboration d une stratégie nationale de protection sociale. Basée sur une analyse approfondie des vulnérabilités et des risques, et sur une réflexion conjointe de tous les acteurs concernés sur les options de renforcement et d expansion du système de protection sociale, la stratégie viserait le renforcement des capacités des couches les plus démunies de la population afin de leur permettre de sortir de leur situation fragilisée. A cette fin, le bureau de l UNICEF en Côte d Ivoire, dans le cadre de son programme de coopération avec le gouvernement de la Côte d Ivoire, a contracté une équipe d experts d Oxford Policy Management (OPM) pour travailler étroitement avec les autorités nationales en vue de réunir les données et les analyses requises pour l élaboration de la stratégie. Ces travaux ont commencé en juin 2011. Dans le cadre de cette initiative, il a été demandé des analyses de l impact potentiel, des coûts et de la faisabilité d un certain nombre d options de programme de transferts sociaux monétaires pour aider à la prise de décisions. Ce rapport présente les résultats de cette première analyse. 1.2 Pourquoi les transferts sociaux monétaires? Les transferts sociaux monétaires sont définis comme des transferts réguliers et non contributifs en espèces, payés aux individus ou aux ménages par des organisations gouvernementales ou non gouvernementales dans le but de réduire la pauvreté et la vulnérabilité et de gérer les risques sociaux (Samson et al, 2006). Les transferts sociaux monétaires se distinguent de l assurance sociale, autre grande branche de la protection sociale, par leur nature non contributive. Ils se distinguent aussi des formes d aide sociale de courte durée, sous forme de charité ponctuelle, et aussi des transferts sociaux en nature, comme par exemple l assistance alimentaire (les cantines scolaires, la distribution de rations alimentaires, etc.), la distribution gratuite de fournitures scolaires et d uniformes aux écoliers de ménages pauvres ou la distribution gratuite d intrants productifs (engrais, graines, outils agricoles, etc.) aux petits agriculteurs. L avantage principal des transferts en espèces, par rapport aux transferts en nature, est la flexibilité donnée aux bénéficiaires d utiliser les fonds reçus pour répondre à leurs besoins divers (alimentation, transports, éducation, santé, activités génératrices de revenus, etc.) sans contrainte artificielle. Il est supposé que les ménages sont rationnels et utilisent ces fonds pour maximiser leur bien-être. Les transferts en espèces évitent aussi les effets pervers sur les marchés locaux créés par les transferts en nature, notamment sur la production agricole locale, par exemple, dans le cas de la distribution gratuite de produits alimentaires importés. Cependant, les transferts en nature peuvent se justifier dans un contexte de mauvais fonctionnement de marchés déficitaires caractérisés par des prix anormalement élevés. 1 1 Voir Ellis et al (2009), chapitre 7, sur les leçons tirées des expériences en Afrique australe. 1

Les transferts sociaux jouent à des degrés divers un rôle à la fois protectif, préventif et promotionnel. Bien que chaque type de transfert social monétaire (voir ci-dessous) présente ses propres particularités, les objectifs globaux des transferts sociaux monétaires peuvent se résumer ainsi : la protection des ménages et individus vulnérables ; la réduction de la pauvreté monétaire ; la réduction de l inégalité (la redistribution) ; la compensation intergénérationnelle (par exemple vers les enfants ou les personnes du troisième âge) ; le renforcement de la capacité productive des pauvres (par de petits investissements et l achat d intrants) ; le développement du capital humain (surtout des enfants) à travers l amélioration de la nutrition et un meilleur accès aux services sociaux de base, avec des impacts à long terme sur la réduction de la transmission intergénérationnelle de la pauvreté. Les transferts sociaux monétaires peuvent aussi jouer un rôle macroéconomique en stimulant la demande et en créant des effets multiplicateurs, notamment sur les marchés locaux. Globalement, on peut dire que, à titre protectif, les transferts protègent les ménages bénéficiaires des pires conséquences des chocs et des privations. A titre préventif, les transferts permettent aux ménages d éviter le recours à des mécanismes d adaptation aux chocs qui leur seraient néfastes à long terme (par exemple la vente de bétail et d autres biens ou le retrait des enfants de l école). Et de manière encore plus importante, les transferts renforcent, à titre promotionnel, les capacités des ménages et des individus en permettant l épargne, l acquisition de biens et d outils de production et un meilleur investissement dans le capital humain (santé, éducation, etc.), notamment des enfants, contribuant ainsi à la réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité à long terme. Les transferts sociaux monétaires incluent les transferts «catégoriels» aux enfants, aux personnes âgées et aux personnes handicapées. Ces transferts qui sont octroyés à des catégories spécifiques de la population incluent les pensions sociales de vieillesse, les allocations familiales (pour enfants), les prestations de maternité et les pensions d invalidité. Ces types de transferts existent aussi dans le cadre des régimes de sécurité sociale, mais il s agit ici de prestations qui ne sont pas liées à l emploi (dans le secteur formel) et qui sont financées par l Etat. Ces transferts catégoriels ou démographiques peuvent être de nature universelle, bénéficiant à tous les individus qui constituent ces catégories de la population, comme dans le cas des pensions sociales de vieillesse établies dans quelques pays d Afrique australe tels que le Botswana, le Lesotho, l Ile Maurice et la Namibie (Devereux, 2008). Dans d autres cas, comme ceux des pensions sociales de vieillesse et des allocations familiales en Afrique du Sud, les programmes ciblent les personnes âgées et les enfants vivant dans des ménages pauvres, mais restent toutefois d assez grande ampleur (avec 8 millions d enfants bénéficiaires des allocations ciblées du «Child Support Grant» en Afrique du Sud par exemple). D autres types de transferts ciblent les ménages les plus pauvres, quelquefois de manière conditionnelle pour promouvoir le développement humain. C est le cas notamment des «transferts monétaires conditionnels», très répandus en Amérique Latine, où ils ont joué un rôle clef dans la réduction de la pauvreté dans des pays comme le Brésil (sous le Président Lula) et le Mexique. Dans ces cas, les ménages les plus pauvres sont sélectionnés, souvent à travers l utilisation d un test de revenu par approximation («proxy means test»), méthode employant une formule composée d un certain nombre d indicateurs facilement observables au niveau du ménage (biens ménagers et caractéristiques d habitation, par exemple) pour «prédire» la pauvreté de celui-ci. Dans ces programmes, les bénéficiaires doivent respecter quelques obligations, telles que l envoi 2